汪海霞

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031）

基于社會治理的教育政策制定的回應(yīng)機制①

汪海霞

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031）

在治理語境中的教育政策制定，是一種以各種利益相關(guān)者的廣泛參與為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)與教育政策相關(guān)的不同主體間利益“最大公約數(shù)”為宗旨。教育政策制定的回應(yīng)機制是一個完整的過程，由回應(yīng)主體、回應(yīng)客體、回應(yīng)渠道、回應(yīng)反饋等方面構(gòu)成。設(shè)計適應(yīng)社會治理的教育政策制定回應(yīng)機制，首先，應(yīng)加強體現(xiàn)治理理念的教育政策制定回應(yīng)平臺建設(shè)；其次，進一步完善教育政策制定主體間的信息暢通渠道；再次，建立與完善教育政策制定回應(yīng)機制與制度；最后，創(chuàng)新對教育政策制定回應(yīng)的監(jiān)督和績效評估機制。

社會治理；教育政策；回應(yīng)機制

隨著社會變遷與發(fā)展，全面深化完善中國特色社會主義制度成為當(dāng)前熱點話題。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標。在此次會上“治理”概念被明確直接提及24次之多。然而，就權(quán)力主體而言，其思維模式可能還停留在“管理論”、“服務(wù)論”、“平衡論”的層面，對社會治理的理念、內(nèi)涵和運行范式的認識仍處于模糊狀態(tài)。如公共決策實踐對回應(yīng)機制沒有引發(fā)足夠的關(guān)注，政策的制定缺乏回應(yīng)程序，從而使公共決策在關(guān)注民眾需求的問題方面“反應(yīng)遲鈍”，這也是廣大民眾對政策制定參與積極性不高的重要原因。在社會治理語境中的教育資源配置政策制定同樣也繞不開這一話題。

一、社會治理呼吁教育政策制定機制的改變

社會治理是西方治理理論的重要組成部分。“如果說19世紀至20世紀之交的改革家們倡導(dǎo)建立最大限度的中央控制和高效率的組織機構(gòu)的話，那么21世紀的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為是一個以公民為中心的社會治理的復(fù)興實驗過程?！保?］在我國，社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，吸納社會組織等多方面主體參與，是“以實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程”。［2］正因為社會治理與單純強調(diào)的管理之間存在著主體、性質(zhì)、權(quán)威來源和權(quán)力運行向度不同，特別是社會治理更加強調(diào)權(quán)力主體與非權(quán)力均為能夠發(fā)揮治理功能的力量，也就決定了社會治理運行機制具有雙向性、協(xié)同性與柔性化的基本特質(zhì)，在社會治理中無論權(quán)力主體還是非權(quán)力主體既是治理主體也是治理的對象。因此，社會治理是在強化黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的前提下，鼓勵社會各種不同主體的共同參與，從而實現(xiàn)權(quán)力主體與非權(quán)力主體之間的良性互動。

在治理語境中的教育政策制定，是一種以各種利益相關(guān)者廣泛參與為基礎(chǔ)，其目的是實現(xiàn)與教育政策相關(guān)者的利益“最大公約數(shù)”。然而，在我國的教育領(lǐng)域，政府及其相關(guān)部門一直扮演著全能型的公共管理角色。在權(quán)力主體看來，教育政策的制定

與變革是政府單方面的行政行為，各種非官方的參與者缺乏必要的參與渠道與機會，從而使教育政策制定過程體現(xiàn)出封閉的、政府主導(dǎo)的特點。［3］而隨著社會變遷與發(fā)展，權(quán)力主體的這種角色顯然無法有效適應(yīng)教育領(lǐng)域多樣化的現(xiàn)實需求，從而使教育領(lǐng)域的治理體制面臨著一系列重大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，在教育資源配置的設(shè)計中存在著資源的過度城市化、高等化等不正常客觀現(xiàn)實。即使教育權(quán)力部門努力通過推行聽證會等范式促進利益相關(guān)主體參與教育制度的設(shè)計，但并不能保證政策最終決定者的單一性，從而也就進一步遮蔽了教育政策的科學(xué)性、民主性與公共性。

一種能夠獲得社會公眾認同的社會制度的最終生成，不僅僅依賴于決策者的遠見卓識與見微知著，更需要廣大利益群體的有效參與。基于這樣的社會現(xiàn)實需求，教育領(lǐng)域必須構(gòu)建適合國情的政府、市場、社會等多中心治理模式，實現(xiàn)教育領(lǐng)域治理主體由單中心向以政府為主導(dǎo)的多中心轉(zhuǎn)變、治理手段由平面化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。教育政策制定的過程必須是包括教育主管部門、社會相關(guān)組織和學(xué)生及家長等多元主體共同“建構(gòu)”的體現(xiàn)，促進非權(quán)力主體“組團”抗衡，以整合力量參與到教育資源配置的決策中；必須認真對待教育利益相對人的主體地位、尊重他們的合理利益訴求、鼓勵和引導(dǎo)政策制定者與相對人協(xié)商、合作，實現(xiàn)教育領(lǐng)域公共利益與個人利益、不同個體利益之間相對平衡的回應(yīng)型教育政策制定模式。

二、教育政策制定回應(yīng)機制的語義

社會治理理論主要強調(diào)“國家—市場”與“國家—社會”之間關(guān)系的多層次與多中心，著力探求各種量，即政府與非政府之間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。因此，社會治理理論更多強調(diào)主體的多元性，各主體之間基于知識、信息、資源、能力之間的差異，必然存在相互合作。這同樣也必然要求公共權(quán)力對不同利益主體的不同訴求及時作出具有實效的回應(yīng)，從而保障不同教育利益訴求主體在政策制定中參與的廣度、深度、力度。而“回應(yīng)意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應(yīng)并采取積極措施解決問題”，“是政府對于依靠自身信息、技術(shù)和誠信優(yōu)勢，通過與公民之間的對話交流和教導(dǎo)所引領(lǐng)出的公民理性意志和利益反應(yīng)的回復(fù)過程。它不是政府單方面的壟斷作為，而是政府與公民之間在一定的社會環(huán)境條件下，回應(yīng)主體（政府組織）和回應(yīng)客體（公民等）雙方的互動關(guān)系”。［4］

美國學(xué)者斯塔林在《公共部門管理》一書中提出：回應(yīng)（Responsiveness）是指一個組織對公眾提出的政策變化這一要求做出的迅速反應(yīng),也可以說是政府對公眾所提要求做出超出一般反應(yīng)的行為。［5］“從最廣意義上來看，政府責(zé)任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求作出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。從這個意義上，政府的責(zé)任意味著政府的社會回應(yīng)”。［6］從表面上看，教育權(quán)力主體主動與相對人對話與交流，似乎有損其權(quán)威和尊嚴，但權(quán)力主體對相對人正當(dāng)訴求的積極“回應(yīng)”，恰恰是其必須承擔(dān)的行政責(zé)任。因此，教育政策制定主體的回應(yīng)是一種政府行為，主體是教育政策制定機關(guān)及其工作人員，客體是廣大民眾；其結(jié)果是政策制定者以積極、合理的決策和措施滿足相對主體不同需求。具體到教育政策制定的回應(yīng)機制是指政策制定的權(quán)力主體在進行教育領(lǐng)域管理、提供教育資源公共服務(wù)的過程中,基于社會公眾對教育資源均衡配置的基本需求及相關(guān)問題所作出的負責(zé)任并具有實質(zhì)性內(nèi)容的反應(yīng)與回復(fù)行為。教育政策制定的回應(yīng)機制是政策制定主體利用自身信息、技術(shù)和誠信優(yōu)勢，不同主體在平等的話語平臺上通過相互之間的對話交流，保證權(quán)力在民意正當(dāng)要求基礎(chǔ)上運行，實現(xiàn)制定主體的預(yù)期目標，促進所制定政策獲得相對人的認同。

“教育政策是政府在一定時期為實現(xiàn)一定的公共教育利益而制定的關(guān)于教育事務(wù)的行為準則?！保?］因此，教育政策制定者在政策制定中通過對各種教育資源的選擇與整合，制定出增進資源配置公平正義的分配規(guī)則。正因為“任何一項教育政策說到底都是關(guān)于權(quán)利與義務(wù)的分配或再分配，不管是在地區(qū)間、民族間或階層間，教育政策實施的結(jié)果總是反映了不同人、不同集團、不同社會利益相關(guān)者的利益?！保?］所以教育政策制定同樣也是一項重要的政治行為?！爱?dāng)與公共政策的其他政策領(lǐng)域相比較的時候,教育政策的制定與其他政策相比并沒有更多的自由”,因此,“并沒有令人折服的理論根據(jù)說明教

育政策有如此顯著的特征和區(qū)別，以至于對他們的研究需要特殊的分析、特殊的概念,或是特殊的方法”。［9］具體到教育政策的制定過程，只有最大限度的保障利益相關(guān)者表達的機會和渠道，所制度的政策才具有正當(dāng)性。也正基于此，教育政策的制定過程必須建立在對相關(guān)者利益訴求的回應(yīng)之上。

教育權(quán)力主體尊重民意、正確對待民眾合理訴求，對民意采取積極回應(yīng)的態(tài)度已經(jīng)成為當(dāng)下行政行為的時代特性。教育政策制定的回應(yīng)過程,實質(zhì)上是決策主體由“為民決策”向“讓民決策”、權(quán)力主體與利益相關(guān)權(quán)利主體之間“共同決策”的互動過程。因此，教育政策制定的回應(yīng)機制既是教育政策制定者決策的一個過程,又是一種公共行政權(quán)力行為,因而具有權(quán)力性、強制性等特點。但同時，正因為引入回應(yīng)機制，而且決策者所回應(yīng)的內(nèi)容是廣大利益相關(guān)者的現(xiàn)實需求,這樣也就可能對公共權(quán)力形成一定的約束，促進決策者以積極的態(tài)度和切實可行的措施，公正、有效地對待公眾對教育資源均衡配置的需求。從一定意義上看，教育政策制定者的回應(yīng)是民眾意愿與教育決策行為的互動選擇。通過教育決策承諾制、政務(wù)公開與決策公示制、重大決策聽證制度、決策復(fù)決權(quán)制度、決策法規(guī)回應(yīng)制、決策責(zé)任制的建立既能夠滿足公共利益的需要，又能夠?qū)崿F(xiàn)教育領(lǐng)域不同利益主體之間的“共贏”。

三、教育政策制定回應(yīng)機制的構(gòu)成要素

教育政策制定中的回應(yīng)機制是以解決實際問題為導(dǎo)向，是政策制定權(quán)力主體職責(zé)范圍內(nèi)的，或者為政策制定權(quán)力所能夠干預(yù)、管理和控制的教育事業(yè)，通常以法律、規(guī)章制度、指導(dǎo)意見等抽象規(guī)則呈現(xiàn)，也可能以改革措施與方案等可行性決策呈現(xiàn)。當(dāng)前，教育政策制定中回應(yīng)機制存在著利益取向錯位、回應(yīng)的意識不到位；回應(yīng)的載體不完善；回應(yīng)制度性資源短缺等不足。在本質(zhì)上，教育政策制定中的回應(yīng)是民眾意愿與公共決策行為的互動選擇，是教育政策順應(yīng)民意，讓民眾在教育政策制定中能夠表達自己的利益，提出與切身利益相關(guān)的合理化建議，真正參與到教育政策制定過程中，并對生效的政策起到應(yīng)有制約作用。

教育政策制定中的回應(yīng)機制是一個完整的過程，并由回應(yīng)主體、回應(yīng)客體、回應(yīng)渠道、回應(yīng)反饋等方面構(gòu)成。在一般情況下，政策制定者為回應(yīng)主體，即制定政策者既可以通過教育公共政策也可以通過承諾等具體行為進行回應(yīng)；既可以積極主動回應(yīng)也可能是出于利益相關(guān)主體的要求而被動性回應(yīng)。但基于主體間的平等原則，真正實現(xiàn)回應(yīng)機制的有效性必須確立相對人在回應(yīng)機理中的平等主體地位，確?；貞?yīng)是決策者和相對人之間的互動，從而確保資源配置相對人意愿與訴求得到有效回應(yīng)。政策制定回應(yīng)的客體既可以是與政策制定利益相關(guān)的組織，也可以是公民個人。回應(yīng)的訴求內(nèi)容既可能是相對人明確的教育要求，也可能是其潛在的各種需求。但不管是哪一方面，政策制定者必須將回應(yīng)機構(gòu)的職權(quán)、回應(yīng)程序以及回應(yīng)的政策法規(guī)等進行公布。政策制定回應(yīng)的渠道即回應(yīng)的載體，既可以是正式的，也可以是非正式的。政策制定回應(yīng)的反饋機制可能是由于相對人以態(tài)度、情感、行動等范式向教育政策制定者所發(fā)出的關(guān)于教育資源配置相關(guān)信息，制定者在收到信息后，被動性的將政策制定的相關(guān)信息進行反饋；同時政策制定者也可能主動征詢民意，在通過調(diào)研、發(fā)放調(diào)查問卷、召開座談會后對政策相關(guān)內(nèi)容做出解釋、修正決策方案，并及時對民意作出反饋?；貞?yīng)主體、回應(yīng)客體、回應(yīng)渠道、回應(yīng)反饋共同構(gòu)成了一個相對完整的政策制定回應(yīng)過程。當(dāng)然，這只是理論層面分析問題的單一型模式，實踐中則往往是非常復(fù)雜的多層次、多向度和全方位的進程。

有效的教育政策制定回應(yīng)機制要求在厘清教育資源配置背后的矛盾關(guān)系的基礎(chǔ)上，弄清楚資源配置問題的根本癥結(jié)，從而積極探尋解決的切入點，并以此篩選出最適合解決問題方案。因此，為了確保通過完整的主體、客體、渠道及反饋機理構(gòu)成的回應(yīng)過程產(chǎn)生預(yù)期的效果，必須做到回應(yīng)的及時性、合法性、有效性和程序性。其中，及時性包括迅捷性和合時宜性。政策制定主體回應(yīng)的合法性是指權(quán)力主體就教育政策制定進程中相關(guān)問題回應(yīng)所取得公眾認可的狀態(tài)。當(dāng)前，由于不同教育主體利益訴求的不同，有時甚至相互矛盾。因此，權(quán)力主體必須在不同利益訴求之間找到平衡點，回應(yīng)內(nèi)容盡可能取得利益群體中大多數(shù)公眾的認可和自覺服從。教育政策回應(yīng)的有效性是權(quán)力主體回應(yīng)能夠妥善處理和切實解決當(dāng)前教育資源配置中的熱點問

題，能夠有效滿足不同教育主體的需要，從而提升所制定政策的認同感和權(quán)威。教育政策制定程序性的目的就是讓政策利害關(guān)系人“以看得見的方式”實現(xiàn)教育資源配置的公平正義。

四、設(shè)計適應(yīng)社會治理的教育政策制定回應(yīng)機制

（一）加強體現(xiàn)治理理念的教育政策制定回應(yīng)平臺建設(shè)

面對教育利益多元化現(xiàn)狀，相應(yīng)的教育治理選擇可以借鑒社會治理的相關(guān)思路，認真協(xié)調(diào)教育資源配置中的“公共”與“私人”、“國家”與“社會”、“政府”與“市場”的關(guān)系，搭建資源配置回應(yīng)平臺，讓各種不同的社會力量能夠充分參與到教育政策的制定、實施和評估過程中，形成不同教育主體之間良性互動循環(huán)?！霸诰W(wǎng)絡(luò)時代，每個人都可能成為信息渠道，都可能成為意見表達的主體……政府和主流新聞媒體僅僅發(fā)布信息還不夠，還必須迅速了解和把握網(wǎng)上各種新型信息載體的脈搏，迅速回應(yīng)公眾疑問?！保?0］為此，一方面建立起教育資源配置領(lǐng)域政府與社會組織在法治框架下的互信、互幫、互動關(guān)系，積極培育社會組織，增強社會組織在教育資源配置中的主體性地位；另一方面，建立完善而有效的教育政策決策輸入和輸出系統(tǒng)，為教育政策制定者決策提供信息，并有效監(jiān)督教育政策制定者對政策的認真實施。進一步，決策者實施的情況如何，必須以輸入和輸出是否處于平衡狀態(tài)作為評價指標。在不同利益主體互動的平臺上，各種問題和訴求以信息的形式不斷提供給決策者，決策者將這些問題和訴求能夠及時地做出回應(yīng)。

（二）進一步完善教育政策制定主體間的信息暢通渠道

在現(xiàn)代性治理語境下的教育政策制定民主化進程中，政策制定相對主體與決策者之間應(yīng)當(dāng)有無障礙的溝通與協(xié)商平臺，從而有效保障相對人的知情權(quán)和參與權(quán)。為此，教育政策制定的進程必須保證相對人參與渠道的通暢。如果教育政策制定相對人對政策的制定程序不了解，不能參與辯論，也就無法判斷關(guān)涉自身利益教育政策的好壞，其知情權(quán)就沒有得到尊重。反之，如果保證相對人平等參與機會，保證相對人知道所有與自己相關(guān)的政策決策內(nèi)容,他們能夠與教育政策制定者平等對話，其利益在一定程度上能夠得到保障。為此，一方面，報刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體在為公眾表達教育公平意愿和需求方面具有獨特的優(yōu)勢，是相對人訴求表達和傳播的重要渠道，我們必須繼續(xù)發(fā)揮其功能；另一方面，必須切實可行的建立電子執(zhí)法，有效應(yīng)用手機網(wǎng)絡(luò)和微博等現(xiàn)代性渠道，以媒體和互聯(lián)網(wǎng)為平臺，拓寬教育資源利益相對人的意見表達渠道，并積極關(guān)注和回應(yīng)相對人的不同利益訴求。

（三）建立與完善教育政策制定回應(yīng)機制與制度，提升決策者的回應(yīng)能力

對于教育政策制定者而言，回應(yīng)不僅是一種道德義務(wù)上的要求，更是一種制度上的強制規(guī)定。提升教育資源配置領(lǐng)域治理的制度化水平，不僅僅意味著法律體系和相關(guān)管理制度的完善，其目的是為不同利益主體提供達成共識的談判規(guī)則，并努力保證為不同主體實現(xiàn)各自預(yù)期目標提供制度性保障。而解決這一問題的“出路在于改變政府的治理方式，建立制度化回應(yīng)群眾訴求的機制”［11］。一方面，必須積極完善己有的教育公示制度與聽證制度，利用電子政府平臺，加強信息公開的力度和種類；另一方面，必須加快相關(guān)法律制度的制定，通過相關(guān)法律對回應(yīng)進行定義和闡釋，明確規(guī)定教育決策主體做出什么樣的回應(yīng)行為才是合理合法，從而便于利益相對人進行有效監(jiān)督。相關(guān)權(quán)力主體的回應(yīng)流程要“明確受理、轉(zhuǎn)辦、督辦、反饋等工作流程的具體工作內(nèi)容；提出時限要求，對涉及職責(zé)范圍的咨詢、投訴、意見和建議，由各級各部門專人在規(guī)定時限內(nèi)辦畢并反饋?！保?2］當(dāng)然，健全的教育決策回應(yīng)機制還離不開相應(yīng)的支撐系統(tǒng)。教育制度決策者的決策回應(yīng)如果能夠順利實現(xiàn)，其前提條件是保證權(quán)力主體依法行政的推進。完善的法律制度能夠保證教育資源配置決策者有效實施已經(jīng)生效的法律與決策，但其實施的效果直接依賴于回應(yīng)機制的運作狀況。因此，教育政策制定者能否正確運用公共權(quán)力，能否公正的進行教育資源配置，能否實現(xiàn)有限的教育公共資源為大多數(shù)人服務(wù)，其檢驗的標準不能僅僅停留在草草的通報會，而是召開真正意義上的“群英會”，并在會上詳細的回應(yīng)相對人關(guān)心的資源配置問題。

（四）創(chuàng)新對教育政策制定回應(yīng)的監(jiān)督和績效評估機制

十八屆四中全會明確指出，強化權(quán)力的制約和

監(jiān)督，在具體政務(wù)活動必須執(zhí)法公開原則，始終堅持信息公開為常態(tài)，確保政策制定過程、政務(wù)運作過程、社會資源管理過程、服務(wù)社會機制與結(jié)果的公開性。教育政策制定回應(yīng)過程的監(jiān)督是基于對資源配置政策制定、實施過程與運作結(jié)果的有效監(jiān)督。《政府信息公開條例》為規(guī)范教育政策制定權(quán)力、確認和保障公民知情權(quán)提供了制度性基礎(chǔ)，促進權(quán)力主體在回應(yīng)過程做到有法可依，利益相關(guān)者不僅享有對公共信息的知情權(quán)，又能夠確保對決策者監(jiān)督權(quán)的有效行使。為了確保利益相關(guān)者的監(jiān)督權(quán)真正“落地生根”，構(gòu)建一套讓資源配置決策權(quán)在陽光下運作及利益相關(guān)者獨立行使監(jiān)督的機制。為此，必須對政策制定者進行陽光示權(quán)，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，公開曬權(quán)，打造教育政策制定權(quán)力公開運行平臺。一方面，必須構(gòu)建一個相對科學(xué)合理的回應(yīng)績效評估體系，架構(gòu)由政策制定者、具有中立性質(zhì)的機構(gòu)及與自身利益相關(guān)的組織個人共同組成的評估機制，將評估的結(jié)果及時反饋相關(guān)職能部門，并促進其對政策及時調(diào)整，真正將回應(yīng)機制落到實處；另一方面，將非權(quán)力主體的績效評估作為考核政策制定者的重要指標，用責(zé)任約束政策制定者，打造一個民主的、負責(zé)任的、有能力的、透明的教育政策制定體系，使權(quán)力主體的相對人有更多的機會與政策制定者直接對話。

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（責(zé)任編輯：李作章；責(zé)任校對：趙曉梅）

Response Mechanism of Education Policy Formulation Based on Social Governance

WANG Haixia

（Jiangsu Police Institute，Nanjing Jiangsu 210031）

Education policies in the context of governance，is a way to various stakeholders broad participation as the basis，in order to achieve education policy related to different subject interests by“greatest common divisor”.The response mechanism of educational policy is a complete process，which is composed of the main body，the object，the channel，the feedback and so on.Designed to adapt to the education policy response mechanism of social governance，first of all，the concept of governance should be strengthened reflect the education policy-makers to respond to platform；secondly，to further improve the educational policy making between the main flow of information channels；thirdly，establishing and improving the educational policy to make mechanism and response system；Finally，the innovation of education policy in response to the supervision and performance evaluation mechanism.

social governance；education policy；response mechanism

G640

A

1674-5485（2015）08-0029-05

國家社科基金一般項目“包容性增長中的不平等及其法律應(yīng)對研究”（14BFX139）；江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程（PAPD）資助項目。

汪海霞（1973-），女，江蘇淮安人，江蘇警官學(xué)院思政部副教授，碩士，主要從事教育管理理論研究。