◎王 斌 ◎陳 躍

（西南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶400715）

治理現(xiàn)代化進(jìn)程中非營利組織的困境與政府的責(zé)任

◎王 斌 ◎陳 躍

（西南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶400715）

實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)要求將國家治理與社會治理作為一個(gè)整體來認(rèn)識。治理現(xiàn)代化進(jìn)程中非營利組織與政府的關(guān)系在政策領(lǐng)域合作不斷加強(qiáng)。其現(xiàn)實(shí)困境是：以政府的體制吸納為基礎(chǔ)而發(fā)展起來的社會治理主體系統(tǒng)，會造成社會的自組織能力下降；政府在社會治理領(lǐng)域的強(qiáng)勢行為，很可能造成非營利組織和社會公眾對未來預(yù)期的判斷力和承受能力的下降；政府在社會治理中的絕對主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，也會造成政府權(quán)力的無限擴(kuò)張，對非營利組織造成擠壓。實(shí)現(xiàn)國家治理層面的政府與社會治理層面的非營利組織有效合作，必須明確政府在社會治理中的角色和責(zé)任。其責(zé)任就是構(gòu)建科學(xué)的社會治理體系，即構(gòu)建社會信任機(jī)制、信息共享機(jī)制、公共對話機(jī)制、改革非營利組織的登記制度，真正實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的公共政策是：構(gòu)建非營利組織存在與發(fā)展的“四維”合法性政策，完善非營利組織運(yùn)行與發(fā)展的資源獲取政策。

國家治理；社會治理；治理現(xiàn)代化；非營利組織；政府責(zé)任

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出了創(chuàng)新社會治理體制的改革任務(wù)，即積極開展以改進(jìn)社會治理方式為重要的改革途徑，以構(gòu)建系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動為具體內(nèi)容的改革工作。面對這一改革和創(chuàng)新，迫切需要準(zhǔn)確把握政社分開的邊界和社會治理存在的困境，明確非營利組織和居民在社會治理創(chuàng)新中的角色和作用，明確政府在社會治理中的責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

一、治理現(xiàn)代化進(jìn)程中非營利組織與政府的關(guān)系

習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！边@表明治理現(xiàn)代化就是國家和社會各項(xiàng)體制機(jī)制的法治化、協(xié)調(diào)化，也就是說不僅需要國家政府治理機(jī)制的規(guī)范化、法治化，而且需要社會組織的規(guī)范化、法治化，并構(gòu)建國家政府治理與社會組織治理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的治理體系，這是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。

（一）我國非營利組織與政府關(guān)系的基本判斷

自20世紀(jì)90年代以來，隨著我國政府機(jī)構(gòu)改革與事業(yè)單位改革的推進(jìn)，社會服務(wù)與社會管理逐步呈現(xiàn)出多元化的趨勢。很多社會服務(wù)性事務(wù)逐步轉(zhuǎn)向事業(yè)機(jī)構(gòu)和市場實(shí)體。同時(shí)，越來越多的非營利組織也開始活躍在不同領(lǐng)域。

1.非營利組織變革與發(fā)展的起點(diǎn)

自1995年以來，我國非營利組織自上而下地產(chǎn)生了巨大的變革。變革的推力來自政府自上而下的改革。為了扭轉(zhuǎn)政府主辦的非營利組織機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下等問題，在20世紀(jì)90年代初期提出了“政社分開”，特別是一些新建的各類社會組織實(shí)行了經(jīng)費(fèi)自籌、人員自聘、活動自定的方針［1］。

變革的推力來自于政府職能的部分轉(zhuǎn)移。職能變遷的結(jié)果是國家讓渡了部分公共空間，這是政府主辦非營利組織得以自主行動的基礎(chǔ)；尤其是實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)以后，非營利組織從社會、市場獲取資源的可能性大幅度增加，這也吸引了部分有能力募集資金或通過服務(wù)收費(fèi)的非營利組織的變革。在非營利組織變革的過程中，政府希望通過改革減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，通過分權(quán)激活非營利組織的活力。但是一些業(yè)務(wù)主管部門出于利益方面的原因也不愿意放棄對非營利組織的控制權(quán)。同時(shí)，非營利組織在自身的變革中，既希望組織有獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)權(quán)與決策權(quán)，又希望組織能夠繼續(xù)享有政府給予的穩(wěn)定的資金來源、福利待遇和準(zhǔn)行政權(quán)力。因此，它們往往處于獨(dú)立與依附的兩難境地之中［2］。

因此，在改革的過程中，政策的推行非常緩慢，非營利組織變革的推力不大，非營利組織的發(fā)展還是難以離開政府各方面的支持。

2.非營利組織與政府在政策領(lǐng)域合作不斷加強(qiáng)

自1995年以來，我國非營利組織在變革中，整體實(shí)力有了明顯提高，學(xué)術(shù)界和政府部門開始重視非營利組織在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用與地位。特別是通過非營利組織、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)與政府部門的三方合作的方式，以清華大學(xué)為主的高校成立了專門的非營利組織研究機(jī)構(gòu)，政府部門也開始重視非營利組織的作用。特別是在環(huán)保、扶貧、行業(yè)管理、社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域的合作，非營利組織的社會影響日益擴(kuò)大［3］。

在思想理念方面，一些有影響力的非營利組織通過舉辦各類國際、國內(nèi)會議，營造了非常有利的發(fā)展環(huán)境。特別是在1999年7月清華大學(xué)首次舉辦“非營利部門與中國發(fā)展”國際會議后，我國學(xué)術(shù)界、非營利組織與政府部門共同舉辦和參與的大型國際會議非常頻繁。在這樣具有共識的氛圍下，非營利組織通過各種渠道影響政府政策的能力有所增強(qiáng)。一些自上而下的非營利組織依靠其與業(yè)務(wù)主管部門的關(guān)系，直接向有關(guān)政府部門提出政策建議。而一些自下而上的非營利組織則是通過媒體影響政府的政策；另外，自下而上的非營利組織影響政府決策的另一個(gè)途徑是依靠組織領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的身份、地位在每年的“兩會”期間(人大、政協(xié)會議)提出議案，或以民主黨派的身份提出政策建議。

（二）政府與非營利組織合作的機(jī)遇與矛盾

我國非營利組織從1988年的4 446個(gè)增長到2013年的54萬多個(gè)［4］，其中活躍在環(huán)境保護(hù)、資源管理、弱勢群體救助以及扶貧等領(lǐng)域中的非營利組織也在逐年增加，在眾多領(lǐng)域?yàn)樯鐣徒?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，政府也已經(jīng)認(rèn)識到非營利組織的作用，相繼出臺了一系列的政策法規(guī)以及條例，促進(jìn)非營利組織的發(fā)展。非營利組織正在成為中國社會發(fā)展一支不可忽視的力量，為更好地服務(wù)社會奠定了良好的基礎(chǔ)。

正是由于非營利組織在我國的發(fā)展，才催生了將許多由政府控制與管理的社會服務(wù)職能逐漸轉(zhuǎn)移到非營利組織的實(shí)際要求。政府對于任意增長的非營利組織的政策，從控制到鼓勵(lì)正在發(fā)生更穩(wěn)定的轉(zhuǎn)變。一系列有關(guān)非營利組織管理的法規(guī)條例，特別是根本性法律，即將或正在形成出臺中。非營利組織的地位將會越來越合法化和公眾化。

黨的十八屆三中全會明確提出了全面深化改革的目標(biāo)和任務(wù)，這就為我國非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造了極好的機(jī)遇，以彌補(bǔ)長期以來在此領(lǐng)域存在的政府缺位問題，特別是為我國非營利組織在政府和企業(yè)都難以充分發(fā)揮作用的社會領(lǐng)域找到極大的發(fā)展空間。按照《決定》中所指出的改革，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會組織直接登記制度的逐步實(shí)施，非營利組織的雙重管理體制有一定的突破。但是分級管理和非競爭性政策還是存在的，因此在處理政府與非營利組織的關(guān)系中，還會存在著一定的障礙。按照現(xiàn)有的登記管理?xiàng)l例，非營利組織的活動范圍不得超過登記機(jī)關(guān)的管轄范圍，嚴(yán)格限制跨地域活動，嚴(yán)格限制設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。通過分級登記管理和行政區(qū)劃系統(tǒng)，把非營利組織限定在彼此分離的地域范圍之內(nèi)，造成了現(xiàn)實(shí)的行政分割狀態(tài)。分級管理和非競爭性政策，實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在非營利組織管理中的復(fù)制。隨著《決定》的實(shí)施，以及我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府與市場的邊界日益清晰，政府的很多服務(wù)功能將向非營利組織轉(zhuǎn)移，向社會轉(zhuǎn)移，原有的非營利組織的分級管理體制必將面臨一系列問題。其中，最為困難的就是解決由政府所設(shè)定的非競爭政策。這一政策的存在，將通過人為手段保護(hù)已有的自上而下的非營利組織，同時(shí)也限制了自下而上的非營利組織的設(shè)立，造成法制上的障礙，不利于非營利組織的健康發(fā)展。

值得注意的是，在政府與非營利組織的合作中，特別是將政府的部分公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)向非營利組織的過程中，由于許多非營利組織的思路、做法、管理機(jī)制和運(yùn)營機(jī)制與政府的方式迥然不同，或者存在著不相一致之處，使政府對非營利組織的態(tài)度既有支持又有疑慮。這就造成了政府通過一些政策來限制非營利組織的發(fā)展。例如，在當(dāng)前的政策法規(guī)中的一些管理規(guī)定，限制了非營利組織在社會各個(gè)領(lǐng)域的有效參與；在公共政策財(cái)政預(yù)算中沒有專項(xiàng)支持非營利組織的預(yù)算安排和政策設(shè)置。政府的矛盾心態(tài)和現(xiàn)有的政策法規(guī)體系，實(shí)際上阻礙了非營利組織在社會治理和公共服務(wù)中的發(fā)展，也必然影響兩者的合作。

二、社會治理中非營利組織與政府關(guān)系的現(xiàn)實(shí)困境

我國社會治理的現(xiàn)狀正面臨著治理主體缺位和越位的雙重矛盾，即政府作為社會治理主體的不斷越位，以及非營利組織和社會公眾的缺位。這一矛盾帶來了政府在社會治理中的公信力不斷下滑和缺失。因此，分析這一矛盾的根源，是解決我國當(dāng)前社會治理困境的基礎(chǔ)。

（一）社會治理困境存在的基本假設(shè)

我國社會治理困境存在的基本假設(shè)是在社會治理的多主體中，在現(xiàn)代文化理念缺失的宏觀背景下，政府和社會、公眾之間存在著基于理念對立的信息不對稱狀態(tài)而造成的社會管理困境。

基于理念對立是困境產(chǎn)生的本源?；诶砟顚α⑹侵赣捎趥鹘y(tǒng)的管制和管理理念，所造成的政府對于誰是社會治理主體的誤判，即政府是社會治理的唯一主體。這一誤判是基于我國政治傳統(tǒng)的先驗(yàn)性理念，認(rèn)為社會和公眾不具備治理社會的能力和素質(zhì)，政府是天然的社會治理的唯一主體。為此，對于以非營利組織和公眾構(gòu)成的社會，也就養(yǎng)成了在社會治理領(lǐng)域?qū)φ囊蕾囆睦怼?/p>

從社會契約論的角度來看，政府的建立是由于社會公眾作為個(gè)體，無法進(jìn)行社會資源的有效配置，生產(chǎn)各種公共產(chǎn)品，需要讓渡出自己的權(quán)利，委托政府來進(jìn)行管理，政府作為回應(yīng)要采取各種服務(wù)滿足社會公眾的公共服務(wù)需求。但是，一旦政府建立起來，社會公眾就已經(jīng)失去了其有關(guān)權(quán)利，而政府則作為委托的管理者擁有大量的資源和處理權(quán)，這個(gè)契約不像商業(yè)契約，而是一種基于理念和心理認(rèn)同的無形契約。但是，當(dāng)政府在全面管控社會各領(lǐng)域之后，由于其人力資源、資金資源、物質(zhì)資源等限制，是不可能完全滿足社會公眾對公共服務(wù)的所有需求的，甚至引起群眾的反對，進(jìn)而對政府進(jìn)行社會治理的能力和效果產(chǎn)生質(zhì)疑，而政府又不能有效應(yīng)對和反饋，最終形成了社會公眾與政府之間在社會治理中的互不信任的狀態(tài)。

在這個(gè)本源因素的基礎(chǔ)上，信息不對稱是困境發(fā)生的制度因素。當(dāng)前我國所存在的信息不對稱的直接表現(xiàn)就是由于社會與政府之間的隔閡，更由于政府主導(dǎo)的社會治理，造成了我國的社會治理中政府、非營利組織和社會公眾之間有效合作機(jī)制的缺失。

（二）社會治理中非營利組織與政府關(guān)系困境的形成

由于信息不對稱和互不信任的一種悖論，以及在社會治理中政府主導(dǎo)地位長期以來形成的影響，各類非營利組織參與協(xié)助的作用實(shí)際上并沒有發(fā)揮出來，而更多的是成為由政府操控的一種政府附屬機(jī)構(gòu)，甚至成為政府的職能部門，非營利組織的負(fù)責(zé)人直接由政府任命，接受政府領(lǐng)導(dǎo)。這一過程表現(xiàn)為三個(gè)階段。

1.政府控制。政府控制首先體現(xiàn)在對非營利組織的掛靠管理制度。在黨的十八屆三中全會決定全面深化改革之前，我國的各類非營利組織的登記管理法規(guī)規(guī)定，各類非營利組織登記注冊前都必須找到一個(gè)監(jiān)管的政府職能部門，只有拿到政府職能部門的“批準(zhǔn)文件”才能向民政部門登記注冊。因此，到目前為止，我國所有能夠合法獲得地位的非營利組織、社會團(tuán)體、各種協(xié)會行會都是要由政府有效控制才能成立和運(yùn)行的。這就對純粹的或沒有政府背景的社會治理體制的發(fā)展人為地設(shè)置了障礙。

2.吸納非營利組織輔助。吸納非營利組織輔助是將由社會精英及其所代表的非營利組織，通過各種形式吸納到政府體制之內(nèi)，賦予其各種活動合法的地位，同時(shí)減少管理沖突、統(tǒng)一意見的一種方式或者過程。體制吸納是以制度吸納為起點(diǎn)，將其作為政府進(jìn)行社會治理的助手，并將其與國家體制對接，使之成為在國家和社會之間運(yùn)送和傳遞的載體，實(shí)現(xiàn)國家和社會的緩沖和整合功能。

3.協(xié)同治理。社會發(fā)展到一定階段，作為政府即使通過體制吸納也無法和諧地處理國家治理與社會治理之間的矛盾，即當(dāng)政府發(fā)現(xiàn)在某些社會領(lǐng)域存在著政府治理無效、出現(xiàn)治理困境的時(shí)候，就會被迫地做出協(xié)同治理的選擇。但是，這種協(xié)同仍然是以政府的意志為基礎(chǔ)，非營利組織只能按照政府要求解決社會治理中專業(yè)性的問題。因此，非營利組織仍然不可能實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)的作用。

（三）社會治理困境的剖析

前述社會治理的困境，對實(shí)現(xiàn)政社分開，政府治理和社會自我調(diào)節(jié)的改革要求是一種巨大的障礙。它會造成非營利組織為主的社會治理主體在自我調(diào)節(jié)中失去應(yīng)有的作用。

首先，以政府的體制吸納為基礎(chǔ)而發(fā)展起來的社會治理主體系統(tǒng)，會造成社會的自組織能力下降，社會自主管理能力的萎縮。當(dāng)政府在吸納和控制過程中會不自覺成為非營利組織的承辦者和控制者。這種情況一旦出現(xiàn)，會導(dǎo)致社會的自組織能力下降。政府在社會治理中的政府行為無限擴(kuò)張，政府不斷地介入到社會矛盾的處理中，使國家和社會成為一個(gè)沒有界限的同一體，那么首先就是抹殺了國家與社會的兩重性，造成社會對國家的依賴，也會造成非營利組織在社會治理中的消亡。

其次，政府在社會治理領(lǐng)域的強(qiáng)勢行為，很可能造成非營利組織和社會公眾對未來預(yù)期的判斷力和承受能力的下降，并產(chǎn)生對未來的不確定性的上升。而一旦當(dāng)政府在社會治理中由于不當(dāng)決策和行為對社會和諧產(chǎn)生不恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)果時(shí)，就會成為社會批評對象，反而造成了政府的公信力的降低。

最后，政府在社會治理中的絕對主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，也會造成政府權(quán)力的無界限擴(kuò)張，對非營利組織造成擠壓。當(dāng)政府對社會治理的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力達(dá)到一定程度的膨脹，就很可能忽略了政府和社會的邊界，這就更造成了本就已經(jīng)成為政府附屬機(jī)構(gòu)的非營利組織的虛化，或者直接轉(zhuǎn)化為政府的附庸組織。

三、推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任的科學(xué)定位

非營利組織的社會功能非常重要，諸如提供公共服務(wù)、參與政府治理、監(jiān)督市場與政府行為、維護(hù)社會價(jià)值、促進(jìn)公民的精神和社會參與等［5］。因此，在社會治理體制的創(chuàng)新中，政府作為主導(dǎo)者，必須明確自己的角色和作用，要敢于放棄本不屬于政府的權(quán)力，真正以職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，實(shí)現(xiàn)政社分開的改革要求，促進(jìn)非營利組織良性發(fā)展。

（一）建設(shè)社會信任機(jī)制，是社會治理體系存在的外在前提

建設(shè)社會信任機(jī)制，是政府首要的責(zé)任，也是由政府主導(dǎo)構(gòu)建社會治理體系的外在前提。這個(gè)社會信任機(jī)制就是以社會主義核心價(jià)值觀為治理基礎(chǔ)，以健全的法律法規(guī)為約束，在社會整體氛圍中社會認(rèn)同的普遍信任機(jī)制。毫無疑問，這一機(jī)制的建設(shè)政府應(yīng)該是首要的責(zé)任承擔(dān)者。

面對現(xiàn)代社會的發(fā)展和傳統(tǒng)的家族社會的瓦解的現(xiàn)實(shí)，政府在建設(shè)社會信任機(jī)制的工作中，要以繼承和發(fā)揚(yáng)我國傳統(tǒng)優(yōu)秀文化為前提，以社會主義核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)和核心，以法律法規(guī)為約束，構(gòu)建一種具有廣泛適應(yīng)性和穩(wěn)定性的普遍信任模式。這種模式的建立非常重要，但也會非常艱難和漫長，其所需要的資源只有在政府的主導(dǎo)下，由社會共同建設(shè)。但政府在這一機(jī)制的建設(shè)中，必須以社會文化的營造為切入點(diǎn)，對社會信任的重建做出表率和引導(dǎo)。

（二）建立和完善信息共享機(jī)制，是社會治理體系存在的內(nèi)外系統(tǒng)性條件

信息共享機(jī)制是政府與非營利組織、社會成員之間形成良好關(guān)系，協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)外系統(tǒng)性條件。政府通過構(gòu)建和完善信息共享機(jī)制，首先能夠使社會信任機(jī)制進(jìn)一步完善，使政府在社會治理中的責(zé)任、職能和權(quán)力更加明確，使政府和非營利組織、社會公眾在社會治理中能夠更好地合作與協(xié)同，使社會公眾能夠更多地參與到非營利組織的各類公益活動和社會工作之中，從而實(shí)現(xiàn)社會治理的各類主體能夠?yàn)榉e極發(fā)揮作用獲取足夠的各類資源。

（三）建設(shè)公共對話機(jī)制，是社會治理體系存在的支柱

在建設(shè)信息公開機(jī)制的同時(shí)，需要政府承擔(dān)起構(gòu)建政府與非營利組織、社會公眾之間的公共對話機(jī)制的責(zé)任。這一機(jī)制中包括政府與非營利組織的對話機(jī)制，以及政府與社會公眾的對話機(jī)制兩個(gè)部分。在對話機(jī)制的建設(shè)中，政府要能夠擺脫管理者的思維和管控社會的理念，要堅(jiān)持和承認(rèn)政府、非營利組織和社會公眾之間具有平等的對話地位。因此，政府就需要培育和鼓勵(lì)非營利組織、社會公眾敢于與政府在社會治理領(lǐng)域平等對話的勇氣，并積極構(gòu)建制度化的對話機(jī)制，規(guī)范政府與非營利組織和社會公眾對話的規(guī)則。

（四）建設(shè)公共承諾機(jī)制，是社會治理體系存在的重要內(nèi)容

在以上幾個(gè)機(jī)制的基礎(chǔ)上，達(dá)成共識性承諾是很重要的一個(gè)結(jié)果狀態(tài)。所謂公共承諾機(jī)制，就是要在政府和非營利組織、社會公眾之間建立一種為了維護(hù)和促進(jìn)公共利益的目的，為了平等合作，對社會治理以合作的姿態(tài)承擔(dān)公共責(zé)任的表示或認(rèn)同的機(jī)制。在這一機(jī)制的建立中，政府需要具有魄力，用于將那些具有政府背景的非營利組織與政府剝離，使其能夠真正實(shí)現(xiàn)自治，從而真正能夠?qū)崿F(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的格局。

（五）改革非營利組織登記制度，是激發(fā)非營利組織整體活力的重要措施

在取消業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)，直接登記注冊的改革中，政府還需進(jìn)一步探索對非營利組織的激勵(lì)管理，也就是說，通過管理體系激發(fā)非營利組織服務(wù)社會的制度設(shè)計(jì)是非常重要的。筆者認(rèn)為可以在登記制度改革的同時(shí)，采取“認(rèn)定、登記和監(jiān)管”體系，激發(fā)非營利組織的活力。具體來說就是：首先在全國范圍內(nèi)建設(shè)一個(gè)普遍備案的注冊平臺，通過備案注冊獲取所有非營利組織的基本信息，并賦予其基本的合法形式；其次，構(gòu)建全國非營利組織登記認(rèn)可平臺，對滿足特定條件的非營利組織實(shí)行登記許可制度，通過認(rèn)可的具有法人地位；最后，對從事公益事業(yè)的非營利組織實(shí)行公益法人地位。這三層的監(jiān)管和評價(jià)是遞進(jìn)提升的，但是其享受的政策和資金資助也是具有重大區(qū)別的。這個(gè)方式可以拓展非營利組織的準(zhǔn)入門檻，由于上一級的非營利組織形式具有更大的發(fā)展空間，低級別的非營利組織為了獲得更多資源和政策，會積極承擔(dān)其社會公益責(zé)任。而同時(shí)監(jiān)管的規(guī)范也更加嚴(yán)格，這就大大激發(fā)了非營利組織整體的活力。

四、社會治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的公共政策

政府要真正承擔(dān)并履行責(zé)任，構(gòu)建規(guī)范的社會治理制度體系，還需要相應(yīng)的公共政策的制定和實(shí)施來保障其落地生根，用公共政策明確非營利組織為社會治理主體，真正實(shí)現(xiàn)政社分開，避免政府在社會治理中的責(zé)任由于越位而造成的虛化。

（一）構(gòu)建非營利組織存在與發(fā)展的“四維”合法性政策

要真正實(shí)現(xiàn)政社分開、激發(fā)非營利組織活力，必須解決非營利組織生存之基礎(chǔ)，即“合法性”的問題。筆者所提出的合法性不是一般意義上的法律合法性，而是指非營利組織生存的四個(gè)角度的合法性，即：政治合法性、社會合法性、行政合法性和法律合法性。首先，政治合法性是非營利組織成立的宗旨、意圖和使命等要符合中國特色社會主義制度的要求；其次，行政合法性是指非營利組織要具有完整的組織、科學(xué)構(gòu)架、合理制度、嚴(yán)格規(guī)范的組織框架和組織運(yùn)行機(jī)制；再次，社會合法性是非營利組織在社會生存、取得社會公眾認(rèn)可的根本，它是指由于符合文化傳統(tǒng)、社會習(xí)慣等民間規(guī)范而具有的合法性，是社會和公民對非營利組織的認(rèn)可，是其存在和開展活動的基礎(chǔ)；最后，法律合法性就是非營利組織的成立要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范和約束。

作為公共政策的決策者，各級政府部門應(yīng)從“四維”合法性的不同角度出發(fā)，通過政策制定的方式，確保非營利組織從成立之初就在宗旨、使命層面符合我國社會治理的要求；確保非營利組織在成立之初就有一個(gè)科學(xué)規(guī)范的組織體系，使其具有能夠承擔(dān)和提供公共服務(wù)的能力；確保非營利組織在成立之初就能夠準(zhǔn)確定位在社會公共需求的領(lǐng)域，使其能夠真正發(fā)揮服務(wù)社會的作用；確保非營利組織在成立之初就符合相關(guān)法律法規(guī)，確保其能夠真正依法自治。

（二）完善非營利組織運(yùn)行與發(fā)展的資源獲取政策

非營利組織開展活動和科學(xué)發(fā)展的重要資源包括：資金、志愿者資源和專業(yè)管理人員。因此，公共政策決策部門應(yīng)加強(qiáng)這三方面的研究與探索，制定相關(guān)的公共政策。

1.完善非營利組織資金獲取的政策制定

在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政府購買公共服務(wù)產(chǎn)品的政策體系，具體包括：制定政策、完善制度；擴(kuò)大政府購買公共服務(wù)的規(guī)模、領(lǐng)域和對象范圍；設(shè)計(jì)制定競爭性、開放獨(dú)立的購買模式。

在制定政策、完善制度方面，2003年實(shí)施的《政府采購法》對非營利組織參與公共服務(wù)和產(chǎn)品的采購基本上沒有涉及，政府應(yīng)該盡快制定相關(guān)的公共服務(wù)非營利組織購買的政策，并完善其運(yùn)行制度。

在擴(kuò)大政府購買公共服務(wù)的規(guī)模、領(lǐng)域和對象范圍方面，政府向非營利組織購買公共服務(wù)和產(chǎn)品都還是少量和有限的，特別是主導(dǎo)性公共服務(wù)領(lǐng)域購買更少。目前，我國公共服務(wù)購買主要是以養(yǎng)老、社會服務(wù)，已承接政府部門的部分職能為主，而在公共衛(wèi)生、教育、文化等主導(dǎo)性公共服務(wù)領(lǐng)域還不多見。

在開展競爭性、開放獨(dú)立的購買模式方面，應(yīng)該盡快建立按照明確的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、契約雙方主體獨(dú)立的購買模式，并堅(jiān)持公平競標(biāo)的一般性原則。但當(dāng)前我國大部分的公共服務(wù)購買都是以非獨(dú)立性購買，或者被稱為形式性購買模式出現(xiàn)的，就是政府購買服務(wù)多是直接委托下屬事業(yè)單位或者社會團(tuán)體，或者政府為了承接政府自身的某些職能，通過自己設(shè)立的非營利組織，承接自身的部分服務(wù)和管理，并以項(xiàng)目的形式給予資金和資源，從而形成了形式上的公共服務(wù)購買。

2.完善志愿者組織管理政策

通過相關(guān)政策的制定，鼓勵(lì)具有豐富社會經(jīng)驗(yàn)和工作技能的中青年積極參與志愿者組織，改變當(dāng)前我國志愿者來源單一的現(xiàn)狀；規(guī)范志愿者招募、配置管理，避免濫用志愿者情況的出現(xiàn)；提升志愿者服務(wù)能力和技能；制定保護(hù)志愿者合法利益的相關(guān)法律法規(guī)。

政府要以法規(guī)的形式明確志愿者的權(quán)利，賦予志愿者一定的權(quán)利和權(quán)限，保證他們在處理工作時(shí)能夠有獨(dú)立自主的權(quán)利。在賦予的權(quán)利和權(quán)限的范圍內(nèi)，志愿者可以為實(shí)現(xiàn)規(guī)定的目標(biāo)制定工作方案，發(fā)揮自己的主動性和創(chuàng)造性。通過法律，激發(fā)和鼓勵(lì)志愿者發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性。這樣對志愿者來說，管理層便由管理者變?yōu)閰f(xié)助者。志愿者從而感覺在工作上增加了自由度，激發(fā)他們的積極性和創(chuàng)造性，因此容易取得更令人滿意的成果。

政府要指導(dǎo)和監(jiān)督非營利組織建立分層管理的志愿人員管理機(jī)制。當(dāng)管理者把志愿項(xiàng)目工作授予志愿者之后，便存在不能按預(yù)定目標(biāo)運(yùn)作或者失控的可能。因此，管理者的困難在于：既要賦予志愿者一定的自主權(quán)，充分調(diào)動他們的積極性和創(chuàng)造性，又要保證他們按照預(yù)定的目標(biāo)開展工作，同時(shí)又要在特定的環(huán)境中，把賦予他們的權(quán)利收回來。這是志愿者管理機(jī)構(gòu)所面對的難題。而這一難題的解決需要政府從公共政策的角度對志愿者管理機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)、制定、決策和監(jiān)督。

3.規(guī)范非營利組織中專業(yè)管理人員的相關(guān)政策

由于非營利組織的非營利性和公益性的特點(diǎn)，以及高等教育中缺乏專業(yè)設(shè)置和專門性培養(yǎng)機(jī)制，我國非營利組織中的專職工作人員和管理人員“專業(yè)化”程度不高。除了由政府創(chuàng)辦和主導(dǎo)，享受事業(yè)單位編制的非營利組織和社會團(tuán)體能夠保證一定的經(jīng)濟(jì)待遇。大部分非營利組織的專職人員待遇較低，非營利組織難以招募到高素質(zhì)人才。因此，需要政府在教育體系和職業(yè)教育體制中，制定相關(guān)政策，以人才培養(yǎng)為端點(diǎn)，加大社會公益性專業(yè)教育和職業(yè)培養(yǎng)的改革政策。同時(shí)要加快規(guī)范和提升在非營利組織中專職工作人員的待遇與職業(yè)發(fā)展和保障的政策體系的設(shè)計(jì)和制定，為非營利組織的發(fā)展提供充足的人力資源。

［1］王名.中國NGO研究：以個(gè)案為中心［C］.名古屋：聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展研究中心，2000，（38）：44.

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［4］李立國.改革社會組織管理制度激發(fā)和釋放社會發(fā)展活力［J］.求是，2014，（10）：48.

［5］張瑩.俄羅斯非營利組織發(fā)展?fàn)顩r探析［J］.哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2013，（3）：63-69.

（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）02-0078-05

2014-09-11

重慶市社會科學(xué)規(guī)劃重大委托項(xiàng)目“民生公共政策與重慶民生建設(shè)研究”（2013ZDB34）；西南大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)學(xué)科團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“政治哲學(xué)與地方政府治理創(chuàng)新”（2362014XK22）

王斌（1973—），男，陜西漢中人，管理學(xué)博士，公共管理系主任，教授，碩士生導(dǎo)師，西南大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系協(xié)同創(chuàng)新中心副主任，從事社會治理研究；陳躍（1959—），男，四川自貢人，政治學(xué)博士，院長，教授，博士生導(dǎo)師，西南大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系協(xié)同創(chuàng)新中心主任，從事公共政策研究。