胡祥明

（黑龍江省科協(xié)課題組，黑龍江 哈爾濱 150086）

“依法治國”視域下的科協(xié)制度體系建設(shè)研究*

胡祥明

（黑龍江省科協(xié)課題組，黑龍江 哈爾濱 150086）

在依法治國的視域下，科協(xié)組織如何堅持法治思維和法治精神，推進(jìn)具有中國特色的科協(xié)人民團(tuán)體的制度體系建設(shè)，是一個具有重大理論與實(shí)踐價值的課題?？茀f(xié)制度是一個具有“四個”層面內(nèi)涵豐富的有機(jī)體系，從根本上說，《憲法》和法律法規(guī)是科協(xié)制度體系建設(shè)的依據(jù)，科協(xié)《章程》是制度體系建設(shè)的核心，“民主辦會”制度是制度體系建設(shè)的方向，科協(xié)組織制度是制度體系建設(shè)的重點(diǎn)。該文對此進(jìn)行闡釋性和建構(gòu)性研究，并就深化相關(guān)制度建設(shè)提出若干建議。

制度體系 制度依據(jù) 制度核心 制度方向 制度重點(diǎn) 科協(xié)

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，是指導(dǎo)我們依法治國的綱領(lǐng)性文件。黨的十八大強(qiáng)調(diào)“要把制度建設(shè)擺在突出位置”，黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)“完善治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這里說的“治理體系是指黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排”[1]?？茀f(xié)制度體系建設(shè)既是科協(xié)全面深化改革發(fā)展的保證，也是完善科協(xié)團(tuán)體治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，又是約束科協(xié)團(tuán)體一切工作規(guī)范和行為的準(zhǔn)則，更是科協(xié)組織文化建設(shè)的要素之一。在依法治國視域下，科協(xié)制度體系建設(shè)有以下五個問題需要探索研究。

一、科協(xié)制度及制度體系的內(nèi)涵

制度是“要求成員共同遵守的，按一定程序辦事的規(guī)程”[2]?！爸袊厣鐣髁x制度，是對于長期以來我們黨推進(jìn)社會主義制度自我完善和發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各個領(lǐng)域形成的一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系的高度概括[3]”。它是“由根本層面的制度、基本層面的制度、具體層面的制度以及中國特色社會主義法律體系組成，不同層面的制度在中國特色社會主義制度體系中具有不同的地位和作用”[3]。即根本層面制度是全國人民代表大會制度；基本層面制度是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層組織自治制度的基本政治制度和以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度所組成；具體層面制度是建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制等。法律體系是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干、以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為主的重要組成部分。通過法律形式確立制度，使制度更具權(quán)威性、穩(wěn)定性[3]，對于我們認(rèn)識科協(xié)制度體系的內(nèi)涵具有重要的借鑒和指導(dǎo)意義。

科協(xié)制度體系是科協(xié)組織《章程》及各種規(guī)章制度、規(guī)范和成員行為準(zhǔn)則的總和，它是一整套相互銜接、相互有機(jī)聯(lián)系的制度體系的高度概括。科協(xié)制度體系包含了四個層面的制度內(nèi)容，它們在中國特色的科協(xié)人民團(tuán)體的制度體系中具有不同的地位和作用。

（一）科協(xié)根本層面制度

科協(xié)代表大會制度是科技工作者對科協(xié)團(tuán)體實(shí)施民主決策、民主監(jiān)督、民主管理、民主選舉，當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，它體現(xiàn)了科協(xié)的性質(zhì)和中國特色人民團(tuán)體制度的本質(zhì),是科協(xié)制度體系中起著決定性作用的制度,反映了制度體系的本質(zhì)內(nèi)容和根本特征，是科協(xié)制度體系的根本層面制度。其中包括常委會、全委會會議的決策制度；科協(xié)代表大會代表任期制度；各個工作委員會的議事制度等。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮科技工作者的主體地位和作用，團(tuán)體依法和章程獨(dú)立、負(fù)責(zé)地開展工作是科協(xié)團(tuán)體制度體系建設(shè)的根本原則。

（二）科協(xié)基本層面制度

科協(xié)基本層面制度包括科協(xié)治理制度、基層科協(xié)自治制度、學(xué)會社團(tuán)法人自治制度、科技工作者表達(dá)制度等?？茀f(xié)團(tuán)體的基本層面制度能夠保證科協(xié)根本層面制度的貫徹執(zhí)行，保證團(tuán)體的民主政治生活和決策及重大事宜的實(shí)施。堅持學(xué)術(shù)民主、財務(wù)民主、會務(wù)民主的“民主辦會”是團(tuán)體制度體系建設(shè)的基本原則。

（三）科協(xié)具體層面制度

科協(xié)具體層面制度是建立在科協(xié)根本層面制度和基本層面制度的各種體制，是由根本層面制度、基本層面制度派生出來的，是它們的具體表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)形式。其中包括學(xué)會學(xué)術(shù)制度、科普工作制度、決策咨詢制度、企業(yè)科協(xié)、縣科協(xié)組織制度、事企業(yè)法人制度、財務(wù)制度、辦公制度、國有資產(chǎn)管理制度，各種科技、人才獎勵制度及其組織制度和管理權(quán)限和活動方式等，通過具體層面制度保證科協(xié)根本層面制度和基本層面制度的貫徹執(zhí)行。

（四）科協(xié)章程

《中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會章程》（以下稱《章程》）是以章程形式確立的制度，使科協(xié)制度體系更具有統(tǒng)一性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、約束性，是科協(xié)一切工作的規(guī)范和行為準(zhǔn)則，是指導(dǎo)、制定、完善科協(xié)根本層面制度、基本層面制度、具體層面制度的依據(jù)，是科協(xié)價值理念的制度化規(guī)范。它對科協(xié)的性質(zhì)、宗旨、組成、方針原則、職能任務(wù)、會員義務(wù)權(quán)利、領(lǐng)導(dǎo)體制、治理結(jié)構(gòu)、管理制度等用《章程》的形式固定下來，并做出明確的規(guī)定，清晰地界定了相互的關(guān)系和義務(wù)權(quán)利，它雖不如法律法規(guī)具有權(quán)威性、強(qiáng)制性，但它對科協(xié)及所屬組織和會員具有規(guī)范性、約束性的功能。

二、憲法、法律法規(guī)——科協(xié)制度體系建設(shè)的依據(jù)前提

憲法和有關(guān)法律法規(guī)是科協(xié)制度體系建設(shè)的依據(jù)?？茀f(xié)一切工作和行為必須在憲法和法律法規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行“依法辦會”，科協(xié)制度體系建設(shè)也必須在憲法和法律法規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行。科協(xié)改革發(fā)展面臨的法制環(huán)境主要有以下四種狀況[4]：

（一） 從《憲法》層面看科協(xié)組織的法律地位，其決定著科協(xié)存在和發(fā)展的合法性

作為“依憲治國”的憲法有三處條文明確了科協(xié)及科技社團(tuán)組織存在和發(fā)展的合法性：一是,憲法規(guī)定“由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的,有各民主黨派和人民團(tuán)體參加的……多黨合作和政治協(xié)商將長期存在和發(fā)展”，因此任何撤銷、合并、合署科協(xié)組織的行為將視為是違憲行為；二是,憲法規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”，為科協(xié)按照自己的章程履行職能、開展各種活動以及承接政府委托“公共管理和公共服務(wù)”職能的合法性奠定了法理依據(jù)；三是,憲法規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”，從法理的角度奠定了科協(xié)和學(xué)會“結(jié)社”及學(xué)術(shù)活動“言論”、“出版”自由的合法性依據(jù)。

（二）從法律和法規(guī)層面看科協(xié)職能的法律地位，其決定著科協(xié)履行職能和開展活動的合法性

其中涉及四個相關(guān)法律法規(guī)：一是，《科技進(jìn)步法》規(guī)定，“科學(xué)技術(shù)協(xié)會和其他科學(xué)技術(shù)社會團(tuán)體按照章程在促進(jìn)學(xué)術(shù)交流、推進(jìn)學(xué)科建設(shè)、發(fā)展科學(xué)技術(shù)普及、培養(yǎng)人才、開展咨詢服務(wù)、加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)人員自律和維護(hù)科學(xué)技術(shù)人員合法權(quán)益等方面發(fā)揮作用?？茖W(xué)技術(shù)協(xié)會和其他科學(xué)技術(shù)社會團(tuán)體的合法權(quán)益受法律保護(hù)”。“建立規(guī)范的咨詢和決策機(jī)制……應(yīng)當(dāng)充分聽取科學(xué)技術(shù)人員的意見,實(shí)行科學(xué)決策”?！肮膭睢茖W(xué)技術(shù)社會團(tuán)體……依法開展國際科學(xué)技術(shù)合作與交流”?！皣夜膭顕鴥?nèi)外的組織或者個人設(shè)立科學(xué)技術(shù)獎項(xiàng)，對科學(xué)技術(shù)進(jìn)步給予獎勵”，“鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村群眾性科學(xué)技術(shù)組織……提供科學(xué)技術(shù)服務(wù),對農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)”。這一法規(guī)在新形勢下應(yīng)該進(jìn)行修改和補(bǔ)充?！翱萍贾卮鬀Q策之前應(yīng)該充分聽取科學(xué)技術(shù)協(xié)會及相關(guān)團(tuán)體的意見,實(shí)行科學(xué)決策”?！皣夜膭羁茀f(xié)和科技社團(tuán)設(shè)立科學(xué)技術(shù)獎項(xiàng)”。二是，《科普法》規(guī)定“科學(xué)技術(shù)協(xié)會是科普工作的主要社會力量?？茖W(xué)技術(shù)協(xié)會組織開展群眾性、社會性、經(jīng)常性的科普活動，支持有關(guān)社會組織和企事業(yè)單位開展科普活動，協(xié)助政府制定科普工作計劃，為政府科普決策提供建議”?！啊茖W(xué)技術(shù)協(xié)會和有關(guān)單位……對在科普工作中做出重要貢獻(xiàn)的組織和個人應(yīng)予以表彰和獎勵”。根據(jù)政府行政體制改革的精神，本法應(yīng)該對科協(xié)是科普工作的“執(zhí)法主體”，“獲得政府委托或法律授權(quán)”做出修改和補(bǔ)充；應(yīng)該對科普經(jīng)費(fèi)占GDP比率與科研經(jīng)費(fèi)占GDP比率協(xié)同起來，做出相應(yīng)的規(guī)定；應(yīng)該對“經(jīng)營性科普產(chǎn)業(yè)”做出相應(yīng)的表述。關(guān)于“科普的社會責(zé)任”問題，應(yīng)該對在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核指標(biāo)體系中增加公民科學(xué)素質(zhì)提高的百分比的具體要求?，F(xiàn)存的科技評價、科技人才評價指標(biāo)體系，除了包括科技成果、學(xué)術(shù)成果之外，還應(yīng)包括對科普成果的考核。國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目、科技攻關(guān)項(xiàng)目、科技重大專項(xiàng)的立項(xiàng)和結(jié)項(xiàng)都應(yīng)該有對科普成果的要求[5]。三是，《科學(xué)素質(zhì)行動計劃綱要》規(guī)定“實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會，承擔(dān)日常工作并定期向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報”?！毒V要》應(yīng)該對“科普經(jīng)費(fèi)與實(shí)施科學(xué)素質(zhì)行動計劃綱要經(jīng)費(fèi)”、“科普領(lǐng)導(dǎo)小組與科學(xué)素質(zhì)行動計劃綱要領(lǐng)導(dǎo)小組”的相互關(guān)系做出規(guī)定。四是，《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，科協(xié)作為科技社團(tuán)業(yè)務(wù)主管部門，并與政府登記管理部門“雙重管理”，對所屬科技社團(tuán)實(shí)施公共管理和公共服務(wù)職能?！稐l例》應(yīng)該根據(jù)新一輪行政體制改革的情況，對雙重管理體制做相應(yīng)的修改。這些都屬于法律規(guī)定的科協(xié)職能或政府法規(guī)授權(quán)的職能，一方面，這些法律法規(guī)保障了科協(xié)依法履行職能，依法維護(hù)自己的權(quán)益；另一方面，也要求科協(xié)必須在法律法規(guī)的范圍內(nèi)履職和依法辦會。

（三）對科協(xié)相關(guān)“公共管理和公共服務(wù)”職能規(guī)定不明確

如科技評價、科技人才評價、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、繼續(xù)教育、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評價、職業(yè)資格認(rèn)證等與科技工作者合法權(quán)益密切相關(guān)的公共管理和公共服務(wù)職能，政府應(yīng)該授權(quán)給科協(xié)和相關(guān)專業(yè)性學(xué)會承接，但是現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)不明確，影響了科協(xié)及學(xué)會的發(fā)展，因此應(yīng)該根據(jù)形勢發(fā)展的需要，在相關(guān)的法律或政府法規(guī)里明確規(guī)定和授權(quán)。

（四）科協(xié)團(tuán)體機(jī)關(guān)工作人員的行為界限和法律監(jiān)督缺乏支撐

政府行為有《組織法》、《行為法》制約。依照授權(quán)理論，上述四個法律法規(guī)對科協(xié)的某些公共管理與公共服務(wù)職能進(jìn)行了授權(quán)。科協(xié)是法律法規(guī)授權(quán)的組織，不在行政機(jī)關(guān)范圍，行政組織法很難適用于科協(xié)人民團(tuán)體，因此科協(xié)只能參照《公務(wù)員法》來約束機(jī)關(guān)工作人員的行為?？茀f(xié)人民團(tuán)體的屬性、職能、特點(diǎn)與政府機(jī)關(guān)有著本質(zhì)的區(qū)別，如果長期與行政系統(tǒng)不加區(qū)別地一并管理，就會影響科協(xié)的發(fā)展。早在九屆人大三次會議上，黃長溪等31名人大代表就聯(lián)名建議制定《人民團(tuán)體法》，可是至今仍沒有出臺，呼吁人大應(yīng)該加快該法的立法進(jìn)程。

三、科協(xié)《章程》——科協(xié)制度體系建設(shè)的核心

《章程》是科協(xié)制度體系的高度凝練，是科協(xié)一貫倡導(dǎo)的基本價值理念、基本經(jīng)驗(yàn)、基本理論的集大成者，是指導(dǎo)、制定、完善科協(xié)根本層面制度、基本層面制度、具體層面制度的依據(jù)，它處在科協(xié)制度體系建設(shè)的核心位置。經(jīng)過50多年的積淀,科協(xié)《章程》日臻完備。

（一）《章程》體現(xiàn)了科協(xié)的核心價值觀要素[6]

1.《章程》體現(xiàn)了核心價值觀的“價值理想是報效祖國”?！墩鲁獭繁硎觥皥F(tuán)結(jié)和動員科學(xué)技術(shù)工作者以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，……建設(shè)創(chuàng)新國家……推動社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建社會主義和諧社會，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而努力奮斗”。其文化內(nèi)涵體現(xiàn)了科協(xié)核心價值觀的“價值理想是報效祖國”這一價值要素。

2.《章程》體現(xiàn)了核心價值觀的“價值目標(biāo)是服務(wù)社會”?！墩鲁獭繁硎觥盀榻?jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，為提高全民科學(xué)素質(zhì)服務(wù)、為科學(xué)技術(shù)工作者服務(wù)”。“三服務(wù)”可以概括為“服務(wù)社會”,其文化內(nèi)涵體現(xiàn)了科協(xié)核心價值觀的“價值目標(biāo)是服務(wù)社會”這一價值要素。

3.《章程》體現(xiàn)了核心價值觀的“價值定位是促進(jìn)科學(xué)”?！墩鲁獭繁硎觥按龠M(jìn)繁榮和發(fā)展，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的普及和推廣，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)人才的成長和提高，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合”。“四促進(jìn)”可以概括為“促進(jìn)科學(xué)”，其文化內(nèi)涵體現(xiàn)了科協(xié)核心價值觀的“價值定位是促進(jìn)科學(xué)”這一價值要素。

4.《章程》體現(xiàn)了核心價值觀的“價值途徑是建家交友”?！墩鲁獭繁硎觥胺从晨茖W(xué)技術(shù)工作者的建議、意見和訴求，維護(hù)科學(xué)技術(shù)工作者的合法權(quán)益”；“表彰獎勵優(yōu)秀科學(xué)技術(shù)工作者，舉薦科學(xué)技術(shù)人才”；“反映基層科學(xué)技術(shù)工作者的建議、意見和訴求，維護(hù)其合法權(quán)益，促進(jìn)其生活和工作條件的改善”。上述表述可以概括為“建家交友”，其文化內(nèi)涵體現(xiàn)了科協(xié)核心價值觀的“價值途徑是建家交友”這一價值要素。

5.《章程》體現(xiàn)了核心價值觀的“價值追求是獻(xiàn)身創(chuàng)新”，“價值規(guī)范是求實(shí)協(xié)作”。《章程》表述“倡導(dǎo)獻(xiàn)身、創(chuàng)新、求實(shí)、協(xié)作的精神”。其文化內(nèi)涵體現(xiàn)了科協(xié)核心價值觀的“價值追求是獻(xiàn)身創(chuàng)新”，“價值規(guī)范是求實(shí)協(xié)作”這兩個價值要素。

（二）《章程》規(guī)定了科協(xié)的工作職能及任務(wù)

1.《章程》規(guī)定了科協(xié)的學(xué)術(shù)工作職能及任務(wù)?！伴_展學(xué)術(shù)交流，活躍學(xué)術(shù)思想，促進(jìn)學(xué)科發(fā)展，推動自主創(chuàng)新”?！敖M織科學(xué)技術(shù)工作者為建立企業(yè)為主的技術(shù)創(chuàng)新體系、全面地提升企業(yè)的自主創(chuàng)新能力做貢獻(xiàn)”?！伴_展民間國際科學(xué)技術(shù)交流活動，促進(jìn)國際科學(xué)技術(shù)合作，發(fā)展同國外的科學(xué)技術(shù)團(tuán)體和科學(xué)技術(shù)工作者的友好往來”。

2.《章程》規(guī)定了科協(xié)的科普工作職能及任務(wù)。“弘揚(yáng)科學(xué)精神，普及科學(xué)知識，傳播科學(xué)思想和科學(xué)方法。捍衛(wèi)科學(xué)尊嚴(yán)，推廣先進(jìn)技術(shù)，開展青少年科學(xué)技術(shù)教育活動，提高全民科學(xué)素質(zhì)”?！伴_展繼續(xù)教育和培訓(xùn)工作”。“興辦符合中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會宗旨的社會公益性事業(yè)”。

3.《章程》規(guī)定了科協(xié)的決策咨詢工作職能及任務(wù)?！敖M織科學(xué)技術(shù)工作者參與國家科學(xué)技術(shù)政策、法規(guī)制定和國家事務(wù)的政治協(xié)商、科學(xué)決策、民主監(jiān)督工作”?！伴_展科學(xué)論證、咨詢服務(wù)，提出政策建議，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化。接受委托承擔(dān)項(xiàng)目評估、成果鑒定，參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、專業(yè)技術(shù)資格評審和認(rèn)證等任務(wù)”。

4.《章程》規(guī)定了科協(xié)的培養(yǎng)人才工作職能及任務(wù)。“反映科學(xué)技術(shù)工作者的建議、意見和訴求，維護(hù)科學(xué)技術(shù)工作者的合法權(quán)益”?！氨碚锚剟顑?yōu)秀科學(xué)技術(shù)工作者，舉薦科學(xué)技術(shù)人才”，“推動建立和完善科學(xué)研究誠信監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)科學(xué)道德建設(shè)和學(xué)風(fēng)建設(shè)”。

（三）《章程》規(guī)定了科協(xié)一切工作規(guī)范和行為準(zhǔn)則

《章程》規(guī)定了“全國代表大會行使的五條職能”；規(guī)定了“全國委員會行使的五條職能”；規(guī)定了常務(wù)委員會“在全國委員會閉會期間”的任務(wù)；規(guī)定了科協(xié)十一條職能任務(wù)是科協(xié)一切工作的規(guī)范；規(guī)定了“團(tuán)體會員的義務(wù)和權(quán)利”、“基層組織規(guī)定個人會員的義務(wù)和權(quán)利”及“地方科協(xié)的四條”和“基層組織的五條任務(wù)”等行為規(guī)范和準(zhǔn)則。同時，還規(guī)定了違反章程行為的處罰規(guī)定等。

在依法治國和全面深化改革的背景下，建議《章程》應(yīng)該在科協(xié)“九大”上對“民主選舉”制度做出相應(yīng)具體的規(guī)定，對“科協(xié)代表大會代表任期制度”等有關(guān)條文內(nèi)容在章程中做出規(guī)定。

四、科協(xié)“民主辦會”制度[7]——科協(xié)制度體系建設(shè)的方向

（一）科協(xié)“民主辦會”制度的內(nèi)涵

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是“民主辦會”的方向。黨組通過各級科協(xié)代表大會制度，實(shí)施對人民團(tuán)體及所屬科技社團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的路線、方針、政策和決策部署在科協(xié)人民團(tuán)體中的貫徹落實(shí)。支持科協(xié)全委會、常委會依照法律和科協(xié)章程獨(dú)立負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)一致的履行職責(zé)、開展工作。科協(xié)機(jī)關(guān)黨委在黨員中發(fā)揮管理、監(jiān)督、聯(lián)系和服務(wù)作用，保證科協(xié)常委會、全委會決議切實(shí)得以在機(jī)關(guān)中執(zhí)行和落實(shí)，發(fā)揮科協(xié)黨組在“民主辦會”中協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

2.嚴(yán)格履行《章程》是“民主辦會”的組織規(guī)程和行為準(zhǔn)則。《章程》是各級科協(xié)及所屬團(tuán)體的組織規(guī)程和行為準(zhǔn)則，它是科協(xié)人民團(tuán)體“民主辦會”制度履行職責(zé)，開展一切工作和活動的根本依據(jù)。

3.完善科協(xié)代表大會制度是“民主辦會”的根本層面制度?？茀f(xié)代表大會是科協(xié)人民團(tuán)體的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；科協(xié)委員會及閉會期間由科協(xié)常委會領(lǐng)導(dǎo)科協(xié)工作是決策機(jī)構(gòu)；在科協(xié)常委會領(lǐng)導(dǎo)下成立各工作委員會，發(fā)揮常委和委員作用是議事機(jī)構(gòu)；科協(xié)機(jī)關(guān)落實(shí)全委會和常委會決議是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

4.突出科技工作者的主體地位是“民主辦會”的本質(zhì)?？茀f(xié)“民主辦會”制度的本質(zhì)是突出科技工作者在團(tuán)體的主體地位和作用。以擴(kuò)大科技工作者對科協(xié)工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為“民主辦會”為重點(diǎn)；以推進(jìn)學(xué)術(shù)民主、會務(wù)民主、財務(wù)民主為“民主辦會”的基本內(nèi)容；以發(fā)揮科技工作者在團(tuán)體事務(wù)中的決策主體、管理監(jiān)督主體、行為主體和服務(wù)主體的作用，提高科技工作者的積極性、主動性和創(chuàng)造性是“民主辦會”的目標(biāo)。

5.擴(kuò)大基層民主是“民主辦會”的基礎(chǔ)。各級學(xué)會是同級科協(xié)的組成單位，廠礦企業(yè)、大專院校、科研院所科協(xié)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)科普協(xié)會是科協(xié)的基層組織，這些組織是科協(xié)實(shí)施“民主辦會”制度的基本單元，也是基層自治組織按照法律和科協(xié)《章程》自我治理和自我約束的主體。

6.健全民主選舉制度是“民主辦會”的符號。改善科協(xié)代表大會的代表結(jié)構(gòu)，提高基層組織一線代表的比例，增加代表的廣泛性和統(tǒng)一性，擴(kuò)大代表大會代表對提名推薦候選人的參與，改進(jìn)候選人的提名方式，完善會內(nèi)選舉辦法，改進(jìn)和規(guī)范選舉程序和投票方式，逐步擴(kuò)大基層科協(xié)和學(xué)會組織“差選”的范圍。制定科協(xié)組織的選舉辦法，待辦法成熟后在《章程》中增設(shè)“民主選舉”一章。

7.密切政協(xié)科協(xié)界代表與科協(xié)組織的聯(lián)系是“民主辦會”的重要環(huán)節(jié)。人民政協(xié)中的科協(xié)界代表與科協(xié)組織的有機(jī)聯(lián)系，是科協(xié)“民主辦會”制度中的重要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)科協(xié)有關(guān)部門對科協(xié)界代表的聯(lián)系、服務(wù)和支撐作用，及時將科協(xié)調(diào)研、咨詢的成果或科技工作者的建議轉(zhuǎn)換成政協(xié)的提案，通過科協(xié)界代表向政府有關(guān)部門反映，并且實(shí)施對政府部門的監(jiān)督，以提升科協(xié)界代表的參政議政能力，這是協(xié)商性民主建設(shè)的重要內(nèi)容。

8.實(shí)行科協(xié)代表大會代表的任期制度是深化“民主辦會”制度建設(shè)的體現(xiàn)。所謂的代表任期制，即其“任期與同級代表大會的當(dāng)屆屆期相同，并在任期內(nèi)擁有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，履行相應(yīng)的職責(zé)，發(fā)揮相應(yīng)的作用，通過代表行使權(quán)力和發(fā)揮作用的過程來體現(xiàn)代表大會作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，從而完善代表大會制度，推進(jìn)政黨和人民團(tuán)體內(nèi)部的民主建設(shè)”[8]。這是中國科協(xié)完善代表大會制度的重要舉措，是推進(jìn)科協(xié)團(tuán)體內(nèi)部民主建設(shè)的重要制度設(shè)計，也是對科協(xié)“民主辦會”制度的深化和發(fā)展。

（二）科學(xué)統(tǒng)籌“民主辦會”制度建設(shè)的“三個”關(guān)系

1.科學(xué)統(tǒng)籌科協(xié)黨組織實(shí)行“民主集中制”、機(jī)關(guān)實(shí)行“逐級負(fù)責(zé)制”（行政首長負(fù)責(zé)制）與團(tuán)體實(shí)行“民主辦會”制“三制”之間的關(guān)系。在科協(xié)人民團(tuán)體中“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，就是把黨的主張、要求、路線、方針、政策通過科協(xié)代表大會、全委會、常委會的法定程序變成科協(xié)團(tuán)體章程規(guī)定的條文和通過的決議，最終轉(zhuǎn)化成所屬團(tuán)體和廣大會員及科技工作者的自覺行動。“發(fā)揮科技工作者的主體地位和作用”，就是發(fā)揮各級科協(xié)組織民主選舉產(chǎn)生的代表反映基層科技工作者的呼聲和要求的作用，在團(tuán)體事務(wù)中發(fā)揮民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的作用，保證團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)決策的科學(xué)化、民主化?！皥F(tuán)體依法和章程獨(dú)立負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)一致地開展工作”，就是科協(xié)團(tuán)體不僅要民主辦會，更要依法辦會，在法律允許的范圍內(nèi)、在章程要求的框架內(nèi)，獨(dú)立負(fù)責(zé)，三者協(xié)調(diào)一致地開展工作。在團(tuán)體事務(wù)中以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度代替團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)制度是“黨群不分”；以機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)制度代替團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)制度是“政群不會”，兩者都會影響科協(xié)人民團(tuán)體“民主辦會”制度的正常運(yùn)行。

2.科學(xué)統(tǒng)籌科協(xié)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)“三構(gòu)”之間的關(guān)系。按科協(xié)章程規(guī)定，科協(xié)全國代表大會是科協(xié)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，它選舉產(chǎn)生的全委會和在其閉會期間常委會領(lǐng)導(dǎo)科協(xié)工作是決策機(jī)構(gòu)，科協(xié)書記處在常委會的領(lǐng)導(dǎo)下主持科協(xié)日常工作是執(zhí)行機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)，常委會領(lǐng)導(dǎo)下各工委和專委，協(xié)助審議經(jīng)常委會審定的有關(guān)事項(xiàng)是議事機(jī)構(gòu)，有時辦事機(jī)構(gòu)有越位行施決策機(jī)構(gòu)職能的現(xiàn)象。黨的十六屆三中全會對完善公司法人治理結(jié)構(gòu)提出要求：“形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理者（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）之間的制衡機(jī)制”?，F(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)有“監(jiān)事會”、政黨治理結(jié)構(gòu)和“紀(jì)檢委”，那么社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)是否應(yīng)有“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”？由于沒有“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，這一治理層次缺失，影響了系統(tǒng)的正常運(yùn)行。當(dāng)然，“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”如何設(shè)計，采用什么樣的形式都是應(yīng)該深入探索的。

3.科學(xué)統(tǒng)籌科協(xié)代表大會、全委會、常委會“三會”之間的關(guān)系。在民主辦會的實(shí)踐中，經(jīng)常看到科協(xié)或?qū)W會的專兼職工作人員違反民主程序，將“三會”程序混淆的現(xiàn)象。如在換屆選舉中不按照代表大會——全委會——常委會的選舉程序進(jìn)行選舉，而是采用“一票插到底”的錯誤作法，這種現(xiàn)象在會員代表大會中表現(xiàn)尤甚，比如每年一些地方科協(xié)召開常委會、全委會討論審議工作報告或決定重大事項(xiàng)時，不是按照常委會——全委會的決策程序順序進(jìn)行，而是采用“一攬子會議”決策的錯誤作法。一些地方科協(xié)全委會、常委會制度不健全、不完善已成為普遍現(xiàn)象，越往下此類現(xiàn)象越嚴(yán)重。常委會、全委會會議質(zhì)量不高，委員、常委經(jīng)常缺席，甚至有時出席會議的人數(shù)還不到一半?？茀f(xié)代表大會無故延期?？茀f(xié)常委會每年只召開一次例會，且會議質(zhì)量不高，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容。科協(xié)常委會下不設(shè)各工委等議事機(jī)構(gòu)，致使常委、委員缺少與科協(xié)的聯(lián)系。部分科協(xié)兼職主席成為擺設(shè)，科協(xié)代表大會的代表形同虛設(shè)。程序上、形式上民主，但實(shí)際缺少民主。近年來“民主辦會”制度建設(shè)的措施少了，說明“民主辦會”的制度建設(shè)還存在很多問題。

五、科協(xié)組織制度——科協(xié)制度體系建設(shè)的重點(diǎn)

（一）科協(xié)組織制度[9]的優(yōu)勢

1.科協(xié)組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化?？茀f(xié)組織具有直線金字塔式的縱向結(jié)構(gòu)特征，即中國科協(xié)、省、市、縣四級科協(xié)的組織結(jié)構(gòu)，又具有扁平化的橫向結(jié)構(gòu)特征，即在同一層次所屬學(xué)會的結(jié)構(gòu)。這種扁平化的結(jié)構(gòu)特征，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)所需求的快速、高效、便捷的競爭性因素的要求。

2.科協(xié)組織形態(tài)的多樣化。既有高層次促進(jìn)學(xué)科發(fā)展和原創(chuàng)性學(xué)術(shù)思想產(chǎn)生及儲備功能的學(xué)會組織，又有面向公眾提高科學(xué)素質(zhì)功能的科普組織；既有促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新力功能的企業(yè)科協(xié)，又有促進(jìn)高?？蒲性核萍既藛T將創(chuàng)新要素向企業(yè)匯集功能的高校、科研院所科協(xié)和適合農(nóng)民需求的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會的組織形態(tài)；既有能滿足在職科技人員需求的組織形態(tài)，又有能滿足離退休科技人員需求的組織形態(tài)?？茀f(xié)具有這種多樣性、多功能的復(fù)合型組織形態(tài)，符合自組織“惟一性質(zhì)、多元需求、復(fù)合目標(biāo)”[10]的內(nèi)在需求，這是科協(xié)的獨(dú)特組織優(yōu)勢和內(nèi)在的創(chuàng)新驅(qū)動要素。

3.科協(xié)治理結(jié)構(gòu)的高效化。科協(xié)及所屬科技團(tuán)體具備現(xiàn)代社會組織“協(xié)會制”和現(xiàn)代企業(yè)組織“公司制”的組織治理結(jié)構(gòu)特征，即實(shí)行會員代表大會、理事會、常務(wù)理事會和辦事機(jī)構(gòu)的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、議事機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)。各種機(jī)構(gòu)相互界定邊界條件和權(quán)力界限，并按照章程的要求規(guī)范工作和規(guī)范行為，各司其職、獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作。

4.科協(xié)民主辦會的嚴(yán)格化。在科協(xié)內(nèi)部實(shí)行嚴(yán)格的民主辦會制度，這種制度符合現(xiàn)代民主社會發(fā)展高度自治的民主辦會制度的要求，符合科技發(fā)展的規(guī)律和科技人才成長的規(guī)律的內(nèi)在組織機(jī)理機(jī)制，是推動科協(xié)發(fā)展的內(nèi)在體制機(jī)制的創(chuàng)新驅(qū)動要素。

5.科協(xié)治理模式的“柔性化”?？茀f(xié)與學(xué)會組織運(yùn)行采取“柔性化”管理模式，即由指令變成協(xié)商，等級變成民主，領(lǐng)導(dǎo)變成指導(dǎo)，管理變成治理，團(tuán)體內(nèi)部呈現(xiàn)等級性較弱化，組織結(jié)構(gòu)較為松散、討論決定問題較為民主寬松、管理較為彈性化的組織管理特點(diǎn)。柔性化管理模式符合知識型組織的特征，符合服務(wù)對象科技工作者智力勞動特點(diǎn)和工作活動方式的特點(diǎn)，符合現(xiàn)代科學(xué)發(fā)展的規(guī)律和科技人才成長規(guī)律的要求。

6.科協(xié)活動方式的社會化。現(xiàn)代社會依托兩種方式運(yùn)行：一是依托行政指令和實(shí)體化方式運(yùn)行；二是依托群眾性活動的社會化運(yùn)行?？茀f(xié)不是靠行政指令去開展工作，而是靠科技社會化的活動去開展工作，支撐發(fā)展；靠科技社會化活動把黨和國家的戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為具體的工作平臺和載體；靠科技社會化活動把權(quán)屬在不同單位的科技工作者聚集起來；靠科技社會化活動將科技工作者的個人智慧凝聚上升為集體智慧；靠大團(tuán)體的力量“搭建平臺，資源共享”，整合開發(fā)“兩個”科技資源。

（二）科協(xié)組織體制的結(jié)構(gòu)性缺陷

1.存在“一會二制”的結(jié)構(gòu)性矛盾?？茀f(xié)組織與全國性學(xué)會是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與地方科協(xié)是指導(dǎo)關(guān)系，因此出現(xiàn)了與其中一部分組成的學(xué)會關(guān)系比較緊密，與其另一部分組成的地方科協(xié)關(guān)系比較松散的矛盾。

2.有團(tuán)體會員，沒有個人會員的結(jié)構(gòu)性矛盾。同級學(xué)會是科協(xié)團(tuán)體會員，而下一級科協(xié)不是團(tuán)體會員和只有團(tuán)體會員而沒有個人會員的矛盾是科協(xié)會員結(jié)構(gòu)的一大缺陷，使科協(xié)聯(lián)系和服務(wù)科技工作者的職能實(shí)質(zhì)上并沒有直接落到科技工作者個人身上，而是落到了所屬團(tuán)體會員的身上。

3.沒有涵蓋整個科技隊伍的結(jié)構(gòu)性矛盾。我國科技隊伍總量約6800萬，參加科協(xié)組織的只有1595萬人，就是說參加科協(xié)組織的科技人員只占整個隊伍1/3，科技工作者組織化的程度不高，科協(xié)組織覆蓋面不廣，這是當(dāng)前科協(xié)組織制度建設(shè)的一個突出矛盾。

4.滿足黨政領(lǐng)導(dǎo)的需求和滿足科技工作者的需求不對稱的結(jié)構(gòu)性矛盾。由于科協(xié)人民團(tuán)體是由黨自上而下建立起來的，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系又隸屬于黨群系列，其專職領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)上是由黨委直接任命的，而不是由科協(xié)代表大會直選的，加之機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)又依賴于政府，因此科協(xié)對黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的依附，對黨和政府的聯(lián)系服務(wù)程度及對上負(fù)責(zé)的程度大大超過了其對科技工作者聯(lián)系和服務(wù)的程度。科協(xié)專職主席和機(jī)關(guān)工作人員的政績考核升遷不是由被服務(wù)的對象——學(xué)會和會員來評價的，而完全是由機(jī)關(guān)自我評價的，久而久之，對專職主席負(fù)責(zé)的程度大大超過了其對學(xué)會和會員聯(lián)系服務(wù)的程度，容易導(dǎo)致科協(xié)機(jī)關(guān)工作人員的嚴(yán)重“錯位”。

5.科協(xié)治理結(jié)構(gòu)及資源配置上的結(jié)構(gòu)性矛盾。目前，我國科協(xié)和學(xué)會組織有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，唯獨(dú)沒有監(jiān)事會或司庫的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此出現(xiàn)了許多違反章程、違反“民主辦會”程序和“政社不分”的現(xiàn)象，影響了科協(xié)、學(xué)會的科學(xué)發(fā)展。

（三）改革科協(xié)組織體制機(jī)制制度的建議

1.擴(kuò)大科協(xié)在科技工作者中的組織覆蓋面，建立聯(lián)系更加緊密的中國科協(xié)組織體系。全國約2/3的科技工作者游離在科協(xié)組織之外，目前全國尚有近86%的企業(yè)和63%的高校沒有成立科協(xié)，而科研院所的科協(xié)組織也只成立了200多個，醫(yī)院、高等職業(yè)、技術(shù)院校、非營利性組織、國外留學(xué)生和科學(xué)家的相應(yīng)組織基本空白，這與科協(xié)作為“全國科技工作者的組織”地位極不相稱，與中央書記處“哪里有科技工作者，科協(xié)工作就要做到哪里；哪里科技工作者密集，科協(xié)組織就要建到哪里”的要求有很大的差距。因此，建議中國科協(xié)盡快地制定出2015～2020年科協(xié)基層組織的發(fā)展規(guī)劃，提出2020年進(jìn)入世界最大的科技團(tuán)體的奮斗目標(biāo)。

2.改革科協(xié)會員體制。改革為“雙軌制”包括兩層含義：其一，變只有同級學(xué)會為團(tuán)體會員“單軌制”為同級學(xué)會和下級科協(xié)同為團(tuán)體會員的“雙軌制”；其二，變只有團(tuán)體會員“單軌制”為團(tuán)體會員、個人會員“雙軌制”，解決目前科協(xié)只有團(tuán)體會員沒有個人會員的結(jié)構(gòu)性矛盾?？梢詫?shí)行“一套人馬、兩個牌子”，即學(xué)會會員和基層科協(xié)會員也屬同級科協(xié)個人會員。個人會員應(yīng)由中國科協(xié)統(tǒng)一分層、分類制定入會標(biāo)準(zhǔn)和條件。

3.改革創(chuàng)新團(tuán)體的“治理結(jié)構(gòu)”?，F(xiàn)代企業(yè)制度治理結(jié)構(gòu)中設(shè)有監(jiān)事會制度，新中國成立前組建的一些科技社團(tuán)組織設(shè)有相應(yīng)的監(jiān)事會或司庫，國外的一些科技社團(tuán)也普遍設(shè)有相應(yīng)的治理層次。為此，建議在科協(xié)常委會的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立監(jiān)事會，使中國科協(xié)《章程》規(guī)定的“建立常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下的民主理財管理體制”，有相應(yīng)的治理層次來承擔(dān)職能發(fā)揮作用，科協(xié)每年的事業(yè)經(jīng)費(fèi)的預(yù)決算都應(yīng)該由監(jiān)事會審核后交常委會審議通過。學(xué)會也應(yīng)建立司庫制度，以保證會務(wù)民主、財務(wù)民主。

4.改革創(chuàng)新團(tuán)體的民主選舉制度。建議在學(xué)會和基層科協(xié)組織中推行“差額選舉”制度?？茀f(xié)機(jī)關(guān)專職主席應(yīng)由上級黨委任命制（履行民主程序）和代表大會選舉制兩種渠道來產(chǎn)生，這樣可以從制度和機(jī)制上解決專職干部對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)不一致的問題。建議在科協(xié)的《章程》中增設(shè)“民主選舉”的有關(guān)章節(jié)。

5.改革創(chuàng)新科協(xié)專職主席和機(jī)關(guān)干部的考評制度。科協(xié)機(jī)關(guān)副處以上領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核或職位升遷，除了機(jī)關(guān)干部的民意測評之外，更多的還應(yīng)吸取來自科協(xié)服務(wù)對象學(xué)會專兼職干部和會員的民意測評意見，后者權(quán)重應(yīng)該高于前者，以解決專職干部對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)不一致的機(jī)制問題。

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[9]胡祥明.改革創(chuàng)新科協(xié)組織制度與體制機(jī)制的思考[J].科協(xié)論壇，2014（2）：51-56.

[10]中國科協(xié)課題組.中國科協(xié)發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社，2003.

Research on the System Construction of the Association for Science and Technology from the Angle of Governing the Country by Law

HU Xiang-m ing
（The research group ofHeilongjiang Province Association for Scienceand Technology, Harbin,Heilongjiang 150086,China）

In the sight of governing the country by law,how the Association for Science and Technology uphold the rule of law and promote the system construction of people’s organizations w ith Chinese characteristics is a topic w ith great theoretical and practical values.The system of Association for Science and Technology isorganic w ith four levels that have extremely profound connotation,the Constitution and lawsare the basis of system construction,the Articles of Association for Science and Technology is the core of system construction,the system of running the organization democratically is the direction of system construction,and the key is the construction of organizational systems.This article conduct an explanatory and constructive research on such topic,andmade several recommendationson deepening the related institutional construction.

system;the basisof system;the core of system;the direction of system;the focusof system;the Association for Science and Technology

*本文系中國科協(xié)資助課題“科協(xié)文化建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：2012ZSJSL-4)報告成果。