寧秀紅

（上海師范大學(xué) 旅游學(xué)院，上海200233）

目前，國(guó)內(nèi)外已有較多關(guān)于區(qū)域規(guī)劃后評(píng)價(jià)或后評(píng)估，如城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，但區(qū)域規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)僅針對(duì)土地利用性質(zhì)和界限，對(duì)區(qū)位發(fā)展后評(píng)價(jià)較少。城市交通設(shè)施后評(píng)估，包括設(shè)施選址和規(guī)模評(píng)價(jià)、建成環(huán)境評(píng)價(jià)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)等，國(guó)內(nèi)主要開展的相關(guān)研究有公路樞紐、鐵路總站、城市交通后評(píng)價(jià)，但缺少機(jī)場(chǎng)規(guī)劃后評(píng)價(jià)。國(guó)內(nèi)第一座機(jī)場(chǎng)南苑機(jī)場(chǎng)建成已有一百多年的歷史，浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)建成也有近十五年的歷史，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外的空港評(píng)價(jià)主要集中于空港經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化上，缺少布局評(píng)價(jià)，樞紐機(jī)場(chǎng)布局后評(píng)價(jià)的有關(guān)理論與方法較少，與樞紐機(jī)場(chǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位和中國(guó)交通運(yùn)輸快速發(fā)展的需要極不相稱，亟待進(jìn)行有關(guān)探討，研究試圖從空間布局的視角，對(duì)浦東機(jī)場(chǎng)進(jìn)行區(qū)位后評(píng)價(jià)。

1 空間布局后評(píng)價(jià)的含義、特點(diǎn)和評(píng)價(jià)體系

1.1 含義

樞紐機(jī)場(chǎng)空間布局后評(píng)價(jià)是從機(jī)場(chǎng)本身出發(fā)，運(yùn)用適當(dāng)可行的方法對(duì)機(jī)場(chǎng)總體布局方案及其實(shí)施結(jié)果進(jìn)行對(duì)比、分析，同一般項(xiàng)目的后評(píng)估不同，機(jī)場(chǎng)空間布局評(píng)價(jià)是從機(jī)場(chǎng)的功能和作用角度出發(fā)，考慮機(jī)場(chǎng)對(duì)其周邊區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，機(jī)場(chǎng)空間的規(guī)劃評(píng)價(jià)則側(cè)重于規(guī)劃實(shí)施的效果好壞、能否滿足現(xiàn)實(shí)需要、預(yù)測(cè)是否合理等方面。樞紐機(jī)場(chǎng)空間布局和規(guī)劃的后評(píng)價(jià)意義在于:首先，用機(jī)場(chǎng)的實(shí)際建設(shè)成果和效益來(lái)分析當(dāng)初布局規(guī)劃的決策、實(shí)施的合理性，為項(xiàng)目的后續(xù)決策提供可靠依據(jù)；其次，機(jī)場(chǎng)建成后，通過(guò)后評(píng)價(jià)才能反饋實(shí)施過(guò)程中各階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步改進(jìn)和完善未來(lái)的管理工作，提高投資效益。

1.2 特點(diǎn)

1.2.1 全面性

這種全面性不僅體現(xiàn)在全過(guò)程的評(píng)價(jià)，還體現(xiàn)在影響的群體眾多，樞紐機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃與建設(shè)對(duì)城市及周邊區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面起著極大的影響作用。

1.2.2 難以量化性

由于國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)不公開、區(qū)位影響評(píng)價(jià)多維性，缺乏受機(jī)場(chǎng)建成的直接影響（如就業(yè)人數(shù)、薪資等）和間接影響（如相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值、稅收等）數(shù)據(jù)，同時(shí)，部分因素難以用一個(gè)或某幾個(gè)指標(biāo)替代分析。

1.2.3 階段性

由于機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃與建設(shè)是動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程，所以它的空間布局和規(guī)劃評(píng)價(jià)具有動(dòng)態(tài)評(píng)估性，在不同的時(shí)間點(diǎn)由于基期數(shù)據(jù)不同，評(píng)價(jià)的結(jié)果也大為不同，但這種實(shí)施過(guò)程中的動(dòng)態(tài)評(píng)估有助于項(xiàng)目的及時(shí)調(diào)整，以便更好地落實(shí)功能定位、服務(wù)群眾。

2 評(píng)價(jià)方法

2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

布局后評(píng)價(jià)可分成區(qū)位和規(guī)劃評(píng)價(jià)兩個(gè)部分（見表1）:區(qū)位評(píng)價(jià)針對(duì)于浦東機(jī)場(chǎng)的建成對(duì)周邊區(qū)域的影響，從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次對(duì)浦東機(jī)場(chǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)；規(guī)劃評(píng)價(jià)則是對(duì)機(jī)場(chǎng)本身進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要是從運(yùn)營(yíng)、建設(shè)、社會(huì)環(huán)境三個(gè)角度對(duì)機(jī)場(chǎng)合理性、實(shí)用性、便民性、限制性等方面進(jìn)行充分的核查、核實(shí)和分析。由于數(shù)據(jù)等方面原因，不再將運(yùn)營(yíng)成本、利潤(rùn)率等納入評(píng)價(jià)指標(biāo)，僅以表1中的指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)空間布局。

2.2 評(píng)價(jià)方法

2.2.1 指標(biāo)對(duì)比法

自此，國(guó)際千克原器就一直存放在國(guó)際計(jì)量局總部（巴黎）的地下室，并且還被嚴(yán)密地保存在三重鐘形玻璃罩里，旁邊還有6個(gè)同為1千克標(biāo)準(zhǔn)的官方復(fù)制品。最外一層玻璃罩內(nèi)被抽成半真空，以防空氣和雜質(zhì)的進(jìn)入。

這種指標(biāo)對(duì)比，包括前后對(duì)比和有無(wú)對(duì)比:前后對(duì)比是對(duì)規(guī)劃建設(shè)前后產(chǎn)生的實(shí)際效果與規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)比較，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；有無(wú)對(duì)比，是將機(jī)場(chǎng)建成前后產(chǎn)生的實(shí)際效果與未建機(jī)場(chǎng)可能產(chǎn)生的效果進(jìn)行對(duì)比，以此度量機(jī)場(chǎng)的真實(shí)效益、影響和作用。

2.2.2 定性評(píng)價(jià)法

由于文中僅對(duì)浦東機(jī)場(chǎng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，不存在兩個(gè)或多個(gè)機(jī)場(chǎng)，對(duì)其區(qū)位定量的評(píng)價(jià)很難有實(shí)際意義，而如果對(duì)其本身進(jìn)行不同時(shí)點(diǎn)的評(píng)價(jià)，由于文章中的數(shù)據(jù)時(shí)點(diǎn)不同，也難以進(jìn)行有效的定量評(píng)價(jià)，現(xiàn)從機(jī)場(chǎng)現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和狀態(tài)以及文獻(xiàn)資料的觀察和分析，直接對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)做出定性結(jié)論。

表1 浦東機(jī)場(chǎng)空間布局后評(píng)價(jià)的指標(biāo)

3 區(qū)位評(píng)價(jià)

3.1 宏觀的區(qū)域發(fā)展分析

隨著浦東開放，上海虹橋機(jī)場(chǎng)原有的設(shè)備已不能滿足貨運(yùn)和客運(yùn)的負(fù)荷，上海于1999年建成浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)一期工程，開始“一市兩場(chǎng)”的運(yùn)行，浦東機(jī)場(chǎng)的功能定位是構(gòu)建樞紐航線網(wǎng)絡(luò)和航班波，包括多種中轉(zhuǎn)運(yùn)量在內(nèi)的國(guó)家級(jí)復(fù)合型樞紐機(jī)場(chǎng)，是世界航空網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)。根據(jù)國(guó)內(nèi)主要城市機(jī)場(chǎng)運(yùn)行指標(biāo)情況比較表（見表2）可以看出以下幾方面內(nèi)容。

1）從全國(guó)范圍來(lái)看，上海浦東機(jī)場(chǎng)貨郵吞吐量排名全國(guó)第一，旅客吞吐量排名全國(guó)第三、起降架次排名全國(guó)第三，機(jī)場(chǎng)整體運(yùn)營(yíng)良好。

2）從長(zhǎng)三角區(qū)域來(lái)看，浦東機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行能力大大超過(guò)杭州蕭山和南京祿口機(jī)場(chǎng)，這與上海市的現(xiàn)狀人口和企業(yè)密集有關(guān)，正是由于上海服務(wù)業(yè)如物流業(yè)、旅游業(yè)等迅速發(fā)展帶動(dòng)空港的發(fā)展壯大，同時(shí)浦東機(jī)場(chǎng)的貨運(yùn)量與長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是密切相關(guān)的。

3）通過(guò)對(duì)浦東和虹橋機(jī)場(chǎng)的數(shù)據(jù)對(duì)比，明顯看出浦東機(jī)場(chǎng)的貨運(yùn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)虹橋機(jī)場(chǎng)，客運(yùn)量則僅比虹橋機(jī)場(chǎng)多25%，客觀上是由于浦東機(jī)場(chǎng)跑道數(shù)量多于虹橋，機(jī)場(chǎng)容量較大，另外從功能定位來(lái)看，浦東機(jī)場(chǎng)作為國(guó)際機(jī)場(chǎng)，虹橋機(jī)場(chǎng)作為國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)，分工不同導(dǎo)致客運(yùn)和貨運(yùn)比較差別較大，上海正在逐漸形成以“浦東機(jī)場(chǎng)為主，虹橋機(jī)場(chǎng)為輔”的局面。

表2 2011年國(guó)內(nèi)主要城市機(jī)場(chǎng)運(yùn)行指標(biāo)情況比較表

3.2 中觀的城市發(fā)展分析

浦東機(jī)場(chǎng)處在上海市東西發(fā)展軸的最東端，上海城市總體規(guī)劃中確立浦西虹橋機(jī)場(chǎng)——人民廣場(chǎng)——浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)的東西向城市發(fā)展軸，其所在的航空城區(qū)域具有航空產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)、旅游、辦公科研產(chǎn)功能。當(dāng)初的城市總體規(guī)劃中即把浦東機(jī)場(chǎng)作為一個(gè)輻射點(diǎn)，即虹橋機(jī)場(chǎng)至浦東機(jī)場(chǎng)之間的發(fā)展軸作為輻射軸，帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展。從目前上海市近幾年上馬項(xiàng)目情況來(lái)看，迪士尼樂(lè)園、大飛機(jī)項(xiàng)目、自由貿(mào)易區(qū)為浦東機(jī)場(chǎng)提供了發(fā)展的好機(jī)會(huì)。根據(jù)多位專家學(xué)者的估計(jì)，迪士尼樂(lè)園開園后年接待人數(shù)約為1 000萬(wàn)人次，這意味著距離迪士尼樂(lè)園較近的浦東機(jī)場(chǎng)將承擔(dān)更多的航空客運(yùn)量任務(wù)。上海于2013年建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，它具有貨物進(jìn)出自由、投資自由、金融自由等特征，它對(duì)空港轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易有極大的促進(jìn)作用，大大推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)中的浦東機(jī)場(chǎng)的空港物流業(yè)、金融業(yè)、貿(mào)易業(yè)的發(fā)展。而位于臨城新城的“大飛機(jī)項(xiàng)目”，未來(lái)將使其成為中國(guó)航空產(chǎn)業(yè)配套的示范基地，帶動(dòng)浦東機(jī)場(chǎng)航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成民用飛機(jī)較為完善的業(yè)務(wù)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈。而“十二五”規(guī)劃中的浦東國(guó)際鐵路樞紐，即上海鐵路東站，主要以運(yùn)行城際鐵路為主，配合浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)，承擔(dān)長(zhǎng)三角區(qū)域的交通運(yùn)輸。

對(duì)比現(xiàn)狀和規(guī)劃情況主要有:第一，浦東機(jī)場(chǎng)、迪士尼、上海鐵路東站區(qū)域未來(lái)將形成一個(gè)新的客運(yùn)熱點(diǎn)，浦東機(jī)場(chǎng)主要提供旅客的運(yùn)輸、轉(zhuǎn)機(jī)等；第二，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立將有力提高浦東機(jī)場(chǎng)的貨郵量，與外高橋、洋山港海港形成良性互動(dòng)；第三，浦東機(jī)場(chǎng)距離市區(qū)距離約為30km，從浦東機(jī)場(chǎng)至人民廣場(chǎng)通過(guò)地鐵耗用時(shí)間約1h，乘坐磁懸浮約30min，對(duì)比香港機(jī)場(chǎng)、希斯羅機(jī)場(chǎng)、北京首都、廣州白云到達(dá)市區(qū)時(shí)間（見表3），乘坐公共交通也需約1h，雖然虹橋機(jī)場(chǎng)到達(dá)人民廣場(chǎng)只需40min，但浦東機(jī)場(chǎng)所提供的航線種類、機(jī)場(chǎng)服務(wù)、差異化的交通供給模式使得越來(lái)越多的旅客選擇浦東機(jī)場(chǎng)。因而，浦東機(jī)場(chǎng)作為城市發(fā)展的輻射點(diǎn)，一方面帶動(dòng)了周邊區(qū)域的開發(fā)，另一方面周邊區(qū)域的開發(fā)又進(jìn)一步提升了浦東機(jī)場(chǎng)的核心功能地位。

3.3 微觀的空港發(fā)展分析

近年來(lái)，UPS、DHL和聯(lián)邦快遞三大國(guó)際物流集成商入駐浦東機(jī)場(chǎng)并建立轉(zhuǎn)運(yùn)中心，確立了浦東機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)樞紐地位。2009年，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意設(shè)立浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)，2010年正式封關(guān)運(yùn)作，為浦東機(jī)場(chǎng)和航空公司的貨運(yùn)發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇，進(jìn)一步提升航空貨運(yùn)服務(wù)能級(jí)，增強(qiáng)了貨運(yùn)樞紐功能。受機(jī)場(chǎng)建成影響，周邊區(qū)域的川沙鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)、機(jī)場(chǎng)鎮(zhèn)臨空產(chǎn)業(yè)園區(qū)、祝橋空港工業(yè)區(qū)、老港化工工業(yè)區(qū)開始大量引進(jìn)項(xiàng)目，園區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值逐年遞增，于2006年四園合并為“上海浦東空港工業(yè)園區(qū)”，作為省市級(jí)開發(fā)區(qū)，它以先進(jìn)制造業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)品制造業(yè)、航空物流業(yè)、航空配套業(yè)、高新技術(shù)特色產(chǎn)業(yè)以及空港服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)圖1可以看出園區(qū)這幾年工業(yè)總產(chǎn)值發(fā)展勢(shì)頭良好。

表3 國(guó)內(nèi)外主要機(jī)場(chǎng)與市區(qū)交通聯(lián)系對(duì)比表

圖1 浦東空港產(chǎn)業(yè)園區(qū)近年的工業(yè)總產(chǎn)值統(tǒng)計(jì)

從對(duì)外交通方式來(lái)看，浦東機(jī)場(chǎng)地面交通和軌道交通共同承擔(dān)客流分流的重?fù)?dān):第一，專線公路連接外環(huán)線，建成機(jī)場(chǎng)至外環(huán)線的專線公路（迎賓大道）和郊區(qū)環(huán)線機(jī)場(chǎng)段（遠(yuǎn)東大道），與上海市城市交通和高速公路網(wǎng)相連接，人們可在機(jī)場(chǎng)搭乘機(jī)場(chǎng)大巴或出租車到達(dá)市區(qū)，也可以方便到達(dá)市郊；第二，快速軌道交通（地鐵、磁懸浮列車）保證了交通的可達(dá)性和準(zhǔn)時(shí)性，也為虹橋、浦東機(jī)場(chǎng)的轉(zhuǎn)乘提供了便捷；第三，停車場(chǎng)設(shè)施較為完備，T1、T2航站樓均建有停車場(chǎng)，停車位能滿足現(xiàn)有停車需要。

4 結(jié) 論

從機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)、建設(shè)和社會(huì)環(huán)境影響等方面來(lái)評(píng)價(jià)，浦東機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃評(píng)價(jià)結(jié)果為良好，規(guī)劃實(shí)施有效地完成了對(duì)規(guī)劃指標(biāo)的控制，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的功能定位。

1）系統(tǒng)介紹分析了樞紐機(jī)場(chǎng)后評(píng)價(jià)的含義、特點(diǎn)，初步建立了系統(tǒng)的樞紐機(jī)場(chǎng)布局后評(píng)價(jià)體系；

2）從后評(píng)價(jià)的角度補(bǔ)充和完善了城市交通規(guī)劃和城市規(guī)劃理論，可作為未來(lái)機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃修編和機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建的依據(jù)和前提；

3）以浦東機(jī)場(chǎng)為例，采用區(qū)位分析法對(duì)機(jī)場(chǎng)布局進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，并進(jìn)行高層次和全方位的總結(jié)，有助于找出關(guān)鍵因素。

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