馬曉龍，都 健

（中國醫(yī)科大學，遼寧 沈陽 110001）

一、新公共管理與現(xiàn)代大學治理的契合

新公共管理（new public management，NPM），又稱新管理主義（new managerialism），是有關公共部門治理方式最新的理論范式變化，20世紀80年代以來興盛于英國，并迅速擴展到美國、澳大利亞，尤其是新西蘭等西方國家，新公共管理是世界管理革命的一部分［1］，是一種新的公共行政理論，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的重要指導思想。它以現(xiàn)代經(jīng)濟學為自己的理論基礎，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、富有成效的管理。一定意義上講，治理基本上可分為傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩種意涵，前者是以“國家為中心”（state-centric）的思考模式，亦即國家以政治機制為中介，引領社會與經(jīng)濟部門朝向某特定目標之運作；后者則將社會相關制度或機制，如私營部門之企業(yè)、非營利組織或小區(qū)公民團體等融入治理的過程，強調經(jīng)由成員間之互動與協(xié)調來達成共識，進而形成具有自治功能的網(wǎng)絡伙伴關系模式［2］。新公共管理理論與現(xiàn)代治理要求一致。瓦爾特·基克特在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中將“新公共管理”界定為一種強調商業(yè)管理風格、顧客至上和市場競爭的改革取向；胡德將“新公共管理”看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［3］

Keating和Shand將新公共管理的核心特征歸納為五點［4］：一是專注于效率、效能、服務品質與預期受益人是否獲益；二是去集中化的管理，以較佳的方式結合權利與責任，讓資源分配與服務提供的決策更能接近市場需求，獲取顧客或其他利益集團的回饋；三是在公共部門的組織與非政府的競爭中，創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境，更致力于顧客選擇；四是探索更具有成本效益的途徑，指引公共服務或規(guī)定，包括市場工具的運用，如付費、教育券等；五是成果的績效責任與建立訴訟程序，從風險規(guī)避發(fā)展為風險管理。

新公共管理理論對西方大學治理產生了重要影響。新公共管理理論認為，現(xiàn)代意義的大學治理，經(jīng)由成員合作，建立彼此共同遵守的行為規(guī)范，期以實現(xiàn)管理目標。新公共管理并不是完全取代傳統(tǒng)的分析框架，而是增加了一種新的公共部門治理的途徑。政府的角色不在于主動提供服務，而在于監(jiān)督規(guī)范大學服務的過程，在一定程度上代理顧客來督促大學提供高質量——滿足市場需要的產品。所以政府更應該讓大學增加機構的“程序自主”程度，讓他們自由決定如何實現(xiàn)目標。大學不只是躲在象牙塔中的文化機構，更是推動經(jīng)濟發(fā)展、提升國家競爭力的引擎，是具有經(jīng)濟效用的公共機構。大學治理過程中政府既可以與同僚管理結合，也可以與市場相伴。新公共管理理論除了提高大學治理的效率外，對組織精簡與去集中化、人際與文化以及公共服務等方面也給予關照。新公共管理理論認為，后福特主義的到來，各國大學治理過程中應舍棄既有的大型、垂直整合的階級管理形態(tài)，取而代之的是彈性、松散的扁平式組織。這樣的調整強調契約而非階層管理，有利于去階層化與組織精簡，重新定位公共部門服務的對象，整合公、私部門資源提高高等教育服務品質。

二、新公共管理在國外大學治理中的運用與實踐

大學治理改革的發(fā)展其實是全球化的產物，不同國家的高等教育政策受到全球化的影響，不約而同地出現(xiàn)相似的發(fā)展軌跡。大學治理政策比過去更容易跨越國家邊界，政策聚合或政策趨同（policy convergence）的發(fā)展趨勢也因此日漸明顯。

（一）調整政府角色，強調政府的服務職能

新公共管理理論認為，傳統(tǒng)大學治理中政府過于強調權力和秩序，盡管管理型行政模式滿足了單一中心治理結構的需要，但單一中心治理結構下的政府的首要損失在于“它逐漸喪失了公共行政中的公共性”［5］。這意味著政府難以回避公共服務的召喚。Capano依據(jù)政府介入高等教育政策目標（goals）和政策工具的程度差異，將大學治理區(qū)分成四種模式，分別為層級治理（hierarchical mode）、程序治理（procedural mode）、遠程調控（steering at the distance mode）和自我治理（self-governance mode）。Capano認為，大學治理機制雖然可能會因為國家角色的變化而有所不同，但無論是扮演規(guī)范監(jiān)控者（regulator）或是統(tǒng)籌者（coordinator），甚至是采取遠程操控（steeringfrom a distance）的治理模式，政府都在持續(xù)地影響大學治理事務和政策制定。［6］

在英國高等教育從精英型向大眾化高等教育轉變過程中，其治理范式發(fā)生了深刻的變革。1988年英國大學基金委員會（UFC）取代了英國大學撥款委員會（UGC），這是英國高等教育史上一次影響深遠的重大改革，UGC治理范式被體現(xiàn)新公共管理治理范式的基金委員會模式所取代［7］。英國政府通過改革高等教育二元制，構建統(tǒng)一的大學系統(tǒng)，在高等教育領域建立既能反映政府意志又能夠體現(xiàn)社會需要的大學治理模式。1989年，改建后的高等教育基金會減少了分配給大學的資金，同時把減少的撥款增加到對學生的資助上。為了避免政府的過分干預，英國政府采取了包括法律手段、經(jīng)濟手段以及政策法規(guī)等較為宏觀的管理方式，包括有關高等教育政策的綠皮書、白皮書，如1988年出臺的《教育改革法》、1992年出臺的《繼續(xù)教育和高等教育法》等。

德國1998年修正《高等學?；鶞史ā?，廢除許多國家對大學之管制與組織結構之統(tǒng)一規(guī)定，因而使得大學享有更多的自由。2006年德國再度進行聯(lián)邦體制改革，針對《高等學校基準法》中有關政府與各邦立法權限劃分進行調整，強化各邦的立法權限，期使朝競爭式聯(lián)邦制方向發(fā)展，以克服聯(lián)邦層級之冗長與復雜的決策過程，以及政府與各邦間的權責不明等問題。近年來，德國大學治理啟動許多改革措施，如聯(lián)邦體制逐步邁向分權化趨勢等。

法國于2001年通過新公共管理導向的國家預算新制，希望帶領包括高等教育在內的國家公共行政走向現(xiàn)代化。2001年公布的《財政組織法》從2006年開始實施，徹底改變了業(yè)已實施45年的國家財政制度和行政組織。該法旨在提高支出的成效以及賦予管理者更大的責任。2006年的《研究綱要法》（Loi de programme pour la recherche）和2007年的《大學自由暨責任法》（Loi relative aux libertés et responsabilités des université）便擔負起大學治理轉型的任務?！敦斦M織法》所帶來的最大改變之一是將國家角色從“計劃者”轉變?yōu)椤皯?zhàn)略家”，亦即從“槳手”變成“舵手”，將大學導引至企業(yè)精神大學的方向［8］，以改善大學院校的世界排名為目標。從中央集權到權力下放，到現(xiàn)在又走向另一種形式的中央集權。換言之，國家擁有高等教育的發(fā)展方向的決定權和績效的控制權，但在此二者之間的過程卻實施大學自治。因此，國家和大學都成為一種策略機制，前者制定國家高等教育策略，后者制定大學的個別策略。

20世紀80年代，受到新自由主義意識形態(tài)的影響，荷蘭政府快速擁抱新公共管理的邏輯，并應用在解決高等教育擴張和財政緊縮兩面夾擊的政策問題中，20世紀90年代則明顯承受全球競爭的壓力，持續(xù)采用遠程調控的治理手段，荷蘭政府的角色從高等教育政策規(guī)劃者變成政策監(jiān)督者。發(fā)展至1997年之后，歐洲化繼全球化成為荷蘭高等教育系統(tǒng)另一個重要的影響因素。受到波隆那歷程和里斯本策略的影響，區(qū)域性和國際性組織開始介入荷蘭高等教育治理。為了配合歐洲區(qū)域整合，也為提升荷蘭高等教育的全球競爭力，政府的角色逐漸成為消費者代理人，無論對于實質性或程序性事務，政府的政策重點都強調高等教育消費者權益的保護。［9］對于高等教育政策目標和政策工具的決策權，逐漸委托給政府以外的其他政策參與者，政府的調控強度均已減弱，而大學行政上自主調控、外部利害關系人之調控以及競爭調控等都被強化。

（二）適當引進市場機制，注重高等教育服務品質

高等教育的發(fā)展大多是由政府來主導，按照政府的既定政策來發(fā)展，因此治理模式屬于國家控制、權力集中的官僚型治理（bureaucratic governance）。在新公共管理思潮的影響下，各國逐漸由政府管制走向市場機制，也就是放寬對大學的管制并將市場機能引進學校教育之中，經(jīng)由學生對學校的選擇以及學校之間的競爭過程，以市場調節(jié)的方式來促進高等教育競爭力與教育質量的提升。同時，開始倡導經(jīng)營的理念，將企業(yè)管理的方法引入大學治理，過去非營利式的大學經(jīng)營方式正轉化為具有成本效益概念與注重學生需求導向的事業(yè)經(jīng)營方式。

英國自20世紀80年代以來，各大學由于受到經(jīng)濟緊縮的影響，逐漸改變以往學術機構的運作方式，轉變?yōu)槠髽I(yè)組織的方式經(jīng)營。1985年公布的杰瑞特報告書（Jarratt Report）建議，大學應將預算規(guī)劃工作交付給專門機構負責，以增進經(jīng)費分配及運作績效。該報告書也向政府、大學輔助委員會（UGC）、大學校長委員會（CVCP）提出一系列建議，包括大學的組織結構更企業(yè)化，大學校長同時肩負行政及學術領導責任，并且最好能接受企管方面的訓練。20世紀90年代，英國政府推行了“學校地方管理”（Local Management of Schools）政策，將制定預算權下放到學校，鼓勵學校自行尋求贊助者。大學也在政府預算縮減下被迫向社會各界爭取經(jīng)費。新世紀以來，高等教育不再被英國政府視為一種投資而是被視為一項費錢的事業(yè)，政府教育經(jīng)費也隨之大幅減少，為減輕政府的經(jīng)濟負擔，保守黨政府將市場經(jīng)濟理論引入教育領域，并制定了教育私有化政策，政府希望通過提高學費來減輕經(jīng)費壓力，以彌補政府嚴重的財政赤字，保證自己的收支平衡。

德國高等教育過去被視為公共服務的一部分，其經(jīng)費主要來自國家預算，但隨著20世紀60-70年代高等教育出現(xiàn)了快速擴張的現(xiàn)象，使得政府的財政負擔加劇。為此，德國引入市場競爭機制，把大學教育作為一種生產性活動，大學的目標除了保有過去的理念外，亦須通過教學和研究的辦學績效與社會發(fā)展形成良性之互動。將大學由過去作為隸屬于國家的行政機關轉型為企業(yè)體，包含研究成果、教育與訓練、繼續(xù)教育等。1998年《高等學?；鶞史ā沸拚龝r，第5條第1項即增訂國家財政補助系依據(jù)大學之研究、教學、學術人才培育，以及促進男女平等之成果等內容［10］。政府對于大學之財政補助，乃至一些大學內部之資源分配，不再簡單依各學院與內部單位之需求，而是依據(jù)其“成就指標”（Performanzindikator）進行分配。這種分配方式主要是透過目標或績效來界定指標，并將一定總額的預算分配到不同的大學，所以，經(jīng)費分配結果不僅與大學本身的績效有關，亦與其他作為競爭者的大學績效有關。2002年德國聯(lián)邦議會（Bundestag）修正了部分《聯(lián)邦薪資法》（Bundesbesoldungsgesetz）條文，這些修正條文因涉及大學教師待遇制度之改革，而被稱為《教授薪資改革法》，教授們第一次被強迫需嚴肅地看待其他教授的績效，因為教授們可與其同事或與校外研究機構合作，以便能參與卓越計劃之評選或其他研究計劃的申請而取得更好的研究成果。

法國作為傳統(tǒng)的中央集權國家，市場介入程度不高，一方面是因為國家和大學院校的4年契約邏輯強調的是履行內容而非執(zhí)行結果，另一方面也是因為評鑒并不強調量化指標。2001年公布的《財政組織法》從2006年開始實施，徹底改變了業(yè)已實施45年的國家財政制度和行政組織。該法旨在提高支出的成效以及賦予管理者更大的責任，國家預算制度以結果邏輯取代以往的過程邏輯，績效概念自此引進國家公共服務部門。將原本分散的評鑒機構加以整合后，成立超然獨立且直隸總統(tǒng)的高等教育暨研究評鑒局（Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseigmenet supérieur，AERES），統(tǒng)掌高等教育的校務、研究單位、學程等三類評鑒。該局從2007年開始運作，定期評鑒的原則也自此真正落實。2007年新的大學法又加強了大學績效內容，不論是預算補助、契約政策、學程認可和文憑授予權等政策，皆以評鑒結果為判斷準則。

荷蘭高等教育向來由政府做詳細規(guī)劃與嚴密控制。但是，在教育與科學部1985年發(fā)表的《高等教育：自主與品質》（HigherEducation：AutonomyandQuality）報告書中，就表明政府希望大幅提升大學的自主治理以及自負責的態(tài)度以強化其彈性及調適能力，從而改善高等教育的質量。這一方面減少了政府對公立大學的財務、人事、課程方面的控制，另一方面放松或取消了許多禁止私立大學和公立大學競爭的規(guī)定，如收費標準和招生人數(shù)等。也就是說荷蘭解除對高等教育的管制是以市場的力量取代政府干預，賦予大學更大的管理彈性，讓大學在面對選擇和競爭時能夠更積極地回應。2001年荷蘭開始進行高等教育撥款模式的改革和憑單制的實驗，用以建立了一個基本符合公平與效率政策目標的高等教育財政體制。

（三）改革高校內部治理結構，推崇學者自治

新公共管理強調團隊工作和員工的賦權增能，構建明確的集體文化與價值。學者是大學內部治理的主力，通過學者集體治理大學，能夠調動教員們的積極性和創(chuàng)造性，能夠充分發(fā)揮學術力量的作用，制定科學合理的學?；疽?guī)章制度。

英國在中世紀牛津大學的法人治理結構中，學者自治尤為鮮明。學校的最高權力機構是三個組織：“主政教師大會”（Congregation of the Regent Masters），由所有住校任課教師組成；“高級教職員大會”（Congregation），從各學院任課教師中遴選組成；“大會”（Convocation），由全校教職員組成。學校若出臺一項規(guī)定，首先要由各專業(yè)教師選出的負責大學事務的舍監(jiān)向主政教師大會提出動議，同時由高級教職員大會向全校教職員通報，最后由大會表決通過。［11］1992年3月6日，英國《繼續(xù)教育和高等教育法》指出，學術委員會負責學術事務（包括學術標準、研究、教學、課程），向治理機構和大學行政長官負責，學術委員會成員一般不少于30人，其中校長、學院院長等行政負責人至少占一半。大多是榮譽職位，校長是大學的實際負責人。與1992年以前相比，大學成為一個利益相關者組織，由大學董事會、行政管理部門、教師、學生、校友、企業(yè)家以及社會賢達等大學利益相關者共同參與大學治理，大學的決策在各利益主體之間尋求平衡，達成利益協(xié)調［12］。

德國學術自治體現(xiàn)于大學實務中，主要是以教授組成的自治性自我組織為基礎，教授間的互動方式是以平等的權利與義務為其指導原則；同時，大學校長與各學院院長之任命，系由學校自行決定，透過教授的民主選舉產生，且其職務之行使，主要遵循合議原則。不過，重要的決議則由學術評議會與院務會議行使。在民主決策過程中，一般遵從多數(shù)民主制，亦即根據(jù)投票決定最終人選。盡管這樣的決策過程耗時，卻能保證其公平性。這種學術自治管理模式幾乎與德國大學之存在歷史同樣久遠［13］。

1984年法國《高等教育法》相關條款規(guī)定，大學內設置行政委員會、科學委員會，以及大學課業(yè)與生活委員會，作為推動校務正常運作之核心組織。大學內的第二級組織是學部，學部下有理事會和評議會。前者由單一的教授組成，后者由教授和高級講師共同組成。理事會權力較大，因為負責分配教育部撥給的經(jīng)費，并且會同中央的大學咨詢委員會提出講座人選，就程序而言，教育部掌握了最終決定權，但是實際上教育部并不常干涉決定。

在荷蘭，政府的決策權無法觸及所有的高等教育內部事務。主要因為荷蘭高等教育系統(tǒng)普遍相信，學者比政府更了解學術研究和教學，因此仍有相當比例的事務是由系所教授或是機構外部的學者專家把關。根據(jù)一項1987年教育和社會部出版的數(shù)據(jù)顯示，20世紀80年代荷蘭高等教育制度中有關機構目標、教學過程質量是由系所教授來決定。另外，有關大學教育過程的內容與形式等，則由政府和系所教授共同決定的。因此，就大學整體的治理結構而言，荷蘭高等教育機構層級擁有的影響力明顯比其他歐陸國家的大學更強。以質量保證機制為例，當時的大學評鑒完全由高等教育機構自行負責，國家層級并不會介入。［14］

三、思考與啟示

新公共管理理論認為，政府管理造成了政府壟斷市場，公立高校產權虛置使高校缺乏節(jié)約成本的動力，造成大學產出效率低下，而解決大學無效率的方法就是引入市場競爭。威廉·尼斯坎南認為，政府不應該再像過去那樣把各行政部門的活動范圍規(guī)定得死死的，而是應該允許若干個“辦事機構”在某些行政工作的分配問題上彼此展開競爭。［15］通過市場檢驗來實現(xiàn)資金效率的最大化，避免高等教育的低效率，這是對公私競爭原則的進一步確認和制度化。新公共管理雖然提高了激勵成本，但改變了以往政府對大學的盲目信任，使政府和高校更清楚地了解成本信息，加強了高校的責任。把一些權利下放給大學后，政府就可以從日常工作中解脫出來，節(jié)約了協(xié)調成本。有數(shù)據(jù)表明生均成本確實出現(xiàn)了大幅度的下降，但在教學質量上還沒有一個明確的結論。需要指出，新公共管理理論在大學治理中會面臨諸多挑戰(zhàn)：一是高等教育具有很強的專業(yè)性，高度專業(yè)化的工作人員具有強烈抵制外部檢查的傾向，他們反對官僚干預，反對激烈的市場競爭。二是高等教育的數(shù)量和質量十分模糊，這使監(jiān)督的難度加大，或者說監(jiān)督的結論不具備充分的說服力。三是大學作為獨立組織具有學術研究的自由，監(jiān)督與合同意味著不信任，是對縱向合作的一種挑釁。

因此，我國大學治理過程中需要對新公共管理加以甄別，吸收其合理主張，規(guī)避其負面作用帶來的管理風險，要結合我國實際情況進行創(chuàng)造性運用。

第一，肯定政府在大學治理中的主導作用。在高等教育全球化及市場化的發(fā)展過程中，政府所扮演的角色有了很大的轉變，由集權式的干預轉變?yōu)槭袌隽α恳?guī)范下的自我管理。事實上政府的角色在全球化及市場化的過程中雖然有所轉變，但其重要性并沒有減少，在市場化的過程中，國家并沒有完全撤離，只是其角色產生了實質性改變。不能因為市場化、自由化了，就認為政府可以袖手旁觀，因為大學的發(fā)展畢竟有其目標性及前瞻性，政府在市場化的過程中應當積極扮演好教育目標及游戲規(guī)則制訂者的角色，使市場中的參與者能有明確的方向且在公正與公平的環(huán)境中競爭。政府可以隨人力的需求及政策導向扮演三種不同的角色：其一，政府可以扮演仲裁者，以保障高等教育供應與消費之間的公平性。其二，政府可以扮演促進者的角色，以強化高等教育的供應。其三，政府也可以扮演支持消費者的角色或扮演消費者或消費者之代理角色。

第二，根據(jù)時代的發(fā)展趨勢和不同的教育屬性，適度地引入市場機制，提高教育資源的使用效益，活躍大學組織文化。重視學校為本位的管理與對學校教師的授權增能，學校管理引進企業(yè)聯(lián)盟校際伙伴關系的競爭機制。提供家長教育選擇權以提升學生學業(yè)成長與進步，展現(xiàn)學校良性競爭與學?？冃У奶嵘?，提供優(yōu)質的教育質量，進而落實社會公平正義。善于用市場化的教育優(yōu)勢，提供家長多元教育選擇權以落實教育機會均等，松綁教育，解除不當教育管制，減少國家政府行政干預與財政支出，鼓勵民間參與，提升學校競爭力與教育績效。大學應對自己運作信息的透明度作以明確規(guī)范，包括經(jīng)費的取得與運用、財務操作與收支、資源分配計劃及短、中、長期的校務發(fā)展規(guī)劃等，使得包括主管機關、專業(yè)人士甚至學生及家長等外部關系人可以輕易了解學校的治理狀況。這樣一方面可以使社會大眾了解各校在自由競爭下的運作成效，另一方面也可以使上述各單位及人士了解各校資源使用與配置是否符合各方的期待與目標，若有偏差時各方能夠適時地表達意見和修正。

第三，堅持和完善黨委領導下的校長負責制，充分發(fā)揮學者在教學、學術研究和學校治理中的作用。學校重大事項堅持集體領導和個人分工負責相互結合，加強黨政溝通協(xié)調。一般而言，大學內部事務有涉及較學術性的事務，也有涉及較行政性的事務，學校可將屬于教學方面、學術性的事務，如課程、教材、教法、研究、教師地位、教學過程中與學生生活有關事項等交由學者主導，以示尊重其專業(yè)意見；而涉及行政方面、整體性的事務，如學校發(fā)展計劃，則宜由行政工作者主導，以追求最大效率。無論是教授主導或是行政工作者主導的決策模式，都應參酌對方的意見，才能彼此互補，創(chuàng)造雙贏的局面。

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