韓喜平，王 一

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長春 130012)

東北地區(qū)城市化進程中制度創(chuàng)新與政策調(diào)整研究

韓喜平，王 一

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，長春 130012)

推進城市化進程是東北地區(qū)煤炭城市實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，是擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點，是解決三農(nóng)問題的根本途徑，是促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的強勁動力。東北地區(qū)城市化進程尤其是煤炭城市在推進城市化進程中存在著諸多如思想觀念滯后、城市化水平虛高、經(jīng)濟發(fā)展趨困、城市可發(fā)展能力不足等問題?；诖?，推進東北地區(qū)城市化進程，必須要從就業(yè)制度、戶籍制度、土地制度和社會保障制度四個方面進行制度創(chuàng)新與政策調(diào)整，同時要拓展投融資渠道，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力優(yōu)化空間，做好城市布局規(guī)劃。

東北地區(qū)；煤炭城市；城市化進程；制度創(chuàng)新；政策調(diào)整

一、東北地區(qū)推進城市化建設(shè)的重大意義

城市是人類文明的象征，是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物。馬克思恩格斯認(rèn)為，“物質(zhì)勞動和精神勞動的最大的一次分工，就是城市和鄉(xiāng)村的分離”[1]。列寧認(rèn)為，“城市是經(jīng)濟、政治和人民的精神生活的中心，是前進的動力”[2]。城市化是一個變傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村為現(xiàn)代先進的城市社會的自然歷史過程[3]。改革開放以來，中國城市化問題已成為一個世界性的熱點問題，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨把中國的城市化問題作為影響未來經(jīng)濟發(fā)展的兩件大事之一。著名未來學(xué)家托夫勒也認(rèn)為，中國城市化是當(dāng)代世界經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的兩大驅(qū)動因素之一。

推進城市化是全面建成小康社會和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的一項非常重要的任務(wù)。在推進城市化進程中，東北地區(qū)遇到的問題尤為突出，迫切需要制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。東北地區(qū)的城市無論是在解放之初、在社會主義改造、在社會主義建設(shè)中，還是在實施改革開放、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的進程中，都為國家和地區(qū)發(fā)展做出了重大貢獻。東北地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟得到大幅度提升的同時，城市化發(fā)展也急劇擴張，有的城市已成為全國城市化水平領(lǐng)先地區(qū)。近年來，由于國際國內(nèi)形勢變化，尤其是加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級帶來的政策方面的改變，東北地區(qū)煤炭城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展遇到了一系列的“瓶頸”，受經(jīng)濟發(fā)展急劇下滑的影響，一些歷史遺留和積累的問題迅速“膨脹”，城市化進程在一定程度上受到了嚴(yán)重制約，城市化步伐瀕臨后退的危險，這與國家提出的振興東北老工業(yè)基地的政策有些相悖。要解決東北地區(qū)煤炭城市推進城市化進程中遇到的問題，必須進行制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。

二、東北地區(qū)城市化進程中存在的問題

東北地區(qū)的城市化，尤其是煤炭城市的城市化發(fā)展水平與中國發(fā)達(dá)地區(qū)的城市相比還存在一定的差距和問題，突出表現(xiàn)在以下五個方面。

1.本位思想嚴(yán)重、觀念滯后。阻礙東北地區(qū)煤炭城市之間協(xié)作的根本原因，不在于行政區(qū)劃而是政府職能定位因素。各省區(qū)煤炭城市不僅在省與省之間，就是在同一省份內(nèi)部之間各自為政的管理模式也十分突出。遼寧撫順、阜新，吉林通化，黑龍江七臺河、雞西、鶴崗、雙鴨山，這些煤炭城市不論是在煤炭經(jīng)濟形勢較好的情況下，還是經(jīng)濟處于低迷的狀態(tài)下，地區(qū)之間的互通根本沒有引起各地區(qū)足夠重視。思想觀念滯后，跟不上改革開放的步伐，即使政策再好，執(zhí)行起來也會“左顧右盼”、因循守舊，進而坐失良機，致使發(fā)展面臨的問題越來越大。東北地區(qū)唯有加快政府職能轉(zhuǎn)變，擺脫地方政府本位主義思想，才能促進生產(chǎn)要素跨區(qū)域的自由流動和優(yōu)化配置，真正實現(xiàn)區(qū)域協(xié)作高度化。

2.城市化水平虛高，部分城鎮(zhèn)人口還未享受應(yīng)有的城市文明。新中國成立初期，東北地區(qū)被國家確定為重要的工業(yè)基地、能源基地、糧食基地，國家通過計劃，運用行政手段，在礦區(qū)、林區(qū)設(shè)市，其人口按現(xiàn)行戶籍制度計算在城鎮(zhèn)人口之中。這些城市的人口雖然居住在城鎮(zhèn)，但仍然從事第一產(chǎn)業(yè)，未脫離原有的生活、行為方式，只享受有限的城市文明，不具備城鎮(zhèn)生活的特征。這種“顯性城鎮(zhèn)化”的存在使東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率尤其是煤炭城市的城鎮(zhèn)化率一開始就處于較高位置[4]。東北煤炭城市多是因煤而生、緣煤而興，城市人口的增加多源于大規(guī)模移民。由于煤炭城市的出現(xiàn)是在發(fā)現(xiàn)煤炭資源之后，是在先有煤、后有城的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，大量的流動人口在每個礦區(qū)急劇聚集，加之原有的數(shù)量不多的本地人口，形成了外來礦工占優(yōu)勢的局面。事實上，有些外來人口戶籍并沒有解決，但由于居住地在此，則依據(jù)城鎮(zhèn)人口計算在國內(nèi)城市化率之內(nèi)，造成了城市發(fā)展表面增容迅猛，而實際上屬于超前城鎮(zhèn)化。東北地區(qū)煤炭城市化率的虛高，是導(dǎo)致其城市化率表面高于工業(yè)化率的主要原因。

3.經(jīng)濟發(fā)展趨困，城市布局出現(xiàn)新變化。東北地區(qū)煤炭城市由于是依托煤炭資源的發(fā)掘而逐步發(fā)展壯大起來的。因此，各城市原有的空間布局都是以礦井為中心，隨著煤炭資源的大量開采，煤炭企業(yè)的不斷發(fā)展，集聚了大量人口，形成了小城鎮(zhèn)。黑龍江四煤城基本都是以各個煤礦的發(fā)展壯大而形成的。隨著煤炭資源開發(fā)范圍的擴展，其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、城市居住范圍也隨之?dāng)U展。煤炭經(jīng)濟是否“紅火”，成了影響城市發(fā)展的重要因素。煤炭經(jīng)濟形勢好，煤城的城市中心商業(yè)和居住區(qū)域隨之發(fā)展，并有效地“刺激”第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對周邊區(qū)域的輻射帶動作用也逐步顯現(xiàn)。然而，近年來煤炭市場低迷狀態(tài)不斷加劇，中心區(qū)的商業(yè)經(jīng)濟在逐步下滑，尤其是因礦工的工資收入下降幅度較大，礦區(qū)周邊的商業(yè)經(jīng)濟也出現(xiàn)了萎縮，加上一些礦井因為資源枯竭而關(guān)閉，煤炭城市的重新空間布局已成為當(dāng)?shù)卣媾R的首要問題。

4.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力大，可持續(xù)發(fā)展能力不足。隨著經(jīng)濟社會的穩(wěn)步發(fā)展，東北地區(qū)雖然形成了特大城市、大城市和中小城市的城市體系，但由于煤炭城市普遍處于“一業(yè)獨大”、經(jīng)濟“一柱擎天”的畸形發(fā)展中，多屬于中小城市，城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系過少、橫向聯(lián)系松散，煤炭城市對周邊城鄉(xiāng)的輻射、帶動作用更是有限，區(qū)域中心作用不強。城市化水平的提高更需要城市之間建立較強的經(jīng)濟聯(lián)系。東北地區(qū)的煤炭城市由于 “極化效應(yīng)”明顯，城市之間的協(xié)調(diào)性較弱，始終未能形成一個以地域經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)的城市體系[5]。同時，城市間煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在明顯的趨同現(xiàn)象，重復(fù)建設(shè)、低水平擴張較為普遍。東北地區(qū)的煤炭資源型城市占比重較大，由于受人才、科技、資源等諸多方面影響較深，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨著前所未有的困難。

5.缺乏有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。 缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)機制是東北地區(qū)煤炭城市實現(xiàn)真正意義上一體化的主要困擾。 當(dāng)前， 各煤炭城市受整個行業(yè)經(jīng)濟下滑影響較深， 雖然城市之間的橫向聯(lián)系在相互認(rèn)識上有了一定程度的提高， 但始終帶有強烈的地方政府利益行為色彩。 在各級地方政府追求自身利益最大化動機的驅(qū)使下， 一些跨行政區(qū)劃的區(qū)域性發(fā)展問題仍然難于達(dá)成共識， 不能建立科學(xué)合理的利益分配制度， 區(qū)域一體化的發(fā)展仍然停留在一些公共領(lǐng)域， 經(jīng)濟一體化不能真正形成， 出現(xiàn)了如資源的爭奪、 環(huán)境跨區(qū)污染等現(xiàn)象。

三、東北地區(qū)推進城市化進程應(yīng)采取的措施

1.就業(yè)制度創(chuàng)新與政策調(diào)整。東北地區(qū)煤炭城市長期受計劃經(jīng)濟體制影響，受傳統(tǒng)的就業(yè)觀念、就業(yè)制度和就業(yè)政策的束縛，城市化發(fā)展受到嚴(yán)重制約，尤其是近年來煤炭經(jīng)濟持續(xù)不景氣，城市人口有遞減傾向，為此，采取有力措施，改革和創(chuàng)新就業(yè)制度，積極擴大就業(yè)，已成為推進城市化必須解決的首要問題。具體來講，一是打破城鄉(xiāng)壁壘，形成有利于城鄉(xiāng)融通的就業(yè)制度安排和政策支持。就業(yè)制度是工業(yè)化帶動城市化的橋梁，只有大幅度增加就業(yè)，才能推進城鎮(zhèn)化進程。因此，必須打破城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，為農(nóng)民提供新的進城就業(yè)制度保障。二是打破產(chǎn)業(yè)壁壘，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位。就近將農(nóng)民變成市民最便捷的方式就是加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。如建立各種勞務(wù)對接形式，開展多渠道技能培訓(xùn)，發(fā)展各類家庭服務(wù)業(yè)，加強農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)和管理，促進其就近就業(yè)。

2.戶籍制度創(chuàng)新與政策調(diào)整。新中國成立以來，實行城鄉(xiāng)兩種戶籍管理制度，農(nóng)民不能自由轉(zhuǎn)為市民。改革開放之初，戶籍管理制度雖有所松動，但只限于農(nóng)民在集鎮(zhèn)落戶，農(nóng)民遷往城市仍然很難。東北地區(qū)煤炭城市具有的一個顯著特點是，農(nóng)民大多在礦區(qū)打工或是在城區(qū)從事第三產(chǎn)業(yè)，這部分人口雖然大部分工作時間在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但“根”還扎在農(nóng)村，其生活、消費方式并沒有城市化。黨的十八屆三中全會精神指出，要“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件”，這無疑為煤城推進城市化指明了方向。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口遷移制度，放寬城市落戶條件，并落實相關(guān)配套政策，加強流動人口服務(wù)和管理體制建設(shè)是發(fā)展的方向。

3.土地制度創(chuàng)新與政策調(diào)整。煤炭城市在推進城市化進程中，要采取積極措施，在保障農(nóng)民合法權(quán)益和生存需要的前提下，合理進行土地制度改革。以土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營為突破,積極推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，引導(dǎo)加快農(nóng)民合作組織建設(shè)。通過放活流轉(zhuǎn)形式、放寬承接土地經(jīng)營對象、盤活農(nóng)村多種土地資源等措施,在自愿有償基礎(chǔ)上，促進規(guī)模經(jīng)營快速發(fā)展。通過土地流轉(zhuǎn)解放出來的農(nóng)民，不僅原有的土地權(quán)利沒有喪失，而且在農(nóng)村合作組織的有效經(jīng)營下，收益可能會得到大幅提高。土地合理流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民獲得了更多進城務(wù)工機會，不僅可以促進小城鎮(zhèn)和市區(qū)人口的快速增長，也會極大推進城市化進程。

4.社會保障制度創(chuàng)新與政策調(diào)整。東北地區(qū)煤炭城市的社會保障歷史欠賬很多，城鄉(xiāng)覆蓋不全、質(zhì)量不高、兌現(xiàn)能力不足，甚至失信于民的問題嚴(yán)重，這大大制約了城市化進程。因此，不斷完善社會保障制度，加快改革創(chuàng)新步伐，全力保障群眾合法權(quán)益已成為亟待解決的難題。當(dāng)前最重要的就是積極調(diào)整社會保障政策，改革創(chuàng)新社會保障制度，擴大保障的覆蓋面，加快農(nóng)村社會保障的步伐，使城鄉(xiāng)居民都能得到基本生活保障，盡快把全體城鄉(xiāng)居民都納入社會保障范圍，加快城鄉(xiāng)一體化進程，以更好地體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的生存、發(fā)展權(quán)利。

5.拓展投融資渠道，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鎮(zhèn)化發(fā)展要以城市基礎(chǔ)建設(shè)為基礎(chǔ)。近年來，受煤炭經(jīng)濟增幅持續(xù)下滑影響，煤炭城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金捉襟見肘、入不敷出。要加快推進城市化進程，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于改革現(xiàn)行投融資體制，消除城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資障礙，多渠道、大規(guī)模地吸引資金投入。具體來講，一是政府要加大投入，集中于公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。積極爭取鼓勵與支持民間資本和外資進入某些競爭性投資領(lǐng)域，政府資本也可以聯(lián)營、聯(lián)合、參股甚至提供財政補貼等方式進入。二是大力引進多元化的投資主體，開拓新的融資渠道，促進基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定發(fā)展。成立城市投融資公司，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。

6.優(yōu)化城市空間，做好城市布局規(guī)劃。煤炭城市可持續(xù)發(fā)展首先要做好規(guī)劃，要把握規(guī)劃的全局性，著眼于資源能源節(jié)約、基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)健全、人流物流便捷、經(jīng)濟文化繁榮、社會事業(yè)發(fā)達(dá)、城市管理高效、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、人與自然和諧等城市現(xiàn)代化發(fā)展的要求，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點搞好城市規(guī)劃；要突出規(guī)劃的前瞻性，把規(guī)劃項目真正建成精品，切實解決規(guī)劃趕不上發(fā)展、規(guī)劃滯后于建設(shè)的問題；要確保規(guī)劃的可行性，廣泛征求社會各界意見，確保規(guī)劃符合科學(xué)發(fā)展觀要求，符合當(dāng)?shù)貙嶋H，并具有較強的可操作性；要提高規(guī)劃的權(quán)威性，努力加強規(guī)劃實施過程的法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，真正做到科學(xué)制定規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，確保城市規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。只有這樣，才能保證煤炭城市發(fā)展規(guī)劃符合區(qū)域發(fā)展要求，在推進城市化進程中保證城市的可持續(xù)發(fā)展。

[1] 馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京:人民出版社，1960：56-57.

[2] 鄢淦五，劉象森.學(xué)習(xí)馬克思、恩格斯關(guān)于城市的論述——發(fā)揮城市在我國經(jīng)濟建設(shè)中的作用[J].天津社會科學(xué),1982，(5).

[3] 高佩義.中外城市化比較研究[M].天津:南開大學(xué)出版社,2004:401.

[4] 馬林,曹陽，等.東北經(jīng)濟區(qū)區(qū)域協(xié)作論[M].大連:東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2009:238-245.

[5] 葉玉民.中國城市化之路——經(jīng)濟支持與制度創(chuàng)新[M].北京:商務(wù)印書館，2001:149-150.

[責(zé)任編輯：房宏琳，曾 博]

2014-09-11

韓喜平(1965—)，男，院長，教授，博士生導(dǎo)師，教育部長江學(xué)者，匡亞明特聘教授，從事馬克思主義發(fā)展史研究；王一(1987—)，男，博士研究生，從事政治經(jīng)濟學(xué)研究。

F299.21

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1002-462X(2015)01-0114-03