摘要：陜甘寧邊區(qū)縣政區(qū)劃的設(shè)置與縣政治所的選建，并非完全按照自然環(huán)境的一致性和歷史的傳承性來(lái)設(shè)置的，而是依據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的特殊要求，著眼于民主政治的基本要求、軍事斗爭(zhēng)的客觀需要和統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本原則來(lái)設(shè)置的。它既是中國(guó)縣政區(qū)劃在近代以來(lái)的再次轉(zhuǎn)軌，也是中共著眼于歷史發(fā)展的邏輯演繹、制度建構(gòu)的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)情境的客觀要求而做出的重要制度安排。與此同時(shí)，陜甘寧邊區(qū)的縣政規(guī)劃，也承載著中共在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)這一特殊重要的歷史時(shí)期的一些重要的制度邏輯和理念變革。

關(guān)鍵詞：陜甘寧邊區(qū)；縣政區(qū)劃；縣制變革

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5381（2014）06-0113-08

陜甘寧邊區(qū)的縣政區(qū)劃是在原西北革命根據(jù)地的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。在邊區(qū)政府成立之前，已有陜北省、陜甘寧省、關(guān)中特區(qū)、神府特區(qū)直接領(lǐng)導(dǎo)下的56個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。但是這些縣政區(qū)域大多并非是縣級(jí)區(qū)劃，而是處于邊緣或兩縣交界之地的農(nóng)村區(qū)域。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，國(guó)共兩黨經(jīng)過(guò)談判，國(guó)民政府承認(rèn)了陜甘寧邊區(qū)的合法性。于是陜甘寧邊區(qū)政府著手重新劃分邊區(qū)行政區(qū)域。陜甘寧邊區(qū)縣政區(qū)劃的規(guī)制盡管是近代縣制變革進(jìn)程中的再次轉(zhuǎn)軌，但絕非是一般意義上的制度轉(zhuǎn)換。它不僅體現(xiàn)著中共制度創(chuàng)新和制度優(yōu)越性的理念訴求，而且在很大程度上也蘊(yùn)含著中共變革社會(huì)和創(chuàng)建新中國(guó)的內(nèi)在邏輯要求，反映著中共制度創(chuàng)新和制度救國(guó)的政治訴求。

一、陜甘寧邊區(qū)縣政區(qū)劃的邏輯與理念

任何真正的制度設(shè)計(jì)，都需考慮到歷史發(fā)展的邏輯演繹、制度主體的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)情境的客觀要求。陜甘寧邊區(qū)的縣政區(qū)域規(guī)劃亦是如此。透過(guò)當(dāng)初的縣政區(qū)域規(guī)劃，我們不難發(fā)現(xiàn)，陜甘寧邊區(qū)的縣政區(qū)域和縣政治所的規(guī)劃，無(wú)疑也凸顯著中共在戰(zhàn)時(shí)體制下的政治理念和制度邏輯。

首先，注重一般原則和特殊原則相結(jié)合，是中共規(guī)制陜甘寧邊區(qū)縣政規(guī)劃的基本邏輯。從陜甘寧邊區(qū)的縣政區(qū)劃和縣級(jí)行政區(qū)域設(shè)置來(lái)看，首先注重的就是一般要求和特殊要求相結(jié)合這一基本原則。

所謂一般要求就是履行縣級(jí)政府的一般行政職能，特殊要求則是滿足特殊、特定的需要。陜甘寧邊區(qū)縣政區(qū)劃和行政區(qū)域的設(shè)置，最重要的特色恰恰體現(xiàn)在這種“特殊要求”方面。因?yàn)殛兏蕦庍厖^(qū)地處極端分散的農(nóng)村環(huán)境，這種獨(dú)特的環(huán)境顯然需要特殊的縣域行政區(qū)劃設(shè)置。特別是在管理經(jīng)驗(yàn)不足和缺乏信息手段的條件下，針對(duì)復(fù)雜或是專門(mén)重大的問(wèn)題建立特殊的縣域行政區(qū)劃進(jìn)行處理，不僅是必要的，也是有益的，因?yàn)檫@種特殊設(shè)置在職能上往往能起到同一般政府相互彌補(bǔ)的作用。正因如此，謝覺(jué)哉明確指出：“政權(quán)區(qū)劃的劃分，應(yīng)根據(jù)各區(qū)域的特殊情勢(shì)。忽視這種情勢(shì)，即違反了最大多數(shù)的民意，不僅失掉保障民權(quán)的意義，在事實(shí)上也會(huì)走不通?！盵1]

實(shí)際上設(shè)置一般性地方政府和特殊性地方政府的作法，也具有一定的普遍意義。托克維爾在其名著《論美國(guó)的民主》中，對(duì)聯(lián)邦制體制下的一般政府和特殊政府提出過(guò)如下見(jiàn)解：“美國(guó)有兩個(gè)截然分開(kāi)和幾乎各自獨(dú)立的政府：一個(gè)是一般的政府，負(fù)責(zé)處理社會(huì)的日常需要；另一個(gè)是特殊的專門(mén)政府，只管轄全國(guó)性的一些重大問(wèn)題?！彼€明確指出，“聯(lián)邦政府是特殊的政府，各州的政府才是一般的政府”[2]。盡管托克維爾所論的一般性政府和特殊性政府與陜甘寧邊區(qū)有著明顯地不同，但是其中所蘊(yùn)含的本質(zhì)卻是異曲同工、殊途同歸的。

其次，將抗戰(zhàn)與民主相結(jié)合，是中共規(guī)制陜甘寧邊區(qū)縣政區(qū)劃的重要邏輯理念。在中共看來(lái)，建構(gòu)邊區(qū)政權(quán)是實(shí)現(xiàn)新民主主義政治的基本前提。陜甘寧邊區(qū)所組建的政權(quán)首先應(yīng)該使抗日與民主互為條件、相得益彰。這一點(diǎn)也正是設(shè)計(jì)邊區(qū)縣政區(qū)劃的重要理念。

1937年5月8日，毛澤東在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議上指出：“對(duì)于抗日任務(wù)，民主也是新階段中最本質(zhì)的東西，為民主即是為抗日?？谷张c民主互為條件，同抗日與和平、民主與和平互為條件一樣。民主是抗日的保證，抗日能給予民主運(yùn)動(dòng)發(fā)展以有利條件?！盵3]也就是說(shuō)所有的制度設(shè)置，最終都要圍繞抗戰(zhàn)這個(gè)中心任務(wù)而展開(kāi)。通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員，更加密切軍民關(guān)系，來(lái)支持長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)；通過(guò)發(fā)展邊區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高文化教育的質(zhì)量，改善人民的生活，來(lái)鞏固戰(zhàn)爭(zhēng)的物質(zhì)基礎(chǔ)；通過(guò)民眾的參政熱忱，監(jiān)督與批評(píng)政府，健全各級(jí)民意機(jī)關(guān)，使得民眾的力量經(jīng)過(guò)政權(quán)表現(xiàn)出來(lái)，成為戰(zhàn)勝敵人的武器。所有這些，都是設(shè)計(jì)邊區(qū)縣政區(qū)劃要遵循的基本邏輯思路。

與此同時(shí)，邊區(qū)縣政區(qū)劃的設(shè)計(jì)還要凸顯鮮明的民主化運(yùn)動(dòng)和地方自治的理念與色彩。實(shí)際上，早在蘇維埃革命時(shí)期，毛澤東就明確指出：“蘇維埃的民主精神還見(jiàn)之于其行政區(qū)域的劃分。蘇維埃取消了舊的官僚主義的大而無(wú)當(dāng)?shù)男姓^(qū)域，把從省至鄉(xiāng)各級(jí)蘇維埃的管轄境界都改小了。這是什么意義？這是使蘇維埃密切接近于民眾，使蘇維埃因管轄地方不大得以周知民眾的要求，使民眾的意見(jiàn)迅速反映到蘇維埃來(lái)，迅速得到討論與解決，使動(dòng)員民眾為了戰(zhàn)爭(zhēng)為了蘇維埃建設(shè)成為十分的便利?！盵4]310抗戰(zhàn)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)政府對(duì)縣政區(qū)劃的設(shè)置同樣堅(jiān)持了這樣的理念。1937年9月，邊區(qū)政府就指出邊區(qū)行政區(qū)劃的原則是：“為得更便利于動(dòng)員人民參加抗戰(zhàn)，使行政機(jī)構(gòu)更便利于對(duì)于人民的領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)創(chuàng)造民主的抗日模范區(qū)，以適合目前新的抗戰(zhàn)階段任務(wù)的執(zhí)行”。[5]7可見(jiàn)，將抗日與民主相結(jié)合，是邊區(qū)政府設(shè)計(jì)縣政區(qū)劃的重要理念。

人文天地楊東：陜甘寧邊區(qū)縣政區(qū)劃的規(guī)制與縣政治所的選建最后，制度優(yōu)勢(shì)與服務(wù)民眾相結(jié)合，是中共選建陜甘寧邊區(qū)縣政治所的核心理念。就法理上看，陜甘寧邊區(qū)隸屬于南京國(guó)民政府，是中華民國(guó)特區(qū)政府。但是陜甘寧邊區(qū)的制度建構(gòu)卻與南京國(guó)民政府有著顯著的差異，特別是在縣域制度的建構(gòu)上，更是凸顯著自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)?！皣?guó)民黨軍閥利用封建時(shí)代的大省大縣大區(qū)鄉(xiāng)制度，這僅僅便利于隔絕民眾，蘇維埃政府是用不著的”[4]310。因此在陜甘寧邊區(qū)，“為使縣與邊區(qū)政府的聯(lián)系密切，采用分區(qū)行政專員制度，組織比以前的看簡(jiǎn)單得多，不過(guò)分區(qū)的劃分，將比以前的省要小一些。”[6]正是基于這樣的考慮，陜甘寧邊區(qū)政府依據(jù)“地理的、經(jīng)濟(jì)的、群眾的生活習(xí)慣等條件和便利于工作上的管理與領(lǐng)導(dǎo)”[5]7的原則，極力使縣區(qū)劃小而便于領(lǐng)導(dǎo)。比如吳旗縣，陜甘寧邊區(qū)民政廳就提出如下意見(jiàn)：

“定邊縣現(xiàn)轄九個(gè)區(qū)，而縣府距邊界區(qū)路程達(dá)三天之遙，領(lǐng)導(dǎo)頗感困難，影響工作甚大，同時(shí)靖邊、華池、志丹等縣，亦因區(qū)域遼遠(yuǎn)，領(lǐng)導(dǎo)亦感困難，因此，各縣曾再三提議，在定邊、靖邊、華池、志丹四縣之間，另劃一新縣。該提議經(jīng)民廳審查，認(rèn)為確有另劃一縣之必要，故提出區(qū)劃與政府組織人選辦法?！?[7]

根據(jù)上述意見(jiàn)，吳旗縣將縣府設(shè)在吳旗鎮(zhèn)，成為“領(lǐng)導(dǎo)便利之縣城”，并命名為“吳旗縣”[8]?？梢?jiàn)，將服務(wù)民眾的理念作為建構(gòu)縣政制度的核心理念也尤為重要，而這一點(diǎn)也正是中共自始至終都在高擎的一面大旗。同時(shí)，也從另一層面表明，陜甘寧邊區(qū)縣政制度的設(shè)計(jì)理念，不僅體現(xiàn)著制度創(chuàng)新和制度優(yōu)越性的理念訴求，而且在很大程度上也蘊(yùn)含著中共變革社會(huì)、解放人民和創(chuàng)建新中國(guó)的內(nèi)在要求與邏輯，反映著中共制度創(chuàng)新和制度救國(guó)的政治訴求。

二、縣政區(qū)劃的規(guī)制類型

陜甘寧邊區(qū)是在外部環(huán)境日益惡化、內(nèi)部生態(tài)極其惡劣的情況下，以統(tǒng)一戰(zhàn)線的形式構(gòu)建的特區(qū)政府，同時(shí)也是在極端分散的農(nóng)村環(huán)境中建構(gòu)的抗日民主政府。正是這種特殊的政治社會(huì)生態(tài)，決定了陜甘寧邊區(qū)縣政區(qū)劃的規(guī)制有其獨(dú)特的歷史景觀。綜合來(lái)看，陜甘寧邊區(qū)縣政區(qū)劃的規(guī)制體現(xiàn)為以下幾種形式。

直屬縣（市）直屬縣（市）是陜甘寧邊區(qū)政府為適應(yīng)新的形勢(shì)而設(shè)置的縣政區(qū)劃。1941年，陜甘寧邊區(qū)所轄直屬縣（市）有：延安市、延安縣、鄜縣、甘泉、固臨（宜川4個(gè)區(qū)，甘泉1個(gè)區(qū)）、延川、安塞、安定、延長(zhǎng)、志丹、靖邊、神府。①①林伯渠于1941年11月在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)上所作的政府工作報(bào)告中，陜甘寧邊區(qū)所轄直屬縣（市）為：延安市、延安縣、鄜縣、甘泉、固臨、延川、延長(zhǎng)、安定、安塞、志丹、靖邊、神府12個(gè)直屬縣，民政廳于1942年10月制訂的《陜甘寧邊區(qū)?？h區(qū)鄉(xiāng)原有各級(jí)干部人員與馬匹統(tǒng)計(jì)表》中，去掉了神府縣（劃歸晉綏解放區(qū)管轄）。（參見(jiàn)：延安地方志編纂委員會(huì).延安地區(qū)志[M].西安：西安出版社，2000：860）。其中延安市作為陜甘寧邊區(qū)首府，其獨(dú)特的政治意義是不言而喻的。

1937年1月13日，中共中央和西北辦事處從保安進(jìn)駐延安，后以城區(qū)及其近郊設(shè)延安市，轄地為今延安市城區(qū)及其近郊。將延安市作為直屬市，首先是其獨(dú)特的宣傳窗口的作用。正如毛澤東所說(shuō)：“延安好比英國(guó)的倫敦?！崩罹S漢對(duì)毛澤東的這句話作過(guò)如下的解釋：“我體會(huì)這句話的意思是說(shuō)，倫敦是英國(guó)的首都，它的政策影響著英國(guó)的眾多的殖民地。我們當(dāng)時(shí)也有很多根據(jù)地，根據(jù)地當(dāng)然不是殖民地，但需要一個(gè)‘首都作為政策中心，則是一樣的。毛澤東是要求陜甘寧邊區(qū)在執(zhí)行黨的政策中帶個(gè)頭，自覺(jué)承擔(dān)試驗(yàn)、推廣、完善政策的任務(wù)?！盵9]同時(shí)延安作為革命圣地，吸引了為尋求真理而來(lái)的大批有為青年，并以此為主體創(chuàng)辦了眾多學(xué)校。美國(guó)記者埃德加·斯諾曾經(jīng)就延安市的教育發(fā)展說(shuō)過(guò)，“延安這個(gè)小城，六年前多數(shù)中國(guó)人都沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)，現(xiàn)在成了全國(guó)最大教育中心之一?！盵10]很顯然，中共將延安作為直屬市，無(wú)疑是起到了首席根據(jù)地的重要作用。

軍事斗爭(zhēng)區(qū)在陜甘寧邊區(qū)，很多縣份都不是自然和歷史傳承的舊有縣份，而是由眾多區(qū)域合并且與國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)毗鄰的區(qū)域重新設(shè)定的。這種情況在關(guān)中分區(qū)和隴東分區(qū)分布較多。如新寧縣就是甘肅寧縣和正寧縣的一部分組合而成，新正縣是甘肅正寧一個(gè)區(qū)和陜西栒邑的4個(gè)區(qū)合并而成，淳耀縣是陜西淳化三個(gè)區(qū)和耀縣兩個(gè)區(qū)組合而成，赤水縣是陜西栒邑與淳化的一部分。這樣的劃分，更多的是為了開(kāi)展革命斗爭(zhēng)的需要。

以新正縣為例，該縣和國(guó)民黨統(tǒng)治的正寧縣地域犬牙交錯(cuò)。國(guó)民黨軍隊(duì)在新正邊沿地區(qū)挖戰(zhàn)壕、筑碉堡、設(shè)關(guān)卡，進(jìn)行軍事威脅，這樣便在毗鄰地區(qū)長(zhǎng)期形成扯鋸狀態(tài)。為了避免雙方發(fā)生軍事沖突，消除兩個(gè)政權(quán)的對(duì)立局面并保持革命政權(quán)在統(tǒng)一戰(zhàn)線中的獨(dú)立性，1937年2月，新正縣奉關(guān)中特委的指示，和正寧縣劃分臨時(shí)行政區(qū)域界線。關(guān)中特委調(diào)曾在新正縣長(zhǎng)期工作過(guò)的新寧縣委書(shū)記郭廷藩為新正縣談判首席代表，正寧縣方面以縣長(zhǎng)朱門(mén)為首席代表，在山河鎮(zhèn)進(jìn)行談判。為了顧全大局，維護(hù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，新正方面在有原則、有條件的前提下，作了必要的讓步。原新正五區(qū)、西王閣和西五畔劃歸正寧縣。新正、正寧分界為東北起五畔、半川，西南至面溝、上南坡頭一線。這次劃界斗爭(zhēng)，獲得了社會(huì)輿論界的好評(píng)和支持，進(jìn)一步團(tuán)結(jié)了一切抗日力量，促成了聯(lián)合抗日的局面，贏得了暫時(shí)的和平，在客觀上為加強(qiáng)新正縣各級(jí)政權(quán)建設(shè)，創(chuàng)造了有利條件。[11]

革命特色區(qū)陜甘寧邊區(qū)縣份的設(shè)置，還有另外一種情形，就是體現(xiàn)邊區(qū)自身的革命特色。特別是體現(xiàn)在名稱的設(shè)置上。如志丹（保安—赤安—志丹）、赤川（宜川縣北，赤化宜川之意）、紅泉（紅色甘泉）、子長(zhǎng)（安定—仲遠(yuǎn)—子長(zhǎng)）、子洲（西川、綏西—子洲）、永紅（在甘肅正寧永和鎮(zhèn)建）、赤淳（赤色淳化）、赤水等就明顯地體現(xiàn)出這一點(diǎn)。如子長(zhǎng)縣原為安定縣，鑒于謝子長(zhǎng)作為陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)建人之一，“是中華民族解放的先鋒，在革命史上寫(xiě)下了許多可歌可泣的事件。為了表示對(duì)子長(zhǎng)同志永久的紀(jì)念與尊崇，本府第十二次政務(wù)會(huì)議通過(guò)，將安定縣改為子長(zhǎng)縣，并決定在安定縣建立子長(zhǎng)墓，以彰忠烈而勵(lì)來(lái)茲（者）的設(shè)置。”[12]同樣，1944年1月，為紀(jì)念革命先烈李子洲，邊區(qū)政府正式將綏西辦事處命名為子洲縣。

實(shí)際上，和志丹縣、子長(zhǎng)縣完全不同的是，前兩者只是安定縣和保安縣的重新命名，子洲縣完全是中共革命時(shí)代的產(chǎn)物，也即是說(shuō)子洲縣原本并無(wú)歷史傳承，而是在革命時(shí)期新設(shè)置的縣份。據(jù)《子洲縣志》記載，即便至清代，縣境也是“分屬綏德州、清澗縣、米脂縣、懷遠(yuǎn)縣管轄”，及至民國(guó)年間依然沒(méi)有縣域建制。[13]由于長(zhǎng)期沒(méi)有縣份建制，致使此地成為“各縣邊界插花地區(qū)，在行政領(lǐng)導(dǎo)各事業(yè)建設(shè)上多為不便……在政治上形成三不管的嚴(yán)重現(xiàn)象……人民生命財(cái)產(chǎn)無(wú)法得到保障，土匪四出搶劫，老百姓不能安居樂(lè)業(yè)……”[14]。1940年2月29日，國(guó)民黨綏德公署專員何紹南，率幾個(gè)官員星夜逃跑，至此縣境部分地區(qū)始告解放，歸陜甘寧邊區(qū)政府管轄。由于此地為陜甘寧邊區(qū)之北大門(mén)，為了進(jìn)一步建設(shè)西川（即綏德縣西之大理河川），改善群眾的生活，同時(shí)也為了保衛(wèi)陜甘寧邊區(qū)，綏德警備區(qū)從綏德、米（脂）、清（澗）各縣所轄之邊界，于1941年8月成立了綏米清澗辦事處，辦事處辦公地址設(shè)在雙湖峪鎮(zhèn)，擬在此地籌建一個(gè)新縣。1943年12月25日，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布戰(zhàn)字第799號(hào)文件，指出“為紀(jì)念革命先烈李子洲同志，命名該縣為子洲縣”[15]?？梢?jiàn)子洲縣的成立，具有鮮明的邊區(qū)特色，它不僅具有陜甘寧邊區(qū)北大門(mén)的軍事防御功能，同時(shí)也彰顯著中共革命的自身特色。

統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)在陜甘寧邊區(qū)的縣域設(shè)置中，還有一種較為獨(dú)特的雙重政權(quán)格局。如抗戰(zhàn)初期的綏德、米脂、葭縣、清澗、吳堡等即是如此。1938年春，國(guó)民政府為了加強(qiáng)河防，在綏德、米脂、葭縣、吳堡、清澗五縣建立了綏德警備區(qū)，并調(diào)邊區(qū)的八路軍留守部隊(duì)，進(jìn)入綏德警備區(qū)駐防，以加強(qiáng)河防。八路軍留守部隊(duì)進(jìn)入綏德警備區(qū)以后，同以往一樣，廣泛地發(fā)動(dòng)群眾的抗日運(yùn)動(dòng)，組織抗日救國(guó)會(huì)，使它成為具有實(shí)際意義的抗日政權(quán)，并在綏德警備區(qū)成立了一個(gè)“抗敵后援會(huì)綏德分會(huì)”的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。為了爭(zhēng)取和團(tuán)結(jié)國(guó)民黨軍政人員抗日，讓綏德警備區(qū)專員兼綏德縣長(zhǎng)何紹南任“抗敵后援會(huì)綏德分會(huì)”主任，從而形成交叉存在的雙重政權(quán)局面。基于這種雙重政權(quán)的局面，邊區(qū)政府一方面通過(guò)在這些地區(qū)建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的模范政權(quán)，以獲得當(dāng)?shù)孛癖姷闹С?；另一方面則是通過(guò)“有理、有利、有節(jié)”的政治斗爭(zhēng)、軍事斗爭(zhēng)，通過(guò)發(fā)動(dòng)民眾的革命斗爭(zhēng)來(lái)最終結(jié)束這種雙重政權(quán)的局面，如鄜縣即是如此。

“西安事變”以后，國(guó)民黨進(jìn)步人士張執(zhí)庵于1937年1月1日到鄜縣任縣長(zhǎng)。1939年春，蔣介石對(duì)陜甘寧邊區(qū)實(shí)行軍事包圍和經(jīng)濟(jì)封鎖，張執(zhí)庵因向八路軍移交鄜縣城防被國(guó)民黨當(dāng)局撤職查辦，蔣隆延接任縣長(zhǎng)職務(wù)。1940年1月28日，國(guó)民黨縣長(zhǎng)蔣隆延密令保安隊(duì)長(zhǎng)韓振江、分隊(duì)長(zhǎng)王子玉暗殺八路軍駐鄜縣獨(dú)立團(tuán)參謀長(zhǎng)兼炮兵營(yíng)長(zhǎng)匡裕民。暗殺未遂，反被抓獲。隨后八路軍駐防部隊(duì)奉命武裝護(hù)送國(guó)民黨縣長(zhǎng)蔣隆延離開(kāi)鄜縣境地，并強(qiáng)烈要求國(guó)民黨當(dāng)局明令承認(rèn)陜甘寧邊區(qū)政府，取消邊區(qū)境內(nèi)的雙縣長(zhǎng)制。[16]之后經(jīng)民眾推選，陜甘寧邊區(qū)政府正式任命鄜縣抗敵后援會(huì)主任羅成德為鄜縣縣長(zhǎng)。1940年2月18日，羅成德簽署《陜甘寧邊區(qū)鄜縣縣政府布告》，宣告鄜縣正式隸屬中共領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)行政建置。[17]

軍事防御區(qū)在陜甘寧邊區(qū)縣政區(qū)劃設(shè)置中，還有一些具備軍事防御性質(zhì)的縣區(qū)。如三邊分區(qū)所轄的定邊縣和靖邊縣即是如此。定邊縣至少在明朝就是“邊界軍事要地，設(shè)軍政合一的衛(wèi)所”[18]。《定邊縣鄉(xiāng)土志》也明確指出：“在有明及國(guó)初皆為衛(wèi)所，總十城堡?！币蛟诖笋v扎“定邊軍，此定邊所由名也?！盵19]可見(jiàn)定邊作為軍事要地早已有之。陜甘寧邊區(qū)政府成立之后，三邊分區(qū)依然是重要的軍事要塞。1937年10月，由于日本侵略者進(jìn)攻綏遠(yuǎn)?。ń駜?nèi)蒙古西部），而與綏東相毗鄰的三邊地區(qū)，其軍事戰(zhàn)略意義十分重要，于是便設(shè)置三邊分區(qū)，下轄定邊、鹽池、靖邊三個(gè)縣。特別是鑒于靖邊的軍事戰(zhàn)略的重要性，1938年3月，邊區(qū)政府又將靖邊劃歸為邊區(qū)直轄縣。1942年8月，隨著革命形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，在增設(shè)吳旗縣之后又將靖邊還歸為三邊分區(qū)。另外定邊還是邊區(qū)重要的鹽業(yè)中心區(qū)，當(dāng)初在具體生產(chǎn)方面，鹽業(yè)中心區(qū)結(jié)合鹽業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和所轄區(qū)域鹽民的實(shí)際情況，創(chuàng)新了許多管理的好辦法。

特殊區(qū)域在陜甘寧邊區(qū)還有一些較為特殊的縣區(qū)設(shè)置。如南泥灣墾區(qū)就是邊區(qū)政府借鑒歷史上的軍隊(duì)屯田的經(jīng)驗(yàn)，將南泥灣、金盆灣、南蟠龍和清泉鎮(zhèn)一帶，從延安縣和甘泉縣劃出組成的屬于縣級(jí)建制的一個(gè)特殊區(qū)域。主力部隊(duì)是120師的359旅，墾區(qū)采取軍隊(duì)管理方式，初期由地方政府協(xié)助，開(kāi)展大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)。抗戰(zhàn)時(shí)期的南泥灣墾區(qū)屬于區(qū)級(jí)建制，1946年5月，邊區(qū)政府決定撤銷原墾區(qū)區(qū)級(jí)建制，批準(zhǔn)將延安縣的金盆區(qū)和固臨縣的臨鎮(zhèn)區(qū)劃入南泥灣墾區(qū)，成立了相當(dāng)于縣一級(jí)的政府。1948年7月，陜甘寧邊區(qū)政府決定將南泥灣墾區(qū)和固臨縣合并為臨鎮(zhèn)縣，成為一般縣級(jí)地方政府。

除此之外，陜甘寧邊區(qū)還設(shè)置了安置移民的移民墾區(qū)?？箲?zhàn)爆發(fā)后，隨著淪陷區(qū)和交戰(zhàn)區(qū)的不斷擴(kuò)大，大批難民源源不斷地涌向邊區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，八年間“涌入陜甘寧邊區(qū)難民人數(shù)約26萬(wàn)人”[20]。按照當(dāng)初的人口密度，除綏德分區(qū)外，邊區(qū)其它四個(gè)分區(qū)的人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)。①①1941年，邊區(qū)五個(gè)分區(qū)人口密度為（人/每平方公里）：延屬分區(qū)16，綏德分區(qū)49. 5，關(guān)中分區(qū)16，三邊分區(qū)2.6，隴東分區(qū)8，全國(guó)人口平均密度為39. 54。（參見(jiàn)：陜西省地方志編纂委員會(huì).陜西省志·人口志[M].西安：三秦出版社，1986：110-111.）。邊區(qū)政府根據(jù)這一實(shí)際情況，在荒地較多的地區(qū)設(shè)立移民區(qū)，劃定延安、甘泉、華池、志丹、靖邊、富縣、曲子等縣為墾區(qū)，在綏德、隴東、關(guān)中三個(gè)分區(qū)的專員公署和安定、靖邊、富縣等縣政府內(nèi)設(shè)移民站，并在移民、難民集中的地方建立移民鄉(xiāng)、移民村。移民開(kāi)墾區(qū)成立后，主要任務(wù)是宣傳邊區(qū)的移民政策，安置住所，分配土地，發(fā)放農(nóng)貸，提供農(nóng)具，組織難民開(kāi)荒種田，開(kāi)展生產(chǎn)自救，解決吃飯問(wèn)題。

三、陜甘寧邊區(qū)縣政治所的選建

陜甘寧邊區(qū)縣政治所的選建，大抵可分兩種情形：第一種情形就是以原有縣城為基礎(chǔ)而選建的縣政治所；第二種情形則是另選地址而建立的縣政場(chǎng)域。前者要么是在土地革命時(shí)期即占據(jù)的縣份，要么是通過(guò)談判或反摩擦斗爭(zhēng)，最后驅(qū)逐國(guó)民黨縣長(zhǎng)之后形成的縣政治所；而第二種情形則多半是軍事斗爭(zhēng)區(qū)或是統(tǒng)一戰(zhàn)線的復(fù)雜區(qū)域，因此其縣政治所的選建也就較為復(fù)雜，一般情況下都是另選適合之地而建。

就邊區(qū)直屬縣而言，在抗戰(zhàn)初期一般都是選在土地革命較早、群眾革命意識(shí)較高的地方。以志丹縣（原保安縣）為例，隨著中央紅軍達(dá)到陜北之后不久，為了便于中央機(jī)關(guān)生活方面的供給，1936年6月，楊尚昆帶一個(gè)工作先遣隊(duì)來(lái)到志丹城，商洽“志丹縣由黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)，是中央的一個(gè)直屬縣”的事宜。但是當(dāng)初的志丹縣是一個(gè)偏僻荒涼的小縣城。據(jù)康克清回憶：“保安縣是個(gè)窮地方。在紅軍來(lái)到前，縣城破破爛爛，只有七八十戶人家。當(dāng)?shù)赜袀€(gè)民謠：保安窮山窩，破廟比房多，菩薩比人多。這里的廟有財(cái)神廟、老爺廟、文閣廟、藥王廟、城隍廟……真是不少。我到保安時(shí)，幾乎所有的廟都被紅軍占用?！盵21]可見(jiàn)七八十戶人家的保安縣，即便是直屬縣政機(jī)關(guān)，也只能選建在破廟或破窯洞中。當(dāng)年參與“紅大”建設(shè)的莫文驊也回憶說(shuō)，從城廓上看，保安縣城的規(guī)模還不算小。但由于歷年來(lái)不斷發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，特別是回、漢民族之間的戰(zhàn)爭(zhēng)，加之國(guó)民黨反動(dòng)派對(duì)蘇區(qū)的燒殺，保安城只剩下幾間破廟、幾棟土屋、幾座破爛的石窯洞，人口不足400人。

城外的山坡上稀稀拉拉長(zhǎng)著幾叢酸棗樹(shù)。石壁上露出幾十個(gè)黑黢黢的石洞口，遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去，好似蜂窩似的。這些石洞，是哪個(gè)朝代開(kāi)鑿的，已無(wú)從考證，據(jù)說(shuō)是供奉“元始天尊”的。大的高寬都在1丈左右，深約1丈4尺；小的高寬6尺左右，深約5尺。長(zhǎng)期沒(méi)有人居住，有的做過(guò)羊圈，有的是兔窟狼窩，里面野草叢生，亂石縱橫，狼藉不堪，不時(shí)從里面飛出一群蝙蝠或野鴿子。[22]

但是即便如此，由于志丹成為紅軍到達(dá)陜北之后的第一個(gè)赤都，其意義是極其重大的。有關(guān)這一點(diǎn)，當(dāng)初的《紅色中華》對(duì)此作了闡釋：

現(xiàn)在蘇維埃中央政府西北辦事處已經(jīng)定都志丹城（原保安縣城），志丹已成為我們赤色的京都了。中央政府為什么要定都志丹呢？他有下列的意義：

（一）志丹是陜甘寧蘇區(qū)比較適中的地方，定都志丹為的是迅速鞏固與擴(kuò)大陜甘寧蘇區(qū)，使它成為領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)紅軍和抗日救國(guó)運(yùn)動(dòng)的中心。

（二）志丹接近陜北，更便利于指揮與領(lǐng)導(dǎo)陜北的游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，保衛(wèi)老蘇區(qū)。

（三）便利于爭(zhēng)取東線、南線的軍隊(duì)，成為抗日友軍。

（四）更清楚的指出，我們退出瓦窯堡，絕對(duì)不是放棄陜北蘇區(qū)，絕對(duì)不是逃跑，而是依靠這個(gè)蘇區(qū)的中心，造成西北抗日聯(lián)合的大局面。

于是這個(gè)不為人知的荒僻小城成為了蘇維埃中央政府繼江西瑞金之后的第二個(gè)紅色首都?！爸镜たh成為赤色首都了，因之志丹縣的工作非常重要，我們一定要志丹縣成為模范的蘇區(qū)，抗日的根據(jù)地，做全國(guó)抗日的模范。要使達(dá)到這一個(gè)偉大的任務(wù)，必須首先完成黨中央提出志丹縣面前的三大任務(wù)：（一）進(jìn)行游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，消滅團(tuán)匪。（二）爭(zhēng)取群眾。（三）加強(qiáng)黨的組織，使志丹成為鞏固的抗日的中心。”[23]

實(shí)際上在抗戰(zhàn)初期，不少縣政治所都是選建在一些破舊的窯洞或是一些地主士紳的大戶住宅。如固臨縣在成立之初，其縣政場(chǎng)域就選在了今延長(zhǎng)縣的趙家河，縣政府只有三孔土窯，各寬2.7米，進(jìn)深6米。值得一提的是，當(dāng)初的固臨縣政府與固臨縣委并不是在一起辦公。中共固臨縣委遺址則是在趙家河鄉(xiāng)古洲村，為坐北面南的一處院落，正房為3間平房，東廂為3間平房，西廂為3孔石窯。大門(mén)前有瓦頂磚照壁。[24]

不過(guò)隨著國(guó)共合作的全面展開(kāi)以及抗日根據(jù)地的不斷鞏固，陜甘寧邊區(qū)直屬縣政治所也開(kāi)始發(fā)生了變化。以延安縣為例，中共中央于1937年1月進(jìn)駐延安后，為加強(qiáng)對(duì)城區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立了延安市，直屬于陜甘寧邊區(qū)政府。而延安縣則由縣城遷到城東二十里的川口村，亦為邊區(qū)政府直屬。之所以將延安縣政府選建在川口村，一方面是由于延安市政府在城區(qū)的成立，另一方面則是便于縣政府更好地領(lǐng)導(dǎo)群眾。抗戰(zhàn)時(shí)期不少縣政治所的選建，基本上都是堅(jiān)持接近群眾和便利領(lǐng)導(dǎo)這一原則的。這也是中共在革命根據(jù)地縣政治所選建的一個(gè)重要特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。

如果說(shuō)陜甘寧邊區(qū)部分縣政治所的選建，是以原有的縣城基地為基礎(chǔ)，那么對(duì)于另外一些縣份，則是由于國(guó)共兩黨的軍事摩擦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通便利等諸多因素的影響，它們的縣政治所的選建卻另?yè)袼帲瑥亩纬闪岁兏蕦庍厖^(qū)縣政治所選建的另一種模式。其中靖邊縣政治所的選建就頗具代表性。①①李大海曾就靖邊縣域城鎮(zhèn)體系發(fā)展演變與縣治遷徙作過(guò)研究，該文對(duì)本節(jié)的研究頗多啟示。（參考：李大海.明清民國(guó)時(shí)期靖邊縣域城鎮(zhèn)體系發(fā)展演變與縣治遷徙[G]//陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心.歷史環(huán)境文明演進(jìn)：2004年歷史地理國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集.北京：商務(wù)印書(shū)館，2005：260-274.）

靖邊縣自雍正八年設(shè)置以來(lái)，就是一個(gè)“邊方郡縣”。[25]其縣政治所一直在鎮(zhèn)靖堡，及至民國(guó)時(shí)期也一直在鎮(zhèn)靖堡設(shè)縣。但是隨著靖邊縣抗日民主政府的成立，靖邊縣政府將其縣政治所選建在張家畔。選建張家畔，據(jù)陜甘寧邊區(qū)政府的文件資料顯示，首先是基于經(jīng)濟(jì)與交通的考慮：

“張家畔靠近蒙界，幾年來(lái)因?yàn)辂}業(yè)的發(fā)展，市面逐漸繁榮起來(lái)。附近居民，每于農(nóng)暇時(shí)，以自由販運(yùn)食鹽作為正常之副業(yè)者很多。但自十月間政府頒布食鹽統(tǒng)銷令后，該地私人鹽店相繼竭（歇）業(yè)，市面頗形蕭條，居民自由運(yùn)鹽者日見(jiàn)減少。因?yàn)橐环矫?，公設(shè)鹽店要販運(yùn)戶每驢馱出押金八十元，騾馱出押金一百四十元，駱駝馱出押金二百元，而販運(yùn)戶有則因家境貧寒拿不出現(xiàn)款，有則因出押金后不能自由銷售，頗感不便，均望而興嘆。另方面張家畔非比于其他市鎮(zhèn)，除鹽業(yè)而外，別少利潤(rùn)可圖，現(xiàn)在正屆冬臨農(nóng)暇期，無(wú)論商民、農(nóng)民均紛紛呼叫，相反友方寧條梁及蒙地商人乃借機(jī)在該管轄區(qū)域內(nèi)大事籌設(shè)鹽店。依據(jù)上項(xiàng)理由政府應(yīng)以張家畔為特殊情形，準(zhǔn)予私人鹽店繼續(xù)營(yíng)業(yè)，販鹽戶不投押金，實(shí)為公私兩得其便?！盵26]

可見(jiàn)，張家畔優(yōu)越的自然條件是靖邊縣抗日民主政府選建此地的一個(gè)重要原因。另外，張家畔較為平坦的交通環(huán)境也為食鹽運(yùn)輸提供了條件。運(yùn)鹽需由交通道路來(lái)連接產(chǎn)地和銷地，為此，邊區(qū)政府組織了三條運(yùn)鹽主干線：定邊至延安、定邊至慶陽(yáng)和靖邊至清澗。當(dāng)時(shí)對(duì)道路實(shí)施加寬，減小坡度，增修或加固橋梁、涵洞，以保通行順利和安全；并在沿途重要集散地建立食鹽轉(zhuǎn)運(yùn)站和騾馬站等。[27]可見(jiàn)從交通便捷的角度來(lái)看，張家畔的確比鎮(zhèn)靖堡優(yōu)越。鎮(zhèn)靖堡建于蘆河支流交匯處，出入該城均需過(guò)河，即所謂“兩渡”，且地處邊內(nèi)橫山北緣，若選走該城，無(wú)形中增添若干“翻山越嶺”之煩。張家畔則不然，其地雖僅在鎮(zhèn)靖堡以北10公里處，但已位于邊外風(fēng)沙灘地區(qū)，“鎮(zhèn)靖城……治北蒙地，多平沙，俗呼曰灘，由張家畔東馳石渡口塘，出懷遠(yuǎn)境，西馳沙頭、紅柳、寧條梁塘，出定邊境，路通榆隴”[25]。因此，正是為了“交通方便，縣城移置張家畔”[28]。而且更為重要的是，靖邊縣的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易還關(guān)乎著整個(gè)邊區(qū)的食鹽供應(yīng)。特別是到1940年邊區(qū)遭鹽荒后，影響了邊區(qū)內(nèi)外食鹽的供給。同時(shí)，由于受到國(guó)民黨政府的經(jīng)濟(jì)封鎖，食鹽成為陜甘寧邊區(qū)爭(zhēng)取對(duì)外貿(mào)易平衡的主要物資。如謝覺(jué)哉就指出：“鹽是邊區(qū)最大出產(chǎn)，也是除公糧外，政府最大收入。”[29]中共中央西北局也曾就此明確指出，食鹽產(chǎn)銷“成為發(fā)展邊區(qū)經(jīng)濟(jì)最重要的一部分”，“甚至于關(guān)系到邊區(qū)的生死存亡”。[30]可見(jiàn)，正是由于張家畔優(yōu)越的自然、交通條件，成為了靖邊縣選擇縣政治所的基點(diǎn)。

除此之外，靖邊縣作為與蒙民交界的重要區(qū)域也向來(lái)為邊區(qū)政府所重視，而張家畔則是蒙汗交易的重要場(chǎng)所。為了更好地團(tuán)結(jié)少數(shù)民族，將縣政治所遷往張家畔也就更符合這一需要了。由于靖邊縣政治所遷往張家畔之后，“境外蒙民與邊區(qū)的交往很頻繁，每年定邊、靖邊、鹽池等地的騾馬大會(huì)都有伊克昭盟等地的蒙民和寧夏的回民趕著騾、馬、牛、羊來(lái)進(jìn)行交易”[31]8。而且當(dāng)時(shí)邊區(qū)政府文件也證明，蒙民在糧食等物資方面時(shí)常仰仗邊區(qū)的供給。[31]95這樣張家畔恰好處于這種蒙漢之間互通有無(wú)的臨界線上，自然占據(jù)著勾連周邊交通的制高點(diǎn)。

可見(jiàn)，靖邊縣遷往張家畔，不僅在地理上實(shí)現(xiàn)了在靖邊縣內(nèi)由南部梁峁山區(qū)向北部平坦的長(zhǎng)城外風(fēng)沙高原區(qū)的過(guò)渡，蘆河流經(jīng)張家畔，相對(duì)充足的水源亦對(duì)城鎮(zhèn)的繼續(xù)發(fā)展提供了保證，而且張家畔在境內(nèi)更加接近區(qū)域的幾何中心位置，“這不僅有利于對(duì)縣內(nèi)各地進(jìn)行高效的行政管理，而且有利于交通線路向中心的會(huì)聚和從中心向外開(kāi)辟新的交通線路，張家畔在縣域內(nèi)實(shí)際上是踞有集區(qū)域重心和幾何中心位置于一體的復(fù)合空間地理位置的?！盵32]而這種縣域政治中心趨近于縣域重心和幾何中心的現(xiàn)象，也就成為靖邊縣域內(nèi)城鎮(zhèn)空間分布發(fā)展一般規(guī)律的某種特殊表現(xiàn)。由此而選建的靖邊縣政治所，不僅使得張家畔成為靖邊縣新的行政中心，同時(shí)又是全縣的交通中心與重要的貿(mào)易中心，成為一個(gè)具有多功能的新興城鎮(zhèn)。

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[24]延安文史資料：第七輯[M].延安：政協(xié)延安市委員會(huì)，2004：246-247.

[25]光緒.靖邊縣志稿：卷一[M].

[26]陜西省檔案館，陜西省社會(huì)科學(xué)院.陜甘寧邊區(qū)政府文件選編：第六輯[M].北京：檔案出版社，1988：416.

[27]陜西省檔案館，陜西省社會(huì)科學(xué)院.陜甘寧邊區(qū)政府文件選編：第四輯[M].北京：檔案出版社，1988：41.

[28]靖邊縣地方志編纂委員會(huì).靖邊縣志[M].西安：陜西人民出版社，1993：238.

[29]謝覺(jué)哉.謝覺(jué)哉日記：上[M].北京：人民出版社，1984：329.

[30]西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組，中央檔案館.陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地·文獻(xiàn)卷：下[M].北京：中共黨史資料出版社，1990：346-347.

[31]賈瑞梅，郭林.陜甘寧邊區(qū)民族宗教史料選編[M].西安：陜西人民出版社，1991.

[32]李大海.明清民國(guó)時(shí)期靖邊縣域城鎮(zhèn)體系發(fā)展演變與縣治遷徙[G]//陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心.歷史環(huán)境文明演進(jìn)：2004年歷史地理國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集.北京：商務(wù)印書(shū)館，2005：272-273.

責(zé)任編輯：孔九莉