滿先進(jìn)

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖 241000）

論檢察機(jī)關(guān)不宜作為行政公益訴訟的原告

滿先進(jìn)

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖 241000）

有些學(xué)者主張檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是我國行政公益訴訟的原告，他們主要從理論依據(jù)、憲法基礎(chǔ)、國外先例及現(xiàn)實(shí)需要等方面論述。但細(xì)推得知，一是其理論依據(jù)缺少唯一性，公益訴訟主體并非當(dāng)然指向檢察機(jī)關(guān)；二是對憲法規(guī)定理解偏差，致使檢察機(jī)關(guān)角色混同；三是西方檢察官公益訴訟與我國法治環(huán)境相異，直接引進(jìn)導(dǎo)致異體排斥；四是當(dāng)前機(jī)制可以調(diào)節(jié)公益困境，檢察機(jī)關(guān)介入導(dǎo)致職能重疊。因此，檢察機(jī)關(guān)不宜作為我國當(dāng)前行政公益訴訟的原告。

檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟；國家利益；公共利益

公益訴訟自從引入我國民事訴訟法以來，行政法學(xué)者隨即提出了行政公益訴訟的概念。近年來，在行政訴訟法修改的大背景下，讓行政公益訴訟入法的呼聲更是一浪高過一浪，其中有些學(xué)者主張檢察機(jī)關(guān)可以代表國家利益和公共利益作為適格原告提起公益訴訟，他們多從法理基礎(chǔ)、憲法依據(jù)、國外先例及現(xiàn)實(shí)需要的角度進(jìn)行多方論證，以此提出檢察機(jī)關(guān)作為我國行政公益訴訟原告的必要性、可行性和緊迫性。無論從他們所述的域外經(jīng)驗(yàn)還是國內(nèi)現(xiàn)實(shí)來看，似乎檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟適格主體已毫無懸念，但深入理性探討之后，此種提法雖不至于漏洞百出，但仍有多處觀點(diǎn)有待商榷。

一、行政公益訴訟的概念界定

1．公益概念的界定

行政公益訴訟自進(jìn)入國人視野以來，對其概念的界定一直采取舶來主義，整體意見較為統(tǒng)一，但是對于該概念中的“公益”含義一直爭論不休，尚無定論。對于“公益”關(guān)鍵詞的范圍仍然處在大概念的模糊界定中，目前理論界和實(shí)務(wù)界均認(rèn)為公益包括兩大方面，即國家利益和公共利益，但是何為國家利益和公共利益，如果從政治學(xué)的角度可以明確界定國家利益的話，那么公共利益又該如何確立？《辭源》曰：“公共，謂公眾共同也?！薄肮姟边@一概念本身是不確定的。因?yàn)槿藗儾缓门卸ň烤苟嗌偎饺酥戏侥芊Q為公眾，公眾與私人的概念是相對的，不是由數(shù)量關(guān)系所能界定。因此公眾與私人無法清晰區(qū)分，那么公益與私益自然混沌不清。在訴訟利益大前提尚未確立的情況下，就徑行進(jìn)入原告為何的確立似乎缺少基礎(chǔ)原理支撐。檢察機(jī)關(guān)代表國家利益無可非議，這在我國刑事訴訟法中檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公訴的職能中也得以印證，但是其代表概念尚存爭議的公共利益顯然讓人無法信服。因公共利益中大眾利益與私人利益混淆不清，無法界定，那么在訴訟的實(shí)踐中，檢察院可能名義上代表公共利益實(shí)而為私人利益代言。這樣的訴訟即產(chǎn)生了如下效果：一是本來普通的行政訴訟轉(zhuǎn)化為行政公益訴訟；二是檢察院不再是司法機(jī)關(guān)而是行政相對人的代理人；三是檢察院不是公益代表而是私益代表。

2．行政公益訴訟含義

為了解決這一哥德巴赫式的猜想，各路學(xué)者紛紛獻(xiàn)言進(jìn)策，傾其精力，研習(xí)推論，但終究未能畢其功于一役。雖然眾多學(xué)者們發(fā)表了大量研究成果，但依然停留在眾說紛紜的詫異之中，公共利益的界定難題依然存在，不增不減。面對這一概念困境，喜歡腦筋急轉(zhuǎn)彎的學(xué)者提出一條破解方案，即“與其挖空心思地界定公共利益概念，不如將視線轉(zhuǎn)移到對公共概念使用時所應(yīng)當(dāng)遵循的一些規(guī)則進(jìn)行研究”。［1］回避矛盾有時候也是處理問題的一個辦法，雖然沒有解決問題，但畢竟繞開了它。公共利益的問題被方法論破解了，那么行政公益訴訟的概念問題也便迎刃而解。當(dāng)前學(xué)界對于行政公益訴訟的概念最具代表性的三種觀點(diǎn)如下：（1）檢察機(jī)關(guān)主體論。也即一元主體論，確定對于侵害國家利益和公共利益的行為，提起訴訟的原告只能是檢察機(jī)關(guān)。（2）無直接利害關(guān)系主體論。也即排除利害關(guān)系人主體論，認(rèn)為對于侵害公共利益的行為，除了具有直接利害關(guān)系人外的其他人可以提起公益訴訟，包括檢察機(jī)關(guān)。（3）民事主體論。也即多元主體論，認(rèn)為對于侵害國家利益、社會公共利益或者他人利益的行為，公民、法人或者其他組織均可以提起公益訴訟。

上述三種觀點(diǎn)中，前一種是一元主體論，后兩種均是多元主體論，前者提起訴訟的原告只能是檢察機(jī)關(guān)，后兩種觀點(diǎn)均承認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)的適格原告。第二種觀點(diǎn)中排除了利害關(guān)系人作為原告的主體資格不甚妥當(dāng)，直接利害關(guān)系人面對行政機(jī)關(guān)即侵害自己又侵害其他眾人的侵害行為是提起私益訴訟還是公益訴訟，應(yīng)該是當(dāng)事人自己選擇的結(jié)果，我們不應(yīng)該硬性排除。在實(shí)踐中具體由誰提起公益訴訟，還需要本國法律的具體規(guī)定。同時，因其是公益訴訟，因此行政機(jī)關(guān)侵害的對象是國家利益和公共利益，上述第二種觀點(diǎn)中缺少了國家利益，而第三種觀點(diǎn)中多了他人利益，他人利益可以由他人通過私益訴訟解決。根據(jù)以上分析，因此對于我國的行政公益訴訟定義如下，行政公益訴訟是指法律規(guī)定的有權(quán)主體對于行政主體已經(jīng)侵害或即將侵害國家利益或公共利益的行為，依法向法院提起訴訟的制度。

二、當(dāng)前學(xué)者對檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟適格原告的論證

當(dāng)前學(xué)者對于檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟適格原告的論證，主要集中在理論依據(jù)、憲法基礎(chǔ)、國外先例及現(xiàn)實(shí)需要等四個角度，以此認(rèn)定檢察機(jī)關(guān)是我國公益訴訟的當(dāng)然主體。

1．理論依據(jù)

從訴訟主體資格理論的發(fā)展來論證檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告資格的可行性，當(dāng)今世界，訴訟主體資格在不斷地放寬。關(guān)于原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，英美國家由“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)向了“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”，這一轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了原告資格和請求范圍的擴(kuò)大，使原告由基于私益起訴的直接利害關(guān)系人轉(zhuǎn)向了基于公益起訴的間接利害關(guān)系人乃至任何人。法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)，“意指只有當(dāng)事人能積極證明其權(quán)利受到侵害時，才有起訴資格：否則，即使由于行政機(jī)關(guān)的行為遭受重大損害，這種損害也被認(rèn)為是沒有法律錯誤的損害”。［2］換句話說，法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)是指本人的法定權(quán)利受到侵害時才有起訴資格，一是行政機(jī)關(guān)侵害的是本人而非他人；二是該種侵害是法律所規(guī)定的情形，法無規(guī)定，不得起訴；三是該種損害是直接損害而非間接損害。上述三項(xiàng)條件缺一不可，共同構(gòu)成了法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)的條件。利益范圍標(biāo)準(zhǔn)的含義是，“當(dāng)事人針對某項(xiàng)行政決定提起訴訟時，并不要求其利益屬法律特別規(guī)定的利益，只要申訴人有可能主張受損害的利益處于法律規(guī)定或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)，就可請求司法審查”。［3］換句話說，當(dāng)國家利益、公共利益受到侵害時，即使是非直接利害關(guān)系人也具有起訴的主體資格。英美國家實(shí)現(xiàn)原告資格從“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)向了“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”，解決了沒有利害關(guān)系的或者沒有直接利益關(guān)系當(dāng)事人的行政公益訴訟原告資格問題，但是依據(jù)利益范圍標(biāo)準(zhǔn)提起公益訴訟的理論依據(jù)何在呢？西方眾多學(xué)者將其歸依于公共信托理論，“公共信托產(chǎn)生于羅馬法，根據(jù)這一理論，非屬私人的水、空氣、河流等自然資源和財政稅收等是國民的共同財產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的，國民通過委托方式由政府管理這些財產(chǎn)”。［4］公共信托理論引申出行政公益訴訟信托，當(dāng)國民委托給國家的財產(chǎn)遭受侵害時，國家有義務(wù)安排公共利益代表通過司法的途徑來維護(hù)國民集體利益，實(shí)現(xiàn)了實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利分離的情形。英美國家基于信托理論由此產(chǎn)生了私人檢察官理論，繼而提出檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表，有權(quán)提出行政公益訴訟。

2．憲法基礎(chǔ)

國內(nèi)有些學(xué)者細(xì)查憲法規(guī)定，努力從憲法條文中尋找檢察機(jī)關(guān)作為我國行政公益訴訟適格原告的憲法基礎(chǔ)，其中最具代表性的觀點(diǎn)，當(dāng)屬姜明安所言：“憲法確立的檢察機(jī)關(guān)的法律地位為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了憲法依據(jù)?！保?］他所說的憲法依據(jù)，即我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”《憲法》第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人干涉。”首先檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有保障法律的正確行使，對違法行為進(jìn)行及時糾正的職能，其中的法律包括民法、刑法和行政法及相應(yīng)的訴訟法，對于行政機(jī)關(guān)違反法律侵害國家利益和公共利益的情形時，檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即可通過行政公益訴訟的方式來有效地行使法律監(jiān)督權(quán)。其次檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立的檢察權(quán)，其獨(dú)立的地位更能有效地對抗行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢地位，另一方面可以保證法院公平公正地審理行政公益案件，對于目前我國弱勢的個人及大量具有官方背景的團(tuán)體而言，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟原告的優(yōu)勢較為明顯。

3．國外先例

無論是普通法系國家還是大陸法系國家，都有檢察院作為行政訴訟參加人的立法規(guī)定及成功經(jīng)驗(yàn)。（1）英美國家私人檢察長理論，除了檢察長可以代表公益直接提起訴訟外，個人及團(tuán)體為了公共利益之需，可以借用檢察總長的名義向法院提起行政公益訴訟；（2）法國的越權(quán)理論，“越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段。越權(quán)之訴著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性，是行政法治原則的重要保障，是對事不對人的客觀訴訟”。［6］客觀訴訟即指公益訴訟，相對的主觀訴訟即指私益訴訟。（3）德國的公益代表人理論，聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官可以參加人的身份分別參與各級行政法院的行政訴訟。

4．現(xiàn)實(shí)需要

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的日益發(fā)展，一些侵權(quán)行為層出不窮，且有擴(kuò)大蔓延之勢，像國有資產(chǎn)流失、自然資源開發(fā)、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管、政策性行政壟斷、公共工程建設(shè)等問題日益凸顯，行政機(jī)關(guān)不作為亂作為，甚至與第三人串通一氣、狼狽為奸的現(xiàn)象也時有發(fā)生，同時，行政相對人基于種種原因不愿、不敢放棄訴權(quán)或沒有具體受害行政相對人的情況下，致使國家利益和公共利益處在被肆意侵害而無人問津的困境之中，因此檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告就彌補(bǔ)了這方面的盲區(qū)。

三、對上述學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以作為公益訴訟主體觀點(diǎn)的駁論

1．理論依據(jù)缺少唯一性，公益訴訟主體并非當(dāng)然指向檢察機(jī)關(guān)

一是英美國家由“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)向了“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”，原告主體理論擴(kuò)大，為檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人打開了大門，即檢察機(jī)關(guān)擁有了訴訟原告資格。但是利益范圍標(biāo)準(zhǔn)要求公民、組織、法人均可以提起公益訴訟，原告資格并沒有為檢察機(jī)關(guān)量身定做，也就是說提起公益訴訟的主體并非只有檢察機(jī)關(guān)可以，其他組織、法人或公民均可。二是信托訴訟理論要求能有代表國家利益和公共利益的機(jī)關(guān)組織為維護(hù)公益而訴，但是能夠代表國家利益和公共利益的代表并非僅為檢察機(jī)關(guān)，各級公益性組織及人民團(tuán)體均可以代表國家利益和公共利益，具體由誰代表公益，還需要根據(jù)本國的歷史傳統(tǒng)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、文化風(fēng)俗等而定，因此我國的檢察機(jī)關(guān)并非最佳選擇。三是我國原告理論資格發(fā)展可在相關(guān)行政法條中窺見一斑，我國行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或其他組織只能對行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為提起訴訟。也就是說，法院只受理具有直接利害關(guān)系人提起的行政訴訟，這是直接利害關(guān)系說。其后最高人民法院在行政訴訟法若干問題的解釋中，對原告資格進(jìn)行擴(kuò)充，即與具體行政行為在法律上有利害關(guān)系的，可以提起行政訴訟，這是法律利害關(guān)系說。有人認(rèn)為法律利害關(guān)系說就是西方國家的利益范圍標(biāo)準(zhǔn)，為我國行政公益訴訟打開了大門，其實(shí)不然，法律利害關(guān)系的原告依然是與行政機(jī)關(guān)侵害行為有直接關(guān)系的本人而非第三者，法律利害關(guān)系只是拓寬了直接利害關(guān)系的起訴范圍，而非原告主體資格的擴(kuò)展。

2．對憲法規(guī)定理解偏差，致使檢察機(jī)關(guān)角色混同

學(xué)者們力圖從憲法規(guī)定中尋求檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟適格原告的授權(quán)根據(jù)，憲法也明確予以規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，他們由此推論檢察院作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即可通過訴訟的方式實(shí)現(xiàn)對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，但是這也由此帶來了一系列的問題。一是對于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)理解有偏差，從立法本意而言，我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)重點(diǎn)在于對司法權(quán)分衡而言，即在對法院庭審的監(jiān)督及庭后的抗訴方面，這在我國的刑事訴訟法、民事訴訟法及行政訴訟法中均有所體現(xiàn)，例如，我國行政訴訟法第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！敝劣诒O(jiān)督的范圍或者界限在哪兒，我國行政訴訟法64條予以明確規(guī)定：“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生的法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”至于對行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法的監(jiān)督也僅限于重大違法犯罪時的刑事偵查公訴職能。如果在行政案件中允許檢察院作為原告進(jìn)行起訴，一方面背離了行政訴訟中檢察機(jī)關(guān)角色定位的立法本意，另一方面使行政公益與刑事公訴產(chǎn)生性質(zhì)混同，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)公益中的損害僅是違法而非犯罪。二是檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟原告導(dǎo)致角色沖突。檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督者又是訴訟的原告，這是既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的典型表現(xiàn)，檢察院是法院的監(jiān)督機(jī)關(guān)，法院在做出判決時將在無形中照顧檢察院一方的強(qiáng)勢地位，即使其做出不利于檢察院的判決，檢察院將通過上訴和抗訴的職能，致使訴訟無休止地進(jìn)行，人為增加了訴訟成本。三是與行政訴訟的主體特征相差甚遠(yuǎn)。行政案件中，一方是行政主體，另一方是行政相對人，前者管理后者，后者服從于前者，地位上處于管理與被管理的不平等的關(guān)系。在檢察機(jī)關(guān)作為原告的公益訴訟中，卻完全相反，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，前者是監(jiān)督方，后者是被監(jiān)督方，也就是說行政相對人地位高于行政機(jī)關(guān)的地位，這與行政訴訟的主體特征完全相異。同時實(shí)質(zhì)地位的不平等，往往導(dǎo)致審判模式的一邊倒，行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上侵害了公益尚有情可原，如未侵害，檢察機(jī)關(guān)如若獲勝，卻有以侵害公益之訴之名，侵害行政機(jī)關(guān)行政權(quán)之實(shí)。四是檢察監(jiān)督職能因提起公益訴訟而弱化。檢察監(jiān)督通過行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)，不是對檢察職能的強(qiáng)化，相反，是職能退化，因?yàn)楸O(jiān)督職能是處理監(jiān)督與被監(jiān)督不平等的主體之間的關(guān)系，而在行政公益訴訟程序中，兩邊卻是平等的訴訟主體，由監(jiān)督高位淪落到對抗平等，本身就是監(jiān)督內(nèi)部體制乏力造就的后果，因此檢察機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)的糾錯及維護(hù)公益的行為完全可以通過檢察監(jiān)督職能內(nèi)部機(jī)制體制的完善來實(shí)現(xiàn)。

3．西方檢察官公益訴訟與我國法治環(huán)境相異，直接引進(jìn)導(dǎo)致水土不服

西方國家引進(jìn)檢察官參與行政公益訴訟的制度，由其特定的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置、歷史傳統(tǒng)、檢察官自身性質(zhì)及法治時空所決定的。西方國家是三權(quán)分立的機(jī)構(gòu)設(shè)置，即立法、行政、司法三大機(jī)構(gòu)相互制約，以此達(dá)到權(quán)力平衡，而檢察機(jī)關(guān)基本上附屬于行政機(jī)關(guān)或設(shè)置在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，檢察機(jī)關(guān)不具有獨(dú)立的地位，也不具有獨(dú)立的法律監(jiān)督職能，因此在行政公益訴訟中作為原告不存在角色沖突及監(jiān)督職能弱化之說，同時檢察官作為國家利益和公共利益的代表人是其歷史傳統(tǒng)，因此西方把檢察院作為行政公益訴訟的適格原告與其自身特色相互匹配。而我國的檢察機(jī)關(guān)，是“一府兩院”體制下獨(dú)立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有其獨(dú)立的職能和主體權(quán)力，是重點(diǎn)分衡司法權(quán)而存在的機(jī)關(guān)，與西方國家檢察機(jī)關(guān)具有本質(zhì)上的區(qū)別。同時引進(jìn)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，要考慮法治時空問題，當(dāng)今西方國家是法治文明的后現(xiàn)代化時期，檢察官公益訴訟制度與當(dāng)今西方發(fā)達(dá)的法治時空相互匹配。而我國目前尚處于法治化的進(jìn)程中，剛剛理順的行政法律主體關(guān)系，不應(yīng)因檢察院的參與而使其陷入混亂，致使相關(guān)概念與法條產(chǎn)生顛覆性的修訂與重整。筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合我國當(dāng)前的法治進(jìn)程，在現(xiàn)有的行政訴訟法律框架下，從與行政主體地位不對等的行政相對人角度適當(dāng)確定行政公益訴訟的原告主體。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者所論述的我國行政公益訴訟，主要是為了解決當(dāng)前國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、行政價格政策性壟斷中行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為的問題，亟需一個代表國家利益和公共利益的主體提出訴訟。而英美國家的私人檢察官制度原告仍需要與行政機(jī)關(guān)侵害行為具有關(guān)聯(lián)；法國的越權(quán)之訴從申訴人提起越權(quán)之訴要求撤銷行政決定的利益來看，既包括集體利益和公共利益，也包括個人利益；德國的公益代表人制度中設(shè)在聯(lián)邦行政法院的檢察官作為公益代表人只能參與訴訟，但不能提起訴訟。由上觀之，西方國家的行政公益訴訟制度與我國僅僅為了公共利益需要的行政公益訴訟并不等同，因此借鑒意義并不大。

4．當(dāng)前機(jī)制可以調(diào)節(jié)公益困境，檢察機(jī)關(guān)介入導(dǎo)致職能重疊

對于目前行政機(jī)關(guān)的亂作為與不作為的問題，通過現(xiàn)有的行政監(jiān)督機(jī)制，完全可以解決當(dāng)前問題。至于當(dāng)前行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)侵害公益而追究不力問題，關(guān)鍵不是我們監(jiān)督機(jī)制內(nèi)容上缺失，而是監(jiān)督力度上乏力所致。因此，拋開現(xiàn)有的行政監(jiān)督機(jī)制而再行引進(jìn)檢察院提起公益訴訟的制度，實(shí)有狗尾續(xù)貂之嫌，是行政監(jiān)督內(nèi)容上的重復(fù)且不具有現(xiàn)實(shí)意義。同時，我國當(dāng)前的行政訴訟亟需解決的問題是公民私益保護(hù)問題，公民私益保護(hù)處于三大訴訟法中最劣勢狀態(tài)，對于行政案件，“由于法院在人、財、物上均受制于行政機(jī)關(guān)，因而在現(xiàn)實(shí)的行政審判活動中就往往受到來自行政機(jī)關(guān)的非法干預(yù)，甚至還發(fā)生數(shù)起‘被告當(dāng)庭抓原告’‘法官庭外向被告匯報’的鬧劇”。［7］在現(xiàn)實(shí)之中，作為行政相對人權(quán)利保護(hù)神的律師也會以種種原因拒絕代理行政案件，一方面是擔(dān)心受到行政機(jī)關(guān)的打壓，另一方面是我國行政訴訟案件基本上都是以原告敗訴而告終。因此，當(dāng)前我國的行政訴訟亟需解決的應(yīng)是進(jìn)一步保障行政相對人最基本的權(quán)益，而非超現(xiàn)實(shí)跨階段地系統(tǒng)建立行政公益訴訟的問題。當(dāng)然，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的逐漸發(fā)展，各種侵害國家利益和公共利益的情形層出不窮，任何人都不允許放任此種現(xiàn)象的蔓延惡化。針對以上分析，結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)情況，我國立法部門應(yīng)授權(quán)給相關(guān)公益性組織及社會團(tuán)體作為行政公益訴訟的原告，在法定的情形中提起行政公益訴訟。其法定情形應(yīng)限定在與人民生活息息相關(guān)的且常見的幾種現(xiàn)象中，像衛(wèi)生安全、環(huán)境污染、土地違法審批，等等。這樣一方面防止濫訴情形發(fā)生，另一方面也與我國當(dāng)前行政訴訟整體進(jìn)程相適應(yīng)。

由上得知，當(dāng)前有些學(xué)者所主張檢察機(jī)關(guān)是我國行政公益訴訟適格原告的觀點(diǎn)并不妥當(dāng)，他們所列舉的理論基礎(chǔ)過于偏頗，選定的憲法法條依據(jù)難以自圓其說，借鑒的國外經(jīng)驗(yàn)與我國現(xiàn)實(shí)相差甚遠(yuǎn)，同時，其對我國行政公益訴訟現(xiàn)實(shí)需求的分析依然停留在問題的表面，未能抓住關(guān)鍵之所在。因此，檢察機(jī)關(guān)尚不宜作為我國當(dāng)前行政公益訴訟的適格原告。

［1］劉莘，等．公共利益的意義初探［J］．岳麓法學(xué)評論，2005（6）：48．

［2］［3］郝建臻．我國建立行政公益代表人訴訟的法理分析［J］．政法論壇，2007（6）：157－162．

［4］Cerry Bates．Envirnment Law in Australia［J］．Butterworths，1992（3）：373．

［5］姜明安．行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟［J］．法學(xué)雜志，2006（2）：10－12．

［6］王名揚(yáng)．法國行政法［M］．北京：中國政法大學(xué)出版社，1988：669．

［7］章志遠(yuǎn)．行政公益訴訟熱的冷思考［J］．法學(xué)評論，2007（1）：17－24．

Procuratorial Organs Should not Be as Aadministrative Public Interest Litigation Plaintiff

MAN Xianjin

（School of Law，Anhui Normal University，Wuhu，Anhui 241000，China）

Some scholars have argued that procuratorial organs should be as plaintiff of administrative public interest litigation in our country．They mainly argue from the theoretical source，constitutional basis，foreign precedents and reality need．A careful study finds that there are some defects in their research．Firstly，the theory source lacks uniqueness，the main body of public interest litigation does not definitely indicate to the procuratorial organ．Secondly，the basis of constitution was understood narrowly，resulting in the confusion of procuratorial organs’role．Thirdly，the rule of law environment in western countries is different from that of China，thus direct introduction of western public interest litigation system leads to allograft rejection．Finally，the current mechanism can adjust the plight of public welfare，prosecutors intervention leads to duplication of functions．Therefore，the procuratorial organ is not appropriate for the current administrative public interest litigation eligibility plaintiff．

procuratorial organs；administrative public interest litigation；national interests；public interests

D925．3

A

1008－469X（2015）01－0058－05

2014－11－18

滿先進(jìn)（1983－），男，安徽泗縣人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士研究生，安徽省宣城市中級人民法院法官，主要從事憲法與行政法研究。