李婧

歐盟銀行業(yè)單一監(jiān)管機制及其對中國的借鑒※

李婧

歐盟單一監(jiān)管機制是建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歐盟單一監(jiān)管機制旨在以統(tǒng)一監(jiān)管取代分散監(jiān)管，在歐盟層面辨識和阻止銀行風(fēng)險的過度聚合和集中。該機制對我國有重要借鑒意義：我國金融監(jiān)管職能應(yīng)統(tǒng)歸中央銀行行使，強化對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管；在制度設(shè)計上，明確央行的貨幣政策職能同監(jiān)管職能相分離；完善監(jiān)管協(xié)調(diào)制度和金融監(jiān)管信息共享機制；完善監(jiān)管主體的監(jiān)督方式。

金融監(jiān)管 歐盟單一監(jiān)管機制 歐洲中央銀行 借鑒

一、歐盟單一監(jiān)管機制設(shè)立的背景及動因

2009年12月希臘爆發(fā)了主權(quán)債務(wù)危機，拉開了歐洲主權(quán)債務(wù)危機（以下簡稱歐債危機）的序幕，以葡萄牙、意大利、愛爾蘭、希臘、西班牙為代表的5個國家面臨嚴重的政府財政赤字和債務(wù)償還違約問題。由于這些國家的債券多被歐洲銀行業(yè)持有，歐債危機逐步向歐洲銀行業(yè)蔓延，嚴重威脅到歐洲金融體系的穩(wěn)定。銀行因持有大量的歐洲主權(quán)債券而遭受巨大損失，惡化了銀行的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)。為了救助這些陷入困境的銀行，各國又不得不依靠繼續(xù)發(fā)行主權(quán)債券融集資金，這樣在銀行風(fēng)險和主權(quán)債務(wù)風(fēng)險之間形成了惡性循環(huán)，該循環(huán)已經(jīng)導(dǎo)致歐盟超過4．5萬億歐元的納稅人的錢被用于銀行救助，這對歐元區(qū)內(nèi)的國家來說是一個特殊風(fēng)險，因為單一的貨幣會擴大跨國負面溢出效應(yīng)。

歐盟實行的單一貨幣政策客觀上需要統(tǒng)一的金融市場和統(tǒng)一的監(jiān)管。銀行體系若出現(xiàn)問題，就會減弱甚至損害由歐洲中央銀行（European Central Bank，以下簡稱ECB）推動的貨幣政策對實體經(jīng)濟的影響和效果，阻塞貨幣政策傳導(dǎo)渠道，無法充分發(fā)揮貨幣政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟的效應(yīng)。歐盟地區(qū)的企業(yè)融資來源有80%是來自銀行，非來自資本市場，一旦銀行體系陷入危機，那么整個實體經(jīng)濟將陷入停滯狀態(tài)，其帶來的損失將不可估量。在上述背景下，設(shè)立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的動因可概括為：第一，將主權(quán)風(fēng)險與銀行風(fēng)險脫鉤以重建金融市場一體化；第二，避免在銀行監(jiān)管方面因國別不一而出現(xiàn)的監(jiān)管標(biāo)準不同，防止出現(xiàn)“逐底競賽”；第三，恢復(fù)貨幣政策的正常傳導(dǎo)機制；第四，維護金融穩(wěn)定，促進實體經(jīng)濟的增長。

二、歐盟單一監(jiān)管機制的目標(biāo)、內(nèi)容及監(jiān)管范圍

SSM的目標(biāo)是確保歐洲銀行業(yè)的安全穩(wěn)健，促進歐洲金融一體化，實現(xiàn)金融穩(wěn)定。它將探測金融機構(gòu)可能存在的風(fēng)險，采取及時有效的措施阻止風(fēng)險的發(fā)生和蔓延。

SSM的主要內(nèi)容包括：①它包括歐洲中央銀行（ECB）和各成員國的監(jiān)管機構(gòu)，ECB負責(zé)SSM的整個運作；②依據(jù)操作安排，ECB在有關(guān)SSM的法律文件生效之后的12個月內(nèi)，承擔(dān)監(jiān)管方面的任務(wù)；③ECB對歐元區(qū)內(nèi)資產(chǎn)超過300億歐元的銀行或者占他們母國GDP至少20%的大型銀行擁有直接監(jiān)管的權(quán)力，在此過程中，ECB應(yīng)與各國的監(jiān)管機構(gòu)密切合作；④各國的監(jiān)管機構(gòu)將在最大限度范圍內(nèi)監(jiān)管那些規(guī)模較小的銀行，在有關(guān)消費者保護、反洗錢以及支付服務(wù)等方面進行一些日常監(jiān)管工作；⑤SSM對所有非歐元區(qū)國家開放，它們隨時可以加入。SSM的工作任務(wù)主要有：為達到指導(dǎo)金融服務(wù)市場之目的準予或撤銷相關(guān)金融服務(wù)執(zhí)照；對金融機構(gòu)進行信息收集和現(xiàn)場檢查；對金融機構(gòu)及其工作人員采取監(jiān)管措施，如處以罰金等；批準超過一定百分比的控股行為（超過注冊資本的10%）；在監(jiān)管聯(lián)合小組的幫助下指導(dǎo)日常監(jiān)管工作。SSM設(shè)立監(jiān)事會（Supervisory Board），該機構(gòu)負責(zé)計劃和執(zhí)行ECB的監(jiān)管任務(wù)，起草完整的決議草案供ECB理事會采納。監(jiān)事會由下列人員組成：一名主席（任期5年，不得連任），一名副主席（從ECB執(zhí)行委員會中選任），四名ECB代表，每個成員國的監(jiān)管當(dāng)局指派一名代表（如果該代表不是來自該國央行，則另需配備一名來自該國央行的代表）。

SSM的監(jiān)管范圍包括：信貸機構(gòu)（credit institutions）、金融控股公司、金融混業(yè)控股公司（mixed financial holding companies）、建立在非成員國的信貸分支機構(gòu)。至此，SSM將覆蓋歐元區(qū)內(nèi)所有的金融機構(gòu)（共計6000余家）。雖然系統(tǒng)重要性銀行處在歐盟監(jiān)管框架的核心地位，但近年來相關(guān)事件表明那些相對來說規(guī)模較小的銀行也能對金融體系的穩(wěn)定造成威脅，因此ECB的監(jiān)管范圍有必要擴展至所有銀行。根據(jù)銀行的不同規(guī)模，ECB在歐盟層面直接監(jiān)管的程度和各國監(jiān)管機構(gòu)所發(fā)揮的作用將有很大的不同。ECB對所有這些銀行都會進行適度的監(jiān)管，尤其對那些資產(chǎn)超過300億歐元的銀行或者占它們母國GDP超過20%的大型銀行直接進行監(jiān)管，這其中還包括曾直接接受EFSF （European Financial Stability Facility）或ESM（European Stability Mechanism）公共財政救助的銀行。預(yù)計ECB將會直接監(jiān)管130余家金融機構(gòu)，而在每個參與的國家中，至少有3個最重要的信貸機構(gòu)直接由ECB監(jiān)管，不論該信貸機構(gòu)的規(guī)模如何。

三、歐盟單一監(jiān)管機制框架下的ECB

選擇ECB來負責(zé)監(jiān)管歐盟整個銀行體系，原因如下：第一，獨立性。ECB在歐盟層面是一個獨立機構(gòu)，能從整個歐洲視角進行銀行監(jiān)管，維護歐盟的金融穩(wěn)定。ECB能夠保證歐盟監(jiān)管機制公平公正地運行，不會傾向于保護某個國家的利益，亦能夠弱化銀行和所在國家間的聯(lián)系，增強銀行的獨立性。第二，專業(yè)性。ECB在金融穩(wěn)定方面研究的廣度和深度及其所具有的專業(yè)領(lǐng)域知識使得它能最大程度地確保各種金融風(fēng)險能被監(jiān)測到，實現(xiàn)無漏洞監(jiān)管。第三，法律依據(jù)。歐盟運作條約（The Treaty on the functioning of the European Union（TFEU，article 127（6）））規(guī)定監(jiān)管方面的職能授權(quán)給ECB，由ECB獨立統(tǒng)一行使。第四，相關(guān)立法指令確立的機構(gòu)組建原則能確保ECB的監(jiān)管職能獨立于貨幣政策職能。只有ECB才能承擔(dān)起歐盟銀行業(yè)監(jiān)管的職能，歐盟的金融穩(wěn)定才有可能實現(xiàn)。

ECB全權(quán)負責(zé)銀行的審慎監(jiān)管，有權(quán)授予或撤銷歐盟區(qū)域內(nèi)所有銀行的執(zhí)照；有權(quán)評估、收購和處置銀行的股份；為確保與歐盟制定的有關(guān)銀行業(yè)審慎要求規(guī)則方面的一致性，如有需要，為了實現(xiàn)金融穩(wěn)定這一目標(biāo)可提高對相關(guān)銀行的審慎要求。ECB協(xié)助發(fā)展有關(guān)系統(tǒng)重要性銀行與非系統(tǒng)重要性銀行的審慎要求理論。

在履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)方面，ECB應(yīng)當(dāng)與各國監(jiān)管當(dāng)局緊密配合，針對具體情況可以設(shè)置比各國監(jiān)管當(dāng)局高的資本緩沖，對金融集團內(nèi)的信貸機構(gòu)進行補充監(jiān)管。當(dāng)銀行出現(xiàn)危機涉及早期干預(yù)的問題時，ECB應(yīng)當(dāng)與相關(guān)清算機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，共同行使監(jiān)管職能。各國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡力協(xié)助ECB的工作，在ECB的監(jiān)督下實施ECB頒布的相關(guān)法案和決議。至此，ECB擁有一攬子廣泛的微觀和宏觀審慎監(jiān)管方面的權(quán)力，行使對信貸機構(gòu)監(jiān)管的所有關(guān)鍵職責(zé)。

ECB對總計123家系統(tǒng)重要性銀行進行直接監(jiān)管，這些銀行的資產(chǎn)占歐元區(qū)銀行總資產(chǎn)的82%。對其他的非系統(tǒng)重要性銀行進行間接監(jiān)管，但ECB有權(quán)在任何時候為了確保高水平的監(jiān)管標(biāo)準得到一致適用而將這些銀行納入直接監(jiān)管。SSM的成員國需要確保其國內(nèi)至少有3家系統(tǒng)重要性銀行由ECB直接進行監(jiān)管。與此同時，ECB會定期評估這些銀行的重要程度，如果因正常的商業(yè)活動或由于并購等原因，銀行的重要性及地位發(fā)生了變化，那么ECB和各國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整原先各自承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)。

為確保ECB監(jiān)管職能的高效行使，歐盟針對ECB設(shè)立了嚴厲的問責(zé)機制，包括定期向歐洲議會、歐盟理事會、歐洲委員會、歐洲集團和各成員國議會匯報；由歐洲審計院進行相關(guān)的審計工作；有關(guān)監(jiān)管方面的爭議由歐洲法院管轄。問責(zé)機制主要出現(xiàn)在以下兩類法律文件中：歐洲議會與ECB的跨機構(gòu)協(xié)議、歐盟理事會與ECB的諒解備忘錄。ECB的主要問責(zé)形式主要包含以下三種形式：第一，聽證、交換意見。SSM監(jiān)事會主席參加由歐洲議會和SSM各成員國定期舉辦的聽證會，并相互交換意見。第二，書面解答。歐洲議會成員和歐洲集團可以向ECB理事會主席提出書面疑問。第三，年度報告。ECB負責(zé)向歐洲議會、歐盟理事會、歐洲委員會、歐洲集團和各成員國議會提交年度報告。

為確保貨幣政策職能與監(jiān)管職能相互分離。理事會分別召開會議行使兩項職能，分別討論貨幣政策和監(jiān)管問題。在存在決策人員交叉重疊的情況下，貨幣政策與監(jiān)管政策制定上的獨立原則要求決策人員明白他們是以什么樣的身份來作出此決議。同時，為確保監(jiān)管職能與貨幣政策職能的主體相分離，設(shè)立獨立的職能部門，由SSM框架下的監(jiān)事會行使ECB的監(jiān)管方面的職能。SSM的建立改變了ECB之前的組織框架，產(chǎn)生新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。ECB設(shè)立4個新的執(zhí)行委員會（Directorates General（DGs））和1個秘書處專門負責(zé)銀行的微觀審慎監(jiān)管。ECB已有的機構(gòu)部門和服務(wù)部門例如IT部門、HR部門、數(shù)據(jù)、預(yù)算、交流、法律服務(wù)和行政部門等，應(yīng)向SSM提供額外支持，以此來減少監(jiān)管成本。

四、歐盟單一監(jiān)管機制框架下各國監(jiān)管機構(gòu)的角色

在SSM框架下，各國監(jiān)管機構(gòu)仍將扮演著關(guān)鍵角色：第一，依據(jù)TFEU規(guī)定，ECB只擔(dān)負指定的重要的監(jiān)管任務(wù)，而不是所有的監(jiān)管任務(wù)。第二，各國監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)著那些非系統(tǒng)重要性銀行 （僅歐元區(qū)就達3500家左右）的監(jiān)管任務(wù)，對其進行直接監(jiān)管。即使有些監(jiān)管任務(wù)安排給了ECB，多數(shù)日常核對和履行ECB頒布的法案而實施的監(jiān)管活動最終要靠各國監(jiān)管機構(gòu)去實施。為此，各國監(jiān)管機構(gòu)需與ECB保持長期、密切聯(lián)系，負責(zé)執(zhí)行ECB的相關(guān)監(jiān)管決議。 第三，在SSM的參與國與非歐元區(qū)國家的監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)方面，現(xiàn)存的母國和東道國間監(jiān)管協(xié)調(diào)程序以及監(jiān)管者協(xié)會（Colleges of Supervisors）仍像以往一樣發(fā)揮它們的協(xié)調(diào)作用。對于歐元區(qū)內(nèi)國家間的協(xié)調(diào)而言，SSM新的制度安排將取代母國和東道國監(jiān)管機構(gòu)之間復(fù)雜的協(xié)調(diào)程序以及監(jiān)管者協(xié)會的職能。ECB將同時行使母國和東道國監(jiān)管機構(gòu)的職能。而母國和東道國都可以出席SSM監(jiān)事會會議，并且在與自己相關(guān)的事項上享有發(fā)言權(quán)。SSM可以根據(jù)具體情況設(shè)立內(nèi)部協(xié)調(diào)小組來處理某個具體跨國銀行的監(jiān)管及其涉及的有關(guān)國家監(jiān)管當(dāng)局的問題。

五、歐盟單一監(jiān)管機制框架中的配套制度安排

1．違法舉報機制

ECB鼓勵民眾通過違法舉報機制 （breach reportingmechanism）向ECB舉報監(jiān)管主體或者主管當(dāng)局實施的可能違反歐盟法律的監(jiān)管行為。但ECB不受理有關(guān)金融消費者保護以及有關(guān)反洗錢規(guī)定方面的舉報。

2．調(diào)解委員會

為確保貨幣政策職能與監(jiān)管職能相互獨立，ECB建立調(diào)解委員會（Mediation Panel）以解決有關(guān)理事會反對監(jiān)事會提出的某項決議時出現(xiàn)的不同意見。但貨幣政策職能與監(jiān)管職能的分離不應(yīng)當(dāng)阻止負責(zé)行使不同職能部門間的信息交換。

3．聯(lián)合監(jiān)管小組

聯(lián)合監(jiān)管小組 （Joint Supervisory Teams（JSTs））是ECB和各成員國監(jiān)管當(dāng)局合作的主要形式之一。其職責(zé)包括監(jiān)管審查、評估監(jiān)管程序，負責(zé)監(jiān)管程序的準備工作并確保它的實施履行，聯(lián)系相關(guān)成員國的監(jiān)管當(dāng)局等。

4．審查管理委員會

審查管理委員會（Administrative Board of Review（ABoR））依據(jù)相關(guān)利益方（包括自然人和法人）的申請，負責(zé)審查影響他們利益的ECB的監(jiān)管決議，之后根據(jù)自己的專業(yè)知識發(fā)表相關(guān)意見，該意見不具有法律約束力。此外，對ECB的監(jiān)管決議有異議的也可以直接訴諸于歐洲法院。

六、歐盟單一監(jiān)管機制改革評析

1．改革取得的突破

第一，SSM減少了制度實施成本，有助于提升監(jiān)管效率。SSM在制度設(shè)計上充分利用ECB已有的機構(gòu)和信息服務(wù)，減少運作成本。雖然ECB在客觀上已承擔(dān)歐盟貨幣政策制定職責(zé)，如今又承擔(dān)大部分實際監(jiān)管任務(wù)，勢必會給ECB的運作造成更多的運作成本和較重的機構(gòu)義務(wù)，但是從歐盟整體上考慮，將會有效減少制度實施成本，提升監(jiān)管效率。

第二，ECB的問責(zé)制度的確立，有助于保持其積極性和獨立性。機構(gòu)若無問責(zé)之憂，則勢必怠惰行使職責(zé)，無法實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置的預(yù)期。此次在制度上確認ECB的問責(zé)方式和問責(zé)主體，對積極推動有效的金融監(jiān)管具有不可或缺的作用，將有效地維護ECB的獨立性。

第三，貨幣政策職能和監(jiān)管職能合一，有助于信息的互通、交流。中央銀行的主要職責(zé)是制定和執(zhí)行貨幣政策，而貨幣政策的有效實施是以中央銀行能夠及時、完整地獲取有關(guān)銀行的相關(guān)信息為前提的。此次改革監(jiān)管權(quán)限歸于ECB所有，使相關(guān)信息能夠在同一機構(gòu)內(nèi)部得到充分交流，這有助于更好地實現(xiàn)貨幣政策的目標(biāo)，維護金融穩(wěn)定。

第四，通過相應(yīng)的制度安排，確保監(jiān)管同貨幣政策職能相分離。在SSM框架下設(shè)立監(jiān)事會這一機構(gòu)，獨立于貨幣政策制定部門，避免潛在的利益沖突；同時，規(guī)定兩項職能的行使應(yīng)在相互獨立分立的會議中進行，對發(fā)生重疊的參會人員也有較高的要求。這些規(guī)定使得分別行使兩項職能的機構(gòu)能夠各司其職，在相關(guān)領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)之上發(fā)揮自身應(yīng)有的獨特作用。

第五，加強不同主體之間的信息交流，有助于提升監(jiān)管的針對性和有效性。金融市場的瞬息萬變挑戰(zhàn)著透明度，監(jiān)管有效性的前提條件越發(fā)難以得到滿足。作為被監(jiān)管對象的金融機構(gòu)也遭受著透明度的困擾，這不僅是源于對市場的誤判，也是因為各國監(jiān)管方面缺乏有效的合作導(dǎo)致。此次SSM諸多信息交流方面的制度設(shè)計回應(yīng)了這一現(xiàn)實需要，有助于提升監(jiān)管的針對性和有效性。

2．改革面臨的挑戰(zhàn)

第一，統(tǒng)一資本規(guī)則難以建立。在資本這一最基本的定義及囊括對象上，歐洲各國都有著太多的選擇，因此能否順利地統(tǒng)一相關(guān)基本概念，建立起統(tǒng)一的資本規(guī)則仍是懸而未決。例如，希臘、葡萄牙、西班牙和意大利視“遞延所得稅資產(chǎn)”為核心資本，而ECB并不認為它是“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”。如果這些國家退出對遞延所得稅資產(chǎn)的支持，將會嚴重削弱一些銀行的緩沖資本，從而有可能對歐洲銀行業(yè)造成另一波沖擊。

第二，ECB的平衡能力面臨考驗。能否有效處理貨幣政策職能與監(jiān)管職能在實踐當(dāng)中出現(xiàn)的利益沖突，考驗著ECB的平衡能力。

第三，ECB的監(jiān)管效果尚待觀察。雖設(shè)立相關(guān)制度保障ECB的獨立性不被各種政治力量所左右，但具體實施效果仍有待時間檢驗。如何從歐洲統(tǒng)一監(jiān)管的視角，推廣和發(fā)展歐洲各國共同的監(jiān)管文化，最終實現(xiàn)監(jiān)管的效果和目標(biāo)，這些都是EBC必須面對的問題。

七、歐盟單一監(jiān)管機制對中國的借鑒意義

1．監(jiān)管職能應(yīng)統(tǒng)歸中央銀行行使，強化對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管。

銀監(jiān)會是我國法定的銀行監(jiān)管機構(gòu)，其它機構(gòu)均不具有銀行監(jiān)管機構(gòu)的法定地位。此次各國因應(yīng)金融危機進行的改革，主要特點就是金融監(jiān)管職能回歸中央銀行。筆者認為，我國也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一趨勢：第一，從制度運作成本來看，無論是在信息還是技術(shù)人員等方面中央銀行均具有天然的優(yōu)勢，能夠較為全面地掌握金融體系各部門的情況，能夠及時、有效地維護金融體系的穩(wěn)定。第二，從貨幣政策實施效果來看，中央銀行要想有效地制定和實施貨幣政策，就必須對整個金融系統(tǒng)有著充分的了解和信息上的掌控，在此基礎(chǔ)之上，才能出臺切實可行的貨幣政策，保障貨幣政策傳導(dǎo)機制的正常運行。第三，中央銀行作為最后貸款人，有必要了解銀行體系的具體情況，才能科學(xué)地調(diào)控中央銀行貸款的數(shù)量及投向，更好地引導(dǎo)和調(diào)節(jié)整個銀行貸款的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展。

就監(jiān)管對象而言，應(yīng)明確系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)與非系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)之間的界限，賦予中國人民銀行法定監(jiān)管地位，具體職能行使由人民銀行下設(shè)的金融穩(wěn)定局承擔(dān)。建議對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)進行重點特殊監(jiān)管，非系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)仍主要由銀監(jiān)會負責(zé)。

2．在制度設(shè)計上，明確中國人民銀行的監(jiān)管和貨幣政策職能相分離。

此次金融危機之后，各主要國家和經(jīng)濟體均強調(diào)了中央銀行行使監(jiān)管職能的必要性，同時對這兩項職能進行隔離，避免潛在的利益沖突。我國可借鑒歐盟中央銀行的安排，在中央銀行行使兩項職能時，從程序、人員上予以分離，但同時需注意保持兩者之間的信息溝通暢通，以減少溝通成本。中央銀行因其所處的優(yōu)勢地位也可以更好地從宏觀層面把握經(jīng)濟局勢，疏通貨幣政策的傳導(dǎo)機制，實現(xiàn)貨幣政策的預(yù)期目標(biāo)，減少金融風(fēng)險。對此，可以在人民銀行已有的機構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)之上循序漸進地推行改革。在賦予金融穩(wěn)定局更多監(jiān)管職能方面權(quán)限的同時，從法律上對金融穩(wěn)定局和貨幣政策司在人員、程序、議事規(guī)則等方面進行分離，使其監(jiān)管和貨幣政策職能的分離在制度上能夠得到保障。

3．完善監(jiān)管協(xié)調(diào)制度和金融監(jiān)管信息共享機制。

我國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制主要為2004年所確認的“三會”監(jiān)管聯(lián)席會議機制和經(jīng)常聯(lián)系機制，但這種監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不具有強制力和決策性質(zhì)的制度安排。在該監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中，由于監(jiān)管者以平等主體身份參與協(xié)調(diào)，相互間沒有責(zé)任機制對協(xié)調(diào)義務(wù)的履行加以保證，而且沒有規(guī)定有關(guān)監(jiān)管沖突的解決機制；缺少將各自信息向?qū)Ψ脚兜募钆c約束機制，信息交流沒有明確的范圍界定，對真實性也欠缺監(jiān)督和責(zé)任機制。因此，盡管備忘錄規(guī)定“三方監(jiān)管聯(lián)席會議每個季度召開一次”，但此后“三會”共同參與的部級聯(lián)席會議便罕見召開，本應(yīng)在監(jiān)管協(xié)調(diào)決策上發(fā)揮重大作用的央行身影并不存在。

我國并沒有完全建立起具體的監(jiān)管協(xié)調(diào)制度，而僅僅停留在原則性框架層面，“一行三會”、國務(wù)院其他有關(guān)部委之間的協(xié)調(diào)，仍然主要采取“一事一議”式的非制度化安排。直到2013年8月，新一輪金融監(jiān)管機構(gòu)改革展開，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》（下稱 《批復(fù)》），同意建立由中國人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。雖然此次國務(wù)院的《批復(fù)》將金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議以制度化的形式固定下來，但該制度沒有細化，操作性存疑。因此，應(yīng)健全“三會”之間更深入的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制：其一，制定明確的法律責(zé)任條款，對“三會”之間怠于或錯誤履行監(jiān)管協(xié)調(diào)職責(zé)的行為進行處罰，維護法律制度的剛性。其二，鑒于“三會”之間屬于平級機構(gòu)，在協(xié)調(diào)機制中容易發(fā)生相互推諉的情況，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮央行在協(xié)調(diào)三會時的功能，明確央行在協(xié)調(diào)機制中的機構(gòu)責(zé)任。我國目前的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制僅規(guī)定央行作為召集人同銀監(jiān)會及其他金融監(jiān)管機構(gòu)之間的相互配合和協(xié)調(diào)義務(wù)?！吨袊嗣胥y行法》第9條關(guān)于“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的內(nèi)容，雖然提供了這方面的可能，但卻一直停留在原則層面上，沒有實施細則。事實上，除了現(xiàn)有規(guī)定確認的擔(dān)任聯(lián)席會議的召集人角色之外，央行應(yīng)在協(xié)調(diào)規(guī)則的制定、“三會”監(jiān)管權(quán)競合時的裁決、法律責(zé)任的監(jiān)督執(zhí)行等方面承擔(dān)更為重要的功能。

信息共享機制建設(shè)可從如下著手：其一、明確各監(jiān)管部門信息采集范圍、統(tǒng)一采集標(biāo)準，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)的重復(fù)統(tǒng)計和統(tǒng)計遺漏，對于多方需求的共同信息應(yīng)就采集和傳達方式達成一致。其二、加強各部門信息數(shù)據(jù)庫電子化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，提升信息和數(shù)據(jù)共享程度，各部門可自由進入其他部門，與其職能有關(guān)的數(shù)據(jù)庫條件成熟后可建立統(tǒng)一獨立的金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息庫，形成集中統(tǒng)一高效的金融信息來源，避免決策口徑的偏差，通過數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)在各部門間動態(tài)實時共享。其三、賦予總體意義監(jiān)管者的信息索取權(quán)，各微觀審慎監(jiān)管部門有義務(wù)向總體意義上的監(jiān)管部門提供與履行職責(zé)有關(guān)或可能有關(guān)的信息，如行業(yè)數(shù)據(jù)、各種現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管信息形勢分析調(diào)查報告等，為宏觀審慎分析提供基礎(chǔ)信息。

4．完善監(jiān)管主體的監(jiān)督方式，保障監(jiān)督職權(quán)落到實處。

《中華人民共和國中國人民銀行法》規(guī)定人民銀行應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會提出有關(guān)貨幣政策情況和銀行業(yè)運行情況的工作報告，而《銀監(jiān)法》并沒有要求銀監(jiān)會直接或者通過國務(wù)院向人大或者其常務(wù)委員會提出工作報告。在我國，人大對銀監(jiān)會的監(jiān)督主要體現(xiàn)在人大會議召開期間銀監(jiān)會有義務(wù)接受人大代表的質(zhì)詢和人大專門委員會的監(jiān)督。但由于銀行監(jiān)管的復(fù)雜性和技術(shù)性，以及人大代表的時間和專業(yè)知識的限制，采用年報、質(zhì)詢等方式可能使對銀監(jiān)會的監(jiān)督流于形式。把監(jiān)督銀監(jiān)會納入人大專門委員會（如財經(jīng)委員會）的日常工作，由財經(jīng)委員會代表人大行使監(jiān)督權(quán)力不失為有效的監(jiān)督方式。這可保障監(jiān)督職權(quán)落到實處。

1．Nicolas Veron，The European Central Bank＇s Big Moment，F(xiàn)INANCIALWORLD（2013）．

2．Fabian Lindner，Nicolas Soemer，Thomas Theobald：Opportunities and Risks of the European Banking Union，Policy Brief，May 2014．

3．Darvas，Zsolt；Wolff，Guntram B．，Should non－Euro area countries join the single supervisorymechanism？，Bruegel Policy Contribution，2013．

4．ECB：Financial Stability Review．November 2014．

5．EBA：Report on Convergence of Supervisory Practices．April 2015．

6．Concetta Brescia Morra：From the Single Supervisory Mechanism to the Banking Union，the Role of the ECB and the EBA．LUISSGuido Carli．June 2014．

7．Dirk Schoenmaker：The new Banking Union landscape in Europe：Consolidation ahead？，DSFPolicy Paper Series（No．49），F(xiàn)ebruary 2015．

8．吳超、李西江：《宏觀審慎監(jiān)管框架下金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問題研究》，《華北金融》2012年第8期。

9．周仲飛：《銀行監(jiān)管機構(gòu)問責(zé)性的法律保障機制》，《法學(xué)》2007年第7期。．

［責(zé)任編輯：張 震］

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1009－2382（2015）11－0088－05

李婧，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生（武漢430000）。

※本文為韓龍教授主持的 2013年度國家社科基金重大項目“人民幣國際化的法律問題研究”（項目編號：13＆ZD180）的階段性研究成果之一。