劉 鋼，王 開，魏迎敏，仇 蕾

(1. 河海大學(xué)水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇南京 210098；2. 河海大學(xué)管理科學(xué)研究所，江蘇南京 210098)

基于網(wǎng)絡(luò)信息的最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)困境分析

劉 鋼1,2，王 開1,2，魏迎敏1,2，仇 蕾1,2

(1. 河海大學(xué)水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇南京 210098；2. 河海大學(xué)管理科學(xué)研究所，江蘇南京 210098)

針對(duì)我國(guó)最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)問題，以網(wǎng)絡(luò)信息為基礎(chǔ)，分析最嚴(yán)格水資源管理制度在我國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)落實(shí)情況及其政策執(zhí)行的困境以及地方政府的落實(shí)情況和政策執(zhí)行強(qiáng)度。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)中發(fā)現(xiàn)的困境，通過核心問題定位及沖突本質(zhì)辨析，探討我國(guó)水資源管理困境產(chǎn)生的深層原因。從解決人水沖突本質(zhì)矛盾、管理低效本質(zhì)問題、核心問題、現(xiàn)實(shí)問題、以及外在條件五個(gè)方面，系統(tǒng)提出解決現(xiàn)階段我國(guó)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)困境的對(duì)策。

最嚴(yán)格水資源管理；網(wǎng)絡(luò)信息；落實(shí)困境

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是生態(tài)文明建設(shè)的核心控制要素。在全球氣候變化、我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景下，水資源短缺的時(shí)空差異性日趨顯著、水污染加劇背后的多主體沖突日益加劇、用水效率低下日趨凸顯技術(shù)背后的利益沖突，這些問題都為我國(guó)水資源管理提出了新問題與新要求[1,2]。因此，根據(jù)水利改革發(fā)展的新形勢(shì)，2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確要求實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，從制度上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。2012年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。2013年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳制定并發(fā)布《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《考核辦法》)。《意見》與《考核辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)水資源管理邁入新臺(tái)階。

為了破解最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)難題，專家學(xué)者們?cè)趪?guó)務(wù)院頂層設(shè)計(jì)之下進(jìn)行了一系列卓絕有效的探索。 “中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”[3]提出了我國(guó)水資源總體戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵舉措：一是水資源管理體制改革；二是水資源投資體制改革；三是水價(jià)政策改革。胡四一[4]在總結(jié)我國(guó)水資源管理體制機(jī)制的現(xiàn)存問題上，提出創(chuàng)新水資源管理體制改革的建議。陳雷[5]闡述了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重大意義、總體要求和實(shí)施方略。李原園[6]分析了水資源合理配置在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度中的基礎(chǔ)性作用。高而坤[7]認(rèn)為要從根本上解決水資源制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，必須總結(jié)發(fā)揚(yáng)長(zhǎng)期治水、管水的經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)際社會(huì)的成功做法，確定符合我國(guó)實(shí)際的方略。欒蕓、劉靜玲[8]認(rèn)為有效公眾參與是提高流域水資源管理效率的關(guān)鍵因素，建議加強(qiáng)公眾全過程參與、環(huán)保民間團(tuán)體的作用以及學(xué)校環(huán)境教育。黃昌碩、耿雷華[9]建立基于“三條紅線”控制的水資源管理模式的總框架，設(shè)計(jì)出一整套適合實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理的具體的管理理念、管理內(nèi)容、管理工具、管理程序、管理制度和管理方法論體系。

就我國(guó)現(xiàn)行科層管理體制而言，上行下效是上層管理機(jī)構(gòu)常態(tài)化的管理模式，但具體到稀缺資源的配置沖突管理問題，必須考慮到下層管理機(jī)構(gòu)的差異性，主要包括經(jīng)濟(jì)條件差異性、社會(huì)環(huán)境差異性、生態(tài)環(huán)境差異性，一刀切式的計(jì)劃式管理模式難以符合差異性執(zhí)行主體的決策偏好，很難保證制度的執(zhí)行效果。需要指出，只有建立在滿足執(zhí)行主體差異性選擇條件的基礎(chǔ)之上，才能實(shí)現(xiàn)令行禁止的行政管理目標(biāo)，因此，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，必須建立在充分調(diào)研分析全國(guó)各級(jí)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)行該政策時(shí)的差異性信息，從科學(xué)性、系統(tǒng)性、公平性、效率性、可行性等原則出發(fā)，針對(duì)具體情況，統(tǒng)籌各方訴求，堅(jiān)守生態(tài)底線，著眼發(fā)展目標(biāo)，動(dòng)態(tài)性制訂操作細(xì)則，才能夠有效降低基層管理機(jī)構(gòu)決策困難，促進(jìn)各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行效度，保障制度的穩(wěn)定有效落實(shí)。按照《考核辦法》要求，考核的重點(diǎn)主要是以下五方面工作：① 充分利用各種媒體，認(rèn)真做好《考核辦法》的宣傳貫徹工作，增強(qiáng)貫徹落實(shí)的自覺性和約束性；② 制定考核工作實(shí)施方案，細(xì)化明確具體考核內(nèi)容、考核組織管理等；③ 建立全覆蓋的最嚴(yán)格水資源管理制度考核指標(biāo)體系；④ 推動(dòng)各省區(qū)建立最嚴(yán)格水資源管理責(zé)任與考核制度；⑤ 健全考核支撐體系。

就我國(guó)現(xiàn)行科層管理體制而言，上行下效是上層管理機(jī)構(gòu)常態(tài)化的管理模式，但具體到稀缺資源的配置沖突管理問題，必須考慮到下層管理機(jī)構(gòu)的差異性，主要包括經(jīng)濟(jì)條件差異性、社會(huì)環(huán)境差異性、生態(tài)環(huán)境差異性，一刀切式的計(jì)劃式管理模式難以符合差異性執(zhí)行主體的決策偏好，很難保證制度的執(zhí)行效果。因此，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段具體國(guó)情，針對(duì)《考核辦法》工作內(nèi)容，通過對(duì)各大流域管理委員會(huì)及地方政府網(wǎng)站節(jié)點(diǎn)信息進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，結(jié)合實(shí)地調(diào)研與走訪，梳理全國(guó)各級(jí)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度中的政策落實(shí)配套情況，并結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境背景情況，分析各級(jí)政府執(zhí)行差異性，以期從中探尋能夠有效促進(jìn)落實(shí)三條紅線的規(guī)律，為下一步分析如何動(dòng)態(tài)化制定落實(shí)細(xì)則，促進(jìn)我國(guó)水資源管理水平提升，提供有益的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與決策支持。

一、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息分析

伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)成為最有效的信息傳導(dǎo)方式，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度涉及面廣、影響程度深、參與主體多，需要盡可能地?cái)U(kuò)大有利于推進(jìn)工作的最大公約數(shù)，減少信息傳播中的牛鞭效應(yīng)。筆者以“最嚴(yán)格水資源管理”為關(guān)鍵詞，通過對(duì)我國(guó)7大流域管理機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，探尋不同流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)工作的推進(jìn)程度，考慮到我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)水平較低，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息無法表征全部工作內(nèi)容，但應(yīng)政府的信息公示制度審核要求，部門的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息與實(shí)際工作量存在顯著正相關(guān)性，具有指導(dǎo)意義，同時(shí)考慮到推進(jìn)落實(shí)工作的信息傳播效度需求，電子政務(wù)建設(shè)是必備條件，因此，有必要以此指標(biāo)倒逼相關(guān)管理部門推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)工作。下文主要從流域?qū)用媾c地方政府層面統(tǒng)計(jì)分析了相關(guān)情況。

1. 流域管理機(jī)構(gòu)政策落實(shí)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息分析

(1) 政策落實(shí)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息

我國(guó)7大流域管理機(jī)構(gòu)扎實(shí)地開展了各項(xiàng)工作，安排部署《意見》分解工作，并按照《考核辦法》制定了相應(yīng)的工作措施。其中：①太湖流域管理局發(fā)布網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息量最大，在其官方網(wǎng)站共發(fā)布相關(guān)信息5 542篇，最為核心的是通過了《太湖現(xiàn)狀工況水量分配方案》和《太湖流域水量分配方案工作大綱》；并進(jìn)一步提出了落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的管理模式。②黃河水利委員會(huì)在其官方網(wǎng)站共發(fā)布新聞911篇，其中，最為核心的是黃委水資源保護(hù)局編制完成了《黃河流域重要水功能區(qū)限制納污紅線考核名錄》并上報(bào)水利部，其中落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度工作推進(jìn)計(jì)劃包括6大方面內(nèi)容。③長(zhǎng)江水利委員會(huì)在其官方網(wǎng)站共發(fā)布新聞90篇，最為核心的是編制了《漢江流域加快實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度試點(diǎn)方案工作大綱》。④淮委在其官方網(wǎng)站共計(jì)發(fā)布新聞74篇，最為核心的是公布了《淮河流域落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》。⑤松遼水利委員會(huì)在其官方網(wǎng)站共發(fā)布新聞72篇，最為核心的是制定了《松遼委落實(shí)<國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見>實(shí)施方案》，將落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度工作任務(wù)細(xì)化為27大項(xiàng)、61小項(xiàng)。⑥珠江水利委員會(huì)在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度方面，最為核心的工作是印發(fā)了《關(guān)于開展珠江區(qū)及紅河流域2015年水資源管理控制指標(biāo)分解工作的通知》。⑦海委在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度方面，主要提出了“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”的落實(shí)目標(biāo)要求。

(2) 政策落實(shí)困境辨析

流域管理機(jī)構(gòu)在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度方面，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)：① 職責(zé)所在。新《水法》全面規(guī)定并明確了流域管理機(jī)構(gòu)的水行政管理和執(zhí)法地位；② 渠道清晰。對(duì)上，其作為水利部直屬派出機(jī)構(gòu)代表水利部在所轄流域內(nèi)行使水行政管理權(quán)。對(duì)下，其對(duì)接各地方政府水利管理機(jī)構(gòu)及地方政府；③ 合乎規(guī)律。水資源的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征決定了流域管理的先天優(yōu)勢(shì)，以省域?yàn)榻邕M(jìn)行水資源管理無法解決跨區(qū)域的管理沖突問題，只有通過流域管理才有可能弱化水資源使用過程中的不經(jīng)濟(jì)性。

然而，受傳統(tǒng)的科層管理模式影響，我國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)在實(shí)際管理中存在較為顯著的管理瓶頸。主要體現(xiàn)在以下兩方面：① 定位難，無處用力?，F(xiàn)有管理體制下，流域機(jī)構(gòu)在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度中的身份不明晰，政策制訂在上級(jí)部門，政策執(zhí)行在地方政府，流域機(jī)構(gòu)缺乏準(zhǔn)確的參與定位，造成定位困難，責(zé)權(quán)不明；② 管理難，有心無力。由于科層管理的級(jí)別限制，在人財(cái)事權(quán)等方面，流域管理機(jī)構(gòu)往往不具備約束地方政府的管理能力，同時(shí)，由于流域管理涉及區(qū)域眾多，流域管理機(jī)構(gòu)人力有限，對(duì)全流域?qū)嵭袆?dòng)態(tài)監(jiān)管，基本不太可行。如何實(shí)現(xiàn)流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)流域水事的有效管理，始終存在有心無力的管理困境。

2. 基于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息的地方政府落實(shí)情況分析

在流域管理機(jī)構(gòu)之外，負(fù)責(zé)具體水資源管理制度落實(shí)的便是地方政府部門。我國(guó)現(xiàn)行管理體制中，中央政府的政令目標(biāo)與地方政府的執(zhí)行目標(biāo)之間具有復(fù)雜的二元特征，一方面，地方政府作為中央政府的代理機(jī)構(gòu)，其執(zhí)行宏觀目標(biāo)與中央政府具有高度一致性；另一方面，受不同地區(qū)條件的時(shí)空差異性影響，地方政府在執(zhí)行中央政府政令的過程中，存在著以選擇性執(zhí)行、解釋性執(zhí)行、轉(zhuǎn)嫁式執(zhí)行等為特征的自主性現(xiàn)象。在這復(fù)雜的二元性背后，隱含著保障最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)的核心準(zhǔn)則：實(shí)事求是、因勢(shì)利導(dǎo)。

筆者根據(jù)我國(guó)七大區(qū)域劃分，著重分析各區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境背景下關(guān)于落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度方面的行為表征，以網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息、各地統(tǒng)計(jì)年鑒等為數(shù)據(jù)來源，分別討論了區(qū)域的最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)情況，以分析不同社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境條件對(duì)地方政府制度落實(shí)能力的影響。

(1)基于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)信息的地方政府落實(shí)能力分析

1)華南三省。華南地區(qū)包括廣東、廣西、海南三省，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境條件差異較大。其中，廣東省在最嚴(yán)格水資源管理方面工作做得較好，海南省較差。同時(shí)，廣東省的優(yōu)勢(shì)存在以下幾方面：① 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，用水效率較高，萬元GDP用水量在華南地區(qū)最低；② 省委書記兼任中共中央政治局委員，具備較強(qiáng)的行政資源調(diào)配能力。廣東省的劣勢(shì)主要在于人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、污水排放問題嚴(yán)重。

2)華東五省一市。華東五省一市包括山東、江蘇、安徽、浙江、福建，上海市。經(jīng)濟(jì)狀況普遍較好，對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)也都做了大量工作。其中，江蘇省的政策執(zhí)行力度相對(duì)較大，安徽省的執(zhí)行情況在華東地區(qū)相對(duì)較差。江蘇省的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：① 經(jīng)濟(jì)總量?jī)?yōu)勢(shì)顯著，具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；② 提出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型升級(jí)”的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，積極尋求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展模式，認(rèn)為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度能夠有效促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，因此，具有較強(qiáng)的制度執(zhí)行主動(dòng)性。江蘇省的執(zhí)行劣勢(shì)主要有：現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)模式下，用水總量較高，用水效率仍有待提高；隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，工業(yè)水污染總量有所減緩，但農(nóng)業(yè)面源污染問題依然嚴(yán)峻。

3)華北二省一區(qū)一市。華北包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古。天津市的落實(shí)工作進(jìn)展較大，河北省的落實(shí)效果較為落后。天津市的優(yōu)勢(shì)在于：① 經(jīng)濟(jì)總量?jī)?yōu)勢(shì)顯著，具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；② 領(lǐng)導(dǎo)重視，先后出臺(tái)了系列落實(shí)細(xì)則，尤其是出臺(tái)了《天津市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，首次提出了工業(yè)企業(yè)用水審計(jì)概念；③ 受海河流域水資源總量限制，當(dāng)?shù)鼐用窬哂休^強(qiáng)的節(jié)水意識(shí)；④ 省委書記兼任中共中央政治局委員，具備較強(qiáng)的行政資源調(diào)配能力。天津市的執(zhí)行劣勢(shì)主要是：濱海新區(qū)建設(shè)后，產(chǎn)業(yè)用水導(dǎo)致的水資源總量壓力；工業(yè)水污染問題嚴(yán)峻。

4)東北三省。東北三省包括遼寧、吉林、黑龍江，三省為老工業(yè)基地，現(xiàn)階段三省的經(jīng)濟(jì)條件均不占優(yōu)勢(shì)，社會(huì)、環(huán)境條件存在一定差距。其中，遼寧省的最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)情況相對(duì)較好，黑龍江省的工作進(jìn)展較小。遼寧省的優(yōu)勢(shì)在于：① 屬于較早開放的沿海沿邊省份，相對(duì)經(jīng)濟(jì)總量較大，經(jīng)濟(jì)活力相對(duì)較好；② 領(lǐng)導(dǎo)重視，制定了《遼寧省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，建立省對(duì)市、市對(duì)縣層級(jí)考核體系，按年度對(duì)水資源管理目標(biāo)完成、制度執(zhí)行和措施落實(shí)情況進(jìn)行考核。遼寧省的執(zhí)行劣勢(shì)主要是：① 與全國(guó)情況相比，人均GDP較低，而落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度需要放棄一些三高一限行業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)及就業(yè)影響較大，因此，落實(shí)政策的阻力不??；② 工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力較大，水資源需求總量壓力加大；工業(yè)水污染問題仍然嚴(yán)峻。

5)華中四省。華中四省包括湖北、湖南、河南、江西，地處中原地區(qū)。現(xiàn)階段，四省的工農(nóng)業(yè)所占比重較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差距，其中，河南省在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度方面取得了較為良好的成效，湖南省進(jìn)展較為緩慢。河南省的優(yōu)勢(shì)在于：① 河南省是中國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)大省，2013年GDP總值位居全國(guó)第五位，為中西部第一，較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)豐富了當(dāng)?shù)卣畬?duì)水資源的管理手段，使得河南省2013年的單位GDP用水量在華中地區(qū)最低；② 領(lǐng)導(dǎo)班子重視，制定了《河南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，從用水總量、重要河流湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)控制目標(biāo)、用水效率控制目標(biāo)三個(gè)主要方面推進(jìn)考核任務(wù)。河南省的執(zhí)行劣勢(shì)主要是：① 與全國(guó)情況相比，由于河南省人口眾多，人均GDP較低，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面存在顯著的落實(shí)困難；② 河南省工農(nóng)業(yè)企業(yè)眾多，污水排放量較高，解決工業(yè)點(diǎn)源水污染控制以及農(nóng)業(yè)面源水污染控制問題的壓力依舊很大。

6)西北三省二區(qū)。西北三省二區(qū)包括寧夏、新疆、青海、陜西、甘肅，受自然地理?xiàng)l件限制，該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，生態(tài)環(huán)境差異性顯著，但均屬于缺水地區(qū)。其中，新疆維吾爾自治區(qū)在最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)方面做了大量的工作，但效果不是很明顯，新疆維吾爾自治區(qū)工作成效不高的原因主要集中在：① 由于特殊的氣候和地理環(huán)境，新疆水資源總量嚴(yán)重不足；② 與全國(guó)平均水平相比，新疆工業(yè)化水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較緩，農(nóng)牧業(yè)仍是主要經(jīng)濟(jì)來源，因此，單位GDP用水量比較高。

7)西南三省一區(qū)一市。西南三省一區(qū)一市包括四川、云南、貴州、西藏、重慶，生態(tài)地理環(huán)境差異性顯著，但均地處高原山區(qū)，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展除重慶外均普遍較差，但相對(duì)而言，生態(tài)環(huán)境情況相對(duì)較好?？傮w來看，重慶市在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度方面取得成效較為顯著，其優(yōu)勢(shì)主要集中在：① 經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，重慶市為直轄市，其獲得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策傾斜較為明顯，且地處長(zhǎng)江口岸，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，為落實(shí)“三條紅線”提供了物質(zhì)保障；② 水資源較為充沛，重慶市地處長(zhǎng)江、嘉陵江兩江環(huán)抱，屬于亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候，保障了水資源總量；③ 受領(lǐng)導(dǎo)重視，先后出臺(tái)了系列落實(shí)細(xì)則，尤其是出臺(tái)了《重慶市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度重點(diǎn)工作部門分工表》，明確了三條紅線的落實(shí)責(zé)權(quán)配置；④ 市委書記兼任中共中央政治局委員，具備較強(qiáng)的行政資源調(diào)配能力。重慶市的執(zhí)行劣勢(shì)主要是：① 老工業(yè)區(qū)的升級(jí)改造難度較大；② 現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的水資源需求總量較大；③ 工業(yè)水污染問題依然嚴(yán)峻。

(2) 地方政府政策執(zhí)行強(qiáng)度分析

政策執(zhí)行強(qiáng)度主要是指不同主體在政策執(zhí)行過程中的工作進(jìn)展情況，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估主要考慮區(qū)域發(fā)展差異性導(dǎo)致的政策執(zhí)行差異性，鄧道斌、尹慶民探究了水資源利用效率的時(shí)空差異性表達(dá)[10]需要指出：① 中央政府制定政策的目標(biāo)導(dǎo)向與地方政府預(yù)期存在差異性，這主要是共性與個(gè)性矛盾所致；② 中央政府對(duì)地方政府的政策執(zhí)行考核應(yīng)考慮區(qū)域差異性，這主要是從政策執(zhí)行的復(fù)雜性出發(fā)，需要在剛性政策考核中兼顧適應(yīng)性原則；③ 政策執(zhí)行的區(qū)域差異性主要包含基礎(chǔ)條件與決策偏好兩層內(nèi)容，其中，基礎(chǔ)條件是指區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境條件，決策偏好是指地方政府選擇性落實(shí)中央政策。

通過對(duì)比分析不同省份的政策執(zhí)行強(qiáng)度與其自身的政策落實(shí)情況，可以發(fā)現(xiàn)如下總體規(guī)律：① 我國(guó)東南沿海及首都經(jīng)濟(jì)圈的落實(shí)情況最好，西北地區(qū)落實(shí)境況不佳；② 相對(duì)而言，以輕工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的省份的落實(shí)情況較好，以重工業(yè)為主的省份的落實(shí)情況較差。進(jìn)一步來看，考慮到區(qū)域差異性對(duì)政策執(zhí)行強(qiáng)度影響，可以發(fā)現(xiàn)一些共性規(guī)律：

1)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)政策執(zhí)行強(qiáng)度影響：① 正比關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)往往也較為積極，這主要是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度需要在短期內(nèi)犧牲一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；② 倒逼關(guān)系。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展困境，缺乏進(jìn)一步提升的質(zhì)變要素，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，走生態(tài)文明發(fā)展道路，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)自身發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。

2)區(qū)域差異性對(duì)政策執(zhí)行強(qiáng)度影響：① 低需高供則低效。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)但水資源供給能力大于區(qū)域發(fā)展需求區(qū)域，水資源利用效率較低，水環(huán)境容量較高；② 高需低供則高效。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但水資源供給能力小于區(qū)域發(fā)展需求區(qū)域，節(jié)水技術(shù)往往較高，其水資源利用效率也較高，水環(huán)境容量較低?？梢园l(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展通過變革產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)，深刻影響著水資源供需結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步反饋于三條紅線。

3)區(qū)域政策執(zhí)行強(qiáng)度差異性分析：① 異步同驅(qū)。區(qū)域政策執(zhí)行強(qiáng)度與自身發(fā)展情況密切相關(guān)，政策執(zhí)行的內(nèi)在需求來自區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，因此，執(zhí)行強(qiáng)度較高區(qū)域往往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但生態(tài)環(huán)境較差，可持續(xù)發(fā)展出現(xiàn)瓶頸，亟待突破發(fā)展困境，為此已經(jīng)開始尋找轉(zhuǎn)型升級(jí)的突破路徑；② 扁平管理。區(qū)域政策執(zhí)行強(qiáng)度與“一把手”的身份有一定關(guān)系，相對(duì)而言，由中央政治局委員擔(dān)任黨政機(jī)關(guān)一把手的區(qū)域，其執(zhí)行強(qiáng)度一般較高，這也符合企業(yè)管理中的扁平化管理理念，有利于政策的貫徹實(shí)施。

三、最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)困境分析

1. 核心問題定位

落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，即從開發(fā)利用水資源總量、水利用效率和水污染控制三方面轉(zhuǎn)變水資源開發(fā)利用方式，核心在于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源保護(hù)之間的人水沖突與人人沖突問題，究其本質(zhì)來講，其困難在于資源稀缺，其關(guān)鍵在于人類生產(chǎn)力水平不足，也就意味著落實(shí)三條紅線的根源在于解決人人沖突，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段具體國(guó)情，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的核心就在于如何解決在信息不對(duì)稱的情況下，多利益相關(guān)者之間的復(fù)雜決策問題。梳理中國(guó)水資源管理理論實(shí)踐研究進(jìn)展以及我國(guó)水資源管理現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，中國(guó)水資源管理制度存在三個(gè)核心問題：體制問題、法制問題、市場(chǎng)問題。

(1)體制問題

水資源具有整體性、地域性、流動(dòng)性、基礎(chǔ)性、時(shí)限性等復(fù)雜的自然屬性，水資源系統(tǒng)的自然演變規(guī)律要求水資源管理應(yīng)以流域作為管理單元；與此同時(shí)，水資源具有公共性、稀缺性、社會(huì)性、利害兩重性、外部性等公共的社會(huì)屬性，水資源系統(tǒng)的社會(huì)屬性要求水資源管理應(yīng)以行政區(qū)域作為管理單元。從總體上看, 我國(guó)現(xiàn)行水資源管理體制在本質(zhì)上仍然是一種行政區(qū)域分割管理體制, 即以政府行為為主導(dǎo)、以行政管理與行業(yè)管理為主要手段的管理模式, 存在諸多體制性障礙：流域管理上的“條塊分割”、區(qū)域管理上的“城鄉(xiāng)分割”、功能管理上的“部門分割”、依法管理上的“政出多門”、所有權(quán)歸屬上的產(chǎn)權(quán)模糊性等。究其原因，可歸納為：① 行政區(qū)劃管理模式人為割裂了水資源的流域特征，然而水資源的二元結(jié)構(gòu)決定了水資源管理需要以流域管理為基礎(chǔ)；② 九龍治水模式人為割裂了水資源的社會(huì)屬性，部門利益難以協(xié)調(diào)。

(2)法制問題

法制保障是破解準(zhǔn)公共物品管理的核心，就我國(guó)目前實(shí)踐情況而言，最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)中的法制問題可以凝練為以下幾點(diǎn)：① 雖有《水法》等相關(guān)法案，但由于水資源的使用權(quán)與所有權(quán)分離，有關(guān)水資源責(zé)權(quán)配置關(guān)系尚不完善——有法難依；② 尚無系統(tǒng)性的關(guān)于水資源配置、使用、保護(hù)、回用等的綜合性法案，缺乏水資源可持續(xù)開發(fā)在法律層面的頂層設(shè)計(jì)——違法難究；③ 水資源的實(shí)際使用中，法制化管理往往讓位于保護(hù)式妥協(xié)，尤其是讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或政績(jī)工程——執(zhí)法難嚴(yán)。

(3)市場(chǎng)問題

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定，我國(guó)水資源所有權(quán)屬于國(guó)家，即全民所有。所有權(quán)與使用權(quán)的二權(quán)分立，尤其是在市場(chǎng)配置機(jī)制不健全的當(dāng)今社會(huì)，“搭便車”、“機(jī)會(huì)主義”和過度利用等行為大量發(fā)生, 造成水資源的巨大浪費(fèi)和低效配置。轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)水資源管理引入市場(chǎng)機(jī)制主要存在的問題可以歸納為：① 市場(chǎng)仍未成為水資源配置的主導(dǎo)力量，主導(dǎo)的行政配置資源利用率不高、配置科學(xué)合理性較差；② 已存在的部分市場(chǎng)手段仍停留在領(lǐng)導(dǎo)意志層面，決策過程缺乏數(shù)據(jù)支撐，難以動(dòng)態(tài)地體現(xiàn)市場(chǎng)供需變化；③ 在水資源市場(chǎng)行為中，需強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)市場(chǎng)下的多利益協(xié)商，但在這兩方面的推進(jìn)工作進(jìn)展均較為緩慢。

2. 沖突本質(zhì)辨析

人水沖突問題的反復(fù)性、規(guī)模性、復(fù)雜性日益嚴(yán)重，各級(jí)政府在宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面上均存在著管理低效甚至無效的行為，其中，未能把握人水沖突問題的本質(zhì)，是導(dǎo)致最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)困境的核心所在。

(1)人水沖突的本質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展問題

其核心是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的方法論問題。隨著人類生產(chǎn)力水平上升，以及人類生產(chǎn)生活需求增加，原本緊張的資源供需關(guān)系變得越發(fā)難以滿足人類生產(chǎn)生活需求，形成了稀缺資源的配置困境，其表現(xiàn)形式為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的直接矛盾，解決這一矛盾的基礎(chǔ)是重新定位環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，其實(shí)質(zhì)在于如何調(diào)整生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系，關(guān)鍵在創(chuàng)新，核心在改革。應(yīng)強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，使水資源成為進(jìn)一步解放生產(chǎn)力的核心驅(qū)動(dòng)要素，并在此基礎(chǔ)上，以綠色轉(zhuǎn)型理念逐步調(diào)整生產(chǎn)生活方式，使之適應(yīng)生產(chǎn)力水平的時(shí)空特征。

(2)管理低效的本質(zhì)是如何定位水資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，解決生態(tài)價(jià)值觀問題

健康的水生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展也是水生態(tài)環(huán)境得以可持續(xù)發(fā)展的保障。二者之間存在螺旋結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系，短期來看，水資源保護(hù)意味著減緩經(jīng)濟(jì)增速，增加保護(hù)成本，但通過對(duì)洛倫茲曲線的研究可以發(fā)現(xiàn)，水資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著如下演化路徑：① 初期被動(dòng)式發(fā)展，為了解決生存問題，盡可能地以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)進(jìn)行資源開發(fā)利用；② 中期主動(dòng)式發(fā)展，以促進(jìn)整體實(shí)力為目標(biāo)，人類開始意識(shí)到水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，有選擇地開展某些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但水資源保護(hù)仍然不是核心原則；③ 后期協(xié)調(diào)式發(fā)展，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境破壞產(chǎn)生的影響日益加劇，人類開始意識(shí)到水資源保護(hù)的重要性，并以全面可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在水資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋求平衡之道，著力改善人類生產(chǎn)生活方式，使之適應(yīng)生態(tài)資源保護(hù)；④ 終期和諧式發(fā)展，以人水和諧、人人和諧為準(zhǔn)則，以生態(tài)系統(tǒng)資源與人類社會(huì)發(fā)展的平衡演進(jìn)為目標(biāo)，在生態(tài)文明觀理念下著力發(fā)展零排放為基礎(chǔ)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈，以及養(yǎng)護(hù)生態(tài)資源為贏利點(diǎn)的生態(tài)養(yǎng)護(hù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并通過人的全面進(jìn)步，使得綠色生產(chǎn)生活方式蔚然成風(fēng)。因此，從長(zhǎng)期來看，水資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一榮俱榮、一損俱損，我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，正是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)統(tǒng)一發(fā)展的具體體現(xiàn)。

(3)管理低效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于固定化的管理目標(biāo)體系與水生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)演化規(guī)律之間的矛盾

我國(guó)的水資源管理制度依托于科層管理體制下的統(tǒng)一管理體系，通過逐層分解指標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，該方法的好處在于制度的制定簡(jiǎn)便快捷、成本可控，但是不可忽視的是水生態(tài)系統(tǒng)自身存在不以人類意志為轉(zhuǎn)移的動(dòng)態(tài)演化規(guī)律，統(tǒng)一式管理體系與水生態(tài)系統(tǒng)自然演化規(guī)律之間存在著難以調(diào)和的矛盾，往往導(dǎo)致管理錯(cuò)位、失位，從而發(fā)生管理滯后、管理目標(biāo)難操作、管理責(zé)權(quán)不清等問題，先行最嚴(yán)格水資源管理制度在落實(shí)過程中暴露的落實(shí)困難問題，是此矛盾的直接體現(xiàn)。

(4)管理低效的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是制度設(shè)計(jì)中的人文學(xué)科與自然學(xué)科的人為割裂

管理制度的制定過于關(guān)心“利益相關(guān)人”的責(zé)權(quán)，而對(duì)于“利益相關(guān)物”——水資源自身的自然演變規(guī)律則重視不足。人為地割裂人文科學(xué)與自然科學(xué)的天然紐帶，強(qiáng)調(diào)多利益相關(guān)人的責(zé)權(quán)配置關(guān)系，忽視管理工作核心客體——水資源自身規(guī)律的話語權(quán)，使得制度設(shè)計(jì)理念遠(yuǎn)離實(shí)踐數(shù)據(jù)，進(jìn)而通過科層網(wǎng)絡(luò)，使得管理制度在擴(kuò)散中的牛鞭效應(yīng)逐級(jí)擴(kuò)大，基層工作者們已然只能努力完成治標(biāo)目標(biāo)，沒有條件從治本之道考慮水生態(tài)環(huán)境的根治途徑。

(5)管理低效的外在條件是稀缺資源配置中的搭便車效應(yīng)

水資源自然屬性一方面決定了治理投入的投資回報(bào)期長(zhǎng)、預(yù)期收益不僅限于投資者擁有，另一方面也決定了污染成本不僅限于污染者承擔(dān)。正是這一屬性導(dǎo)致了水資源管理過程中顯著的搭便車效應(yīng)，該效應(yīng)直接形成了水資源管理過程中多龍治水的格局。其關(guān)鍵是在責(zé)權(quán)明晰的條件下，構(gòu)建多利益相關(guān)者合作框架，政府在調(diào)研分析的基礎(chǔ)上給予相應(yīng)的引導(dǎo)性管理規(guī)則，進(jìn)而通過市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)、公眾參與的形式，開展有效范圍內(nèi)的多主體協(xié)商，從而構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、公眾參與的最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)中的調(diào)配模式——多利益相關(guān)者合作模式。

四、解決最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)困境的對(duì)策

綜上所述，解決最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)困境的關(guān)鍵在于理順一個(gè)關(guān)系，即生產(chǎn)力水平與生產(chǎn)關(guān)系的再平衡；處理好四個(gè)問題，即水資源管理低效的本質(zhì)問題、核心問題、現(xiàn)實(shí)問題、外在條件問題。

(1)解決人水沖突本質(zhì)矛盾的關(guān)鍵在于調(diào)整生產(chǎn)力水平與生產(chǎn)關(guān)系

一方面，以GDP為綱的發(fā)展目標(biāo)需要調(diào)整，首先是適度發(fā)展，面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)格局，仍然保持過高的GDP增幅必然導(dǎo)致生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步緊張，因此，基于生態(tài)文明發(fā)展理念，應(yīng)合理確定適度的經(jīng)濟(jì)增速，這是解決人水沖突問題的首要環(huán)節(jié)；其次是保障穩(wěn)定，要避免經(jīng)濟(jì)硬著陸，在適度發(fā)展的同時(shí)保障經(jīng)濟(jì)體的穩(wěn)定有序，降速過快也將導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)資金缺口增大，以及其他更為廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境影響；最后是調(diào)整結(jié)構(gòu)，在GDP調(diào)整過程中，必須通過政府引導(dǎo)與市場(chǎng)倒逼，利用科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力水平。另一方面，需要對(duì)我國(guó)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行再認(rèn)識(shí)，在生態(tài)文明觀下重新構(gòu)建我國(guó)核心發(fā)展目標(biāo)，關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值與自然演化規(guī)律，以水生態(tài)環(huán)境的節(jié)約、保護(hù)為前提，通過深化改革，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，在頂層設(shè)計(jì)層面推動(dòng)社會(huì)共識(shí)的形成，從上而下推動(dòng)全社會(huì)的發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變。

(2)解決管理低效本質(zhì)問題的基礎(chǔ)在于以制度生命周期為分析視閾

首先，以水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供需矛盾為分析要素，開展水生態(tài)環(huán)境健康狀態(tài)評(píng)估，以水生態(tài)環(huán)境健康狀態(tài)為基礎(chǔ)，分析不同健康狀態(tài)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)承載力；其次，考慮到我國(guó)現(xiàn)階段水生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)狀，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，由中央政府與各級(jí)地方政府聯(lián)合設(shè)立生態(tài)修復(fù)基金，具體出資比例與管理辦法可針對(duì)區(qū)域差異性設(shè)立；最后，制度設(shè)計(jì)需關(guān)注水生態(tài)系統(tǒng)自身演化規(guī)律，重病不宜用猛藥，過于急躁的管理方式未必能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)，應(yīng)結(jié)合人文學(xué)科與自然學(xué)科研究成果，在完成基礎(chǔ)調(diào)研、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專項(xiàng)調(diào)研、適應(yīng)性評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立健全相關(guān)政策制定的再完善環(huán)節(jié)，從而在厘清科層管理網(wǎng)絡(luò)各節(jié)點(diǎn)權(quán)責(zé)屬性的基礎(chǔ)上，參照水生態(tài)系統(tǒng)總體可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，從制度生命周期角度出發(fā)，進(jìn)一步完善制度制定機(jī)制。

(3)解決管理低效核心問題的關(guān)鍵在于把握水生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)演化規(guī)律

差異化制定管理目標(biāo)，其難點(diǎn)在于動(dòng)態(tài)，其核心在于針對(duì)性，其關(guān)鍵在于可操作性。具體而言，針對(duì)我國(guó)水生態(tài)功能區(qū)劃的時(shí)空差異性，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異性，應(yīng)構(gòu)建多尺度多層次的管理目標(biāo)體系，以水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估為基礎(chǔ)，以水生態(tài)功能區(qū)劃時(shí)空差異性為側(cè)重點(diǎn)，以區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向，在時(shí)空多尺度層面上，動(dòng)態(tài)構(gòu)建多層次管理目標(biāo)體系，依托管理目標(biāo)的動(dòng)態(tài)制定，增強(qiáng)實(shí)踐可操作性，實(shí)現(xiàn)制度考核的動(dòng)態(tài)化與實(shí)時(shí)化。

(4)解決管理低效現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)鍵在于重構(gòu)制度設(shè)計(jì)理念

首先，將人文科學(xué)與自然科學(xué)有機(jī)結(jié)合，通過綜合集成研討系統(tǒng)，將基層工作者的實(shí)踐數(shù)據(jù)與專家學(xué)者的理論分析相結(jié)合，系統(tǒng)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，避免閉門造車的制度設(shè)計(jì)；其次，通過政府權(quán)力清單明晰政府責(zé)權(quán)，將制度的執(zhí)行與管理分割開來，避免政府參與職能沖突，導(dǎo)致個(gè)體理性與集體理性的矛盾發(fā)生；再次，充分依托于公眾監(jiān)督的力量，廣開言路，讓管理過程充滿陽(yáng)光，合理引導(dǎo)，通過及時(shí)可信的信息公開與信息宣傳，避免輿論的盲從性；最后，植根于法律體系構(gòu)建，完善相關(guān)法律法規(guī)，真正做到有法可依、有法必依。

(5)解決管理低效外在條件的關(guān)鍵在于促進(jìn)流域管理體制機(jī)制改革

首先，將流域管理機(jī)構(gòu)作為中央政府管理流域問題的職能部門，管理職權(quán)由水利部下放，主要統(tǒng)籌安排流域性生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)文明建設(shè)工作。其次，流域內(nèi)部各級(jí)地方政府之間設(shè)立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，由相關(guān)省市主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)參與，在流域管理機(jī)構(gòu)組織下，協(xié)調(diào)跨區(qū)域水生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)文明建設(shè)等工作。第三，設(shè)立由中央政府牽頭，各級(jí)地方政府參與的中華人民共和國(guó)水生態(tài)修復(fù)基金，由流域管理機(jī)構(gòu)或第三方負(fù)責(zé)基金的日常運(yùn)營(yíng)管理，而各級(jí)地方政府組成的聯(lián)席會(huì)議具有監(jiān)督權(quán)，中央政府具有否決權(quán)。

[1] 汪恕誠(chéng). 怎樣解決中國(guó) 4 大水問題 [J]. 水利經(jīng)濟(jì), 2005, 23(2): 1-2.

[2] 王書明, 張彥. 我國(guó)水污染與環(huán)境正義研究 [J]. 河海大學(xué)學(xué)報(bào): 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版, 2009, 11(2): 50-54.

[3] 中國(guó)工程院“21世紀(jì)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”項(xiàng)目組. 中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報(bào)告 [J]. 中國(guó)工程科學(xué)，2002,2(8)：1-17

[4] 胡四一. 加快改革進(jìn)程 創(chuàng)新水資源管理體制 [J]. 中國(guó)水利, 2008(23):17-20.

[5] 陳雷. 全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度 保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展 [J]. 中國(guó)水利, 2012(10):1-6.

[6] 李原園. 水資源合理配置在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度中的基礎(chǔ)性作用 [J]. 中國(guó)水利, 2010(20):26-28.

[7] 高而坤. 建立符合國(guó)情的最嚴(yán)格水資源管理制度 [J]. 中國(guó)水利, 2012(7):9-11.

[8] 欒蕓，劉靜玲. 白洋淀流域水資源管理中的公眾參與分析及評(píng)價(jià) [J]. 環(huán)境科學(xué)研究, 2010, 3(6):703-710.

[9] 黃昌碩，耿雷華. 基于“三條紅線”的水資源管理模式研究 [J]. 中國(guó)農(nóng)村水利水電, 2011(11):30-32.

[10] 鄧益斌,尹慶民. 中國(guó)水資源利用效率區(qū)域差異的時(shí)空特性和動(dòng)力. . 水利經(jīng)濟(jì),2015, 33(3): 19-23

10.3876/j.issn.1671-4970.2015.04.013

2015-03-31

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(14CGL030, 12&ZD214)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71433003，71303074，U1204709)；教育部高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專項(xiàng)科研基金項(xiàng)目(新教師類)(20130094120022)；河海大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(2013B04714)；

劉鋼(1981—)，男，山西太原人，講師，博士，從事水資源管理與政策分析研究。

TV213.4

A

1671-4970(2015)04-0075-07