羅 恒，鐘麗萍

(湖南工業(yè)大學(xué) 體育學(xué)院，湖南 株洲 412007)

歐洲國(guó)家體育賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理及其經(jīng)驗(yàn)借鑒

羅 恒，鐘麗萍

(湖南工業(yè)大學(xué) 體育學(xué)院，湖南 株洲 412007)

對(duì)英國(guó)、德國(guó)、意大利體育賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理的應(yīng)急組織體制、預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、法律保障體系以及應(yīng)急預(yù)案體系5個(gè)方面的成功做法與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了詳細(xì)介紹，并結(jié)合我國(guó)體育賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理的實(shí)際情況，提出對(duì)我國(guó)的啟示：完善體育賽事突發(fā)事的應(yīng)急法制體系；加強(qiáng)體育賽事突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)；構(gòu)建體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急管理信息系統(tǒng)；加強(qiáng)體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)。

體育賽場(chǎng)；突發(fā)事件；應(yīng)急管理

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，影響體育賽事安全的不確定因素日益增多，體育賽場(chǎng)突發(fā)事件的發(fā)生概率以及嚴(yán)重性都在上升。如2003年的SARS危機(jī)事件，使得原定于9月至10月在中國(guó)舉行的女足球世界杯異地舉行，這對(duì)原賽事組委會(huì)和贊助商造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失；2013年4月15日，波士頓馬拉松賽遭遇恐怖襲擊，共造成三人死亡，百余人受傷，等等。這些賽場(chǎng)突發(fā)事件不僅對(duì)公民人身與財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重威脅，同時(shí)對(duì)賽事舉辦國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治都產(chǎn)生了重大影響。因此，構(gòu)建體育賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理體制、機(jī)制已經(jīng)成為世界各國(guó)以及國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。“他山之石，可以攻玉”。歐洲國(guó)家因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，社會(huì)轉(zhuǎn)型早，職業(yè)體育發(fā)展的成熟度較高，體育賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理體制及其機(jī)制建設(shè)也因此較為完善，有著豐富的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)。本文選取英國(guó)、意大利、德國(guó)的足球賽事進(jìn)行個(gè)案研究，分析其突發(fā)事件應(yīng)急管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)及做法，力求為我國(guó)體育賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系及其機(jī)制建設(shè)提供啟發(fā)和借鑒。

一 英國(guó)足球賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理

(一)應(yīng)急組織體制

英國(guó)體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急管理體制大致可分為：國(guó)家、大區(qū)、郡以及郡下管轄的市政四個(gè)層級(jí)。在國(guó)家層面，英國(guó)首相是應(yīng)急管理的最高行政官，其內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組(COBR)則是中央政府應(yīng)急管理和協(xié)調(diào)的最高機(jī)構(gòu)，通常在面臨重大危機(jī)并且需要跨部門協(xié)同應(yīng)對(duì)時(shí)，以召開緊急會(huì)議的方式運(yùn)作；大區(qū)在英國(guó)不是一級(jí)政府，其主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央與地方政府應(yīng)急管理工作；郡政府是英國(guó)應(yīng)急管理的重要執(zhí)行部門；郡轄管地區(qū)的市政則主要按照所屬郡議會(huì)的要求來(lái)開展具體的應(yīng)急管理工作。[1]一般性的突發(fā)事件由俱樂(lè)部所在的地方政府負(fù)責(zé)處置，其他地方政府以及非政府組織予以協(xié)助和支持。只有當(dāng)突發(fā)事件超出地方政府處置范圍和能力以及產(chǎn)生大范圍影響的緊急情況才交由中央政府主導(dǎo)應(yīng)對(duì)。[2]如1985年的“海瑟爾慘案”，1989年的“希爾斯堡慘案”，2010年12月1日伯明翰德比所引發(fā)的暴力沖突事件等，相關(guān)決策都是由COBR做出或提請(qǐng)首相決定的。

(二)預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制

英國(guó)警察部門針對(duì)足球賽場(chǎng)突發(fā)事件分別制定了不同類型的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，對(duì)各類突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警作出規(guī)范或要求。其中主要包括球迷騷亂、爆炸案件、球員斗毆、酒吧鬧事以及球場(chǎng)坍塌事故等事件的處置預(yù)案，并配有相應(yīng)的警力分工圖表，以便根據(jù)不同的情況進(jìn)行處理，并同俱樂(lè)部進(jìn)行定期演練，測(cè)試預(yù)案的有效性，以不斷完善。此外，其預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)組織體系發(fā)展較為完善，英超聯(lián)賽的球場(chǎng)大都安裝了智能化的監(jiān)控設(shè)備，用來(lái)發(fā)現(xiàn)或監(jiān)控那些臭名昭著的足球流氓。智能化的監(jiān)控設(shè)備可以從場(chǎng)館的一端監(jiān)控到另一端，并保持高速行為以及面貌識(shí)別特征，當(dāng)某一運(yùn)動(dòng)物體滿足一定條件時(shí)，該智能監(jiān)控設(shè)備就會(huì)發(fā)出報(bào)警信號(hào)，從而通知監(jiān)視人員對(duì)其進(jìn)行處理。[3]如有球迷鬧事，其錄像還可以法庭處理的依據(jù)。英國(guó)警察部門根據(jù)比賽的激烈程度以及賽前所掌握的相關(guān)信息，由低到高將比賽分為A、B、C三個(gè)危險(xiǎn)等級(jí)，即不出問(wèn)題的比賽、有可能會(huì)出問(wèn)題的比賽、要出現(xiàn)問(wèn)題的比賽，并根據(jù)不同的危險(xiǎn)等級(jí)制定安保方案，部署不同的警力。例如，定位A級(jí)的比賽，場(chǎng)內(nèi)警察較少，大約30人。而定為C級(jí)的比賽，則必須要有騎警和巡邏警察參加場(chǎng)外控制，賽場(chǎng)外還要有直升飛機(jī)、防暴車等到現(xiàn)場(chǎng)待命。[4]

(三)應(yīng)急處置機(jī)制

英國(guó)政府為解決警察、消防、醫(yī)護(hù)等主要應(yīng)急部門在處置足球賽場(chǎng)突發(fā)事件時(shí)存在處置方式不同、通訊聯(lián)絡(luò)不暢以及缺乏協(xié)作配合等突出問(wèn)題，提出實(shí)行“一元化”的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，分“金、銀、銅”三級(jí)應(yīng)急機(jī)制，該應(yīng)急機(jī)制既是一種應(yīng)急處置模式，又是一個(gè)應(yīng)急處置工作系統(tǒng)。一方面，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)和大小形成不同的“金、銀、銅”組織結(jié)構(gòu)；另一方面，確定應(yīng)急處置“金、銀、銅”三個(gè)層級(jí)，各層級(jí)人員職責(zé)分工明確，并通過(guò)逐級(jí)下達(dá)命令的方式構(gòu)成一個(gè)處置系統(tǒng)?！敖稹睂討?yīng)急組織主要解決“做什么”的問(wèn)題，由一名高級(jí)指揮官負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)。該層主要從戰(zhàn)略層面對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行總體控制，制定行動(dòng)計(jì)劃下達(dá)給“銀”層級(jí)；“銀”層級(jí)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)主要解決“如何做”的問(wèn)題，是從戰(zhàn)術(shù)層面對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理，由三名中級(jí)警官組成，其主要職責(zé)是帶領(lǐng)警察執(zhí)行命令，并及時(shí)反饋信息?！般~”層級(jí)別的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)具體的應(yīng)急工作，由警員、工作員以及志愿者構(gòu)成。[5]該層執(zhí)行“銀”層下達(dá)的命令，在合適的時(shí)間，以合適的方式做合適的事情。

(四)法律保障體系

英國(guó)是世界上較早制定有關(guān)足球賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理法律法規(guī)的國(guó)家。最早涉及到維護(hù)球場(chǎng)公共秩序，制止球場(chǎng)暴力等突發(fā)事件的英國(guó)法律可以追溯到1975年頒布了《體育場(chǎng)地安全法案》，該法案對(duì)比賽所使用場(chǎng)館的安全性能作出了明確規(guī)定，并且必須獲得當(dāng)?shù)卣C發(fā)的安全證書。隨后制定的《體育賽場(chǎng)火險(xiǎn)和安全法》(Fire Safety and Safety of Place of Sport Act)對(duì)安全證書的要求作了更為詳細(xì)、具體的說(shuō)明。1985 年的《體育賽事(酒水控制)法》(the Sporting Events ( Control of Alcohol) Act)，是英國(guó)政府首次正式針對(duì)足球流氓行為所制定的法律，該法對(duì)于賽事期間酒精飲料的銷售作出了明確規(guī)定。1985年海塞爾慘案發(fā)生后，英國(guó)政府又陸續(xù)制定了《足球觀眾法案》《足球競(jìng)賽法案》《足球犯罪法案》《足球騷亂法》《刑事審判和共次序法案》等一系列專項(xiàng)法案，這項(xiàng)法律賦予了國(guó)家以及地方政府在應(yīng)對(duì)足球賽場(chǎng)突發(fā)事件行政上強(qiáng)大的公共權(quán)力，有效地維護(hù)了足球賽場(chǎng)秩序。[6]

二 德國(guó)足球賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理

(一)應(yīng)急組織體制

德國(guó)足球賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理是在德國(guó)聯(lián)邦政府運(yùn)作機(jī)制的框架下運(yùn)行的，分別在聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府三個(gè)層次上開展應(yīng)急工作。在聯(lián)邦政府層次上，2004年5月成立的聯(lián)邦公民保護(hù)與災(zāi)難救助局(BBK)是德國(guó)政府應(yīng)急管理的核心機(jī)構(gòu)。在該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)下，由內(nèi)政部牽頭在北威州設(shè)立的體育賽事警情總中心(ZENTRLE STELLE FUER SPORTINFO)負(fù)責(zé)體育賽事方面的的應(yīng)急管理事物，其具體工作由北威州刑警局承辦。該中心主要負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)的體育賽事信息進(jìn)行匯總、分析和流轉(zhuǎn)，同時(shí)和各州的體育信息分中心、聯(lián)邦警察以及各地“足球流氓”打擊隊(duì)專家保持著密切的合作，奠定了德國(guó)對(duì)全德體育賽事警情進(jìn)行全面和準(zhǔn)確評(píng)估的基礎(chǔ)。[7]此外，在州政府和各地方政府分別設(shè)立了體育賽事警情分中心。該分中心并不是一個(gè)為了比賽而成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)舉行的各類大型體育賽事(主要為足球)進(jìn)行警情評(píng)估，做出相應(yīng)決策。

(二)預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制

在德國(guó)，每個(gè)州的警察部門都設(shè)有體育賽事警情分析中心，組合成一個(gè)聯(lián)邦范圍內(nèi)的信息共享和預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系，并且德國(guó)警情分析的預(yù)警系統(tǒng)針對(duì)不同性質(zhì)的案件預(yù)警設(shè)置了不同聲效的警報(bào)。比如在奧林匹克球場(chǎng)發(fā)生了重大球迷騷亂事件，柏林體育賽事警情分析中心會(huì)馬上被預(yù)警，并且及時(shí)調(diào)動(dòng)相應(yīng)警力，對(duì)鬧事球迷采取限制人身或其他強(qiáng)制措施。此外，在舉辦大型足球賽事時(shí)，賽前德國(guó)警方會(huì)牽頭召開由場(chǎng)地方、賽方以及警方三方參加的勤務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)，當(dāng)勤務(wù)要點(diǎn)達(dá)成共識(shí)后，警方會(huì)再次瀏覽柏林大型活動(dòng)數(shù)據(jù)庫(kù)VDB，確保當(dāng)天其他所有的賽事及娛樂(lè)活動(dòng)和該活動(dòng)在警力配置、設(shè)備車輛以及交通線路等問(wèn)題上不會(huì)相互沖突或影響。在2006年德國(guó)世界杯開始前，德國(guó)每個(gè)部門的業(yè)務(wù)專家都要分析預(yù)測(cè)足球世界杯期間本部門管轄范圍內(nèi)可能發(fā)生的與比賽直接或間接相關(guān)的案件類別，將之制成案件目錄并提出相應(yīng)的解決方案。

(三)應(yīng)急處置機(jī)制

德國(guó)關(guān)于體育賽事重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置機(jī)制由三級(jí)指揮系統(tǒng)構(gòu)成，第一級(jí)指揮部為前線指揮系統(tǒng)，即在事故發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立臨時(shí)指揮部，負(fù)責(zé)勤務(wù)的具體策略和安排，提出解決突發(fā)事件的具體方案；第二級(jí)指揮部是由高級(jí)警員組成，設(shè)在比賽場(chǎng)館所在地的地方分局或市局的體育賽事警情分析中心，一般情況不對(duì)前線指揮部在具體戰(zhàn)術(shù)方針作出過(guò)多干涉(因?yàn)榍熬€人員是處理突發(fā)事件的專家)，主要是對(duì)前線提供的解決方案進(jìn)行審核和決策，以及對(duì)政治高層進(jìn)行咨詢；第三層級(jí)指揮部為最高層指揮系統(tǒng)，設(shè)在市局的體育賽事警情分析中心或聯(lián)邦內(nèi)政安全部門的聯(lián)合指揮中心，由政府首腦和警方的高層領(lǐng)導(dǎo)等組成，其主要職責(zé)是對(duì)突發(fā)事件從政治層面作出決策和考慮，不插手警方具體操作過(guò)程。針對(duì)“足球流氓”的暴力行為，每一個(gè)德甲俱樂(lè)部所在地的警察部門都成立了一個(gè)被稱為VB EG HOOLIGAN的機(jī)構(gòu)，即“足球流氓”處置隊(duì)，由常年和足球迷打交道的專業(yè)人士組成。

(四)應(yīng)急預(yù)案體系

德國(guó)警方針對(duì)大型足球賽事的應(yīng)急預(yù)案總體上分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次是框架預(yù)案(RAHMENBEFEHL),通常被稱為一號(hào)預(yù)案。是對(duì)足球賽制定的基礎(chǔ)預(yù)案，其中對(duì)足球賽事的基本情況、常態(tài)上勤力量、勤務(wù)的基本內(nèi)容和目標(biāo)以及基本的安保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行描述，以之作為制定其他預(yù)案的基礎(chǔ)，既保證此類安保任務(wù)能夠得到統(tǒng)一執(zhí)行，又避免了每次大型賽事再重新制定預(yù)案；第二個(gè)層次是實(shí)施預(yù)案(DURCHFUEHRUNGSPLAN),該預(yù)案是針對(duì)每一項(xiàng)具體賽事的預(yù)案。由賽事的勤務(wù)指揮部門針對(duì)某項(xiàng)具體的賽事情況，在基準(zhǔn)預(yù)案的框架下制定具體實(shí)施預(yù)案。根據(jù)賽事的影響程度確定上勤的部門，根據(jù)必要情況進(jìn)行賽事安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)活動(dòng)的規(guī)模確定上勤的總警力數(shù)等；第三個(gè)層次是EINSATZAUFTRAG,即勤務(wù)指揮部下設(shè)各勤務(wù)組的分案，同時(shí)也被稱為任務(wù)分案。這是應(yīng)對(duì)賽事突發(fā)事件的實(shí)際方案，上勤部門通過(guò)此方案達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)。該層次方案的制定一般分為賽前、賽中、賽后三個(gè)時(shí)間段。

三 意大利足球賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理

(一)應(yīng)急組織體制

1992年意大利內(nèi)政辦成立了國(guó)家民事救援辦，并設(shè)有計(jì)劃評(píng)估與災(zāi)害預(yù)防辦公室、應(yīng)急管理辦公室、重大突發(fā)事件基礎(chǔ)設(shè)施后勤保障辦公室等8個(gè)下屬機(jī)構(gòu)。2002年意大利國(guó)家應(yīng)急指揮委員會(huì)成立，主要由海陸空三軍代表以及警察、消防、內(nèi)政(包括專門設(shè)有的足球處)、交通等最高長(zhǎng)官組成，負(fù)責(zé)重大突發(fā)事件的應(yīng)急決策與協(xié)商。2004年建立了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急信息共享、資源配置體系、決策指揮系統(tǒng)和聯(lián)合辦公機(jī)制等的應(yīng)急指揮中心大樓，并將突發(fā)事件按其嚴(yán)重程度分為能由某一級(jí)政府獨(dú)立應(yīng)對(duì)的事件、需要不同部門協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)以及需要?jiǎng)佑脟?guó)家各力量聯(lián)合應(yīng)對(duì)的事件。[8]當(dāng)意大利足球賽場(chǎng)突發(fā)事件能由當(dāng)?shù)卣?dú)立應(yīng)對(duì)時(shí)，則由市一級(jí)的應(yīng)急部門直接負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)處置，解決不了則可請(qǐng)求上級(jí)政府幫助解決；當(dāng)突發(fā)事件達(dá)到國(guó)家級(jí)后，國(guó)家應(yīng)急指揮體系將立即啟動(dòng)，確定應(yīng)對(duì)方案，并制定總體行動(dòng)計(jì)劃。2007年2月，西西里球迷炮制了震驚世界的“拉齊蒂事件”，騷亂發(fā)生后的第一時(shí)間，意大利總理普羅迪就發(fā)表了重要聲明，并就其善后工作作出了重要指示。

(二)預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制

2004年建立的意大利應(yīng)急指揮中心大樓內(nèi)建有專門的監(jiān)控和情報(bào)分析中心，主要利用網(wǎng)絡(luò)信息通信技術(shù)與各機(jī)關(guān)的突發(fā)事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)相連，實(shí)時(shí)獲得各種可能發(fā)生的突發(fā)事件信息。為了對(duì)意大利足球賽場(chǎng)突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警更具有針對(duì)性，意大利政府還在中央和地方警察部門設(shè)立專門的足球處，其主要職責(zé)是收集與分析重要的足球情報(bào)信息，并對(duì)國(guó)內(nèi)足球賽事的安全保衛(wèi)工作進(jìn)行指導(dǎo)。此外，每個(gè)職業(yè)足球俱樂(lè)部所在地區(qū)警察局均設(shè)有一名專職警事聯(lián)絡(luò)官，負(fù)責(zé)與俱樂(lè)部聯(lián)系以及協(xié)調(diào)賽事的安全保衛(wèi)工作。在意大利的大多數(shù)足球場(chǎng)內(nèi)都設(shè)有安全指揮中心，中心內(nèi)設(shè)有通訊以及監(jiān)控系統(tǒng)，指揮官可對(duì)場(chǎng)內(nèi)的安全保衛(wèi)工作進(jìn)行觀察和指揮，并能將有關(guān)指令迅速傳達(dá)給場(chǎng)內(nèi)的執(zhí)勤警官。賽場(chǎng)內(nèi)的攝像監(jiān)控探頭還可將圖像傳到當(dāng)?shù)鼐觳块T指揮中心，必要時(shí)監(jiān)控錄像還可以作為法庭處理的重要依據(jù)。當(dāng)足球賽場(chǎng)內(nèi)一有風(fēng)吹草動(dòng)，整個(gè)預(yù)警系統(tǒng)就會(huì)迅速展開行動(dòng)，防止事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大。為成功應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，意大利警察部門制定了一系列相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，并且會(huì)定期的進(jìn)行預(yù)案演練。[4]

(三)應(yīng)急處置機(jī)制

意大利的國(guó)家民事保護(hù)部是國(guó)內(nèi)應(yīng)急事故處置的總牽頭部門，主要職責(zé)包括：重大突發(fā)事件的預(yù)測(cè)；指導(dǎo)各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定，預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生；突發(fā)事件發(fā)生后的救助工作以及事后的恢復(fù)重建工作。意大利的每個(gè)大區(qū)均設(shè)有獨(dú)立的民事局，負(fù)責(zé)本區(qū)的應(yīng)急處置工作。各省、市均設(shè)立民事辦公室，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)赝话l(fā)事件應(yīng)急處置工作。[9]在意大利直接參與足球賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急處置的是憲兵和警察部門，其次還包括消防部門、衛(wèi)生醫(yī)療部門等。對(duì)于足球賽場(chǎng)的安全保衛(wèi)，意大利警察部門主要采取的是警察與足協(xié)、俱樂(lè)部分工合作的方法，警察部門主要負(fù)責(zé)賽場(chǎng)內(nèi)外突發(fā)事件的處置以及安全執(zhí)法工作，場(chǎng)內(nèi)除客隊(duì)球迷看臺(tái)由一些警察管理外，其余看臺(tái)由足協(xié)和俱樂(lè)部培訓(xùn)的社會(huì)志愿人員進(jìn)行引導(dǎo)觀眾，維護(hù)秩序，警察進(jìn)行巡邏和指導(dǎo)。意大利警察部門十分重視足球比賽突發(fā)事件的處置，并且會(huì)根據(jù)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行定期的演練。對(duì)于意大利足球賽場(chǎng)發(fā)生頻率較高的球迷騷亂的演練，其內(nèi)容主要包括：警戒、控制、變換增援以及突然出擊等科目。意大利警察部門對(duì)于類似的模擬演練，一年要進(jìn)行多次，做到常態(tài)化、實(shí)戰(zhàn)化。

(四)法律保障體系

意大利最早的足球賽事保護(hù)法律是2001年10月頒布的《反足球暴力法》。該法案是打擊一切違反足球法的人和事的工具，它對(duì)球場(chǎng)暴力等突發(fā)事件作了更為清晰的界定?！斗醋闱虮┝Ψā芬?guī)定根據(jù)球場(chǎng)鬧事情節(jié)輕重不同,可以做出不同的處罰，此法賦予了執(zhí)法者更加嚴(yán)厲的執(zhí)法武器。由于《反足球暴力法》的頒布，2001-2002年賽季，因球場(chǎng)暴力行為所致的傷害事件較以往下降了21%。然而在2002/2003賽季初，由于《反足球暴力法》中增加的警方拘捕鬧事者權(quán)利被國(guó)會(huì)以“違反憲法”和“有礙人權(quán)”為由取消了。[10]為了進(jìn)一步打擊足球流氓的暴力行徑，意大利過(guò)會(huì)在2003年2月通過(guò)了最新的《反足球暴力法》。在2007年，意大利國(guó)會(huì)頒布了一項(xiàng)最新的反暴力法，其中有部分關(guān)于足球暴力、球迷騷亂等突發(fā)事件的專門條款。

四 歐洲國(guó)家體育賽場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)完善體育賽事突發(fā)事的應(yīng)急法制體系

體育賽事重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理應(yīng)從應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制幾方面入手，而應(yīng)急法制必須先行，只有依法行政才能有法可依、責(zé)權(quán)明確。2012年12月16日，由公安部和國(guó)家體育總局制定的《加強(qiáng)全國(guó)足球比賽安全管理工作的規(guī)定(試行)》中明確指出，對(duì)于賽場(chǎng)內(nèi)外出現(xiàn)的治安問(wèn)題和突發(fā)事件要依法予以處置。然而我國(guó)目前針對(duì)體育賽事突發(fā)事件應(yīng)對(duì)存在著法律依據(jù)不足、相關(guān)法律法規(guī)較為匱乏等問(wèn)題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)體育賽事突發(fā)事應(yīng)急法治化的需求。我國(guó)目前關(guān)于防治適體育賽事突發(fā)事件的主要法律法規(guī)有：《戒嚴(yán)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)體育法》《群眾性文體活動(dòng)治安管理辦法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》以及各單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)的競(jìng)賽管理規(guī)定等。此類僅依靠行政管理，缺乏有效的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律手段，多少讓人感覺(jué)有點(diǎn)“力不從心”。因此，我們應(yīng)充分借鑒英國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)家的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)體育賽事突發(fā)事件的實(shí)際特點(diǎn)以及立法的實(shí)際需求，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)上，從國(guó)家、地區(qū)以及各單項(xiàng)賽事層面出發(fā)，出臺(tái)相應(yīng)的應(yīng)急處置法律法規(guī)，明確體育賽事突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)制度，保證突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作有法可依、有章可循。例如針對(duì)中超賽場(chǎng)出現(xiàn)較多的球迷賽后圍堵攻擊客隊(duì)乘坐車輛，危及球員人身安全的現(xiàn)象，以及向賽場(chǎng)投擲雜物引發(fā)球迷騷亂等現(xiàn)象，可加強(qiáng)對(duì)球迷騷亂現(xiàn)象的法律規(guī)制，出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，并真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，發(fā)揮法律對(duì)足球暴力行為的約束作用。

(二)加強(qiáng)體育賽事突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)

2007年我國(guó)頒布實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法案從法律層面上規(guī)范了公共突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警工作的組織體系及運(yùn)行機(jī)制，而涉及到體育賽事突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警工作方面的相關(guān)文件較少，這與當(dāng)前突發(fā)事件發(fā)展形勢(shì)的要求極不相稱。為了加強(qiáng)賽場(chǎng)硬件設(shè)施的建設(shè)，由公安部和國(guó)家體育總局制定的《加強(qiáng)全國(guó)足球比賽安全管理工作的規(guī)定(試行)》對(duì)足球賽場(chǎng)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、出入口通道等設(shè)施應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)作出了具體的規(guī)定。在此《規(guī)定》出臺(tái)后，大多數(shù)中超賽場(chǎng)都安裝了監(jiān)控設(shè)備，但其使用僅僅停留在監(jiān)控和指揮調(diào)度上，在突發(fā)事件預(yù)警方面發(fā)揮作用的較少。此外我國(guó)的體育賽事預(yù)測(cè)預(yù)警存在著監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象,沒(méi)有體現(xiàn)以結(jié)果為向?qū)?。因此，我們?yīng)充分借鑒歐洲國(guó)家預(yù)警管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國(guó)體育賽事突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。一方面要充分利用現(xiàn)代化的監(jiān)控技術(shù)，完善體育賽場(chǎng)的監(jiān)控系統(tǒng)，建立快捷通暢的通訊系統(tǒng)，對(duì)體育賽事活動(dòng)中的重要致災(zāi)因素：人、場(chǎng)館、環(huán)境及管理四大因素進(jìn)行預(yù)警監(jiān)測(cè)，并實(shí)行分類分級(jí)預(yù)警，以保證應(yīng)急信息的收集和傳達(dá)，以及對(duì)賽場(chǎng)安全狀況準(zhǔn)確掌握。另一方面要健全體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，提高對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)和決策時(shí)效。在《大型體育賽事或群眾體育活動(dòng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的指導(dǎo)下，體育賽事管理層應(yīng)根據(jù)具體實(shí)際情況，編制不同級(jí)別賽事的應(yīng)急預(yù)案。

(三)構(gòu)建體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急管理信息系統(tǒng)

英國(guó)、德國(guó)、意大利等國(guó)家都極為重視足球賽事以及大型體育賽事的信息管理，在中央和地方政府均設(shè)有專門的足球處或足球情報(bào)處。例如在德國(guó)，由內(nèi)政部牽頭在北威州設(shè)立了一個(gè)聯(lián)邦層面的體育賽事警情總中心，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)體育信息進(jìn)行匯總、分析和流轉(zhuǎn)，同時(shí)和各州體育信息分中心保持密切合作。與這三個(gè)國(guó)家相比，我國(guó)體育賽事的信息管理明顯不足，應(yīng)急管理過(guò)程中各部門的溝通和信息共享不足，缺乏體育賽事信息管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)以及有效的輿論引導(dǎo)機(jī)制。在我國(guó)的大多數(shù)職業(yè)體育聯(lián)賽中，都未能實(shí)行實(shí)名制購(gòu)票，加之大多數(shù)場(chǎng)館的監(jiān)控設(shè)施不齊全，這無(wú)疑對(duì)賽事的相關(guān)情報(bào)信息的收集工作增加了難度。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)體育賽事突發(fā)事件的應(yīng)息管理急信系統(tǒng)建設(shè)，借助先進(jìn)的管理技術(shù)和科技技術(shù)，構(gòu)建多層次和全方位的常設(shè)體育賽事應(yīng)急信息管理中心。中心主要負(fù)責(zé)從各方面收集、分析、發(fā)布國(guó)內(nèi)外體育賽事突發(fā)事件的相關(guān)數(shù)據(jù)以及球迷組織的走向，為我國(guó)大型體育賽事的安全保衛(wèi)工作和突發(fā)事件的應(yīng)急處置提供可科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，確保當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)相關(guān)部門能夠迅速收集到相關(guān)信息，并依此做出正確的判斷和決策，從而有效的開展應(yīng)急管理工作。

(四)加強(qiáng)體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)

正所謂“工欲善其事，必先利其器”，如德國(guó)針對(duì)發(fā)生頻率較高的“足球流氓”暴力事件，自1998年起，每個(gè)德甲俱樂(lè)部所在的城市的警察部門都成立了專門的“足球流氓處置隊(duì)”。與歐洲國(guó)家相比，我國(guó)體育賽事應(yīng)急管理隊(duì)伍還存在著組織體系不全、人才短缺以及缺乏常設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)等問(wèn)題，我國(guó)對(duì)于大型體育賽事突發(fā)事件的應(yīng)急管理，大多是成立臨時(shí)的賽事應(yīng)急小組或在爆發(fā)重大突發(fā)事件后組建臨時(shí)應(yīng)急指揮中心，其人員流動(dòng)性較大。在2007年中超第4輪河南建業(yè)對(duì)山東魯能，賽后爆發(fā)球迷騷亂，魯能隊(duì)大巴遭遇球迷瘋狂圍攻，現(xiàn)場(chǎng)一片狼藉，并持續(xù)近一個(gè)多小時(shí)。因此，我們要進(jìn)一步健全體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急管理隊(duì)伍體系，完善組織體系，提高應(yīng)急管理能力。一是構(gòu)建大型體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急管理常設(shè)機(jī)構(gòu)。成立統(tǒng)一的應(yīng)急管理指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，整合各部門資源，協(xié)調(diào)、指揮行動(dòng)，而不是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)再成立臨時(shí)的應(yīng)急小組；各地地方政府因地制宜，設(shè)置地方應(yīng)急反應(yīng)機(jī)構(gòu)，組織專人負(fù)責(zé)，明確機(jī)構(gòu)的成員及職責(zé)。二是要增強(qiáng)公眾危機(jī)意識(shí)。公眾危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)，可以通過(guò)電視、媒體、網(wǎng)絡(luò)對(duì)當(dāng)前發(fā)生的體育賽事重大突發(fā)事件進(jìn)行詳細(xì)介紹來(lái)樹立公眾的危機(jī)意識(shí)，還可以通過(guò)組織體育賽事重大突發(fā)事件的應(yīng)急演練來(lái)開展應(yīng)急教育，使公眾在面臨突發(fā)事件使能夠積極應(yīng)對(duì)。三是建立體育賽事突發(fā)事件應(yīng)急管理人才的培訓(xùn)體系。如可以針對(duì)我國(guó)體育賽事突發(fā)事件的特點(diǎn)，以及對(duì)應(yīng)急管理人才的需求，對(duì)不同層次、不同身份的應(yīng)急管理人員，開展具有針對(duì)性的培訓(xùn)。四是積極增派體育賽事應(yīng)急管理人才到英國(guó)、德國(guó)、意大利等國(guó)家進(jìn)行交流，學(xué)習(xí)其成功的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)。

[1] 龐 宇.英國(guó)郡級(jí)轄區(qū)應(yīng)急預(yù)案的做法及啟示—以牛津郡為例[EB/OL].(2012-10-02)[2015-07-01]. http://www.gdemo.gov.cn/yjyj/tszs/201210/t20121002_168422_5.htm,2012-10-02.

[2] 國(guó)務(wù)院辦公廳“公共安全管理能力培訓(xùn)團(tuán)”.英國(guó)應(yīng)急管理考察報(bào)告[EB/OL].(2007-11-27)[2015-09-11].http://www.gdemo.gov.cn/yjjl/gjyjjl/，2007-11-27.

[3] 那 罡.智能化監(jiān)控捕捉足球流氓[J].中國(guó)計(jì)算機(jī)用戶，2007(23).

[4] 魏 崢.英國(guó)、意大利足球比賽安全保衛(wèi)工作一瞥[J].人民公安，2002(5)：50-51.

[5] STOTT C. Tackling Football Hooliganism a Quantitative Study of Public Order[J]. Policing and Crowd Psychology, 2008：108-109.

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[8] 張維平.美國(guó)、加拿大、意大利應(yīng)急管理現(xiàn)狀和對(duì)中國(guó)的啟示[J].中國(guó)公共安全(綜合版)，2006(11):143-149.

[9] 魏 巖.健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立統(tǒng)一調(diào)度的應(yīng)急管理指揮體系——赴意大利參加突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置及損失評(píng)估學(xué)習(xí)啟示[J].北方環(huán)境，2011(Z1):175-177.

[10] 黃世席.足球暴力法律規(guī)制之比較研究——以英意西為例[J].體育與科學(xué)，2008(1)，33-36.

On Emergency Management and ExperiencesStudy in Sports Field in European Countries

LUO Heng，ZHONG Liping

(School of Physical Education，Hunan University of Technology，Zhuzhou,Hunan 412007，China)

In view of the detailed introduction on five aspects of successful practice and experience of emergency organization and emergency management system, forecasting and warning mechanism, emergency disposal mechanism, legal security system and emergency plan system in the sports fields of UK, Germany, Italy, it put forward some enlightenments by combining with the actual situation of our country sports game of emergency management, such as: perfecting the sports legal system under the emergency things; strengthening the construction of sports events in order to predict warning system；building sports event of emergency management information system; strengthening the sports team construction of emergency management.

sports field；emergency；emergency management

2015-11-16

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資助(11BTY007)；湖南省社科基金項(xiàng)目(11YBA108)

羅恒(1990-)，男，湖南郴州人，湖南工業(yè)大學(xué)助教，碩士，研究方向?yàn)轶w育教育訓(xùn)練學(xué)。

10.3969/j.issn.1674-117X.2015.06.027

G811.2

A

1674-117X(2015)06-0123-06