辛昱辰　劉姣

摘 要： 政府監(jiān)管是解決市場失靈的一種有效機制。盡管世界各國的政府監(jiān)管模式各有不同，構建的背景和內容也有所區(qū)別，但都是基于以矯正和解決市場失靈為目的而建立的。當下我國正處于轉軌時期，雖然設立了相應的政府監(jiān)管機構，但不論是理念還是職能上都偏重于傳統(tǒng)意義上的監(jiān)管，與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管還相差甚遠。加之當前我國的市場經濟體制還不健全，政府的管理理念與發(fā)展方式還保留著計劃經濟時期的傳統(tǒng)，法制環(huán)境還不完善。因此，如何把我國傳統(tǒng)的政府監(jiān)管轉變?yōu)楝F(xiàn)代意義的政府監(jiān)管就顯得尤為重要。這不僅能提高政府的監(jiān)管能力，建立獨立、公開、透明的現(xiàn)代監(jiān)管體系，同時還是健全和完善市場經濟體制，融入經濟全球化進程的必然要求。

關鍵詞： 地方政府； 借貸監(jiān)管； 事前控制； 事后監(jiān)管； 經驗啟示

中圖分類號： F83 文獻標識碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.027

近年來，地方政府借貸不斷增加主要是受大規(guī)?；A設施投資需求的驅動，尤其是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展需要大量的基礎設施作保障，然而基礎設施投資中很大一部分事權是由各地方政府來承擔的，這就需要地方政府投入大量的財政資金來發(fā)展和維持基礎設施建設。但由于地方政府的財政收支主要來自于稅收和財政轉移支付兩方面，而這二者所得的資金不足以維持經濟發(fā)展和基礎設施建設的同步需求，所以地方政府只能利用從金融市場借貸的資金來支持地方基礎設施建設。借貸使得地方政府可以靈活運用資金而不受財政赤字的影響，但這容易使地方政府對金融市場資金借貸產生過度的依賴性，與之相伴隨的是債務投資是否收益以及債務能否按期償還的風險。假如地方政府的借貸無法按期償還，那么借貸產生的債務壓力會使地方政府陷于財政困境，進而產生債務違約或是發(fā)生債務危機。從國際經驗來看，地方政府發(fā)生債務危機不是個別國家的獨有現(xiàn)象，而是經濟發(fā)展中的必經過程。20世紀90年代以來，很多國家先后都發(fā)生過債務危機，例如俄羅斯的89個地方政府中有57個發(fā)生過債務危機；阿根廷布宜諾斯艾利斯和門多薩地方政府債務失控是造成阿根廷債務危機的主要原因；印度、匈牙利和南非也都因為財政赤字或債務違約產生過巨大的財政危機。地方債務危機的發(fā)生不僅會影響地方公共服務供給，還會阻礙地方信貸市場的發(fā)展，使基礎設施融資的空間縮小，嚴重的還會威脅到國家宏觀經濟和金融市場的穩(wěn)定性。因此，解決地方政府債務危機的最好辦法就是建立一套完善的地方政府借貸監(jiān)管體系，這樣不僅有助于加強地方財政紀律，增強財政透明度，將債務風險控制在管理范圍內，同時還能提高政府借貸資金的使用效率，完善政府間的財政體制改革，建立現(xiàn)代化的財政制度。

一、地方政府借貸監(jiān)管的必要性及風險

（一）地方政府借貸監(jiān)管的必要性

地方政府借貸對地方經濟的發(fā)展具有一定的益處和必要性，其主要表現(xiàn)在：

1. 地方政府的借貸資金可以擴大地方基礎設施建設所需要的融資空間，城市化的快速發(fā)展使人口大量向城市集中，這就要求城市基礎設施建設需求不斷提高，但地方政府的稅收和財政轉移支付資金并不能滿足于這一需求，只有借貸才能緩解地方政府的財政壓力，使地方政府能夠保障基礎設施建設需求的供給。

2. 地方政府借貸能夠加強地方政府信用評級的建設。地方政府信用評級要求地方財政具有能夠獨立審計的公開賬目，這將增強地方財政的透明度，加強預算的合理性，提高政府財政的管理和監(jiān)督能力。

3. 地方政府借貸還有助于促進地方金融市場的發(fā)展。金融市場發(fā)展是否完善取決于是否存在一個競爭性和多樣選擇性并存的借貸市場，這樣的金融市場有助于地方信貸選擇的多樣性，從而降低借貸的成本。地方政府將借貸資金投入基礎設施建設不僅會帶動地方金融市場的發(fā)展，還會促使金融市場更大的流動性和規(guī)范性。

（二）地方政府借貸存在的風險

盡管地方政府借貸對地方經濟發(fā)展有一定的益處和必要性，但地方政府借貸也存在一定的風險，其主要表現(xiàn)在：

1. 由于缺乏有效的地方借貸監(jiān)管體系，地方政府會因為債務管理不善或盲目投資而引發(fā)債務危機，進而陷入地方財政困境。尤其是在缺乏監(jiān)管的金融市場中，地方借貸市場會因為缺少監(jiān)管約束而使地方借貸的準入門檻降低，致使借貸資金產生貨幣投機風險從而付出昂貴的代價。20世紀90年代的匈牙利和俄羅斯為發(fā)展地區(qū)經濟曾進行了大量的地方借貸，但由于缺乏相應的借貸監(jiān)管體系作保障，致使匈牙利和俄羅斯的地方政府因財政管理不善和投資失誤造成大量財政赤字，產生地方財政壓力困境，致使地方政府陷入不可持續(xù)的債務危機，最終導致地方政府破產。

2. 地方借貸若缺乏監(jiān)管容易造成預算外的隱性債務和或有債務的形成。雖然隱性債務和或有債務不會加大地方政府債務的名義規(guī)模，但會加大政府債務的實際規(guī)模。隱性債務和或有債務往往是地方政府財政惡化的重要原因，它會使地方財政運行不穩(wěn)定，對財政預算執(zhí)行造成嚴重的威脅和沖擊。另外還會影響地方財政的可持續(xù)發(fā)展能力，因此對隱性債務和或有債務缺乏監(jiān)管不僅會加深地方政府的債務危機，還會因宏觀經濟影響或是金融變動引發(fā)為財政危機。

3. 地方政府借貸監(jiān)管的缺失還會產生財政預算軟約束的風險，為尋租和腐敗提供空間。預算軟約束不僅是財政分權體制下產生的一種弊端，也是地方政府在發(fā)展地方經濟中面臨的一個突出問題，如果地方財政在預算軟約束的問題上缺乏必要的監(jiān)管約束，就會導致地方政府在經濟發(fā)展中自行其是，產生大量的機會主義從而傾向于過度借貸，造成大量的債務負擔。同時由于借貸監(jiān)管的缺失和信息不對稱，政府無法真正掌握和了解相關債務的具體信息，對于債務存在的真實風險也難以判斷，因此往往將預期會發(fā)生的危機寄托于中央來解決，地方官員隨意使用和分配財政資金，致使部分官員運用職權為自己牟取私利，從而引發(fā)系統(tǒng)內的腐敗和濫用職權，這不僅產生道德風險還會造成地方政府的負面影響。

4. 地方政府借貸監(jiān)管缺失還會影響政府間財政體制設計和金融市場結構的調整。財政體制改革最突出的問題就是解決政府財政預算的約束問題，假如這一問題解決不好就會導致各級政府的公共財政都陷入危機的狀況，輕則會造成大量赤字和債務危機的爆發(fā)，重則會威脅國家的社會穩(wěn)定和金融安全。

二、地方政府借貸監(jiān)管的構建與原則

地方政府借貸監(jiān)管的理念設計初衷是對地方政府借貸進行監(jiān)督，促使地方政府制定積極的財政政策和可持續(xù)發(fā)展的借貸模式，使其對投資和收益風險負責。然而，地方政府借貸監(jiān)管體系的構建必須與地方經濟與財政制度改革相配套聯(lián)系，地方政府監(jiān)管是隨著經濟發(fā)展和財政體制改革變化而變化的，并不是靜止不變的。不同國家根據(jù)其政治、經濟、法律和社會文化制定不同的監(jiān)管機制，因此地方政府的監(jiān)管體系并不存在可套用的模式。地方政府借貸監(jiān)管體系的基本框架主要分為事前監(jiān)控和事后監(jiān)管兩部分。

（一）事前監(jiān)控

事前監(jiān)控主要是對地方政府借貸進行預防性監(jiān)管，提前對債務進行風險管理和監(jiān)控，包括對借貸的目的、種類、期限以及額度等作出規(guī)定和限制。

1. 事前監(jiān)控首先要對事前借貸進行監(jiān)管控制，對地方政府的財政狀況以及借貸資金進行監(jiān)督。主要是對地方政府借貸的用途、類別以及債務借貸的程序制定指標。其中根據(jù)借貸的用途可以分為短期債務與中長期債務兩類。短期債務主要是指用于公共事業(yè)建設借貸，包括用于地方各種公共事業(yè)和民生類設施建設，這類借貸所產生的主要是社會效益，不會帶來直接的經濟效益；中長期債務主要是指地方經濟發(fā)展借貸，是指能夠為地方財政帶來經濟效益的基礎設施建設，其特點在于用特定的基礎建設收益做擔保對其借貸資金和利息進行償還。

2. 事前監(jiān)控還要求對用于公共基礎投資建設的長期債務借貸要制定預算平衡要求以及債務償還比率。對用于短期緩解財政壓力的運營性借貸，事前監(jiān)控也規(guī)定必須限定短期借貸的最高額度，并對此額度進行監(jiān)控，以防止出現(xiàn)以短期借貸利率滾動支持當期財政赤字的長期借貸。根據(jù)國際借貸的經驗，對于地方借貸的額度應該控制在三個范圍內：一是地方債務的控制比率不能超過其財政總收入的10%；二是地方債務余額不能超過其GDP的20%～25%；三是地方債務與中央債務的控制比率應該保持在25%以內。

3. 事前監(jiān)控還要求地方政府必須建立中期財政規(guī)劃和透明的財政預算程序。地方政府建立中期財政規(guī)劃主要是為了確保財政債務處于可控范圍內，并且保障地方政府的財政可持續(xù)性。中期財政規(guī)劃對于地方借貸具有監(jiān)控和調節(jié)的作用，例如法國在對地方政府借貸的中期監(jiān)控就規(guī)定借貸資金必須嚴格按照借貸的初衷和要求進行投資，并且所有項目開支全部要進入財政預算。哥倫比亞對地方政府的中期監(jiān)控是根據(jù)債務預警信號的紅綠燈體系來進行的，在中期財政規(guī)劃中，地方政府會對借貸的債務進行嚴格的審查和監(jiān)督，專業(yè)的財政審計部門會把債務分成紅綠兩種信號進行標示：綠燈意味著借貸資金正常，債務處于地方財政可控范圍內；紅燈則意味著借貸資金超出可控范圍，地方政府將嚴禁借貸并且對當期債務狀況進行全面調查和調整，防范債務危機的發(fā)生。

（二）事后監(jiān)管

事后監(jiān)管主要是處理當債務危機發(fā)生后地方政府無力償還債務的情況下如何對地方借貸的債務進行重組或是減免。事后監(jiān)管可以彌補事前監(jiān)管的漏洞，對逃避事前監(jiān)管的債務借貸進行查補和懲戒，推動事前監(jiān)管的預防性建設。事后監(jiān)管的基本理念主要是由事后破產程序和事后重組機制兩部分組成，如果說事前監(jiān)控偏重于對債務借貸提供規(guī)程和保障并且對債務的風險進行監(jiān)管。那么事后監(jiān)管則偏重于處理債務危機后地方政府無力償還債務的問題。事后破產機制的建立是和事前借貸監(jiān)控相互補充的，假如沒有事后破產機制，那么事前監(jiān)控很容易變成過渡的行政控制，致使其職責和權力濫用。因此事后監(jiān)管的設計原則主要基于四方面：

1. 規(guī)范事前借貸行為。事后監(jiān)管機制有助于防范事前借貸的不規(guī)則行為，對事前借貸的責任和規(guī)定起到監(jiān)督規(guī)范的作用。

2. 確保政府職責的履行。事后監(jiān)管機制在地方政府發(fā)生債務違約需要債務重組時可以保障地方政府在重組狀況下繼續(xù)履行其政府職能，同時維持基本的公共服務供給。因為地方政府的職能要求地方政府破產或是重組不能像企業(yè)或公司那樣被清算，必須履行其公共服務的職能，所以地方政府必須在具有保障性和完整性的制度框架下才能進行重組。

3. 強化地方財政的硬預算約束。事后監(jiān)管機制可以對其地方政府的財政狀況進行調整和重組，加強地方政府財政的硬預算約束，幫助地方政府恢復其正常的經濟秩序，為重新進入金融市場做準備。

4. 事后監(jiān)管機制還在于其公正性，不僅對債權方的利益進行維護，同時還保護債務方的權力職責不受傷害，這對建立公正和多樣化的地方信貸市場具有至關重要的意義。

三、國外地方政府借貸監(jiān)管體系構建的經驗分析

（一）事前監(jiān)控

事前監(jiān)控主要是對借貸的行為和目的進行事前控制以及對財政狀況進行監(jiān)督。早在20世紀90年代，巴西、哥倫比亞和墨西哥等發(fā)展中國家為了解決因地方債務危機引起的財政壓力，加強并建立了事前監(jiān)管，以避免后期發(fā)生的系統(tǒng)性危機。巴西對于事前監(jiān)管專門頒布了《財政責任法》來確保事前監(jiān)管的法律保障。哥倫比亞于2003年頒布了《財政透明和責任法》，對事前監(jiān)管專門做出了定義和解釋。墨西哥在2000年建立了新的借貸框架來防止因借貸發(fā)生的地方債務危機，其中還包括建立財政規(guī)劃和目標等建議。因此，構建事前監(jiān)管有助于避免因借貸發(fā)生的債務危機，并能有效地將風險控制到最小范圍。根據(jù)各國的經驗分析總結，對于地方政府借貸的事前監(jiān)管經驗可以總結如下。

1. 國外地方政府對借貸資金的用途規(guī)定只能用于投資基礎設施等公共項目。雖然對于一些較小的地區(qū)或是經濟欠發(fā)達的地方來說，借貸有助于地方政府擁有足夠的資金，能夠立刻進行大規(guī)模的基礎設施建設或是用資本進行投資來發(fā)展地方經濟，但假如缺乏相配套的財政監(jiān)管體系，就容易使地方政府發(fā)生隨意濫用公共財政的道德風險，嚴重影響金融市場的穩(wěn)定。所以，地方政府借貸監(jiān)管要求長期借貸必須用于公共項目的投資，德國、英國、巴西、印度、俄羅斯等多個國家在對于地方借貸監(jiān)管上都頒布了明確的公共財政投資平衡預算制度，要求在公共投資被提出后，地方財政要能保持財政預算的平衡。

2. 事前監(jiān)管體系明確了地方政府借貸在財政變量上的限制，例如財政赤字、償債比率以及擔保限制等。印度對地方政府的事前借貸監(jiān)管規(guī)定，假如地方政府的債務償債率超過20%，則該地方政府就被定義為處于債務壓力狀態(tài)，中央政府便要對地方政府再借貸進行監(jiān)督，并且要求地方政府把財政赤字降低到生產總值的3%以內才能解除對地方政府財政的監(jiān)督。哥倫比亞在監(jiān)督地方借貸的事前監(jiān)管上依據(jù)其《財政透明和責任法》建立了一套“紅綠燈”借貸危機指示系統(tǒng)。當?shù)胤秸畟鶆毡辉u為紅燈的時候則意味著利息與可流動資金的比率大于40%，并且債務總額與財政收入比率大于80%，那么地方政府被嚴禁借貸。而如果被評為綠燈則意味著地方政府債務風險還處于可控范圍內，地方政府可以進行新的借貸。美國對地方政府事前借貸的管理取決于政府借貸債務的類型、形式、規(guī)模以及償還債務的收入類型等。雖然不同國家對地方政府的事前借貸具有不同類型的監(jiān)管方式和規(guī)則，但其都是為了對事前借貸采取事前防范，防止地方債務風險的累積。

3. 事前監(jiān)管還需要地方政府建立公開透明的財政預算以及相配套的財政體系框架作保障，其目的也是為了確保地方政府財政狀況的可持續(xù)發(fā)展。公開透明的財政預算已經成為財政制度中不可或缺的一部分，其中包括對財務賬目的獨立審計、財政預算外債務以及隱形債務等財務信息的定期公布。巴西制定的《財政責任法》中要求巴西各級政府必須把公開透明作為財政制度的關鍵部分，所有財政借貸、提案、收支以及賬目必須公開，并且專門要求各級地方政府做出每季度的財務管理報告，并通過電子媒體向公眾公開查閱，監(jiān)督并且保證借貸與財政目標的一致性。為了提高財政的公開透明，墨西哥還采用了地方政府信用評級制度來評估風險和規(guī)范地方政府的財政紀律。

（二）事后監(jiān)管

國外政府對于事后監(jiān)管主要表現(xiàn)為地方破產機制，針對無償付能力的地方政府。對于地方政府借貸而言，盡管借貸的事前監(jiān)管可以控制和約束發(fā)生債務違約的風險，但并不意味著只要建立事前監(jiān)控便不會發(fā)生債務違約的問題，債務違約也可能因為地方政府財政管理不善或是受宏觀經濟政策等外部因素影響而發(fā)生。所以對于地方政府的借貸監(jiān)管還需要建立事后監(jiān)管來作為地方政府借貸的保障機制，與事前監(jiān)控相配合才能更好地對地方政府借貸監(jiān)管起到制約作用。根據(jù)國際經驗來看，對于地方政府的事后監(jiān)管經驗可以總結如下。

1. 事后監(jiān)管的啟動程序。事后監(jiān)管的啟動程序也可以認為是地方政府破產的啟動程序，地方政府的破產不同于一般的企業(yè)或公司破產。企業(yè)或公司破產后其資產可以通過法律程序進行扣押或是被清算用于債務的償還，而地方政府在債務破產后其資產不能被扣押或是對其進行清算，因為地方政府還具有維持基本公共服務的職能，其扣押地方政府資產的權利在很大程度上會受到限制。所以，地方政府破產總體上只能看作是進行重組而非資產清算。其次，地方政府的事后監(jiān)管啟動程序還需在特定條件下才能促發(fā)。在美國，根據(jù)其《破產法》第9章第109款第2條規(guī)定，地方政府的破產申請只能在確定其無力償還債務，或者已經處于準備調整債務并且已經通過所在州的批準條件下，才能達到向市政機構申請破產的條件，并且只有市政機構才有資格申請破產。匈牙利的《市政債務調整法》規(guī)定，市政府如果在債務違約過期60天內無法對其債務償還，那么債權人有權利向法庭提出申請，由法庭調查后確定地方政府無力償債才能申請地方破產。南非的《市政財政管理法》規(guī)定，南非的地方破產申請必須根據(jù)政府的財政狀況來判斷。如果地方政府出現(xiàn)財政困境或債務違約，先由其上一級的省級政府進行干涉，假如財政困境和債務違約并無改善則由中央政府介入調整，只有在債務問題達到兩級政府都無法解決的情況下才能宣布地方政府破產。

2. 財政調整是事后監(jiān)管的先決條件。地方政府破產的原因很大程度上是由于自身財政管理不善引起的，所以不論是事前監(jiān)控還是事后監(jiān)管，財政調整才是治理地方政府財政和債務危機的先決條件。假如沒有一個好的財政制度，就算擁有再完整的借貸監(jiān)管體系也不會起太大的作用。但是地方政府財政調整不同于中央政府財政調整，由于中央相對于地方具有不同的政府職能和財政關系，地方政府既不能自主發(fā)債募集資金同時又依賴于中央的財政轉移支付，因此不能隨意調整其基礎的財政收支，這就使地方政府的財政調整會相對復雜。同時，中央政府對地方政府債務的無限救助原則、政府間的財政缺陷以及不透明的財政預算制度都會加深地方財政調整的困難。美國紐約市財政危機就是因為政府管理不善導致持續(xù)的財政赤字，在后期的財政調整中又缺乏明確的財政調整預案，并且過度依賴中央政府的無限救助，導致政府負債規(guī)模無限擴大，最終只能申請地方破產。20世紀90年代后期的印度各邦同樣也是由于缺乏有效的財政調整計劃而使財政狀況惡化，借貸的成本上升導致償債額的增加，致使印度發(fā)生大規(guī)模的財政風險和債務危機。

3. 債務重組和債務減免是事后監(jiān)管的核心要素。債務重組是事后監(jiān)管的重要內容，也是所有破產框架的核心。從地方政府破產的國際經驗上看，在破產程序的選擇上，以行政方式為主的國家多選擇債務重組，以司法方式為主的國家多偏向于債務減免，特殊情況下會采用司法和行政相混合的方式。對于債務重組，高一級的政府通常會把地方債務重組成期限更長債務。例如美國紐約市對于地方債務重組的方式是重新組建市政援助公司，通過發(fā)行較長期限的州債券來償還政府到期的短期債券。巴西的聯(lián)邦政府每年會定期對地方政府進行債務重組以防止財政危機的發(fā)生。但是，對于防止債務重組所產生的道德風險，還必須要具有與債務重組相配套的財政調整才行。債務減免則偏重于司法程序的選擇，因為成熟的司法機制能夠確保債務減免的公正性和公平性，而不會因為行政干預產生道德風險。因此，債務減免也被局限于司法程序內，行政程序通常沒有債務減免的權利。例如南非的市政府必須通過法庭的判決才能夠實現(xiàn)債務減免，而不能由市政府直接對債務進行減免?？傊?，不論是債務重組還是債務減免都是一個復雜的過程，但最終都是為了調節(jié)債權方權利和處于地方財政困境的債務方之間的關系。

4. 地方政府破產方式的選擇。不同的國家對于地方政府破產方式的選擇也有所不同，其方式的選擇取決于本國的經濟、政治以及社會環(huán)境等因素。但是國外地方政府的破產方式大致可以歸納為三種：司法方式、行政方式以及司法行政相混合方式。

（1）司法方式主要是以法院為主導，根據(jù)其法律規(guī)定做出決策判斷來引導債務重組等過程。由于地方政府事后的清償債務是一個相對復雜的過程，司法方式的選擇可以從一個相對公平的角度對地方政府事后處理做出合理判定，而不會因為行政關系的干預而受影響。包括地方政府在何種情況下可以申請破產，破產的程序如何進行以及地方破產的債務重組償債先后次序排列等。匈牙利在對地方政府破產方式的選擇上傾向于司法程序，其原因就在于匈牙利政府希望采用司法途徑來避免和緩解在地方政府重組過程中的政治壓力。

（2）行政方式主要是指以上級政府或中央政府的直接干預或介入來管理地方財政，以行政方式對地方經濟和債務進行重組和調整。巴西是采用行政方式處理地方破產的國家之一。巴西在國內發(fā)生兩次大的債務危機后對于第三次的債務危機選擇了行政方式，即中央政府直接介入財政和債務管理，以行政手段來對地方經濟采取結構性經濟調整來解決地方破產。同時，中央政府還制定了公開透明的財政預算機制以及債務重組調整計劃來協(xié)同治理。但行政方式的缺陷在于缺乏法律約束的保障，容易以行政方式代替法律規(guī)定來執(zhí)行操作，一定意義上容易產生道德風險。

（3）司法行政相混合方式是指采用司法和行政相配套的方式來解決地方政府破產。美國在處理地方政府破產的方式上選擇的是司法和行政相混合的方式。美國《美國破產法》是一部專門針對地方破產而建立的法律制度，其中第9章是專門為美國各州的政治分支而制定的債務重組機制?！睹绹飘a法》對地方破產起到了法律保障的作用，其中聯(lián)邦法庭提供了債務重組的法律方案，但同時美國也尊重各州的實際情況，允許各州根據(jù)自身情況選擇或制定解決地方財政困境的法律制度，聯(lián)邦法庭不能干預地方政府的政策選擇和預算級別的優(yōu)先制定情況?！睹绹飘a法》可以作為各州和地方政府法律選擇的先決條件，但其最終還要根據(jù)各州和地方政府的行政制定來抉擇。

四、國外地方政府借貸監(jiān)管對我國的啟示

（一）完善的法治環(huán)境是構建地方政府監(jiān)管和運行的基礎保障

相對于傳統(tǒng)的行政管理而言，現(xiàn)代監(jiān)管體制的構建和運行必須要具有健全的法治環(huán)境。法律制度是地方政府借貸監(jiān)管體系建立的基本保障。只有擁有健全的法律制度才能使監(jiān)管機構合法化，從而有效地履行監(jiān)管的職能保障。雖然我國目前的監(jiān)管機構多是在政府的引導下實現(xiàn)的有效監(jiān)管，但是由于缺乏法律制度的保障，致使監(jiān)管機構還不能依法獨立行使其監(jiān)督的職權，這就容易造成人為運作的結果，隨時會因為政府的改組或是政策的變化而導致監(jiān)管機構喪失其監(jiān)管的職責。從國外的經驗來看，不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，對于政府的監(jiān)管機構建立都擁有其相應的法律政策。因此，只有將監(jiān)管機構納入法治的框架，通過法律規(guī)則的制定來實現(xiàn)監(jiān)管的合法性及其監(jiān)管的職權，這樣才能保障監(jiān)管機構的權威性和穩(wěn)定性。所以，對于我國現(xiàn)有的監(jiān)管機構要盡快制定相配套的法律政策，健全和完善監(jiān)管法律體系。同時，加快相關領域的立法進程，明確權力機關和監(jiān)管機構之間相互監(jiān)督制約機制，實現(xiàn)監(jiān)管機構的可問責性保障。

（二）制定適合中國國情的政府監(jiān)管模式

從國際經驗上看，不論是巴西采用的行政化模式還是匈牙利采用的司法模式，各國在制定政府監(jiān)管模式上都是基于本國基本國情來制定適合本國發(fā)展的政府監(jiān)管模式，與本國的政治、文化背景有著密切的聯(lián)系。因此，我國在對于監(jiān)管模式的選擇借鑒上也要根據(jù)我國的基本國情來選擇和制定。當下我國正處于從計劃經濟向市場經濟過渡階段，政府監(jiān)管機構還缺乏相應的法律政策，監(jiān)管的獨立性不足，政府起著主要的作用，因此我國在政府監(jiān)管模式上還是傾向于行政化的監(jiān)管模式，但一味的行政化模式還會帶來諸如道德風險、貪污腐敗等人治問題。所以，我國的政府監(jiān)管模式還應該引入法治模式與行政模式相配套，一方面可以健全監(jiān)管的法治環(huán)境，加強和完善政府的權力機關與監(jiān)管機構之間的相互制衡機制；另一方面以法律作保障避免了監(jiān)管機構人治的風險問題，只有把法治環(huán)境和行政治理相融合才能更好地解決監(jiān)管問題。

（三）建立信息公開制度，完善公民參與機制

由于我國目前的政府監(jiān)管制度尚在探索過程中，監(jiān)管機構還缺乏系統(tǒng)的法律程序，以致監(jiān)管的合法性和可問責性還難以有效得到落實，這容易造成信息的不對稱，為監(jiān)管帶來設阻和為尋租帶來巨大的空間。因此，我國在借鑒國外立法的基礎上要根據(jù)本國的國情盡快制定相應的信息公開制度。建立健全信息公開制度對于實現(xiàn)公正透明的法律程序有著重要的監(jiān)管奠基作用，因為透明性原則要求監(jiān)管機構必須對所監(jiān)管的信息公開，這樣不僅可以保證監(jiān)管機構的監(jiān)管行為隨時受到公眾的監(jiān)督，減少腐敗現(xiàn)象，而且還有利于維護公正的權力，促進公民有效地參與公共事務，減少政府監(jiān)管的成本。而公正參與也是監(jiān)管透明性的必要延伸，公眾參與要求監(jiān)管機制在規(guī)則制定和執(zhí)行過程中能夠體現(xiàn)公民的權力，這也是憲法規(guī)定的基本權力保障和民主原則的基本體現(xiàn)。我國目前雖然在公眾參與機制上設立了諸如聽證會、咨詢會等參與制度，但相比國外的公眾參與機制還是相差甚遠。因此，還必須借鑒國際的經驗來完善我國公眾參與機制，以保障監(jiān)管機構的公正、全面和客觀。

（四）制定科學的監(jiān)管評估機制

科學的監(jiān)管評估機制能夠使政府監(jiān)管機構達到科學決策和理性控制的目的，從而防止監(jiān)管權力的濫用并且提高監(jiān)管的績效。因此，從國外監(jiān)管機制的設計經驗可以發(fā)現(xiàn)，要想建立科學的監(jiān)管評估制度首先還是要以立法的形式明確監(jiān)管的評估要求，認真考察監(jiān)管機制的各項責任并且確定監(jiān)管影響評估的使用范圍。其次要借鑒國外的經驗培訓專業(yè)的監(jiān)管人員，在對監(jiān)管評估的方法上要具有靈活性和可行性。對于監(jiān)管數(shù)據(jù)的收集要仔細審查和檢驗，保證監(jiān)管評估的質量。最后要對監(jiān)管的相關信息和結果公開化，要真正實現(xiàn)監(jiān)管的透明度和公眾參與度，把監(jiān)管機構與公眾參與和政府監(jiān)督真正有效地結合起來，只有這樣才能真正建立屬于符合我國國情的政府監(jiān)管模式。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]