吳衛(wèi)星，于樂(lè)平

(1.南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210093;2.蘇州市高新區(qū)鎮(zhèn)湖街道辦事處，江蘇蘇州215161)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境法學(xué)研究與環(huán)境法制實(shí)踐比較重視“命令與控制”型的直接規(guī)制，而對(duì)地役權(quán)制度的環(huán)境保護(hù)功能多有忽視。本文主旨在于揭示為我國(guó)學(xué)界所忽視的地役權(quán)制度所具有的環(huán)境保護(hù)潛力及其與直接規(guī)制相比較的優(yōu)勢(shì)。實(shí)際上，古羅馬時(shí)期的城市地役權(quán)就發(fā)揮了一定的環(huán)境與景觀(guān)保護(hù)功能。在古羅馬，隨著早期住宅的獨(dú)立性消失，城市地役權(quán)逐漸變得較為常見(jiàn)，它分為通水權(quán)、立墻權(quán)和采光權(quán)三類(lèi)。其中第三類(lèi)役權(quán)包括一切旨在保障獲得空氣、光線(xiàn)和視野的役權(quán)，例如“限制加高役權(quán)”、“禁止妨礙采光役權(quán)”和“禁止妨礙觀(guān)望役權(quán)”等［1］193。這些城市地役權(quán)和鄉(xiāng)村地役權(quán)的功能有所不同，前者旨在維護(hù)需役地所有主或其建筑物所有主的一般生活需求、保障或者改善其生活環(huán)境，后者主要以提高需役地所有主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和活動(dòng)的效益為特點(diǎn)［2］。

當(dāng)然，羅馬法中的城市地役權(quán)主要運(yùn)用于相鄰關(guān)系中，私益性較強(qiáng)。而在現(xiàn)代社會(huì)，地役權(quán)制度被許多國(guó)家用來(lái)保護(hù)自然、歷史建筑和景觀(guān)，具有較強(qiáng)的公共性、公益性特點(diǎn)。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度作為一種新型環(huán)境規(guī)制手段逐漸受到了世界各國(guó)的重視，并成為環(huán)境法的重要組成部分。例如，烏干達(dá)1995年《國(guó)家環(huán)境法》第四部分規(guī)定了環(huán)境修復(fù)命令與環(huán)境地役權(quán)，其中第72—76條分別規(guī)定了環(huán)境地役權(quán)及其申請(qǐng)、執(zhí)行、登記和補(bǔ)償。肯尼亞1999年《環(huán)境管理與協(xié)調(diào)法》第四部分規(guī)定了環(huán)境修復(fù)命令、環(huán)境保護(hù)命令與環(huán)境地役權(quán)，其中第112—116條分別規(guī)定了環(huán)境地役權(quán)與環(huán)境保護(hù)命令、環(huán)境地役權(quán)的申請(qǐng)、執(zhí)行、登記和補(bǔ)償。相對(duì)而言，美國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度歷史悠久、法律體系較為完備，所發(fā)揮的作用也較為突出。因此，本文將比較系統(tǒng)地闡述和評(píng)析美國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度，以期為我國(guó)的環(huán)境法學(xué)研究和環(huán)境法律制度建設(shè)提供借鑒①。

一、美國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)發(fā)展概況

美國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)分為兩類(lèi):一是歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)地役權(quán);二是自然保護(hù)地役權(quán)。根據(jù)美國(guó)《統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)地役權(quán)法》第1條第1款對(duì)于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)之定義，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)“是指權(quán)利持有者對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)施加限制或積極性義務(wù)的一種非占有性利益，其目的包括保留或保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)的自然、風(fēng)景或者開(kāi)放空間價(jià)值，確保該不動(dòng)產(chǎn)可以被用于在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、娛樂(lè)或開(kāi)放空間等用途，保護(hù)自然資源，維護(hù)或提高空氣和水的質(zhì)量，或者保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)的歷史、建筑、考古或文化價(jià)值?！?/p>

對(duì)于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)地役權(quán)來(lái)說(shuō)，其主要適用于歷史建筑與文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域。1967年，華盛頓特區(qū)建于1816年的Tudor Place莊園實(shí)現(xiàn)了針對(duì)歷史建筑的首宗地役權(quán)捐獻(xiàn)，之后阿拉巴馬州、伊利諾伊州、馬里蘭州、密西西比州等16個(gè)州都開(kāi)展了針對(duì)城市文化遺產(chǎn)的地役權(quán)制度，這種做法在1976年被美國(guó)政府確認(rèn)并開(kāi)始推廣。遺產(chǎn)保護(hù)地役權(quán)是指土地或歷史建筑的擁有人和特定的保護(hù)組織或政府機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)達(dá)成協(xié)議，供役者永久性地出讓部分權(quán)益并由此而受到物業(yè)使用的限制［3］。而地役權(quán)合同的內(nèi)容主要包括了禁止改變建筑物的內(nèi)外部裝飾，做好維護(hù)物業(yè)義務(wù)，保障公民的觀(guān)賞權(quán)，以及出售建筑物時(shí)受役者的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)等。遺產(chǎn)保護(hù)地役權(quán)的持有者通常為民間機(jī)構(gòu)，其每年至少視察該物業(yè)一次，并通過(guò)建立監(jiān)察報(bào)告來(lái)監(jiān)督合同的實(shí)施，同時(shí)還需對(duì)供役者的失職行為提出整改要求。

自然保護(hù)地役權(quán)這一名詞第一次進(jìn)入公眾視野是在19世紀(jì)50年代后期由知名記者威廉·懷特提出。最早是體現(xiàn)在聯(lián)邦政府和州政府為了保護(hù)公共的景觀(guān)權(quán)與高速公路和景區(qū)持有人簽訂的保護(hù)地役權(quán)合同中［4］。在19世紀(jì)晚期，美國(guó)各州就開(kāi)始建立代表公眾接受私人土地捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)。例如，1891年馬薩諸塞州建立了一個(gè)“自然保護(hù)受托人”以“在全州范圍內(nèi)為公眾保護(hù)具有自然美學(xué)和歷史意義的土地”?，F(xiàn)在，馬薩諸塞州的土地信托擁有6 879.7 hm2的土地，并且在其他2 832.8 hm2土地上擁有阻止開(kāi)發(fā)的地役權(quán)。1950～1994年，美國(guó)土地信托的數(shù)量從大約50個(gè)增加到將近1 100個(gè)，到20世紀(jì)90年代中期，它們一共保護(hù)了超過(guò)161.9萬(wàn)hm2未開(kāi)發(fā)的土地［5］65-70。美國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度取得了良好的實(shí)施效果，使用保護(hù)地役權(quán)和土地信托來(lái)保護(hù)未開(kāi)發(fā)的土地在美國(guó)已經(jīng)成為一種非常流行的機(jī)制。

二、美國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的基本法律框架

1. 美國(guó)保護(hù)地役權(quán)的基本立法

健全與良好的法律規(guī)制是環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度建立以及推廣的基礎(chǔ)。1961年，美國(guó)國(guó)會(huì)研究發(fā)現(xiàn)由于對(duì)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)沒(méi)有系統(tǒng)的法律規(guī)范而產(chǎn)生了許多問(wèn)題，如權(quán)利濫用、管理缺失、實(shí)施困難等。在此之后，聯(lián)邦以及各州都相繼建立了關(guān)于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的法律規(guī)范。1981年，美國(guó)統(tǒng)一法律全國(guó)委員會(huì)集體討論并通過(guò)了《統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)地役權(quán)法》。它是聯(lián)邦第一部對(duì)于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的各方面作了基本規(guī)范的法律，對(duì)于保護(hù)地役權(quán)的發(fā)展起到了里程碑式的作用。該法把環(huán)境保護(hù)地役權(quán)定義為一種非占有性財(cái)產(chǎn)性利益，并對(duì)保護(hù)地役權(quán)的概念、持有主體、設(shè)立、轉(zhuǎn)讓和強(qiáng)制執(zhí)行等各方面都做了原則性的規(guī)定，對(duì)各州的立法都起到了指導(dǎo)性的作用。

除了聯(lián)邦層面的《統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)地役權(quán)法》之外，各州也有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)立法。1956年加州通過(guò)了第一部關(guān)于保護(hù)地役權(quán)的州法律《景觀(guān)地役權(quán)使用法》，在之后的50年內(nèi)，紐約州、馬薩諸塞州、緬因州、馬里蘭州等幾乎美國(guó)所有的州都出臺(tái)了關(guān)于保護(hù)地役權(quán)的法律規(guī)范。而在近年來(lái)，最受關(guān)注的是緬因州2007年出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)地役權(quán)改革法》，其主要在以下方面做了創(chuàng)新與改革［6］:

第一，在登記記錄方面，其建立了全美最豐富的地役權(quán)登記系統(tǒng)。該法明確了登記的內(nèi)容，包括了地役權(quán)記錄信息、持有者信息、土地公頃數(shù)以及其他政府工作組認(rèn)為需要登記的信息等。如果有地役權(quán)未進(jìn)行登記，政府工作組會(huì)第一時(shí)間向檢察總長(zhǎng)進(jìn)行匯報(bào)。與此同時(shí)，他們還創(chuàng)立了網(wǎng)絡(luò)登記系統(tǒng)，大大減少了行政成本，提高了效率。

第二，在地役權(quán)的監(jiān)察和管理方面，緬因州的改革法第一次明確了保護(hù)地役權(quán)持有者的管理義務(wù)。其規(guī)定，地役權(quán)持有者必須至少每3年監(jiān)督土地利用的狀況并相應(yīng)地予以報(bào)告，這樣就更好地監(jiān)督了土地信托機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)。

第三，在補(bǔ)充執(zhí)行方面，緬因州法律明確規(guī)定了檢察總長(zhǎng)在原地役權(quán)持有者破產(chǎn)，或者出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題無(wú)力繼續(xù)履行合同時(shí)的替代履行權(quán)利。這樣就使得受保護(hù)的公共利益得到了持續(xù)性的維護(hù)。

第四，在保護(hù)地役權(quán)的修改和終止方面，法律也做出了程序性的規(guī)定。如果對(duì)于合同的修改有實(shí)質(zhì)性的損害，則必須通過(guò)當(dāng)?shù)氐姆ㄔ哼M(jìn)行批準(zhǔn)。與此同時(shí)，檢察總長(zhǎng)也必須出席，進(jìn)行監(jiān)督和提議。此外，如果土地的價(jià)值因?yàn)楹贤薷亩玫搅藘r(jià)值增加，那么增加的利益必須歸于地役權(quán)持有者或者其他機(jī)構(gòu)用于該地的環(huán)境保護(hù)。

第五，對(duì)于普通法兼并原則的沖突，法律也進(jìn)行了明確的規(guī)定。即當(dāng)土地所有者和地役權(quán)持有者變?yōu)橥蝗藭r(shí)，法律要求持有者把地役權(quán)合同變?yōu)橐环N信托聲明或者新的地役權(quán)合同并由另一方持有。

2. 美國(guó)稅收配套立法

美國(guó)的稅收法制體系也為環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的發(fā)展提供了支撐，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

首先，對(duì)于財(cái)產(chǎn)稅的減免。如果所有者通過(guò)捐獻(xiàn)開(kāi)發(fā)權(quán)而不再開(kāi)發(fā)土地，那么聯(lián)邦和州的稅法就不會(huì)再以土地的開(kāi)發(fā)潛力來(lái)衡量其價(jià)值。因此大大減少了所有者的財(cái)產(chǎn)稅繳納數(shù)額。如科羅拉多州的財(cái)產(chǎn)稅法就規(guī)定:“在估價(jià)自然保護(hù)地役權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)……正當(dāng)?shù)乜紤]到捐獻(xiàn)財(cái)產(chǎn)時(shí)受限制的用途?！痹谛聺晌髦?，最高法院支持了這樣一個(gè)原則:將自然保護(hù)地役權(quán)授予土地信托使得納稅人有權(quán)減少其財(cái)產(chǎn)稅的估價(jià)［5］69。以緬因州的開(kāi)放空間計(jì)劃為例，符合該計(jì)劃的土地需要被保護(hù)起來(lái)或者限制其用途，以提供公共利益。參與資格中認(rèn)可的4種公共利益包括公共娛樂(lè)、風(fēng)景名勝資源、狩獵動(dòng)物管理或野生生物棲息地。符合開(kāi)放空間計(jì)劃條件的土地的估價(jià)(對(duì)稅收的調(diào)整)通常首先要確定該土地符合四種公共利益中的幾種。然后累計(jì)每個(gè)可申請(qǐng)類(lèi)別對(duì)應(yīng)的減少比例，用合理的市場(chǎng)價(jià)值減去累計(jì)的比例。公共利益分類(lèi)及其對(duì)應(yīng)的減量比例如下:普通開(kāi)放空間減少20%，永久保護(hù)減少30%，永久荒野減少20%，對(duì)公眾開(kāi)放減少25%。因此，滿(mǎn)足全部四項(xiàng)利益條件的出售或捐贈(zèng)保護(hù)地役權(quán)的土地所有者，其一塊有資格申請(qǐng)優(yōu)惠的土地最多能夠累計(jì)得到95%的不動(dòng)產(chǎn)稅減免［7］。

其次，對(duì)于所得稅收繳的優(yōu)惠。美國(guó)《聯(lián)邦所得稅法典》為捐贈(zèng)“重要的自然棲息地”以及“開(kāi)放空間、風(fēng)景區(qū)……和林地”的土地所有者提供了一種從事慈善事業(yè)的應(yīng)稅所得減免。即所有者可以在繳納的所得稅中扣除所捐獻(xiàn)財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。條件是其必須是永久性的捐贈(zèng)，且必須為了保護(hù)目的捐獻(xiàn)給有資質(zhì)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。由于這個(gè)規(guī)定，很多土地所有者將他們的開(kāi)發(fā)權(quán)以低于市場(chǎng)價(jià)格出售給土地信托，而這種差價(jià)就可以形成了減免稅收的慈善捐贈(zèng)。為了防止私人利用這項(xiàng)規(guī)定一次性偷逃稅款，稅收法典還規(guī)定，所有者第一年所抵消的金額是總收入的30%，而所捐獻(xiàn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值必須在6年之內(nèi)進(jìn)行抵消［5］68。

再次，有關(guān)遺產(chǎn)稅的減免。美國(guó)1997年的《農(nóng)地與農(nóng)場(chǎng)保護(hù)法》以及2001年修訂的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與稅收減免協(xié)調(diào)法》就允許受環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制約的土地繼承者獲得額外的稅收減免，具體減免的數(shù)額最高可以達(dá)到現(xiàn)有土地價(jià)值的40%，且不受土地位置的影響。比如一塊土地在簽訂環(huán)境保護(hù)地役權(quán)之前市場(chǎng)價(jià)值為1億美元，在環(huán)境保護(hù)地役權(quán)簽訂后價(jià)值減少至6 000萬(wàn)美元，那么土地所有者的繼承人就可以獲得最多現(xiàn)有土地價(jià)值的40%，即2 400萬(wàn)美元的稅收減免［8］。

三、美國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的特征

與一般的地役權(quán)有所不同，美國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度具有以下特點(diǎn):

1. 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是不需要需役地存在的屬人地役權(quán)

按照獲益所指向的對(duì)象的不同，可以將地役權(quán)分為屬地地役權(quán)與屬人地役權(quán)。前者也稱(chēng)為“附屬地役權(quán)”或“從屬地役權(quán)”，是為了需役地的便利而設(shè)立的，并且從屬于需役地的所有權(quán)。后者是指為某人而非特定土地之便利而存在的地役權(quán)，它不以需役地的存在為前提，其地役權(quán)人實(shí)際上也通常并不擁有與供役地相毗鄰的土地［9］。屬人地役權(quán)在古羅馬優(yōu)士丁尼法中稱(chēng)為人役權(quán)，包括用益權(quán)、使用權(quán)、居住權(quán)、對(duì)奴隸和他人牲畜的勞作權(quán)。它是為特定人的利益而設(shè)立，脫離需役地而存在，故有學(xué)者也稱(chēng)其為獨(dú)立地役權(quán)［10］。

傳統(tǒng)地役權(quán)是屬地地役權(quán)，以相鄰的供役地與需役地的存在為前提。而環(huán)境保護(hù)地役權(quán)不需要需役地的存在，其通過(guò)在供役地上設(shè)立義務(wù)、負(fù)擔(dān)來(lái)保護(hù)土地的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，在理論上可以將其歸類(lèi)為屬人地役權(quán)。與羅馬法中的人役權(quán)所不同的是，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是為不特定的公眾的利益而設(shè)立，該權(quán)利的持有人一般是政府或者公益組織，而權(quán)利的行使人是社會(huì)公眾。

2. 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是具有公益性的公共地役權(quán)

環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是限制供役地開(kāi)發(fā)的地役權(quán)，其目的通常是為了保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)的自然、風(fēng)景、歷史或者開(kāi)闊空間的價(jià)值，因此其具有單純的公益性。主要體現(xiàn)在3個(gè)方面:首先，對(duì)于保護(hù)地役權(quán)的持有者的規(guī)定，雖然聯(lián)邦法律規(guī)定政府機(jī)構(gòu)和公益組織能夠持有保護(hù)地役權(quán)，但持有保護(hù)地役權(quán)的慈善機(jī)構(gòu)不會(huì)從中獲益，而只是作為一個(gè)持有公共利益的信托機(jī)構(gòu)存在罷了。換言之，政府或者公益組織僅僅是保護(hù)地役權(quán)名義上的持有者，公眾則是保護(hù)地役權(quán)的實(shí)際受益人。其次，在第三方的執(zhí)行力方面，美國(guó)《統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)地役權(quán)法》規(guī)定，如果保護(hù)地役權(quán)持有者出現(xiàn)破產(chǎn)或其他情況失去了執(zhí)行能力時(shí)，其他有資格的機(jī)構(gòu)能夠向法院尋求對(duì)于地役權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行，來(lái)保證其所維護(hù)的公共利益。最后，在聯(lián)邦稅收減免方面，公共利益也是考慮的一個(gè)重要方面。在前文已經(jīng)提到，聯(lián)邦稅法對(duì)公共目的土地在資產(chǎn)評(píng)估上是有大幅優(yōu)惠的，由此導(dǎo)致的稅收減免大大激勵(lì)了私人土地所有者參與保護(hù)地役權(quán)的建立。

3. 環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是由土地所有者與政府或者公益信托組織通過(guò)契約設(shè)定的約定地役權(quán)

以地役權(quán)的發(fā)生根據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將其分為約定地役權(quán)與法定地役權(quán)。例如，《意大利民法典》地役權(quán)章第三節(jié)所規(guī)定的《任意地役權(quán)》就是約定地役權(quán)，而該章其他章節(jié)規(guī)定的強(qiáng)制地役權(quán)、依時(shí)效和依家父指定取得的地役權(quán)屬法定地役權(quán)。

環(huán)境保護(hù)地役權(quán)一般是由土地所有者與政府或者公益信托組織通過(guò)契約設(shè)定，屬于約定地役權(quán)，這區(qū)別于美國(guó)法上依據(jù)環(huán)境保護(hù)判例法而設(shè)立的法定地役權(quán)①需要特別指出的是，這里的“法定地役權(quán)”是借用了大陸法系的概念。因?yàn)橛⒚婪ɡ碚撝械摹胺ǘǖ匾蹤?quán)”僅限于為數(shù)極少的、直接基于成文法的規(guī)定而產(chǎn)生的地役權(quán)，而大量的地役權(quán)的產(chǎn)生規(guī)則是在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中通過(guò)判例的形式形成和發(fā)展起來(lái)的，根據(jù)這些規(guī)則所產(chǎn)生的地役權(quán)在英美法的理論中并不認(rèn)為是法定地役權(quán)，因?yàn)樗麄兯f(shuō)的法定地役權(quán)僅指根據(jù)成文法——而不是判例法——產(chǎn)生的地役權(quán)。但是，既然判例法在英美法系國(guó)家具有主要的法律淵源的地位，那么在大陸法系意義上，法定地役權(quán)應(yīng)當(dāng)包括制定法意義上的“法定地役權(quán)”和判例法意義上的法定地役權(quán)［10］。。例如根據(jù)美國(guó)公共信托的法律規(guī)則，州政府作為主權(quán)者擁有河流、海洋、湖泊等可通航水域的所有權(quán)，但這是受人民的信托、為保護(hù)人民的通商、捕魚(yú)、航行、游泳等公共利益而持有的所有權(quán)。公眾依據(jù)公共信托擁有航行地役權(quán)、出入海灘地役權(quán)等，這些地役權(quán)主要是依據(jù)判例法而取得的，區(qū)別于本文所探討的依據(jù)契約而設(shè)立的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)。

4. 大部分環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的期限具有永久性

對(duì)于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的期限而言，美國(guó)《統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)地役權(quán)法》第2條第3款規(guī)定，保護(hù)地役權(quán)的期限是永久性的，除非合同中有其他規(guī)定?？梢钥闯觯Ｗo(hù)地役權(quán)在原則上是永久性的。這就意味著，如果保護(hù)地役權(quán)一旦設(shè)立，該土地的私人所有者和任何繼受者都不能開(kāi)發(fā)這片供役地。然而，該法第3條保留了“法院根據(jù)法律原則和衡平理念終止一項(xiàng)自然保護(hù)地役權(quán)的權(quán)力”［5］66。具體在各州的適用中，某些州明確規(guī)定了有期限的保護(hù)地役權(quán)。當(dāng)然，如果一項(xiàng)保護(hù)地役權(quán)的捐贈(zèng)想得到稅收減免的話(huà)，根據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦稅法》規(guī)定，這種捐獻(xiàn)除了要以公共目的之外，還必須是永久性的。對(duì)于保護(hù)地役權(quán)永久性期限的規(guī)定，雖然保證了其所維護(hù)的公共生態(tài)利益能夠得到長(zhǎng)久的保障，然而很多學(xué)者都質(zhì)疑到，這種剛性的規(guī)定是否會(huì)影響到未來(lái)世代行使他們生活決策的權(quán)利。筆者認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為現(xiàn)在土地的保護(hù)對(duì)于未來(lái)而言就是件好事。如果未來(lái)土地的價(jià)值由于保護(hù)地役權(quán)的規(guī)定而大打折扣的話(huà)，那么會(huì)產(chǎn)生更多令人困擾的問(wèn)題。

四、環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度與環(huán)境規(guī)制的轉(zhuǎn)型

環(huán)境法是一個(gè)處于不斷創(chuàng)新和發(fā)展中的新興部門(mén)法，環(huán)境保護(hù)的手段也在不斷更新和發(fā)展。美國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度既是一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，又是一種基于合意的契約手段，體現(xiàn)了當(dāng)代環(huán)境法的發(fā)展方向。

美國(guó)學(xué)者丹尼·H.科爾曾經(jīng)提出，所有環(huán)境保護(hù)的方法都建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，環(huán)境保護(hù)中的選擇并非是否要適用基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的方法，而是在各種不同的情形下適用哪種基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的方法，這些方法包括基于公共(國(guó)家)財(cái)產(chǎn)權(quán)、共有財(cái)產(chǎn)權(quán)、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和混合財(cái)產(chǎn)權(quán)的方法［5］。以公共財(cái)產(chǎn)權(quán)為代表的是傳統(tǒng)的命令與控制型的直接規(guī)制手段。然而，直接規(guī)制由于過(guò)于僵硬、成本高昂而飽受詬病。20世紀(jì)80年代以來(lái)“規(guī)制革新”遂成為時(shí)代潮流，柔性的手段、合意的手段、經(jīng)濟(jì)的手段在規(guī)制中得到越來(lái)越多的運(yùn)用。從財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度而言，混合財(cái)產(chǎn)權(quán)體制成為公共財(cái)產(chǎn)權(quán)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)體制之外的環(huán)境保護(hù)的“第三條道路”?；旌县?cái)產(chǎn)權(quán)是指對(duì)于環(huán)境保護(hù)工具的部分私有化和部分公有化。通過(guò)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)定使得該不動(dòng)產(chǎn)包含了公共地役權(quán)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)并存的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，前者由政府或者公益組織代表公眾行使，后者則由私人(不動(dòng)產(chǎn)所有人)行使［11］。

與“命令與控制”手段相比較，基于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的新型規(guī)制手段具有一些顯著的優(yōu)點(diǎn)。首先，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是雙方自愿設(shè)立的，沒(méi)有對(duì)現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)人強(qiáng)加任何非自愿性的管制負(fù)擔(dān)。它體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重，提高了個(gè)人參與環(huán)境保護(hù)的積極性，有效地促進(jìn)了政府與私人的合作。質(zhì)言之，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)從單方行政向契約行政、從政府規(guī)制向合作治理的轉(zhuǎn)型。其次，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)以較低的成本實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的目的。政府為了保護(hù)私人土地所具有的重要環(huán)境生態(tài)價(jià)值，除了設(shè)立環(huán)境保護(hù)地役權(quán)外，主要有以下兩種方法:一是通過(guò)征收，將私人所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣菜袡?quán)/國(guó)家所有權(quán)，但根據(jù)美國(guó)憲法第5條規(guī)定必須給予公正補(bǔ)償;二是通過(guò)土地分區(qū)等制度對(duì)私人開(kāi)發(fā)利用土地的行為進(jìn)行規(guī)制，但是如果過(guò)度限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)就可能構(gòu)成“管制性征收”，同樣需要進(jìn)行公正補(bǔ)償。而環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立不需要取得私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，土地所有權(quán)人僅僅喪失了土地開(kāi)發(fā)權(quán)，他仍然享有土地所有權(quán)的其他權(quán)能。政府取得地役權(quán)的對(duì)價(jià)往往是稅收優(yōu)惠，而不必支付該土地的全部市場(chǎng)價(jià)值。這就大大減輕了政府保護(hù)環(huán)境的成本，提高了環(huán)境保護(hù)的效益。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)主要采取的即是“命令與控制”式的直接規(guī)制手段，忽視了環(huán)境保護(hù)中的各種利益沖突和利益平衡，“目前在資源環(huán)境、生態(tài)等方面，中央政府難以有力管理地方政府，地方與中央利益發(fā)生矛盾的現(xiàn)象比比皆是?！保?2］以自然保護(hù)區(qū)為例，我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)條例》第26條規(guī)定:“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng);但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！贝藯l禁令實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)制度存在的利益失衡、剝奪現(xiàn)象，對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)說(shuō)是不公平的，不符合“環(huán)境正義”理念［13］。一般來(lái)說(shuō)，自然保護(hù)區(qū)設(shè)立點(diǎn)都是那些社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、自然環(huán)境狀況破壞較小，或可以提供舒適性環(huán)境資源服務(wù)的發(fā)展中地區(qū)。在未劃定為保護(hù)區(qū)之前，環(huán)境區(qū)是公共資源，當(dāng)?shù)鼐用窨梢宰杂蛇M(jìn)出，獲取環(huán)境資源與產(chǎn)品。但是該區(qū)域一旦被設(shè)定為自然保護(hù)區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用窭铆h(huán)境資源的傳統(tǒng)權(quán)利則受到了極大的限制。因此，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一種剝奪環(huán)境區(qū)居民傳統(tǒng)權(quán)利的過(guò)程［14］。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)要實(shí)現(xiàn)環(huán)保優(yōu)先的歷史轉(zhuǎn)型，迫切需要一系列的制度創(chuàng)新［15］?；谇拔乃霏h(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的顯著優(yōu)點(diǎn)，實(shí)有必要將該制度引入中國(guó)。我國(guó)《物權(quán)法》第十四章規(guī)定了地役權(quán)制度，但該法所述地役權(quán)是以“供役地”和“需役地”的同時(shí)存在為條件的，而環(huán)境保護(hù)地役權(quán)則不以“需役地”的存在為條件。故現(xiàn)行《物權(quán)法》無(wú)法容納環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度，而我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境資源立法亦無(wú)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行立法確認(rèn)了實(shí)質(zhì)性的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)，例如周訓(xùn)芳教授認(rèn)為，我國(guó)實(shí)質(zhì)意義上的林地地役權(quán)在國(guó)家林業(yè)政策中以各種方式存在著，例如森林與野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和周邊社區(qū)簽訂的社區(qū)共管協(xié)議，集體林劃為生態(tài)公益林以后林業(yè)主管部門(mén)與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的森林管護(hù)協(xié)議，以及林業(yè)主管部門(mén)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的退耕還林協(xié)議，都屬于實(shí)質(zhì)性的林地地役權(quán)合同［16］。我們認(rèn)為，這是對(duì)于林地地役權(quán)的誤讀，林地地役權(quán)本質(zhì)上是一種物權(quán)，地役權(quán)人的義務(wù)原則上僅僅是容忍或者不作為義務(wù)，“役權(quán)的本質(zhì)不是要求供役地所有權(quán)人做某事，比如耕除花草或者讓景觀(guān)更宜人，或者為此目的而【在建筑物上】繪畫(huà)，而是要求他容忍他人的某一行為或者自己不作為?！保?7］“役權(quán)不得表現(xiàn)為要求作為……如果要求所有主為他人利益積極地采取行動(dòng)，我們所談的就不再是對(duì)物的權(quán)利，而是對(duì)人的權(quán)利和對(duì)所有主活動(dòng)的權(quán)利，簡(jiǎn)言之，就是一種債權(quán)?！保?］190而退耕還林協(xié)議、森林管護(hù)協(xié)議等的內(nèi)容主要是積極作為的義務(wù)，故其本質(zhì)上是債權(quán)協(xié)議。筆者建議，為了環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度能夠名正言順地獲得承認(rèn)和發(fā)展，有必要在立法中予以明確的規(guī)定。立法步驟有二:一是在修改《物權(quán)法》或《環(huán)境保護(hù)法》(鑒于該法剛剛修訂，近期再次修改的可能性很少)時(shí)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度作一個(gè)原則性的規(guī)定;二是在修改《森林法》《草原法》等單行法時(shí)，可以詳細(xì)規(guī)定森林保護(hù)地役權(quán)、草原保護(hù)地役權(quán)等具體的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)。

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