李凱偉

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012）

環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險及防范

李凱偉

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012）

當(dāng)今社會是風(fēng)險社會，法律實施的過程既是規(guī)制風(fēng)險的過程也是風(fēng)險產(chǎn)生的過程。黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)后，環(huán)境問題已經(jīng)成為全國上下關(guān)注的重點問題。由于環(huán)境具有公共物品的屬性，需要政府予以治理。在環(huán)境治理和環(huán)境執(zhí)法的過程中，由于利益的多元化、環(huán)境行政權(quán)力的異化、環(huán)境執(zhí)法人員的行政執(zhí)法倫理的缺失、公眾環(huán)境利益表達(dá)機制的不完善，必然會產(chǎn)生一定的風(fēng)險。針對糾紛風(fēng)險發(fā)生的原因，只有消除糾紛風(fēng)險產(chǎn)生的根源，規(guī)范糾紛風(fēng)險產(chǎn)生的過程，減少糾紛風(fēng)險產(chǎn)生的因素，構(gòu)建化解糾紛風(fēng)險的途徑才能有效防范環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險。

環(huán)境執(zhí)法；糾紛；風(fēng)險；防范

一、環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險的界定

（一）環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險的概念

環(huán)境執(zhí)法的范圍廣泛，屬于行政執(zhí)法的領(lǐng)域。一般是指依法享有環(huán)境管理權(quán)的行政主體和法律法規(guī)授權(quán)的主體，依據(jù)職權(quán)做出的影響環(huán)境執(zhí)法相對人權(quán)利與義務(wù)的行政行為以及一切與監(jiān)督環(huán)境管理活動相關(guān)的行政行為。［1］（P1）一般意義上，糾紛的發(fā)生總是和利益有著密切的關(guān)系，利益的變動與調(diào)整將會引發(fā)糾紛的產(chǎn)生與消滅。糾紛是“社會主體間的一種利益對抗?fàn)顟B(tài)”。［2］（P1）“糾紛是存在著多個關(guān)系人之間的利益對立，他們各自主張自己的利益，處于相互之間沒有達(dá)成妥協(xié)的狀態(tài)”。［3］（P10）黨的十八大提出建設(shè)生態(tài)文明后，在環(huán)境保護(hù)問題上，各個相關(guān)利益群體的關(guān)系在不斷調(diào)整?，F(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會（risk society）。［4］法律實施的主要功能之一在于通過利益的調(diào)整和行為的規(guī)制來防范風(fēng)險。然而法律實施的過程本身也是風(fēng)險發(fā)生的過程。在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，由于各種主體利益的出現(xiàn)必然會引發(fā)糾紛的風(fēng)險?！按颂幍膱?zhí)法風(fēng)險與自然的災(zāi)難無關(guān)，僅是一種社會風(fēng)險，是因人為的執(zhí)法活動而帶來的一種出乎希望的不利后果?！保?］（P59）因此，環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險是指環(huán)境執(zhí)法主體在行使環(huán)境管理權(quán)的過程中與公民、法人以及其他組織之間產(chǎn)生的各種糾紛的可能性以及糾紛造成的不利后果的可能性。由于環(huán)境問題關(guān)系到社會、經(jīng)濟、生活的各個領(lǐng)域，關(guān)系到每個人的現(xiàn)實利益和未來發(fā)展，環(huán)境執(zhí)法糾紛的發(fā)生不但會影響到環(huán)境執(zhí)法人員的利益、執(zhí)法相對人的利益，還有可能會對政府的公信力造成一定的影響。因此，可以說，環(huán)境執(zhí)法糾紛是復(fù)雜的，影響是深遠(yuǎn)的，如果處理不當(dāng)，可能會導(dǎo)致群體性事件進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法糾紛風(fēng)險的特征

1 客觀性

環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險存在于環(huán)境執(zhí)法的整個過程，相關(guān)立法的不足與執(zhí)法中較大行政裁量權(quán)都為執(zhí)法糾紛風(fēng)險提供了存在的空間與可能性。所以說這種風(fēng)險是不會因為人的意志的改變而改變的。環(huán)境執(zhí)法主體只能通過采取一定的方法和措施來減少風(fēng)險和降低風(fēng)險發(fā)生造成的危害程度，但不可能徹底將風(fēng)險消除。

2 不確定性

從主觀上來說，風(fēng)險在某些情況下就是不確定性。環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險的不確定性表現(xiàn)在以下幾方面：一是風(fēng)險發(fā)生的時間不確定性。由于環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險是客觀存在的，所以，某一具體環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險事件的發(fā)生時間是不確定的。二是風(fēng)險的形式是不確定，環(huán)境執(zhí)法過程中發(fā)生糾紛的形式是多樣的，諸如行政復(fù)議的風(fēng)險、行政訴訟的風(fēng)險，行政機關(guān)工作人員的風(fēng)險，行政相對人的風(fēng)險等。三是風(fēng)險的后果嚴(yán)重性程度不確定，環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險的后果是不確定的，環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險貫穿于環(huán)境執(zhí)法的整個過程，因為在不同的執(zhí)法過程中后果影響也各有不同，其對社會經(jīng)濟發(fā)展造成的不利影響和損害程度也是不確定的。

3 傳遞性

在當(dāng)前環(huán)境保護(hù)問題日益顯現(xiàn)的情況下，環(huán)境執(zhí)法糾紛必然引起社會各界的廣泛關(guān)注，在公眾媒體和自媒體廣泛便捷的條件下，執(zhí)法糾紛具有較強的傳遞性。一旦發(fā)生糾紛，且其危害后果往往超過了行政執(zhí)法領(lǐng)域，并具有引發(fā)其他連鎖反應(yīng)，引起媒體、公眾或者社會廣泛關(guān)注，或引發(fā)特定區(qū)域內(nèi)公眾的憤怒、怨恨和恐慌的危險，甚至?xí)l(fā)群體性事件，影響社會的穩(wěn)定。

4 危害性

風(fēng)險只要存在，就一定有發(fā)生損失和危害的可能，環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險也不例外。環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險的產(chǎn)生，首先是對環(huán)境執(zhí)法者自身產(chǎn)生危害，諸如行政不作為、亂作為、失職瀆職等行為會直接導(dǎo)致執(zhí)法者被問責(zé)、追責(zé)；其次是對執(zhí)法相對人產(chǎn)生危害，可能會對執(zhí)法相對人的人身或者財產(chǎn)造成損害；再次是對政府公信力產(chǎn)生危害，環(huán)境執(zhí)法部門是代表國家政府實施行政執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法不當(dāng)會使環(huán)境執(zhí)法部門和政府的公信力降低，政府形象受損。

5 可控性

風(fēng)險是一種可能性，但并非無法防范和控制的。只要認(rèn)真分析風(fēng)險產(chǎn)生的原因，找出執(zhí)法中的風(fēng)險點，并提出相應(yīng)的防范措施，是可以最大概率地減少執(zhí)法糾紛的風(fēng)險，降低風(fēng)險造成的損失，實現(xiàn)對風(fēng)險的有效控制。

二、環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險的成因分析

“當(dāng)前在行政權(quán)與私權(quán)的交匯領(lǐng)域，會出現(xiàn)一些高損耗的非良性碰撞，造成政府形象和公民權(quán)利的共損與雙輸。這些固然可從社會資源分配和利益紛爭的角度理解，但行政權(quán)運作中的違法越權(quán)、公器私用、有悖倫理、慵懶怠情等，是某些執(zhí)法沖突乃至暴力、群體性事件產(chǎn)生的直接因由。”［6］近年來，環(huán)境執(zhí)法糾紛呈上升的趨勢，其產(chǎn)生的原因是多方面的，有環(huán)境執(zhí)法過程中的利益紛爭，有環(huán)境執(zhí)法權(quán)的異化導(dǎo)致的不當(dāng)執(zhí)法或違法執(zhí)法，還有行政執(zhí)法倫理的缺失以及公眾環(huán)境利益表達(dá)途徑不暢等原因。

（一）社會利益的多元化及沖突

利益在本質(zhì)上應(yīng)屬于社會關(guān)系范疇，人與人的社會關(guān)系和紛繁復(fù)雜的社會利益是法律的調(diào)整對象。利益法學(xué)派創(chuàng)始人黑克認(rèn)為：“利益是法律的原因，法主要規(guī)范著利益斗爭，法的主要任務(wù)是平衡利益。”［7］環(huán)境執(zhí)法的過程就是調(diào)整利益的過程。在社會不斷變革時代，同質(zhì)性在社會中日漸減少，異質(zhì)性在社會中日漸增加，這樣就導(dǎo)致傳統(tǒng)的以追求同一性和超穩(wěn)定性的社會控制機制喪失了根基。各個社會群體中的利益和利益意識在不斷分化與調(diào)整著。在環(huán)境執(zhí)法的過程中，涉及多方主體的利益。在多方主體利益博弈的環(huán)境執(zhí)法過程中，地方政府具有較強的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，為了凸顯政績，不惜用犧牲環(huán)境來換取眼前的經(jīng)濟利益。［8］有的地方政府在建設(shè)項目的引進(jìn)上，地方政府只考慮發(fā)展經(jīng)濟的需要，而不考慮環(huán)保的要求，甚至對本行政區(qū)域內(nèi)已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的環(huán)境違法行為開脫。企業(yè)的利益就是追求利潤的最大化，在被處罰的成本低于污染治理的成本時，他們寧可被環(huán)保部門處罰。民眾對環(huán)境的要求越來越高，會為了良好的生活環(huán)境和環(huán)境利益而要求排污企業(yè)減少污染，在排污企業(yè)不積極改善環(huán)境的情況下，民眾會要求政府履行環(huán)境監(jiān)管職能。存在于中央政府，地方政府、企業(yè)和公眾間的多元化的利益，在環(huán)境執(zhí)法過程中必然會有各種利益之間的博弈，利益沖突的潛在性增大，這樣就存在環(huán)境執(zhí)法糾紛和沖突發(fā)生的可能性。

（二）行政執(zhí)法權(quán)力的異化

縱觀近幾年來發(fā)生的一系列環(huán)境執(zhí)法糾紛和環(huán)境污染事件，可以發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法和不當(dāng)行使權(quán)力是其中的關(guān)鍵誘因?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗”。［9］（P154）環(huán)境主管部門掌握著環(huán)境決策和監(jiān)管的職權(quán)，環(huán)境執(zhí)法權(quán)從本質(zhì)上是一種具有支配性的權(quán)力，具有絕對的強制性、無限擴張性和誘惑性?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”［10］（P342）近年來環(huán)保領(lǐng)域發(fā)生的一系列環(huán)境污染事件，這些事件的背后都與環(huán)境執(zhí)法人員的不作為或者不當(dāng)作為有關(guān)。甚至個別環(huán)保部門都成為“黑廠辯護(hù)人”。［11］一旦權(quán)力出現(xiàn)異化，就會出現(xiàn)有損行政相對人權(quán)益的風(fēng)險，在環(huán)境審批的項目以及污染企業(yè)的治理方面，環(huán)保部門享有較大的行政裁量權(quán)，“行政裁量這種手段和工具乃是一把雙刃劍”。［12］（P6）如果環(huán)境執(zhí)法人員欲謀求私利，將會在行政裁量方面區(qū)別對待，不能做到相同情形相同對待。這樣必然會是對社會正義的背離，引起執(zhí)法相對人的不滿，行政相對人可能會出現(xiàn)柔性抗法或者暴力執(zhí)法現(xiàn)象，發(fā)生執(zhí)法糾紛，甚至群體性事件。異化的權(quán)力必然會侵犯權(quán)利，破壞公共利益，可能導(dǎo)致政府和的公眾激烈對抗，使社會公眾失去對政府的信任，甚至仇恨政府，為環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險的發(fā)生提供了空間。

（三）行政倫理的缺失

“行政倫理是指一般社會道德在行政領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)，是作為行政主體的行政機關(guān)及其工作人員，通過運用公共權(quán)力，在治理國家和管理社會公共事務(wù)時所必須遵守的道德標(biāo)準(zhǔn)和行政規(guī)范。”。［13］（P149）然而，由于市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場經(jīng)濟中的追求利益和交易的習(xí)慣已經(jīng)慢慢滲透到行政執(zhí)法領(lǐng)域，逐漸演變成以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的行為。同時利益的多元化導(dǎo)致執(zhí)法人員的價值也出現(xiàn)多元化的傾向。在利益的驅(qū)動下，環(huán)境執(zhí)法機關(guān)及工作人員在追求部門利益或者私人利益的過程中，一旦缺乏有效的監(jiān)督體制，很有可能出現(xiàn)行政倫理的失范，導(dǎo)致公共權(quán)力的變質(zhì)，環(huán)保部門不作為或者不當(dāng)作為的情況時有發(fā)生，甚至引發(fā)了嚴(yán)重的環(huán)境污染事件。①陽宗海砷污染事件就是典型的環(huán)境執(zhí)法不到位的案例，該事件的原因之一是云南省的相關(guān)部門工作人員的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為，致使澄江錦業(yè)工貿(mào)有限責(zé)任公司長期脫離監(jiān)管，違規(guī)生產(chǎn)，而造成了環(huán)境污染事件。此外，由于行政倫理的缺失，環(huán)境執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法人員執(zhí)法方式粗暴、野蠻，極其容易引起環(huán)境執(zhí)法的糾紛。執(zhí)法理念的落后也會引發(fā)一定的執(zhí)法糾紛?？梢?，行政倫理的缺失會導(dǎo)致行政執(zhí)法人員的責(zé)任意識淡薄，可能會對行政行為的合法性帶來危機，造成公眾對于行政機關(guān)的不信任，一旦政府出現(xiàn)信任危機就會導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定和民心的背離。

（四）公眾環(huán)境利益訴求的表達(dá)途徑不暢

由于環(huán)境涉及公眾的切身利益，因此環(huán)境執(zhí)法不但涉及執(zhí)法相對人的利益，還會涉及與環(huán)境利益相關(guān)的公眾的利益，而公眾通過何種方式表達(dá)他們的利益訴求以及能否表達(dá)利益訴求將會影響到環(huán)境的治理以及環(huán)境糾紛的解決。②2014年9月13日上午9時許，廣東省博羅縣1000多名群眾因為市生態(tài)環(huán)境園推薦選址的問題，自發(fā)在縣城文化廣場聚集、上街表達(dá)訴求，表達(dá)對候選地址龍?zhí)兜椎囊蓱]，引起部分群眾圍觀。2014年7月31日環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)發(fā)布的文章《惠州垃圾焚燒廠選址背后的思考》中論述到公眾對于“垃圾焚燒廠”的抵觸態(tài)度以及利益的表達(dá)對于政府行為的影響。由于沒有完善的環(huán)境利益表達(dá)機制，我國近幾年出現(xiàn)了一系列的環(huán)境污染群體性事件，2012年7月什邡市民為了反對鉬銅項目建設(shè)而到市政府門口聚集示威，后來有部分市民沖擊警戒線、將市委大門推倒、將櫥窗砸毀的過激行為；2012年4月天津市民以“散步”方式抗議中沙公司的PC項目開工；2011年8月大連有大量的市民在市政府門前抗議游行，目的是反對PX項目的建設(shè)；2009年11月廣州的數(shù)百人由于反對廣日集團(tuán)在番禺建立大型垃圾焚燒廠而在市政府辦公樓外進(jìn)行抗議。發(fā)生這類群體性事件與我國沒有形成制度化的、系統(tǒng)化的環(huán)境利益表達(dá)機制有直接關(guān)系。此外，政府環(huán)境信息的公開不到位，政府環(huán)境行為的不透明，都不利于公眾環(huán)境利益訴求的表達(dá)。如果有正當(dāng)?shù)耐緩?，利益表達(dá)就是一種正當(dāng)?shù)摹⒗硇曰谋磉_(dá)，但是如果缺乏有效的途徑可能會轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N非理性的表達(dá)，甚至發(fā)生了一系列的群體性事件。在當(dāng)今的法治社會，公眾只要能夠通過合法、合理的途徑表達(dá)利益訴求，取得合法利益，都不會采取非理性的表達(dá)方式，因為非理性的表達(dá)方式必然會增加風(fēng)險成本，甚至引發(fā)一系列的矛盾與沖突。

三、環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險防范的路徑

環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險的防范應(yīng)該做到執(zhí)法前的預(yù)防、執(zhí)法中控制和風(fēng)險發(fā)生后的救濟三者相結(jié)合的方案，同時要做到外部控制與內(nèi)部控制相結(jié)合。我國當(dāng)前的行政權(quán)的外部監(jiān)督機制，諸如人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等已經(jīng)比較完善，對于行政權(quán)的監(jiān)督也起到了一定的作用，但是由于行政權(quán)力的外部監(jiān)督的有限性很難深入到權(quán)力行使的內(nèi)部，特別是在行政執(zhí)法的過程中，只有加強行政機關(guān)的內(nèi)部自我規(guī)制與建設(shè)才能有效防范執(zhí)法糾紛風(fēng)險的發(fā)生。由于篇幅有限，本文只從內(nèi)部規(guī)制的角度提出防范環(huán)境執(zhí)法糾紛風(fēng)險的措施。

（一）樹立環(huán)境執(zhí)法人員正確的利益觀，消除糾紛風(fēng)險發(fā)生的根源

環(huán)境執(zhí)法糾紛的根源是利益的糾紛，因此應(yīng)該重構(gòu)企業(yè)—政府—公眾三者之間的利益關(guān)系。從公益的角度看，行政執(zhí)法人員并非絕緣于私人利益、部門利益而純粹追求環(huán)境公共利益的“生態(tài)人”。［14］（P154）執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中追求的私人利益是薪酬的多少、職位的晉升等，追求的部門利益是所在部門的業(yè)績與政績。所以說環(huán)境行政人員追求的私人利益與公眾的環(huán)境公共利益之間并沒有密切關(guān)聯(lián)。與之相反的是環(huán)境行政主管部門、執(zhí)法人員與企業(yè)的利益卻具有直接的關(guān)系，執(zhí)法部門或者人員可以通過對企業(yè)的違法行為視而不見或者“打折”處理等方式，對企業(yè)利益予以保護(hù)。同時作為一種回報，企業(yè)給予環(huán)境執(zhí)法部門或者執(zhí)法人員一定的好處，以實現(xiàn)“私人利益”。執(zhí)法部門或者執(zhí)法人員在收到企業(yè)的相關(guān)好處后，對企業(yè)的污染問題表現(xiàn)出的“無視”或者輕微處理行為等不但不能減少環(huán)保部門的行政收益，其個人利益還有擴大的可能。這樣必然不利于環(huán)境法律的實施。因此在重構(gòu)企業(yè)—政府—公眾三者的利益關(guān)系時，環(huán)境執(zhí)法人員應(yīng)該樹立正確的利益觀。

（二）規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，防范糾紛風(fēng)險發(fā)生的過程

英國法學(xué)家韋德指出：“行政法的最初目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民。”［15］（P5）由于環(huán)境執(zhí)法的范疇廣泛，環(huán)境執(zhí)法部門被賦予了廣泛的行政裁量權(quán)。在立法目的，行政自由裁量權(quán)是為了保護(hù)公共利益的實現(xiàn)，更好地服務(wù)于行政相對人。但在執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法人員可以使用行政自由裁量權(quán)對相對人權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，也可能會侵犯相對人的權(quán)利。因此應(yīng)該規(guī)范環(huán)境執(zhí)法人員的行政裁量權(quán)。就如格林法官所言：“一個被授予了裁量權(quán)的人必須正確地要求自己依法辦事，他必須讓自己注意考慮他一定要考慮的事情，不考慮與之不相關(guān)的事情”。［12］（P6）限制行政裁量權(quán)的措施可以從程序的角度去規(guī)范，還可以引入裁量基準(zhǔn)制度，即從制度上為環(huán)境執(zhí)法人員提供一種明確的執(zhí)法依據(jù)和行為的指引。裁量基準(zhǔn)制度具有“行政自制”與“規(guī)則之治”的雙重品質(zhì)。［16］（P31）環(huán)境執(zhí)法的過程也是利益衡量的過程，如果有裁量基準(zhǔn)，那么行政機關(guān)在利益衡量的過程中就會有據(jù)可循，可以對情節(jié)和效果之間進(jìn)行平衡，形成一種裁量的規(guī)則。同時裁量基準(zhǔn)通常的表現(xiàn)形式是一種規(guī)則，但往往都是一種行政機關(guān)的內(nèi)部規(guī)則，只對行政機關(guān)的內(nèi)部具有約束力。因此是行政機關(guān)的一種內(nèi)部約束機制。

除了確定環(huán)境執(zhí)法裁量基準(zhǔn)以外，環(huán)境執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法的過程中應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“官本位、權(quán)本位”思想和簡單粗暴的命令型執(zhí)法方式。應(yīng)該以一種服務(wù)的理念執(zhí)法，采取多種非強制性執(zhí)法方式進(jìn)行執(zhí)法，同時在執(zhí)法的過程中應(yīng)該嚴(yán)格履行執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法，避免出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、程序不完整的情況。①楊維漢、吳晶晶：強化內(nèi)部監(jiān)督規(guī)范執(zhí)法行為——環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局負(fù)責(zé)人解讀《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》指出以2012年為例，通過對2008份環(huán)境執(zhí)法檔案的稽查和5317家企業(yè)的現(xiàn)場驗證，發(fā)現(xiàn)42．6%的《污染源現(xiàn)場監(jiān)察記錄》存在記錄不規(guī)范問題，18．7%的記錄與企業(yè)污染源現(xiàn)場的歷史守法狀態(tài)不符，49．9%的行政處罰案卷調(diào)查取證材料存在證據(jù)不完整、不規(guī)范問題。新華網(wǎng)2014年10月02日http：／／news．xinhuanet．com／legal／2014－10／02／c＿1112703722．htm。同時應(yīng)該加強環(huán)境執(zhí)法后監(jiān)督，這樣才能有效地防范執(zhí)法糾紛風(fēng)險的發(fā)生

（三）加強環(huán)境執(zhí)法人員行政執(zhí)法倫理的建設(shè)，降低糾紛風(fēng)險產(chǎn)生的因素

環(huán)境執(zhí)法人員是負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)法的直接責(zé)任人，其自身的素質(zhì)高低對環(huán)境執(zhí)法的效果有直接的影響。由于執(zhí)法人員素質(zhì)的參差不齊，導(dǎo)致了實踐中出現(xiàn)了執(zhí)法人員違法執(zhí)法、不作為執(zhí)法而被追究的情況。②2005年12月2日國家環(huán)?？偩衷珠L解振華因為松花江水污染事故而引咎辭職。上杭縣環(huán)保局原局長陳軍安涉嫌環(huán)境監(jiān)管失職、貪污、受賄、私分國有資產(chǎn)被追究刑事責(zé)任。上杭縣環(huán)保局原副局長藍(lán)勇涉嫌環(huán)境監(jiān)管失職、貪污、受賄被追究刑事責(zé)任。因此加強環(huán)境執(zhí)法人員自身建設(shè)勢在必行。首先，提高環(huán)境執(zhí)法人員的法律信仰和行政倫理。在定期組織環(huán)境執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)中，要加強他們的依法行政觀念，培養(yǎng)依法行政的自覺性。此外還應(yīng)該加強執(zhí)法人員的職業(yè)道德培訓(xùn)，行政倫理的培養(yǎng)，使執(zhí)法人員形成一種自覺地廉政執(zhí)法行為習(xí)慣、時刻具有防范執(zhí)法風(fēng)險的意識。此外還可以定期的組織違法案件的教育實踐活動，在開展群眾路線教育活動中，通過對違法案件的展示，使執(zhí)法人員切身感覺到違法執(zhí)法風(fēng)險存在的真實性，形成直觀的感受，形成內(nèi)心的自省，以避免執(zhí)法的風(fēng)險。其次，提高環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法水平。環(huán)境問題是專業(yè)性很強的領(lǐng)域，因此環(huán)境執(zhí)法人員不但應(yīng)該具有相應(yīng)的環(huán)境法學(xué)的知識，對于專業(yè)的環(huán)境科學(xué)技術(shù)知識也應(yīng)該有所了解，否則在環(huán)境執(zhí)法的過程中，由于對環(huán)境污染治理技術(shù)的不了解，會延誤環(huán)境執(zhí)法的最佳時機。同時環(huán)境執(zhí)法人員應(yīng)該掌握相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法流程，以確保環(huán)境執(zhí)法人員在現(xiàn)場調(diào)查取證的時能夠?qū)κ聦嵉臏?zhǔn)確定性與判斷，能夠及時準(zhǔn)確地適用相關(guān)法律來處理實際環(huán)境問題。諸如很多污染企業(yè)采取兩種排污設(shè)施或技術(shù)，在環(huán)保部門檢查的時候他們利用一套設(shè)施，在沒有環(huán)保部門監(jiān)督檢查的時候采取另一種排污設(shè)施，這就需要專業(yè)的人員對于企業(yè)的排污設(shè)施做出正確判斷，以避免執(zhí)法的風(fēng)險。

（四）建構(gòu)公眾環(huán)境利益表達(dá)機制，化解糾紛風(fēng)險的途徑

公眾的環(huán)境利益表達(dá)是指與環(huán)境相關(guān)的群體向外界表達(dá)自己的權(quán)利訴求和利益主張，在權(quán)力訴求和利益主張的過程中通過一定的途徑和手段能夠影響環(huán)境治理的決策、執(zhí)行等。環(huán)境利益表達(dá)的主體包括兩類，一類是環(huán)境執(zhí)法的相對人，另一類是與環(huán)境利益相關(guān)的公眾。關(guān)于執(zhí)法相對人的利益表達(dá)機制在我國的行政復(fù)議法和行政訴訟法中已經(jīng)有明確規(guī)定：即如果環(huán)境執(zhí)法的相對人對環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法行為不服，可以通過行政復(fù)議、行政訴訟的方法是表達(dá)自己的權(quán)利訴求以爭取自己的合法權(quán)益。與環(huán)境利益相關(guān)的公眾的利益表達(dá)機制還不完善，應(yīng)該完善公眾在環(huán)境執(zhí)法中的利益表達(dá)制度。公眾參與環(huán)境執(zhí)法意味著環(huán)境公益的介入，能有效克服環(huán)境執(zhí)法主體摒棄部門利益，做到公正執(zhí)法。若要公眾有效參與到環(huán)境執(zhí)法中，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變其執(zhí)法理念，積極主動地采取有效措施實現(xiàn)公眾與行政主體的平等對話，一方面，政府保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，另一方面，公眾的真實合法意愿和訴求應(yīng)該在環(huán)境決策和環(huán)境執(zhí)法中得到充分體現(xiàn)。除了我國現(xiàn)有的環(huán)保信訪接待室、12369群眾舉報熱線、市長信箱、網(wǎng)絡(luò)平臺等平臺外，此外，還可以發(fā)揮現(xiàn)有的自媒體的優(yōu)勢，諸如微信、微博等方式實現(xiàn)公眾隨時隨地參與環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法。［17］這樣就能有效降低環(huán)境執(zhí)法糾紛的風(fēng)險。

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Study on the Prevention of Disputes Risk during Environmental Law Enforcem ent

LIKai－wei
（Law School，Jilin University，Changchun，130012，Jilin，China）

Today′s society is a risk society．The process of implementation of law is notonly a process of regulation of risk，but also one of risk generation．Since the eighteenth Congress of the Communist Party of China put forward the construction ofecolog ical civilization，environmental problems have become the focus attention of whole country．The environment has the features of public goods and need the government to govern．In the process of environmentalmanagement and environmental law enforce ment，the emergence of disputes risk are unavoidable due to the diversification of benefits，alienation of environmental adm inis trative power，lack of ethics of the law enforcement officials and imperfect environmental public interest expression mechanism．To prevent disputes risk effectively during the environmental enforcement effectively，the following suggestions are put forward：eliminating the root causes of risks arising from the disputes，regulating the generating process，reducing the factors causing them and constructing ways to solve it．

environmental law enforcement；disputes；risk；protection

DF84

：A 文章編號：1006－723X（2015）02－0053－05

〔責(zé)任編輯：黎 玫〕

遼寧資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究基地資助（Lnzyxjd15）；遼寧省法學(xué)會憲法行政法學(xué)研究會2014年招標(biāo)課題（全面深化改革中社會治理與公眾參與法治化問題研究）

李凱偉，女，吉林大學(xué)法學(xué)院2011級博士研究生，遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院講師，主要從事行政法學(xué)研究。