崔艷麗，崔建芳

（1.江蘇第二師范學(xué)院，江蘇 南京 210013；2.江蘇科技大學(xué)，江蘇 鎮(zhèn)江 212003）

高等教育治理視野下英國(guó)大學(xué)與國(guó)家關(guān)系的變革①

崔艷麗1，崔建芳2

（1.江蘇第二師范學(xué)院，江蘇 南京 210013；2.江蘇科技大學(xué)，江蘇 鎮(zhèn)江 212003）

新自由主義和新保守主義的興起、知識(shí)社會(huì)的出現(xiàn)和全球競(jìng)爭(zhēng)的需要、高等教育向大眾化和現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變改變了英國(guó)傳統(tǒng)的大學(xué)——國(guó)家關(guān)系的社會(huì)基礎(chǔ)，使大學(xué)與國(guó)家關(guān)系發(fā)生了巨大的變化。英國(guó)政府通過加強(qiáng)政府掌控、改變傳統(tǒng)的大學(xué)自治理念，以高等教育資助委員會(huì)取代大學(xué)撥款委員會(huì)，運(yùn)用市場(chǎng)工具等舉措，實(shí)現(xiàn)了大學(xué)——國(guó)家關(guān)系的轉(zhuǎn)變。在高等教育治理模式下，中央集權(quán)與權(quán)力下放的雙向過程、大學(xué)自治從實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)向程序性、強(qiáng)大的協(xié)商機(jī)制為大學(xué)提供了博弈空間，是英國(guó)大學(xué)與國(guó)家關(guān)系的新特點(diǎn)。

英國(guó)；大學(xué)與國(guó)家關(guān)系；中央集權(quán)；程序性自治；博弈空間

一、英國(guó)大學(xué)與國(guó)家關(guān)系轉(zhuǎn)變的背景

1.新自由主義和新保守主義的興起

新自由主義與新保守主義的興起與福利國(guó)家的危機(jī)密不可分。20世紀(jì)70年代，西方社會(huì)爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，福利國(guó)家模式的弱點(diǎn)集中呈現(xiàn)，首先是經(jīng)濟(jì)上的危機(jī)和由此引發(fā)的政府管理危機(jī)，“危機(jī)的管理”這一政府職能受到挑戰(zhàn)，產(chǎn)生了“危機(jī)的管理的危機(jī)”［1］。自此，一些國(guó)家認(rèn)識(shí)到福利國(guó)家模式不再適應(yīng)社會(huì)需要，它們開始探索新的國(guó)家管理方式，引發(fā)了政府再造運(yùn)動(dòng)。

英國(guó)率先開展政府行政管理模式變革。撒切爾政府時(shí)期興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)成為治理的一種重要形式，英國(guó)成為向其他國(guó)家輸出治理工具的出口國(guó)［2］；而新工黨執(zhí)政后布萊爾政府提出的走“第三條道路”已經(jīng)成為治理理論的主要意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)［3］。

新自由主義和新保守主義是撒切爾政府改革的指導(dǎo)思想，它強(qiáng)調(diào)“自由的市場(chǎng)，強(qiáng)大的國(guó)家”。新自由主義并不情愿將國(guó)家與社會(huì)完全分開，深深地內(nèi)在于保守主義之中的是如一個(gè)社會(huì)主義者一樣抵制“最小政府”運(yùn)動(dòng)［4］，導(dǎo)致了“國(guó)家的重塑”。與其他公共部門一樣，高等教育部門也成為引入治理的實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域，并形成了兩個(gè)似乎相悖的方向：政府致力于強(qiáng)化市場(chǎng)哲學(xué)，但采取行動(dòng)限制大學(xué)自治、加強(qiáng)中央指揮，并規(guī)定學(xué)生人數(shù)的上限［5］。

2.知識(shí)社會(huì)的出現(xiàn)與全球競(jìng)爭(zhēng)的需要

知識(shí)社會(huì)的出現(xiàn)，說明知識(shí)、信息及其生產(chǎn)成為社會(huì)和組織、生產(chǎn)和生活中的定義性特征，知識(shí)生產(chǎn)和傳播在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化和政治中扮演了關(guān)鍵角色。作為高級(jí)知識(shí)的傳承者和生產(chǎn)者，高等教育的作用極大突出，于是，朝向與競(jìng)爭(zhēng)性的全球經(jīng)濟(jì)和知識(shí)社會(huì)相一致的、試圖掌控高等教育和研究體系的國(guó)家政策正逐漸增多［6］。20世紀(jì)80年代英國(guó)的反經(jīng)濟(jì)危機(jī)政策和新公共管理運(yùn)動(dòng)的后果之一就是試圖激發(fā)高等教育對(duì)知識(shí)社會(huì)中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用，從而使高等教育轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家機(jī)器上

的關(guān)鍵一環(huán)，大學(xué)追尋知識(shí)的自由模式及其象牙塔隱喻的社會(huì)基礎(chǔ)受到破壞。

20世紀(jì)60年代，許多國(guó)家和政府都相信持續(xù)投資高等教育將有助于經(jīng)濟(jì)財(cái)富的巨大增長(zhǎng)，政府主要從宏觀上對(duì)高等教育進(jìn)行管理，英國(guó)的高等教育政策主要對(duì)入學(xué)機(jī)會(huì)、規(guī)模、整個(gè)高等教育系統(tǒng)教育供應(yīng)種類等方面進(jìn)行調(diào)整；到了80年代，培養(yǎng)技術(shù)上熟練和具有可遷移技能的勞動(dòng)力，刺激進(jìn)行前沿研究的大學(xué)，反哺知識(shí)轉(zhuǎn)移，使純學(xué)術(shù)研究成為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)資源，成為英國(guó)高等教育政策的重點(diǎn)。英國(guó)政府開始關(guān)注影響高等教育形式與內(nèi)容的微觀方面，并就雇主對(duì)畢業(yè)生的知識(shí)、技能、性格特點(diǎn)及其他方面的要求給予了回應(yīng)［7］。伴隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起，全球化競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，教育作為經(jīng)濟(jì)資源的信念持續(xù)增強(qiáng)，賦予英國(guó)高等教育治理新模式以關(guān)鍵的政策目標(biāo)：創(chuàng)造一個(gè)能在全球經(jīng)濟(jì)中有效競(jìng)爭(zhēng)的靈活的勞動(dòng)力，通過研究、與工業(yè)形成伙伴關(guān)系以及處于地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的前沿而服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)［8］。

除了使大學(xué)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的聯(lián)系強(qiáng)度加大，知識(shí)社會(huì)的出現(xiàn)還使大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系變得史無(wú)前例地復(fù)雜，產(chǎn)生了重要的高等教育議題，比如政府責(zé)任和角色的變化、大學(xué)及教師的法律地位等公共性問題。傳統(tǒng)的大學(xué)與國(guó)家關(guān)系的基礎(chǔ)受到了破壞，大學(xué)從自治主體變成了一種公共產(chǎn)品，成為實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)和滿足國(guó)家需要的工具。

3.高等教育向大眾化和現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變

高等教育大眾化是現(xiàn)代高等教育面臨的重要環(huán)境，它不僅意味著高等教育多個(gè)方面的轉(zhuǎn)變，還對(duì)高等教育管理方式產(chǎn)生了重要影響。從更廣闊的視角看，高等教育大眾化是高等教育現(xiàn)代化的重要一環(huán)，也是國(guó)家現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)形式之一，由高等教育大眾化引發(fā)的高等教育現(xiàn)代化和高等教育現(xiàn)代化產(chǎn)生的高等教育大眾化密切交織在一起，將高等教育管理方式引向治理，逐漸形成了治理是高等教育和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力之重要因素的觀念。

馬丁·特羅通過將高等教育大眾化的概念與治理相連，提供了一個(gè)研究治理的框架。他指出，我們正處在一個(gè)對(duì)大學(xué)做什么尤其是做什么對(duì)大學(xué)之外有什么直接影響更加敏感的環(huán)境中，出于多種原因社會(huì)中立越來(lái)越少，同時(shí)受托人和董事會(huì)更少地能夠通過精英政治形式行使保護(hù)大學(xué)的傳統(tǒng)功能［9］。由此引發(fā)了對(duì)高等教育大眾化階段大學(xué)與國(guó)家關(guān)系的討論。

與美國(guó)相比，英國(guó)的高等教育大眾化顯得姍姍來(lái)遲，直到20世紀(jì)80年代末和90年代初，英國(guó)才迎來(lái)大眾化浪潮。但自1963年提出讓每一個(gè)有能力從高等教育中受益的人都接受高等教育的“羅賓斯原則”之后，英國(guó)高等教育從精英階段向大眾化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程已經(jīng)開始，與前述幾種因素疊加在一起，對(duì)國(guó)家管理高等教育的方式產(chǎn)生了巨大的沖擊，高等教育已經(jīng)成為引入治理原則的實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域。撒切爾時(shí)期標(biāo)志著學(xué)術(shù)寡頭在大學(xué)治理中統(tǒng)治地位的終結(jié)，引入了一種政府控制的大學(xué)現(xiàn)代化，也就是更少的學(xué)者影響和不斷增長(zhǎng)的政府和機(jī)構(gòu)管理的影響［10］。自撒切爾時(shí)期開始，“高等教育治理”已成為英國(guó)高等教育“現(xiàn)代化”的重要形式，在其后歷屆英國(guó)政府手中，高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程被不斷向前推進(jìn)，伴隨著這一進(jìn)程的是大學(xué)與國(guó)家關(guān)系的顯著變革。

二、英國(guó)高等教育治理中大學(xué)與國(guó)家關(guān)系的變革

從撒切爾政府開始，英國(guó)高等教育治理已有30年時(shí)間，公認(rèn)成功并成為典范，其治理理念和工具為歐盟、英聯(lián)邦以及其他一些國(guó)家包括中國(guó)所借鑒。

1.加強(qiáng)政府掌控，改變傳統(tǒng)大學(xué)自治的社會(huì)基礎(chǔ)

英國(guó)大學(xué)自治傳統(tǒng)由來(lái)已久。它建立在學(xué)術(shù)自由理念和學(xué)者對(duì)關(guān)鍵的教學(xué)與研究工作的強(qiáng)大控制基礎(chǔ)上，長(zhǎng)期以來(lái)是實(shí)踐中指導(dǎo)大學(xué)與國(guó)家關(guān)系的支配性概念和分析框架。在傳統(tǒng)情況下，大學(xué)通常按照法律和慣例獨(dú)立于國(guó)家，國(guó)家所做的，只是為高等教育提供必要的經(jīng)費(fèi)，支持其發(fā)展，國(guó)家的角色被定為于資金的提供者，這是20世紀(jì)70年代之前英國(guó)大學(xué)自治的物質(zhì)基礎(chǔ)和寫照。伴隨著社會(huì)與高等教育的變革，高等教育的政治論哲學(xué)受到重視。國(guó)家越來(lái)越重視錢是否“花得值”，是否花更少的錢做更多的事，是否達(dá)到了公共目標(biāo)，因而，責(zé)任和績(jī)效成為政府詞典上的常用詞，這種理念轉(zhuǎn)變的后果就是要求大學(xué)報(bào)告績(jī)效，加強(qiáng)對(duì)大學(xué)的評(píng)估、審計(jì)，相應(yīng)的，在資金提供方式上也發(fā)生了變化，更多地采用競(jìng)爭(zhēng)性撥款和合同撥款的方式，大力提倡大學(xué)開發(fā)非政府資金來(lái)源。由于大學(xué)的活動(dòng)方式極

大地受制于資金獲取情況，英國(guó)政府通過資源配置方式的重新設(shè)計(jì)，對(duì)大學(xué)產(chǎn)生了廣泛的影響。

現(xiàn)代社會(huì)，知識(shí)的功能和角色發(fā)生了巨大的變化。大學(xué)的功用與知識(shí)的功用緊密地結(jié)合在一起，大學(xué)的傳統(tǒng)功能已不夠用，服務(wù)社會(huì)的第三種功能受到極大重視，教學(xué)、研究轉(zhuǎn)變成為大學(xué)服務(wù)社會(huì)的工具。在英國(guó)，激發(fā)高等教育的第三職能一直是歷屆政府高等教育政策的重點(diǎn)，政府通過教學(xué)質(zhì)量評(píng)估和研究評(píng)估活動(dòng)，成功地影響了大學(xué)和學(xué)術(shù)人員的行為方式?？梢哉f，國(guó)家的角色已經(jīng)從資金的提供者變成了掌舵者，它牢牢攥住高等教育“脖子上的繩套”，為高等教育的發(fā)展設(shè)定框架和參數(shù)，使高等教育在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和該框架之內(nèi)行動(dòng)。這是一種實(shí)質(zhì)性的范式轉(zhuǎn)換［11］，改變了傳統(tǒng)的大學(xué)自治的社會(huì)基礎(chǔ)。

2.以高等教育資助委員會(huì)取代大學(xué)撥款委員會(huì)

在英國(guó)大學(xué)—國(guó)家關(guān)系中，中介機(jī)構(gòu)扮演著重要的角色，從大學(xué)撥款委員會(huì)到資助委員會(huì)的轉(zhuǎn)變，是英國(guó)高等教育的重要改革之一，是英國(guó)大學(xué)—國(guó)家關(guān)系的重要變化。大學(xué)撥款委員會(huì)自1919年成立以來(lái)，一直是捍衛(wèi)大學(xué)自治的重要組織，在近70年時(shí)間里確保了大學(xué)對(duì)高級(jí)知識(shí)生產(chǎn)和壟斷地位。然而，自引入治理以來(lái)，國(guó)家控制高等教育的決心、監(jiān)控和規(guī)制高等教育機(jī)構(gòu)績(jī)效以確保與政策目標(biāo)相符的意愿，直接導(dǎo)致了維護(hù)大學(xué)自治的大學(xué)撥款委員會(huì)的消亡，也成為政府構(gòu)建資助委員會(huì)模式的思想源頭。高等教育資助委員會(huì)成立后，其主要功能是設(shè)計(jì)政策實(shí)施過程的機(jī)制，調(diào)控高等教育體系的發(fā)展，改變了大學(xué)撥款委員會(huì)的一攬子資助方式，更多采用公式撥款方法，承擔(dān)了監(jiān)控高等教育發(fā)展等更多的職能。

在資助委員會(huì)模式下，政府加強(qiáng)了對(duì)高等教育的掌控，這奠定了大學(xué)—國(guó)家關(guān)系新的基調(diào)。資助委員會(huì)模式的建立，確立了英國(guó)大學(xué)與國(guó)家關(guān)系的三個(gè)關(guān)鍵原則：一是政治控制，因此指引高等教育發(fā)展正式成為國(guó)家的職責(zé)；二是資助委員會(huì)的主要目的是給大學(xué)分配公共資金，發(fā)展能夠最好地滿足政治上限定的政策目標(biāo)的戰(zhàn)略；三是大學(xué)在國(guó)家和資助委員會(huì)設(shè)定的參數(shù)中有義務(wù)盡可能高效地運(yùn)行［12］。如果說大學(xué)撥款委員會(huì)的角色是大學(xué)的代理人、大學(xué)與國(guó)家之間的緩沖器和連接人，資助委員會(huì)則是國(guó)家政策的執(zhí)行者和政府的代理人、高等教育治理結(jié)構(gòu)的一部分。

不過，雖然國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)大學(xué)發(fā)展的調(diào)控和干預(yù)，資助委員會(huì)更傾向于承擔(dān)政府管理大學(xué)的職責(zé)，但是，高等教育資助委員會(huì)模式仍然保留了大學(xué)撥款委員會(huì)的一些重要特征?？傮w來(lái)說，來(lái)自政府的直接指令相對(duì)較少，更多地是通過資助委員會(huì)的協(xié)調(diào)和處理，在政府與大學(xué)之間建立一種協(xié)商機(jī)制，以更符合大學(xué)社區(qū)利益的形式引導(dǎo)大學(xué)采取與政府的政策目標(biāo)相一致的行動(dòng)，這既使政府在保證其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)擺脫了繁瑣和細(xì)節(jié)性的管理工作，又使大學(xué)的利益有表達(dá)的空間。平衡國(guó)家干預(yù)和捍衛(wèi)大學(xué)自治權(quán)的張力是資助委員會(huì)模式的重要功能，它的工作十分有益于協(xié)調(diào)處理大學(xué)與國(guó)家關(guān)系。

3.運(yùn)用市場(chǎng)、評(píng)估、績(jī)效等工具，注重入學(xué)公平

引入市場(chǎng)機(jī)制是英國(guó)高等教育治理的重要內(nèi)容和工具，主要是培育準(zhǔn)市場(chǎng)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制刺激大學(xué)之間的競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)機(jī)制的引入始于1986大學(xué)撥款委員會(huì)對(duì)大學(xué)科研進(jìn)行評(píng)級(jí)的研究評(píng)估活動(dòng)，評(píng)級(jí)的結(jié)果與資助相聯(lián)系，決定了大學(xué)所能得到的科研資助的數(shù)額；高等教育資助委員會(huì)成立后，不斷調(diào)整評(píng)級(jí)系數(shù)，加強(qiáng)了研究評(píng)估活動(dòng)刺激大學(xué)在競(jìng)爭(zhēng)中提高研究水平的作用。近年來(lái)英國(guó)還開發(fā)了撥款的第三條途徑，即促進(jìn)大學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)化的高等教育創(chuàng)新基金，支持大學(xué)形成對(duì)產(chǎn)業(yè)界和其他參與者的靈敏回應(yīng)機(jī)制。由就業(yè)部牽頭的旨在影響大學(xué)學(xué)術(shù)課程的高等教育事業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)，更是政府引入外部驅(qū)動(dòng)力量、運(yùn)用資助手段影響課程發(fā)展方向的典型［13］。生源和學(xué)費(fèi)政策也是重要的市場(chǎng)培育工具，大學(xué)競(jìng)相招收海外學(xué)生收取高昂學(xué)費(fèi)，在本科生招收上響應(yīng)政府標(biāo)準(zhǔn)從而爭(zhēng)取更多的撥款，學(xué)費(fèi)上采用政府設(shè)定的上限標(biāo)準(zhǔn)，大學(xué)之間形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；大學(xué)還被鼓勵(lì)多創(chuàng)收，英國(guó)很多高水平大學(xué)在創(chuàng)業(yè)活動(dòng)中取得了非常好的成績(jī)。市場(chǎng)機(jī)制的引入增加了大學(xué)—國(guó)家關(guān)系新的維度，很大程度上作為政府實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的工具，但同時(shí)它也是大學(xué)拓寬選擇和策略空間的工具，從而成為謀求自治的一種手段。

績(jī)效評(píng)價(jià)是國(guó)家采用的又一種重要的治理工具，它將大學(xué)活動(dòng)相關(guān)的信息置于比較基礎(chǔ)上，使這些信息可為社會(huì)所得?？?jī)效評(píng)價(jià)主要包括年度績(jī)效報(bào)告、教學(xué)質(zhì)量評(píng)估、研究評(píng)估活動(dòng)、院校審計(jì)和年度財(cái)務(wù)匯報(bào)。年度績(jī)效報(bào)告開始于20世紀(jì)80年

代中期，它是對(duì)大學(xué)表現(xiàn)的全面審查監(jiān)督，現(xiàn)由高等教育統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)。研究評(píng)估活動(dòng)自1986年開始實(shí)施，是對(duì)大學(xué)科學(xué)研究水平的評(píng)價(jià)，現(xiàn)由高等教育基金委員會(huì)負(fù)責(zé)。教學(xué)質(zhì)量評(píng)估同樣始于20世紀(jì)80年代，它是對(duì)每個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的教育質(zhì)量進(jìn)行的評(píng)估，其關(guān)注的是學(xué)科層面上學(xué)生學(xué)習(xí)過程的質(zhì)量和學(xué)生的學(xué)業(yè)成就，由質(zhì)量保障署主持。院校審計(jì)始于2002年，是對(duì)大學(xué)所提供的質(zhì)量保障程序的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，它遵循的方法是“更少地干預(yù)”，是教學(xué)質(zhì)量評(píng)估改革方向的轉(zhuǎn)變，由質(zhì)量保障署負(fù)責(zé)實(shí)施。資助委員會(huì)還開發(fā)了年度財(cái)務(wù)報(bào)表制度，各高等教育機(jī)構(gòu)在每年規(guī)定時(shí)間必須向資助委員會(huì)提交年度財(cái)務(wù)報(bào)表，其中不僅包括高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)信息，還要對(duì)其治理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的財(cái)務(wù)責(zé)任和其他職責(zé)履行情況進(jìn)行總結(jié)和展望。績(jī)效評(píng)價(jià)可以看作是伴隨著評(píng)估型國(guó)家的產(chǎn)生而興起的治理方式，它既是對(duì)效率和審計(jì)文化的回應(yīng)，又出于質(zhì)量保障的需要，還作為撥款的依據(jù)，甚至是樹立大學(xué)治理最佳實(shí)踐的途徑，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)大學(xué)干預(yù)的加強(qiáng)。

將社會(huì)多元化政策與擴(kuò)大高等教育參與相結(jié)合是國(guó)家治理高等教育的重要途徑和方式。1997年工黨執(zhí)政后，社會(huì)多元化政策成為重點(diǎn)，2004年成立了入學(xué)公平辦公室，其主要職能是通過對(duì)大學(xué)收費(fèi)和擴(kuò)大高等教育參與政策的審批和監(jiān)管，同時(shí)將公平入學(xué)中好的做法進(jìn)行推廣，建立公平入學(xué)機(jī)制。2004年政府還發(fā)起實(shí)施了“志向更高”計(jì)劃，進(jìn)一步提高來(lái)自社會(huì)弱勢(shì)群體家庭學(xué)生接受高等教育的意識(shí)、志向和水平。同時(shí)，建立起一套對(duì)學(xué)生的資助政策即實(shí)行和完善學(xué)生貸款制度及與薪酬水平相連的畢業(yè)生支付體制，增加貧困生資助額度。此外，政府還為非全日制學(xué)生提供資助，擴(kuò)大他們接受高等教育的機(jī)會(huì)。在擴(kuò)大高等教育參與政策中國(guó)家扮演了高等教育機(jī)會(huì)分配者的角色，這種分配以公平入學(xué)的方式體現(xiàn)了社會(huì)多元化政策，使得大學(xué)的招生受到很大的影響，大學(xué)自治的邊界實(shí)質(zhì)性縮小。

三、高等教育治理模式下英國(guó)大學(xué)與國(guó)家關(guān)系的新特點(diǎn)

1.中央集權(quán)與權(quán)力下放的雙向過程

英國(guó)在高等教育治理中，中央集權(quán)表現(xiàn)在兩個(gè)維度，一維是中央對(duì)地方的集權(quán)，另一維是中央對(duì)大學(xué)管理權(quán)力的加強(qiáng)。第一個(gè)維度上，在20世紀(jì)60年代高等教育大眾化趨勢(shì)下，國(guó)家建立多科技術(shù)學(xué)院作為高等教育公共部門，以期通過該部門的發(fā)展?jié)M足國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，多科技術(shù)學(xué)院的創(chuàng)立成為國(guó)家確保政策目標(biāo)的工具和杠桿，奏響了國(guó)家與大學(xué)關(guān)系變革的序曲。一開始，這個(gè)公共部門由地方當(dāng)局管理和資助，到了80年代，國(guó)家咨詢委員會(huì)以及多科和學(xué)院資助委員會(huì)成立，使得國(guó)家成為公共部門的管理和資助主體，極大地削弱了地方政府對(duì)高等教育的權(quán)力和責(zé)任，確立了高等教育公共部門治理的中央集權(quán)特征。第二個(gè)維度上，1992年國(guó)家頒布繼續(xù)與高等教育法案，允許多科技術(shù)學(xué)院升格為大學(xué)，還明確規(guī)定了升格后大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，這使得升格后的新大學(xué)在治理地位和結(jié)構(gòu)上具有了與1992年前大學(xué)根本不同的特征。1992年法案的頒布生產(chǎn)了一元化的高等教育體系，同時(shí)國(guó)家從整體上對(duì)這一體系的治理和管理也大大加強(qiáng)，主要是通過成立高等教育資助委員會(huì)取代大學(xué)撥款委員會(huì)與學(xué)院資助委員會(huì)，資助委員會(huì)模式加強(qiáng)了國(guó)家與大學(xué)之間的官僚聯(lián)系，將掌控高等教育發(fā)展的責(zé)任置于國(guó)家之下；質(zhì)量保障署、公平入學(xué)辦公室等新的機(jī)構(gòu)不斷被創(chuàng)造出來(lái)，代表了國(guó)家對(duì)大學(xué)控制的加強(qiáng)；國(guó)家引入機(jī)構(gòu)審計(jì)、科研評(píng)估活動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)性撥款制度、國(guó)家學(xué)位資格框架，引入業(yè)本學(xué)習(xí)，在具體的高等教育實(shí)踐領(lǐng)域指引高等教育發(fā)展；等等。這些改革顯示，不僅是高等教育發(fā)展的宏觀方面，高等教育實(shí)踐的微觀方面也受到了來(lái)自中央政府的治理壓力，中央集權(quán)成為英國(guó)高等教育治理的重要途徑和方式，也是英國(guó)大學(xué)與國(guó)家關(guān)系的重要特征。

在英國(guó)，更多地利用中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量參與治理，使得網(wǎng)絡(luò)成為重要的政府結(jié)構(gòu)；相對(duì)于傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式，國(guó)家向中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量分權(quán)的現(xiàn)象也被稱為“國(guó)家的空洞化”。對(duì)高等教育治理來(lái)說也是如此，權(quán)力下放的同時(shí)政府也在對(duì)諸多的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行分權(quán)，使自身從具體的執(zhí)行細(xì)節(jié)中解脫，而關(guān)注政策的形成這一關(guān)鍵行動(dòng)，在這一結(jié)構(gòu)中，大學(xué)自治的氛圍就相對(duì)更加寬松；另一方面，權(quán)力下放還表現(xiàn)在對(duì)大學(xué)自治的推動(dòng)，主要表現(xiàn)為“1992年后大學(xué)”自治的加強(qiáng)以及整體上大學(xué)內(nèi)的專業(yè)和學(xué)院權(quán)力向大學(xué)法人或機(jī)構(gòu)層的轉(zhuǎn)移。向大

學(xué)的授權(quán)還表現(xiàn)在政府在高等教育中引入競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制，比如將研究評(píng)估活動(dòng)與科研撥款捆綁、招生入學(xué)政策與經(jīng)費(fèi)相關(guān)聯(lián)，以及建立其他競(jìng)爭(zhēng)性撥款的渠道，通過引導(dǎo)大學(xué)之間積極參與競(jìng)爭(zhēng)，建立一種大學(xué)需要在機(jī)構(gòu)層次上構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃能力的氛圍，從而培育了大學(xué)水平上的專業(yè)管理層，使其成為中央權(quán)力在大學(xué)中的代理，與傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)寡頭自治模式相比，這也可視為一種大學(xué)自治的增強(qiáng)。

總之，在英國(guó)大學(xué)與國(guó)家關(guān)系中，中央的集權(quán)與權(quán)力的下放是一個(gè)雙向過程，也可稱之為“分權(quán)化的集權(quán)”［14］。

2.大學(xué)自治從實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)向程序性

傳統(tǒng)上，英國(guó)社會(huì)認(rèn)為，國(guó)家對(duì)教育的干預(yù)是不合適的，直到20世紀(jì)80年代，仍可以認(rèn)為英國(guó)大學(xué)保持了它們的“主權(quán)”［15］；與此對(duì)應(yīng)的理念是促進(jìn)者國(guó)家，即國(guó)家應(yīng)向大學(xué)提供資源，大學(xué)應(yīng)享有自由，自治主要體現(xiàn)在特許狀和學(xué)院自我管理之中。新近，國(guó)家權(quán)威加強(qiáng)，政策和法律的綜合運(yùn)用成為頻繁現(xiàn)象。在著名的國(guó)家—市場(chǎng)—學(xué)術(shù)三角分析框架中，近年來(lái)英國(guó)大學(xué)從學(xué)術(shù)寡頭向國(guó)家權(quán)威維度移動(dòng)了很大幅度。

這一過程顯示，大學(xué)自治從目的本身變得更具工具意義。以紐曼理念為代表，傳統(tǒng)上英國(guó)大學(xué)追求知識(shí)的文化價(jià)值，不以追求知識(shí)本身為目的，強(qiáng)調(diào)追求過程本身的意義，大學(xué)從長(zhǎng)遠(yuǎn)上滿足社會(huì)目標(biāo)，是文化價(jià)值和自由主義的結(jié)合。近年來(lái)國(guó)家權(quán)威的加強(qiáng)以及政府資助力度的減弱，使得英國(guó)大學(xué)更多地追求知識(shí)的效用價(jià)值，一些大學(xué)被作為創(chuàng)業(yè)型大學(xué)的典范，很好地說明了知識(shí)的效用價(jià)值在英國(guó)大學(xué)中的影響，因此，從權(quán)力維度來(lái)看，英國(guó)大學(xué)改革中體現(xiàn)自由主義的同時(shí)，還組合了較強(qiáng)的國(guó)家控制。學(xué)術(shù)人員的權(quán)力向大學(xué)法人層面和國(guó)家層面轉(zhuǎn)移，大學(xué)自治的增長(zhǎng)以犧牲學(xué)院主義為代價(jià)，這時(shí)自治就從目的走向工具。大學(xué)的目的不是自在于大學(xué)本身的，而是變得更為外向，大學(xué)只能確定達(dá)成目的的方式和途徑，很大程度上，大學(xué)自治已經(jīng)從實(shí)質(zhì)性走向程序性。

3.強(qiáng)大的協(xié)商機(jī)制為大學(xué)提供了博弈空間

雖然高等教育治理過程中英國(guó)大學(xué)喪失了很多自主權(quán)，但從比較的角度看，英國(guó)仍給予了其大學(xué)更多的自治，在自治的所有標(biāo)準(zhǔn)上，英國(guó)大學(xué)得分最高［16］，這與英國(guó)社會(huì)中政策和治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)分不開。網(wǎng)絡(luò)漸漸成為英國(guó)的重要政府結(jié)構(gòu)，英國(guó)政府創(chuàng)造了各種機(jī)構(gòu)，利用各種利益集團(tuán)來(lái)進(jìn)行有效的公共服務(wù)，并且鼓勵(lì)公共部門和私人部門建立合作伙伴關(guān)系。歷史上，大學(xué)撥款委員會(huì)曾充當(dāng)了重要的緩沖機(jī)構(gòu)，是捍衛(wèi)大學(xué)自治的制度保障。其后，高等教育資助委員會(huì)很大程度上為政府和大學(xué)之間提供了緩沖機(jī)制，它設(shè)計(jì)了政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑，該模式下，圍繞規(guī)制、審計(jì)、增加撥款和擴(kuò)大參與，資助委員會(huì)與高等教育機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系不斷擴(kuò)大，內(nèi)在于其中的是一種協(xié)商機(jī)制。不僅如此，英國(guó)還創(chuàng)造了質(zhì)量保障署、公平入學(xué)辦公室等中介機(jī)構(gòu)，在國(guó)家與大學(xué)的關(guān)系中建立一種協(xié)商機(jī)制?？梢哉f，協(xié)商在英國(guó)高等教育中扮演重要角色，協(xié)商為英國(guó)高等教育治理的所有層次都提供了動(dòng)力［17］。

在政策網(wǎng)絡(luò)中，協(xié)商具有重要意義，沒有網(wǎng)絡(luò)協(xié)商就不能產(chǎn)生廣闊的政策影響。在政策網(wǎng)絡(luò)中，大學(xué)得以在政策思想生產(chǎn)和規(guī)制框架運(yùn)作中扮演關(guān)鍵角色，甚至在影響某些政策，比如視收入而定的貸款制度和在抵制投標(biāo)體制的制定中扮演關(guān)鍵角色等，沒有人能夠否認(rèn)大學(xué)對(duì)國(guó)家政策方向施加影響的重要性［18］。實(shí)際上，在英國(guó)，只要其中有精英人員，該機(jī)構(gòu)與大學(xué)之間的聯(lián)系就很強(qiáng)，這個(gè)特點(diǎn)在支撐大學(xué)自治中起到了關(guān)鍵作用。從大學(xué)中引出的群體尤其是機(jī)構(gòu)團(tuán)體，如英國(guó)大學(xué)聯(lián)合會(huì)、羅素聯(lián)盟等，在政策網(wǎng)絡(luò)中扮演了重要角色，有些情況下，比如在大學(xué)財(cái)務(wù)審計(jì)和質(zhì)量保障制度方面，這些團(tuán)體比政府先行一步，將主動(dòng)權(quán)掌握在自己手中，這在一定程度上更有利于捍衛(wèi)大學(xué)自治。

可見，發(fā)達(dá)的政策網(wǎng)絡(luò)及其強(qiáng)大的協(xié)商機(jī)制使英國(guó)大學(xué)和國(guó)家互動(dòng)中為大學(xué)留下了博弈的空間，在不進(jìn)行正式的去中央化的情況下給大學(xué)更多可以偏航的空間［19］，這體現(xiàn)了自由主義傳統(tǒng)，有利于穩(wěn)固和擴(kuò)大大學(xué)的自治權(quán)，對(duì)于大學(xué)的發(fā)展是十分重要的。英國(guó)大學(xué)能夠保持世界頂尖水平并在全球范圍內(nèi)爭(zhēng)奪最優(yōu)秀生源和最富競(jìng)爭(zhēng)力的教師方面具有高度的競(jìng)爭(zhēng)力的奧秘，或許可以從中得到解讀。

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（責(zé)任編輯：徐治中；責(zé)任校對(duì)：趙曉梅）

The Transformation of the Universities-State Relations in UK from the Higher Education Governance Perspective

CUI Yanli1,CUI Jianfang2
（1.Jiangsu Second Normal University，Nanjing Jiangsu 210013；2.Jiangsu University of Science and Technology，Zhenjiang Jiangsu 212003）

The rise of neo-liberalism and neo-conservatism，the emergence of knowledge-based society and the need of global competition，the higher education transition to the popularization and modernization，jointly give rise to the profound transformation of traditional role of the state.The traditional idea of university autonomy changes，government steers higher education system and replaces the UGC by HEFC，uses the instrument of market mechanism etc，brings about the new university-state relationship.The features of the new relationships are:there are bidirectional process of centralization and decentralization，universities substantive autonomy shifts to procedural autonomy，strong negotiation mechanism provides universities space to game.

the United Kingdom；university-state relationship；centralization；procedural autonomy；game space

G640

A

1674-5485（2015）08-0017-06

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“國(guó)家創(chuàng)新體系下推進(jìn)我國(guó)研究型大學(xué)基礎(chǔ)科學(xué)研究的政策與制度創(chuàng)新研究”（10YJC880018）；河海大學(xué)高等教育科學(xué)研究2013年度重點(diǎn)項(xiàng)目“美、英、德、法特色型大學(xué)的發(fā)展模式及其對(duì)我校的啟示”（20131101）。

崔艷麗（1979-），女，河南鄭州人，江蘇第二師范學(xué)院講師，博士，主要從事教育學(xué)原理、高等教育管理研究；崔建芳（1978-），女，江蘇鹽城人，江蘇科技大學(xué)講師，碩士，主要從事高等教育管理和學(xué)生思想政治工作研究。