□薛新宇

江蘇新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中商業(yè)銀行參與PPP 融資的研究

□薛新宇

PPP在國(guó)際社會(huì)被廣泛運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，將成為新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)中重要的融資模式之一。本文分析PPP模式的特點(diǎn)和融資方式，對(duì)商業(yè)銀行的參與路徑及風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行研究。

十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，要求鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。江蘇“十三五”階段大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的融資模式已難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中巨大的資金壓力，應(yīng)盡快形成有利于政府和社會(huì)資本合作的PPP（Public-Private Partnership）模式。

一、PPP 模式的特點(diǎn)分析

PPP是指政府公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共物品，滿足公共需要，通過(guò)契約關(guān)系建立起來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系。能通過(guò)政府與市場(chǎng)的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會(huì)福利的最大化。PPP模式中，對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的一致性構(gòu)成了政府部門(mén)與私人部門(mén)的合作基礎(chǔ)，同時(shí)雙方合理分配風(fēng)險(xiǎn)，使整個(gè)項(xiàng)目的成本最小化，最終獲得利益共享。主要有以下特點(diǎn)：

（一）減少政府負(fù)債。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)投資資金大，投資周期長(zhǎng)，政府往往無(wú)法提供充足的資金。傳統(tǒng)融資模式大多以地方政府為主體發(fā)行債券、銀行貸款等，地方政府作為唯一的償債人承擔(dān)全部的債務(wù)償還。在PPP模式下，政府和社會(huì)共同成立的項(xiàng)目公司共同融資償債，可以有效減輕政府財(cái)政的壓力。

（二）優(yōu)化資源配置。

PPP模式下，可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選擇私人部門(mén)共同投資，在壟斷領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)。私人部門(mén)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和創(chuàng)新技能，可以提供質(zhì)量更好、效率更高的服務(wù)，使得公共部門(mén)和私人部門(mén)都以最低的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)成本提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，項(xiàng)目的部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到有成熟應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力的私人部門(mén)。

（三）提升服務(wù)水平。

私人資本提供公共物品以獲得盈利，其服務(wù)水平?jīng)Q定其利潤(rùn)，也會(huì)影響其社會(huì)商譽(yù)。為了能持續(xù)服務(wù)、實(shí)現(xiàn)利益最大化，私人部門(mén)具有提升其服務(wù)水平的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力。此外，私人部門(mén)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和人員配置等也是PPP模式下公共物品和服務(wù)提升的基礎(chǔ)。

二、PPP 模式的融資方式

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，PPP項(xiàng)目主要運(yùn)作方式有委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）等。實(shí)際運(yùn)作中，會(huì)根據(jù)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、融資需求等因素靈活運(yùn)用多種PPP模式。對(duì)于一般的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可分為權(quán)益性和債務(wù)性融資。

作為權(quán)益性資本的社會(huì)資本，主要影響因素是當(dāng)期資本市場(chǎng)的資金利率水平?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金量大、項(xiàng)目年數(shù)久，因此權(quán)益性資金的資金成本高，對(duì)項(xiàng)目IRR回報(bào)水平有一定影響。且權(quán)益性融資通過(guò)擴(kuò)大企業(yè)的所有權(quán)益吸引新的投資者，會(huì)稀釋投資者的控制權(quán)。更為典型的PPP運(yùn)作是政府部門(mén)通過(guò)政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位共同合作的專(zhuān)門(mén)公司簽訂合同，由專(zhuān)門(mén)公司作為融資主體，以項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流為還款保障，向金融機(jī)構(gòu)融資。債務(wù)性融資的資金成本較低，也不會(huì)分散公司控制權(quán)。商業(yè)銀行對(duì)此提供協(xié)議貸款，以項(xiàng)目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保，對(duì)項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請(qǐng)求權(quán)。

三、商業(yè)銀行面臨的機(jī)遇

PPP模式的推廣既能解決城鎮(zhèn)化建設(shè)巨大的資金需求，又給企業(yè)增加了業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)和盈利空間，還能提升基礎(chǔ)設(shè)施供給能力和公共產(chǎn)品服務(wù)效率，作為商業(yè)銀行，應(yīng)積極參與，搶抓機(jī)遇。

（一）提供信貸。

商業(yè)銀行應(yīng)該密切關(guān)注企業(yè)資金動(dòng)向，合理預(yù)測(cè)未來(lái)現(xiàn)金流，并根據(jù)不同PPP項(xiàng)目不同的運(yùn)作方式提供完善的信貸服務(wù)，如工程保證、資信證明，以及出口信貸、項(xiàng)目融資、貿(mào)易融資等。對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，PPP的發(fā)展提供了新的貸款投向，是城投債的替代和延伸。而PPP公共基礎(chǔ)設(shè)施的特性使其風(fēng)險(xiǎn)被合理分擔(dān)，因此項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)較低。

（二）參與管理。

PPP項(xiàng)目普遍規(guī)模大，歷時(shí)長(zhǎng)，投入資金額高，資金流非常大，商業(yè)銀行可以針對(duì)項(xiàng)目公司日常運(yùn)營(yíng)資金的管理，提供資金結(jié)算、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)督、代發(fā)工資、協(xié)議存款、企業(yè)定制理財(cái)?shù)确?wù)，也能積極拓展中間業(yè)務(wù)，挖掘優(yōu)質(zhì)資源。

（三）提供咨詢服務(wù)。

商業(yè)銀行可以憑借專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)項(xiàng)目提供指導(dǎo)和支持，共同服務(wù)于PPP項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)和績(jī)效評(píng)價(jià)。此外，PPP的推廣應(yīng)用還可以為商業(yè)銀行帶來(lái)包括投行、融資租賃、債券等多元化的融資服務(wù)咨詢，以及結(jié)算、賬戶管理等基礎(chǔ)服務(wù)。

（四）創(chuàng)新產(chǎn)品。

商業(yè)銀行在原有項(xiàng)目貸款基礎(chǔ)上，可以通過(guò)股、債、貸等多種模式參與PPP的全過(guò)程融資服務(wù)，開(kāi)發(fā)期限、利率不同的組合貸款品種，并結(jié)合PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定現(xiàn)金流力推項(xiàng)目收益?zhèn)?。?zhuān)門(mén)公司作為融資主體，是以其資產(chǎn)、權(quán)利為主進(jìn)行抵押或擔(dān)保，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，包括放寬貸款期限、實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、協(xié)議預(yù)期收益質(zhì)押等方式。

四、商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范

（一）提升項(xiàng)目選擇能力。

PPP項(xiàng)目規(guī)模大、投資高、歷時(shí)長(zhǎng)，涉及關(guān)系非常復(fù)雜，為了確保其順利進(jìn)行，除了政府的大力支持以外，還需要私營(yíng)企業(yè)在人力、物力、財(cái)力上的持續(xù)支持。應(yīng)盡量選擇實(shí)力雄厚、信用等級(jí)高、財(cái)務(wù)指標(biāo)良好、資產(chǎn)負(fù)債率低的特大和大型企業(yè)，有效降低商業(yè)銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（二）提升項(xiàng)目評(píng)估能力。

PPP項(xiàng)目融資的方式與傳統(tǒng)的公司融資有很大不同，在還款來(lái)源、追償權(quán)、管理模式等方面均存在較大差異。特別是在以往地方政府擔(dān)保的背景下，PPP更關(guān)注項(xiàng)目本身，關(guān)注政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)利益分配等，商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估評(píng)價(jià)能力。商業(yè)銀行依托項(xiàng)目為私營(yíng)企業(yè)提供融資，而償還貸款的能力主要來(lái)自于未來(lái)的現(xiàn)金流，因此，商業(yè)銀行在選擇融資項(xiàng)目時(shí)，一定要對(duì)項(xiàng)目的盈利能力以及償債能力進(jìn)行科學(xué)的分析和預(yù)測(cè)，確保企業(yè)未來(lái)的現(xiàn)金流足以償還貸款。

（三）提升產(chǎn)品服務(wù)能力。

PPP模式尚在探索初期，急需相關(guān)的咨詢服務(wù)，項(xiàng)目公司獲得各類(lèi)權(quán)益（如排污權(quán)、碳排放權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等）存在質(zhì)押融資的需求，地方政府在存量盤(pán)活工程中，可能涉及在用途、期限、抵押質(zhì)押等方面的產(chǎn)品創(chuàng)新需求等，這些都對(duì)商業(yè)銀行產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、擔(dān)保創(chuàng)新、母子公司聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新等服務(wù)能力提出更高要求。

（四）提升風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

PPP模式下，私營(yíng)企業(yè)融資的抵押大多為項(xiàng)目自身資產(chǎn)，商業(yè)銀行對(duì)于項(xiàng)目發(fā)起人的其他資產(chǎn)沒(méi)有追索權(quán)，因此，商業(yè)銀行在為私營(yíng)企業(yè)提供融資時(shí)要特別注意落實(shí)項(xiàng)目抵押物，項(xiàng)目抵押物包括土地以及在建項(xiàng)目、收費(fèi)權(quán)以及應(yīng)收賬款抵押等。

（五）提升風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

PPP項(xiàng)目工程存在的風(fēng)險(xiǎn)較多，商業(yè)銀行為了降低信貸風(fēng)險(xiǎn)，要積極參與到項(xiàng)目全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管理中，包括事前、事中和事后風(fēng)險(xiǎn)管理。

（六）加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。

PPP項(xiàng)目是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的專(zhuān)業(yè)非常多。加強(qiáng)人力資源建設(shè)，培養(yǎng)優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)人才，充實(shí)人才隊(duì)伍，是項(xiàng)目順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和保證。

（作者單位：農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行）