徐翔

摘要：在全球治理的話語體系下，傳統(tǒng)的“管理型”政府模式已經(jīng)不能適應(yīng)具有高度復(fù)雜性與不確定性的后工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，改變以往的治理方式、促進(jìn)政府與社會(huì)組織及公民的合作共治、推進(jìn)中國治理體系與治理能力的現(xiàn)代化已成為具有劃時(shí)代意義的議題。在合作治理的框架下，政府應(yīng)致力于完善引導(dǎo)型社會(huì)管理職能的同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，以此走出一條具有中國特色的治理之路。

關(guān)鍵詞：合作治理；引導(dǎo)型職能；服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）18018602

1 治理理論概述

自上世紀(jì)八十年代末期世界銀行提出“治理危機(jī)”這一概念后，治理理論作為由西方國家首先提出來探尋治道變革、促進(jìn)社會(huì)良善發(fā)展的新路徑而備受學(xué)術(shù)界的關(guān)注。20世紀(jì)后半葉，在全球化浪潮不斷涌進(jìn)的大背景下，多國政府在處理與他國關(guān)系、化解國內(nèi)公正問題、有效促進(jìn)公共服務(wù)合理配置等方面越發(fā)力不從心，治理理論作為新時(shí)期化解危機(jī)之道的良方為多國政府解決上述問題提供了嶄新的視角。作為一種分析框架的治理理論也在很大程度上為各國政府的變革起到了借鑒作用。自中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人將推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化正式提上改革議程，這一舉措讓合作治理再次成為社會(huì)熱議的焦點(diǎn)。

1.1 概念之辯

治理一詞在中西方均有其淵源，英文中的治理（governance）源于希臘語和拉丁文，本意為操縱，控制。漢語中的治理有控制、管理、整治之意。傳統(tǒng)意義上的治理曾一度與統(tǒng)治交叉出現(xiàn)在國家管理的過程中，甚至不加區(qū)分?，F(xiàn)代性話語體系下的治理已經(jīng)完全跳出統(tǒng)治管理的窠臼獲得了新的時(shí)代內(nèi)涵。

在處理何為治理的問題上，作為治理理論主要?jiǎng)?chuàng)始人之一的羅森瑙以及研究治理理論的著名學(xué)者羅茨、斯托克等人都對(duì)治理的概念進(jìn)行了梳理，國內(nèi)的俞可平教授以及諸多學(xué)者也對(duì)治理的概念作了大量的研究工作。本文借鑒全球治理委員會(huì)對(duì)治理的定義，即治理是個(gè)人和各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

1.2 治理與統(tǒng)治

獲得了現(xiàn)代性的治理其核心要義可概括為：政府與社會(huì)組織、公民合作共治，通過靈活的方式促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這與傳統(tǒng)的統(tǒng)治觀大相徑庭，并且進(jìn)一步來講，治理與統(tǒng)治的差別可以概括為以下幾方面：首先，享有權(quán)威的主體不同。在統(tǒng)治理論背景下，權(quán)威完全由政府壟斷，其他公民與社會(huì)組織不具備與政府擁有相同權(quán)威進(jìn)而進(jìn)行公共事務(wù)管理的合法性身份。而在治理理論中，公民、社會(huì)組織、政府都是治理的主體。其次，權(quán)力的運(yùn)行向度不同。在傳統(tǒng)的統(tǒng)治背景下，權(quán)力運(yùn)行嚴(yán)格遵循由上而下的單行線，而在治理?xiàng)l件下，權(quán)力運(yùn)行向度變得豐富起來，不僅有自上而下的順勢(shì)，更有自下而上甚至是交叉多向的互動(dòng)，公民、社會(huì)組織充分行使參與公共管理的權(quán)力。再次，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的方式不同。統(tǒng)治理論中的政府管理是建立在政府是唯一合法性主體基礎(chǔ)之上，政府管理可以用原始、人治、隨意來概括；治理理論中的公共管理建立在政府與其他公民及社會(huì)組織合作共治的友好互動(dòng)基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)性。最后，兩者的導(dǎo)向目標(biāo)不同。傳統(tǒng)的政府行政模式把善政作為其追求目標(biāo)，并且從客觀上來說善政一度促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展。然而從本質(zhì)上講，公民及社會(huì)組織由于缺乏獨(dú)立的人格并未參與到這一過程中，善政并未從根本上促進(jìn)公民精神的培育與發(fā)展。治理理論把公民、社會(huì)組織以及政府的合作共治作為理論要義，在價(jià)值取向上，它所追求的是讓全體成員普遍受益的善治。善治有效克服了治理理論的不足，并進(jìn)行了更進(jìn)一步的完善?？v觀專家學(xué)者對(duì)善治的研究，可以把善治的要素概括為一下六點(diǎn)：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責(zé)任性（accountability）、法治（rule of law）、回應(yīng)性（responsiveness）、有效性（effectiveness）。

然而，面對(duì)許多社會(huì)問題的不可治理性并且治理理論由于其自身缺乏相應(yīng)的合法性論證，多元主體的責(zé)任界定不明等缺陷，治理理論曾一度遭受責(zé)難并顯示出其不成熟性，但是作為一種新的分析政府角色或行政改革的框架，治理理論無疑提供了嶄新的視角，并且善治理論的提出讓治理理論得到了進(jìn)一步完善。

2 合作治理背景下政府角色的定位

經(jīng)過二十余年的發(fā)展，治理理論無論是在國際還是在國內(nèi)，都形成了豐富的理論體系。假如說先前國內(nèi)對(duì)治理理論的研究更多地是基于理論研究層面的話，那么十八屆三中全會(huì)后的治理研究則被賦予了更多的實(shí)踐色彩，尤其是十八屆三中全會(huì)提出完善國家治理體系的目標(biāo)，這一目標(biāo)讓合作治理從應(yīng)然走向?qū)嵢?，也更讓政府在合作治理層面下的角色扮演成為社?huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

如果說傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的管理治理模式極大促進(jìn)了工業(yè)社會(huì)的發(fā)展的話，那么在后工業(yè)社會(huì)，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的高速發(fā)展，由政府擔(dān)任決定性角色的傳統(tǒng)管理模式已經(jīng)陷入尷尬的境地。放眼全球，恐怖主義、環(huán)保問題、人權(quán)問題……此起彼伏的挑戰(zhàn)儼然已經(jīng)讓風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)悄然而至。作為最大的發(fā)展中國家，當(dāng)下的中國方方面面都在轉(zhuǎn)型，社會(huì)所呈現(xiàn)出的高度復(fù)雜性與不確定性更讓當(dāng)前中國的改革舉步維艱。如何有效應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型階段的困境，學(xué)界以及政府都做了極大努力。結(jié)合現(xiàn)階段理論研究成果，并且從我國實(shí)際出發(fā)，筆者認(rèn)為，當(dāng)下中國在由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過渡的進(jìn)程中，需要繼續(xù)推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程，重新界定政府手中的權(quán)力，促進(jìn)政府、社會(huì)組織與公民合作共治局面的形成。

2.1 推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程

服務(wù)型政府的建設(shè)是一個(gè)宏大的話題，在這一進(jìn)程中更是有這樣或那樣的問題，然而無論現(xiàn)實(shí)情況多么復(fù)雜，政府必須把“服務(wù)”二字作為核心要義。從新公共管理所提倡的“掌舵而不是劃槳”再到新公共服務(wù)所要求的“服務(wù)而不是掌舵”，學(xué)界以及政府自身也越來越認(rèn)識(shí)到在提供公共服務(wù)解決社會(huì)問題的同時(shí)政府應(yīng)扮演的角色。當(dāng)前的中國已經(jīng)走過統(tǒng)治型與管理型政府的兩種模式，正在努力構(gòu)建服務(wù)型政府，然而上兩種模式的影子還殘留在當(dāng)前服務(wù)型政府的構(gòu)建進(jìn)程中。如何最大限度的促進(jìn)政府服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)，剔除統(tǒng)治型與管理型模式的糟粕，在治理背景下實(shí)現(xiàn)最好的服務(wù)角色扮演已經(jīng)成為當(dāng)前政府不得不慎重思考的問題。

2.2 完善政府引導(dǎo)型社會(huì)管理職能

三十多年來的改革開放進(jìn)程見證了中國在經(jīng)濟(jì)、政治等多發(fā)面的騰飛，可以說在中國崛起的過程中，政府社會(huì)管理職能從主導(dǎo)向引導(dǎo)角色的轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊鐣?huì)的高速發(fā)展供給了巨大的動(dòng)力。在具有高度不確定性的社會(huì)中，政府要么沿用傳統(tǒng)的管理型治理模式下政府主導(dǎo)的路徑處理政府與社會(huì)的關(guān)系問題，要么重新厘定兩者關(guān)系，將政府定位在服務(wù)與引導(dǎo)角色上。西方自由主義在發(fā)展過程中構(gòu)建了兩類政府角色，一類是自由放任的“守夜人”，另一類則是積極干預(yù)的“劃槳者”，中國政府在這個(gè)問題上選擇了構(gòu)建服務(wù)型政府與引導(dǎo)型社會(huì)管職能模式。引導(dǎo)型社會(huì)管理職能模式與主導(dǎo)型模式有重大區(qū)別，最為顯著的是政府從主導(dǎo)、控制的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、引導(dǎo)的角色，并且伴隨角色轉(zhuǎn)變的是政府由壟斷權(quán)力的集權(quán)模式向社會(huì)多主體平等享有權(quán)力的分權(quán)模式轉(zhuǎn)變?！耙龑?dǎo)型社會(huì)管理職能中和了政府干預(yù)和社會(huì)自主等內(nèi)容，這一職能不僅賦予干預(yù)以引導(dǎo)的形式而且在培育社會(huì)實(shí)現(xiàn)自主、自由方面既關(guān)注法律支持又包含對(duì)行動(dòng)上的道德自由的保障?！痹诤献髦卫淼脑捳Z體系下，政府必須繼續(xù)堅(jiān)持引導(dǎo)型社會(huì)管理職能的運(yùn)用，處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的積極性，共同應(yīng)對(duì)后工業(yè)社會(huì)的挑戰(zhàn)。

2.3 構(gòu)建合作的治理體系

伴隨著人類社會(huì)由農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)再進(jìn)一步過渡到后工業(yè)社會(huì)的進(jìn)程中的，是人們的活動(dòng)方式由互助向協(xié)作進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞯淖兓?。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，人們基于血緣、親緣關(guān)系，以家庭和家族為單位，開展一些不計(jì)得失的互助活動(dòng)。然而到了工業(yè)社會(huì)，由于社會(huì)分工、專業(yè)化等因素，完成一項(xiàng)任務(wù)必須通過人與人開展的具體的協(xié)作才能得以順利完成，以家庭與家族為單位的活動(dòng)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)化生產(chǎn)的需要；后工業(yè)時(shí)代的來臨讓協(xié)作向合作的轉(zhuǎn)變。在后工業(yè)社會(huì)，高度的復(fù)雜性與不確定性是這一社會(huì)的典型特征，要解決這一社會(huì)的發(fā)展難題，就必須通過社會(huì)多主體合作的方式來解決，因?yàn)椤昂蠊I(yè)化已經(jīng)造就了新的社會(huì)形態(tài)，在社會(huì)治理的意義上，已經(jīng)呈現(xiàn)給我們多元治理主體并存的局面。從這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們需要建構(gòu)的是一種合作治理模式”。

從合作共治的角度看待治理理論與馬克思的國家消亡說，兩者在某種程度上具有相當(dāng)?shù)钠鹾闲?。在后工業(yè)社會(huì)中，治理的目標(biāo)——善治追求的是還政于民，在追求善治的進(jìn)程中必然要改變政府的家長(zhǎng)角色，讓促進(jìn)合作的多主體充分參與到公共事務(wù)的處理中。也正是在這一過程中，政府在完成其歷史使命后，走向消亡。當(dāng)然，在后工業(yè)社會(huì)下，政府以及國家的消亡是一個(gè)漫長(zhǎng)而持續(xù)的過程，在后工業(yè)社會(huì)的大門剛剛開啟的當(dāng)下，政府仍然在促進(jìn)合作共治的進(jìn)程中有著不可替代的作用。

在工業(yè)社會(huì)由政府扮演元治理角色或家長(zhǎng)角色的模式下，政府是主導(dǎo)者，社會(huì)組織處于治理的邊緣地帶，在這種中心——邊緣模式下，社會(huì)主體參與治理的合法性身份沒有得到確立，并且由于長(zhǎng)期處于權(quán)力的邊緣地帶，社會(huì)主體參與治理的有效性在短期內(nèi)也難以保證。作為彌補(bǔ)治理理論不足的善治理論從根本上撼動(dòng)了政府包攬治理的地位，這一理論的實(shí)質(zhì)就是從國家回歸到社會(huì)，還政于民，還權(quán)于民。構(gòu)建好合作共治的體系，政府就必須放棄傳統(tǒng)治理模式的路徑依賴，重新界定社會(huì)與政府的權(quán)力。政府要把以往過度集中的權(quán)力返還到社會(huì)多主體中去，一方面，政府要扮演積極的促進(jìn)角色，調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與治理的積極性，當(dāng)然這并不意味著政府主導(dǎo)，而是政府通過引導(dǎo)性方式進(jìn)行。另一方面，政府要自覺，不得多管，多做。合作共治的體系構(gòu)建要求政府與社會(huì)組織、公民擁有平等的角色，否則就會(huì)有回到傳統(tǒng)治理模式的危險(xiǎn)。

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