侯建峰

(遼寧對外經(jīng)貿學院，遼寧 大連　116000)

【教學探索】

民辦高校辦學自主權實現(xiàn)障礙及保障機制研究

侯建峰

(遼寧對外經(jīng)貿學院，遼寧 大連116000)

摘要：辦學自主權是民辦高校建立發(fā)展的基礎，是保障民辦高校辦學質量和能力的內在要求，反映了教育發(fā)展的內在規(guī)律。然而目前民辦高校多項辦學權力受到限制,辦學自主權的實現(xiàn)有諸多障礙，無法充分發(fā)揮自身的辦學特色和競爭優(yōu)勢。應從完善教育立法、繼續(xù)轉變政府職能，破除體制障礙、創(chuàng)新完善民辦高校內部治理結構、建立健全教育中介組織，鼓勵社會力量參與等方面來保證高校辦學的自主權，從而促進民辦高校的迅速發(fā)展。

關鍵詞：辦學自主權；實現(xiàn)障礙；保障措施；民辦高校

高校辦學自主權的實現(xiàn)是高等教育發(fā)展規(guī)律的本質要求，是政府實施依法治教的現(xiàn)實需要，也是高等教育體制改革的核心和關鍵。目前，我國民辦高校的發(fā)展正處于一個興盛期，已占高等教育總規(guī)模的22%。民辦高校由于其產(chǎn)權性質和構成模式的不同，比起公立高校應該擁有更大更多的辦學自主權。然而現(xiàn)實中對民辦高校的管理，國家仍然按照公辦高校的模式，沒有賦予更多的辦學自主權，這削弱了民辦高校根據(jù)市場需求主動調整適應的能力，其辦學特色和競爭優(yōu)勢不能充分發(fā)揮，民辦高校得不到迅速發(fā)展。怎樣去除民辦高校的辦學自主權障礙，找尋出民辦高校的辦學自主權實現(xiàn)路徑和保障機制成為民辦高校發(fā)展的重要問題。

一、民辦高校辦學自主權的內涵

1.民辦高校辦學自主權的定義

高校辦學自主權是我國高等教育發(fā)展改革過程中提出的一個特有概念，學術界一般將它與西方的大學自治相對應，以落實高等學校的法人地位和實現(xiàn)高校自主辦學為目標，主要反映了高等學校作為一個組織與政府的矛盾關系，主張改革以往政府過度集權的管理模式，變革高校與政府之間長期存在的依附或隸屬關系，使高校在辦學過程中能夠按照教育規(guī)律和自身的特點良性運行，讓高校真正成為相對獨立的辦學實體。

民辦高校辦學自主權，是指民辦高校在不受其他組織或個人非法干擾和阻礙的前提下，作為具有獨立法人資格的機構，根據(jù)相關的教育法規(guī)，結合自身辦學特色，在教育教學活動中享有獨立決策執(zhí)行、獨立管理監(jiān)督的法人地位和獨立自主決定辦學事務的權力。

2.民辦高校辦學自主權的內容

民辦高校辦學自主權的主要內容包括招生自主權、學籍管理權、專業(yè)設置權、學位證書頒發(fā)權、學生獎懲權、教育教學活動權、科學研究權、對外交流權、對內人事自主權、財產(chǎn)自主權等。

二、民辦高校辦學自主權實現(xiàn)障礙及其原因分析

1.民辦高校辦學自主權調查分析

隨著我國教育體制改革的不斷深化，高等教育已經(jīng)從精英化向大眾化普及，現(xiàn)存國家公辦高等教育規(guī)模遠遠落后于大眾化飛速普及的腳步。民辦高校作為一種新生的高等教育資源應運產(chǎn)生并且不斷發(fā)展壯大，尤其在2002年國家頒布實施《民辦教育促進法》，賦予了民辦教育更多發(fā)展空間，從法律層面為民辦高校發(fā)展提供了保障，極大地推動了民辦高校的迅猛發(fā)展。但民辦高校的法人地位、辦學自主權以及由此產(chǎn)生的其他問題在法律上并未得到徹底解決。

(1)招生自主權受到限制。招生自主權是民辦高校賴以生存和發(fā)展的基礎，只有獲得獨立的招生權，學校才有順暢的學生來源，才能按照本學校獨有的發(fā)展特色運行并不斷發(fā)展壯大，因此，它是辦學自主權中最重要的權力。《民辦教育促進法實施條例》第27條只是原則性地規(guī)定了民辦學校擁有的招生權，即招生的范圍、標準、方式。雖有法律的明確規(guī)定，但現(xiàn)實中民辦高校招生仍然按照國家統(tǒng)一的計劃招生方式，其招生標準、范圍和相關程序必須遵循國家教育法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)定。也就是說，目前民辦高校的招生權仍然是國家控制的統(tǒng)招計劃，這就嚴重限制了民辦高校的招生權，其生源及辦學收入難以保障，削弱了民辦高校的自身發(fā)展優(yōu)勢。

(2)專業(yè)設置、課程設置權受到限制。專業(yè)和課程的設置權是學校最基本的權力，然而長期以來，學校的專業(yè)設置、課程安排都要由政府的教育部門來進行審批。所有高校各個專業(yè)的設置原則上都要在教育部頒布的全國統(tǒng)一的專業(yè)目錄范圍內，若因特殊情況需要對專業(yè)設置進行調整的，則必須由教育主管部門審批。另外，對高校申報專業(yè)在數(shù)量上有嚴格的控制，且申報程序繁瑣復雜，因此專業(yè)申報成功的幾率并不大。專業(yè)和課程自治權的限制極大地削弱了民辦高校根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和市場需求主動調整專業(yè)設置的能動性，遏制了民辦高校敏銳反映市場需求的應變力，打擊了民辦高校面向社會自主辦學的積極性。

(3)學費價格審批制。民辦高校從成立到日常運行都是自籌經(jīng)費，政府財政對此沒有任何資金支持，作為市場經(jīng)濟主體，民辦高校應當不受政府干預，享有自主的學費定價權。而根據(jù)《民辦教育促進法》第37條的相關規(guī)定，民辦高校的收費標準必須依據(jù)物價部門制定的標準，其本身不具有對自己服務產(chǎn)品的定價自主權。政府可能考慮到教育的公益性，兼顧到社會效益和公平原則，對民辦高校的價格進行管制，但實踐中民辦高校收費審批制度，是與市場經(jīng)濟規(guī)律相違背的，阻礙了民辦高校正常收益的獲取和實現(xiàn)不斷滾動發(fā)展壯大的道路。

(4)無獨立的學歷學位授予權。民辦高校在現(xiàn)有的國家學歷體制下，沒有獨立的學歷學位授予權，要想獲得學歷授予權，必須經(jīng)政府審批合格后方可獲得。但是經(jīng)審批有學歷學位授予資格的民辦高校必須受到國家相關教育行政政策的約束，無獨立發(fā)展的社會環(huán)境和政策支持。而那些沒有得到學位授予權的民辦高校也因此面臨嚴峻的招生困境，生存和發(fā)展都受到嚴重的影響。因此國家學位授予的政策抑制了民辦高校的辦學自主權。

2.影響民辦高校辦學自主權實現(xiàn)的因素

(1)法律制度不完善。目前，我國在民辦高校辦學自主權方面的法律研究基礎薄弱，相關成果較少，法律條款比較抽象籠統(tǒng)，只具有指引性和導向性的作用，缺乏可操作性?！睹褶k教育促進法》共68條，對民辦高校的辦學自主權并未作出明確具體的規(guī)定，其中只有第五條很籠統(tǒng)地說明了國家保障民辦學校的辦學自主權，但對民辦高校的辦學自主權程度和具體范圍均未做出明確規(guī)定。

同時法律制度的不完善還表現(xiàn)在實施細則條例的概括性抽象性。作為《民辦教育促進法》實施細則的《民辦教育促進法實施條例》，并沒有對辦學自主權的具體范圍和實現(xiàn)程序做出明確的規(guī)定，也只是一個籠統(tǒng)的概括，剛性不足，缺乏明確可行的條文，因此，保障民辦高校辦學自主權的措施難以落實到位。一部法律法規(guī)出臺后，為了便于實施，必須及時制定相應的具體條例或實施細則，這些實施細則必須要有非常強的可操作性，能確切指導下一步的具體行為，這樣法律才能得到真正實施執(zhí)行，如果法律都是原則性概括性的規(guī)定，很容易形成法律形同虛設、有法難依的局面。因此我國教育法律法規(guī)制度的不完善是影響民辦高校辦學自主權實現(xiàn)的制度障礙。

(2)政府主導行政的體制障礙。截至目前，政府和高校的關系是政府行政命令主導式，政府的教育主管部門對高校是集權式管理，政府不但是民辦高校的行政部門，還是其管理部門。這是政府職能轉化不到位、管理體制改革不徹底的產(chǎn)物，這樣的管理體制使學校的自主辦學權名存實亡，嚴重影響了民辦高校的發(fā)展壯大。

另外，教育主管部門的行政主導觀念尚未扭轉，仍然普遍存在“放權”和“分權”觀念的混淆，因而角色認知也存在偏差。他們認為高校辦學自主權改革只是將政府原有的權力部分分割給高校，而不是高校得回本屬于自己的權利，因此在怎樣放權、放多少權方面政府職能部門具有絕對的掌控權。教育行政部門根據(jù)情況賦予民辦高校一些權利，高校只有被動接受。比如前文已述的對招生權、專業(yè)與課程設置權、教學管理權等高校內部事務仍緊緊掌握在政府手中。同時政府教育行政部門仍然把自己的角色定位于 “管理者”，民辦高校一直是政府被管理的對象，處于從屬地位。

(3)高校結構失位的內部障礙。完備的法人治理結構是民辦高校自主辦學的基礎，承擔著辦學自主權落實的重要職責，然而目前我國民辦高校結構失位、法人治理機構不健全，在民主管理、決策機構和監(jiān)督制度等方面都存在較多問題。目前大多數(shù)民辦高校實行“家族式”“家長式”管理，即便是按照《民辦教育促進法》 設置相應的決策機構，大多也是為形式上應付法律而設立，這影響了決策的科學性。

三、民辦高校辦學自主權的保障機制

我國高等院校辦學自主權改革經(jīng)過三十年的努力，已經(jīng)取得一定的進展，國家也制定出臺了一系列的法律法規(guī)，逐步明確了高校辦學自主權的法律依據(jù)。從高校到政府均達成共識，一致認同辦學自主權問題的必要性和重要性，尤其對于民辦高校擴大辦學自主權是其生存發(fā)展、進一步壯大的關鍵。國務院總理李克強在2014年教育重點工作時強調，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和高校辦學自主權，鼓勵發(fā)展民辦學校，進一步擴大民辦高校的辦學自主權。教育部下發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》指出，清理并糾正對民辦教育的各類歧視政策，切實保障民辦學校辦學自主權。

1.完善教育法制，為民辦高校辦學自主權提供法律保障

(1)加強高等教育法制建設, 深化民辦教育領域綜合改革。我國民辦高校辦學自主權方面相關法律制度不健全，一些條款不具體、操作性差是影響自主權實現(xiàn)的重要原因。因此，必須通過加強立法, 使上位法律與下位法規(guī)相銜接，使民辦高校相關的法律法規(guī)的條款具體化，提高其可操作性。學術界也一直在研討應該根據(jù)教育發(fā)展的現(xiàn)實情況修改《教育法》《高等教育法》等一系列教育法規(guī)。2015年1月7日國務院常務會議已經(jīng)決定對《民辦教育促進法》等一系列教育法規(guī)修正案草案進行討論，提請全國人大常委會審議，各教育法規(guī)草案將對民辦高校的教育立法做一些修訂。

同時，完善的法律不但要賦予民辦高校應有的權利, 還要對其權利進行合法的規(guī)范和有效的保障。因此法律不應只是規(guī)定民辦高校享有哪些自主權利, 還應當明確行使這些權利的法定形式、權利行使不當時的制裁方式；如果政府教育行政部門違法干預民辦高校辦學自主權時可采取的救濟措施等。

(2)強化民辦高校辦學自主權相關法律的執(zhí)行力度, 保證已有法律的實施。加強執(zhí)法是所有法制建設的關鍵環(huán)節(jié)，通過強化執(zhí)法著重落實民辦高校自主權。對于目前已經(jīng)頒布實施的民辦教育法律法規(guī)如《民辦教育促進法》及其實施條例的相關規(guī)定應盡快全力貫徹落實。各民辦高校應在法律規(guī)定的前提下大力行使辦學自主權，結合自身辦學實際情況和市場調研情況，創(chuàng)辦自己的特色教育，以優(yōu)質的辦學質量立校，以獨特的教育和管理興校，不斷發(fā)展強大。隨著辦學規(guī)模的不斷擴大，民辦高校應努力逐步實行學歷認證制度。根據(jù)《民辦教育促進法》的規(guī)定，經(jīng)國家批準建立的民辦高校，其學歷證書具有與公立高校同級同類學歷證書的同等效力。也就是說當民辦高校在依法成立時，它就應該擁有國家規(guī)定的學歷證書認證資格。

2.政府繼續(xù)轉變職能，破除體制障礙

(1)放松行政管制,優(yōu)化教育調控。民辦高校的產(chǎn)生和蓬勃發(fā)展與其教育教學特色有關，它能緊緊跟隨市場經(jīng)濟的變化發(fā)展，快速反應，具有市場化、職業(yè)化和社會化特點。作為市場經(jīng)濟主體，對市場需求的變化比政府更敏感，反應更迅速。因此，政府教育行政部門應放松教育行政管制，優(yōu)化教育調控機制，使民辦高校充分享受辦學自主權。

(2)政府積極轉變職能，提升民辦高校的自主權利。首先，政府應依法行政、依法治教，落實已出臺的《民辦教育促進法》。該法是全國人民代表大會常務委員會制定的法律，它的法律效力要比教育行政部門制定的行政法規(guī)或規(guī)章高，因此教育行政部門在制定相關的行政法規(guī)或規(guī)章時，不能與該法的精神和發(fā)展方向相違背，不能用政府的紅頭文件來侵犯民辦高校的辦學自主權。其次，在管理監(jiān)督過程中要及時轉變角色和功能，積極探索創(chuàng)新民辦高等教育的行政管理特色。根據(jù)已出臺的民辦高校自主權的法律法規(guī)，各省市政府教育部門本著積極發(fā)展民辦高等教育的目的，出臺相關法規(guī)細則，依法充分落實，對民辦高校的管理方式以宏觀調控、間接管理為主；對民辦高校的管控要由行政命令轉為依靠法律制度、依靠市場評估監(jiān)督和市場信息反映等。

3.完善民辦高校內部治理結構

擴大和落實民辦高校辦學自主權，不僅要依靠國家的好政策，還要完善其內部管理體制，健全法人治理制度，加強民辦高校的自主辦學能力，不斷發(fā)展強大，以實力贏得地位、尊嚴和廣闊的發(fā)展空間。

(1)2015年新教育法律修正案中規(guī)定，對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校，各民辦高?？梢愿鶕?jù)自己的不同情況采取適合自己的管理方式。不管什么樣的管理方式，都要合理協(xié)調高校內部的領導與決策機構、行政執(zhí)行機構和民主監(jiān)督機構。民辦高校作為法人享有對財產(chǎn)獨立的管理權和支配權，可以實行董事會領導下的校長負責制，董事會決定著學校的重大決策和長期發(fā)展戰(zhàn)略，校長全面負責學校的行政、教學等日常工作，兩者各司其職。同時建立和完善民主管理制度和民主監(jiān)督制度，形成良性的內部自我約束機制，逐步完善民辦高校內部管理的法治化和制度化。

(2)民辦高校要強化法制意識，認真分析研究相關的法律法規(guī)，既要根據(jù)現(xiàn)有的各項法定，合理合法有效地行使自主權，又要不斷提高自己的辦學水平，創(chuàng)造條件爭取更多的辦學自主權。民辦高校管理層要提高法制意識，在法律許可的范圍內善用辦學自主權，做到權、責、利的有機統(tǒng)一，為民辦高校的健康發(fā)展提供制度保障。

4.盡快發(fā)展教育中介組織，建立健全科學的監(jiān)督和評價機制

教育中介組織是一種非政府組織性質的同業(yè)中介機構，它介于大學和政府之間，由教育學專家、管理學專家等組成，不受社會、政府和高校的干擾依法建立，獨立行使其職能。政府應盡快倡導發(fā)展教育中介組織，如民辦高等教育委員會、民辦高等院校質量評估委員會等，通過教育中介組織對民辦高校資格及教學質量水平進行認證、評估和監(jiān)督，以確保民辦高校提高辦學水平和辦學質量，一來為廣大學生選擇不同層次、不同類別的民辦高校提供幫助，二來也可為想投資辦學的社會各方力量提供科學的參考數(shù)據(jù)，吸引更多的優(yōu)質資源投入民辦高校。

參考文獻：

[1]謝鴻飛.高校辦學自主權的現(xiàn)實依據(jù)及其落實對策[J].福建教育學院學報,2006(1):81.

[2]李曉康.論我國民辦高校辦學自主權的落實[J].現(xiàn)代教育管理，2009(6)：101-102.

收稿日期：2015-01-16

作者簡介：侯建峰(1975-)，女，吉林伊通人，法律碩士，副教授，主要從事高校管理法制化方面的研究。

中圖分類號：G648.7

文獻標識碼：A

文章編號：1008-469X(2015)02-0067-04

ResearchonBarriersandSecurityMechanismofPrivateCollegesinAchievingSchoolAutonomyandProtection

HOUJianfeng

(LiaoningUniversityofInternationalBusinessandEconomics,Dalian,Liaoning116000,China)

Abstract:School autonomy is the basis for the establishment and development of private colleges. It is an inherent requirement of private colleges to ensure the quality and capacity of the school, which reflects the inherent law of education development. However, a number of school running rights of private colleges are under control restrictions, the achievement of school autonomy has many obstacles, which cannot give full play to their own school characteristics and competitive advantages. Solutions of changing this status should start with the following aspects: improve the education legislation and continue to transform government functions, remove the institutional barriers, perfect and innovate the internal governance structure of private colleges, establish sound education intermediary organizations and encourage social forces to participate, thus to protect school autonomy and accelerate the healthy development of private colleges.

Key words:school autonomy; obstacle for implementation; ensuring measures; private colleges

課題項目：遼寧省民辦教育協(xié)會2014年教育科研立項課題《民辦高校辦學自主權實現(xiàn)的障礙及其保障機制研究》(LMJK201405)