董 冰，陳文斌

(1.東北林業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，哈爾濱 150040；2.大慶高新區(qū)人民檢察院，黑龍江 大慶 163000)

法學(xué)研究

未成年人犯罪刑事政策變遷路徑
——基于倡導(dǎo)聯(lián)盟框架的分析

董 冰1，2，陳文斌1

(1.東北林業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，哈爾濱 150040；2.大慶高新區(qū)人民檢察院，黑龍江 大慶 163000)

未成年人犯罪刑事政策是一種公共政策。未成年人犯罪刑事政策經(jīng)歷了萌芽期、確立和虛位化時(shí)期、初步落實(shí)時(shí)期、部分內(nèi)容法定化時(shí)期四個(gè)階段。在倡導(dǎo)聯(lián)盟框架下對(duì)未成年人犯罪刑事政策進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，未成年人犯罪刑事政策的變遷受到政策取向?qū)W習(xí)、政策經(jīng)紀(jì)人、子系統(tǒng)外部事件的影響。但是，其沒有發(fā)生核心政策以及政策工具的根本改變。其內(nèi)部的“以教為刑”聯(lián)盟要想成為未來占主導(dǎo)地位的聯(lián)盟并將其政策信仰轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的政策，降低與“以刑為教”聯(lián)盟的溝通難度、突破與“以刑為教”聯(lián)盟的學(xué)習(xí)阻力以及在全社會(huì)去除鎮(zhèn)壓報(bào)復(fù)的觀念、形成教育矯治的氛圍和取得中央政法委的正式認(rèn)可至關(guān)重要。

未成年人犯罪；刑事政策；倡導(dǎo)聯(lián)盟；變遷

刑事政策完全具備公共政策的基本特征和政策要素，是一種特殊的公共政策。未成年人犯罪刑事政策是一種具體的刑事政策，當(dāng)然也是公共政策的一種。未成年人犯罪刑事政策的公共政策屬性決定了它和其他公共政策一樣會(huì)經(jīng)歷一個(gè)政策變遷的過程。在未成年人犯罪刑事政策30余年的變遷過程中，變遷是如何產(chǎn)生的，是何種力量促進(jìn)了這種變遷，在變遷過程中有何種博弈，變遷背后的邏輯是什么？本文在倡導(dǎo)聯(lián)盟框架下對(duì)此進(jìn)行了分析和解釋。一方面，可為未成年人犯罪刑事政策的研究提供一個(gè)新的視角，提升未成年人犯罪刑事政策研究的理論品味；另一方面，從歷史的視角，檢視未成年人犯罪刑事政策的長期發(fā)展變化情況，探索并歸納其規(guī)律性，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，能為未來我國未成年人犯罪刑事政策的走向進(jìn)行政策預(yù)期與設(shè)計(jì)提供參考。

一、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架與政策變遷

美國政策學(xué)者薩巴蒂爾和簡金斯-史密斯在對(duì)以往政策變遷理論分析研究的基礎(chǔ)上于20世紀(jì)80年代后期提出了倡導(dǎo)聯(lián)盟框架。該框架一經(jīng)提出就被世界范圍內(nèi)的各國學(xué)者廣泛應(yīng)用，并在大多數(shù)政策領(lǐng)域獲得了成功驗(yàn)證。國內(nèi)也有一些學(xué)者將倡導(dǎo)聯(lián)盟框架用于分析我國婚檢政策的轉(zhuǎn)變和醫(yī)療衛(wèi)生政策的變遷、解讀我國高職院校招生政策的變遷。

倡導(dǎo)聯(lián)盟框架認(rèn)為，解析政策變遷過程需要一定的時(shí)間歷程(10年以上)和相應(yīng)的分析單元(政策子系統(tǒng))。政策子系統(tǒng)由相互競爭的倡導(dǎo)聯(lián)盟組成。倡導(dǎo)聯(lián)盟是指具有某種共同信仰體系并能在長時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)行動(dòng)的政策共同體。倡導(dǎo)聯(lián)盟通過共同的信仰體系而不是利益凝聚在一起，“由來自不同職位(選舉的和行政機(jī)構(gòu)的官員、利益集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人、研究者等)并具有以下特征的人們組成，他們：(1)共享一個(gè)特定的信仰系統(tǒng)——一套基本的價(jià)值觀、因果假設(shè)和對(duì)問題的感知；(2)長時(shí)間內(nèi)對(duì)一項(xiàng)協(xié)調(diào)行動(dòng)毫無爭議?！盵1]190信仰體系分為三種結(jié)構(gòu)形態(tài)：“第一層是深層核心信仰，包括根本的規(guī)范性認(rèn)知和本體論公理。第二層是政策核心信仰，包括對(duì)重要因果關(guān)系和問題嚴(yán)重性的認(rèn)知，是一個(gè)聯(lián)盟區(qū)別于其他聯(lián)盟的根本標(biāo)志。第三層是次要方面的信念即表層信仰，是以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的工具性認(rèn)知?！盵2]30-31政策核心信仰是聯(lián)盟的基本粘合劑。政策變遷的兩種主要方式分別是政策學(xué)習(xí)和子系統(tǒng)外部事件沖擊。第一種變遷方式主要是通過改變倡導(dǎo)聯(lián)盟的政策信仰來實(shí)現(xiàn)，第二種變遷方式則反映外部環(huán)境對(duì)政策的影響。 其作用機(jī)制是“政策子系統(tǒng)中，不同的政策核心信仰會(huì)聚集起不同的支持聯(lián)盟，各支持聯(lián)盟都力圖左右政策的走向；不同聯(lián)盟為取得有力的競爭地位而發(fā)生的互動(dòng)會(huì)導(dǎo)致政策取向的學(xué)習(xí)和主導(dǎo)性聯(lián)盟的變化；子系統(tǒng)之外的變量通過影響子系統(tǒng)中行動(dòng)者的政策核心信仰從而影響政策變遷。”[3]在政策變遷過程中，政策子系統(tǒng)內(nèi)的政策經(jīng)紀(jì)人發(fā)揮著重要作用，調(diào)和并促進(jìn)聯(lián)盟間的互動(dòng)關(guān)系。

二、未成年人犯罪刑事政策的歷史變遷

(一)未成年人犯罪刑事政策的變遷歷程

我國未成年人犯罪刑事政策的歷史變遷，可以分為四個(gè)階段。

第一階段，未成年人犯罪刑事政策的萌芽期(1949年—1978年)。新中國成立初期的主要任務(wù)是鎮(zhèn)壓反革命和鞏固新生的革命政權(quán)，再加上當(dāng)時(shí)未成年人犯罪率較低，雖然通過批復(fù)、指示、解答等形式對(duì)辦理未成年人刑事案件的教育為主和懲罰為輔的指導(dǎo)方針、未成年人刑事責(zé)任年齡及死刑和逮捕措施的適用等作出了一些特別規(guī)定，但并沒有提出具體的未成年人犯罪刑事政策。文化大革命期間，我國的法制遭到踐踏、社會(huì)秩序被徹底破壞，未成年人犯罪的刑事政策也就無從談起了。 該階段，先是由于未成年人犯罪現(xiàn)象不突出沒有受到足夠重視，接著便是1966年開始長達(dá)10年的文化大革命，“教育為主、懲罰為輔”的指導(dǎo)方針雖已萌芽，但迅即枯萎。

第二階段，未成年人犯罪刑事政策的確立和虛位化時(shí)期(1979年—2003年)。1978年以來，劇烈的社會(huì)變遷帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的重大變化并引發(fā)了一系列社會(huì)問題，未成年人犯罪問題是其中一個(gè)比較突出的問題。面對(duì)這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，中共中央在1979年8月17日轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于提請全黨重視解決青少年犯罪問題的報(bào)告》中提出“教育、挽救、改造”的方針。1991年《未成年人保護(hù)法》、1999年《預(yù)防未成年人犯罪法》將該方針完善為“教育、感化、挽救”的方針(六字方針)和“教育為主，懲罰為輔”的原則(八字原則)，并予以法定化。至此，“六字方針”和“八字原則”正式成為我國未成年人犯罪刑事政策。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部以此政策為指導(dǎo)開展了建立少年司法制度的探索和嘗試，并通過相關(guān)司法解釋進(jìn)行規(guī)范，初步建立了未成年人刑事案件偵查、檢察、審判和社區(qū)矯正制度。最高人民法院還于1995年通過《關(guān)于辦理未成年人刑事案件適用法律的若干問題的解釋》將“六字方針”和“八字原則”注入到刑事實(shí)體法中，在定罪量刑上作出了有利于未成年人的出罪化、非刑罰化、刑罰個(gè)別化和緩刑適用等方面的相關(guān)規(guī)定。 這一時(shí)期“教育為主，懲罰為輔”的原則和“教育、感化、挽救”的方針正式確立并法定化。同時(shí)，該政策開始不同程度地注入到刑事程序和實(shí)體法中。但從1983年開始持續(xù)20余年的嚴(yán)打，使未成年人犯罪刑事政策虛位化，因?yàn)椤皣?yán)打政策蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的犯罪化和重刑化觀念及行動(dòng)”[4]，它的“蝴蝶效應(yīng)”不可避免地影響到未成年人犯罪刑事政策的落實(shí)。

第三階段，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策指導(dǎo)下未成年人犯罪刑事政策的初步落實(shí)時(shí)期(2004年—2007年)。2004年中共中央作出建設(shè)和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略決策及改革和完善未成年人司法制度的重大決定，中央政法委提出要貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。這標(biāo)志著黨中央執(zhí)政理念和基本刑事政策的巨大轉(zhuǎn)變，對(duì)于未成年人犯罪刑事政策的調(diào)整產(chǎn)生了重大的影響。2006年1月11日最高人民法院《關(guān)于審理未成年人刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》在完善最高法1995年解釋相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充規(guī)定了未成年人在財(cái)產(chǎn)刑、減刑、假釋適用上的適度放寬條件和標(biāo)準(zhǔn)。2006 年修訂后的未成年人保護(hù)法，首次提出對(duì)未成年人特殊和優(yōu)先保護(hù)原則。2007年最高人民檢察院先后出臺(tái)了《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》和《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見》，提出要對(duì)未成年人犯罪案件依法從寬處理和改革完善未成年人犯罪案件的辦案方式以在檢察工作中全面貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策。 總之，該階段在構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景和貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的要求下，未成年人犯罪刑事政策經(jīng)過進(jìn)一步的調(diào)適，更多地注入相關(guān)法律和司法解釋之中，可操作性逐步增強(qiáng)。但無論是關(guān)于未成年人刑事案件的程序規(guī)定還是實(shí)體規(guī)定，基本上是在社會(huì)變遷的壓力下被動(dòng)地對(duì)既有制度的改進(jìn)和完善，且主要是對(duì)程序事項(xiàng)的完善，實(shí)體事項(xiàng)涉及極少。

第四階段，“兩擴(kuò)大、兩減少”刑事政策指導(dǎo)下未成年人犯罪刑事政策部分內(nèi)容法定化時(shí)期(2008年至今)。2008年底的全國政法工作會(huì)議上提出“兩擴(kuò)大、兩減少”的刑事政策。此后，中共中央、司法部門、專家學(xué)者等圍繞改革未成年人司法制度、落實(shí)“兩擴(kuò)大、兩減少”刑事政策開展了大量的調(diào)查研究工作，就對(duì)未成年人從寬處理、未成年人前科消滅、非犯罪化、非刑罰化、非監(jiān)禁化初步達(dá)成了一致意見，最終促成《刑法修正案(八)》和修改后刑訴法對(duì)未成年人犯罪不構(gòu)成累犯、未成年人有條件前科消滅、未成年人刑事案件特別程序等作出了明確規(guī)定。 這一時(shí)期，在中共中央關(guān)于改革未成年人司法制度的要求和“兩擴(kuò)大、兩減少”政策的指導(dǎo)下，在法律上正式確立了未成年人刑事案件訴訟程序，禁止部分不利于未成年人的訴訟制度。同時(shí)注重將“兩擴(kuò)大、兩減少”的政策融入相關(guān)法律和司法解釋，開啟了非犯罪化、非刑罰化、非監(jiān)禁化的新篇章。但只是以有限的幾個(gè)法律條文規(guī)定了未成年人刑事案件訴訟程序，其他仍參照成年人刑事訴訟程序，沒有對(duì)非犯罪化、非刑罰化、非監(jiān)禁化進(jìn)行具體規(guī)范。

(二)未成年人犯罪刑事政策變遷的基本特征

通過以上分析可以看出，新中國成立60余年來，未成年人犯罪刑事政策從無到有，并根據(jù)社會(huì)變遷和刑事司法實(shí)踐進(jìn)行調(diào)適和完善，經(jīng)歷了一個(gè)逐步演進(jìn)和發(fā)展完善的過程，順應(yīng)了未成年人犯罪刑事政策國家化的趨勢，體現(xiàn)了現(xiàn)代未成年人犯罪刑事政策的基本精神，并呈現(xiàn)出以下特征。

一是從刑事司法實(shí)踐到制度化反饋和立法落實(shí)。未成年人犯罪刑事政策演進(jìn)的方式是明顯的政策漸進(jìn)和演化模式。這是由未成年人犯罪刑事政策變遷的風(fēng)險(xiǎn)性、相關(guān)利益方的博弈等因素所決定的。從未成年人犯罪刑事政策演進(jìn)的歷程看，未成年人犯罪刑事政策呈現(xiàn)出“從刑事司法實(shí)踐到制度化反饋和立法落實(shí)”的演繹軌跡。司法實(shí)踐的探索和反復(fù)檢驗(yàn)為刑事立法提供了實(shí)踐根據(jù)；最高人民檢察院和最高人民法院制定的刑事司法解釋和刑事司法類規(guī)范性文件為刑事立法的發(fā)展完善提供了重要的參考。《刑法修正案(八)》和修訂刑訴法關(guān)于未成年人的規(guī)定，吸收了未成年人審判和檢察實(shí)踐所探索、積累的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了社會(huì)調(diào)查、附條件不起訴、合適成年人到場等制度。這種“從刑事司法實(shí)踐到制度化反饋和立法落實(shí)”的政策演進(jìn)過程是“一個(gè)歷史的、自然的邏輯推演過程，是梯度發(fā)展理論實(shí)踐的典型中國案例”[5]。

二是從過度功利到注重公平?！霸谛淌抡呱?，判斷是非或正義與否的標(biāo)準(zhǔn)大體上有兩項(xiàng)：一是基于功利進(jìn)行評(píng)價(jià)，它屬于效率論據(jù)的范疇；一是基于道義進(jìn)行判斷，它屬于倫理論據(jù)的范疇。”[6]從我國未成年人犯罪刑事政策文本的變遷可以看出，我國未成年人犯罪刑事政策在功利與公平的關(guān)系上日趨理性化并向公平邁進(jìn)，反映了從注重功利到注重公平的演變過程。這主要反映在未成年人獨(dú)立主體地位進(jìn)一步凸顯和追求實(shí)質(zhì)正義的傾向進(jìn)一步增強(qiáng)兩個(gè)方面。從最高人民法院1995年解釋將“教育為主、懲罰為輔”規(guī)定為對(duì)未成年罪犯適用刑罰的原則，到最高人民法院2006年解釋將“教育為主、懲罰為輔”規(guī)定為審理未成年刑事案件的基本原則，再到修改后刑訴法增加規(guī)定未成年人刑事案件特別程序，體現(xiàn)了未成年人刑事政策蘊(yùn)含的未成年人利益優(yōu)先的價(jià)值取向。

三是現(xiàn)代化取向和國際化趨勢進(jìn)一步增強(qiáng)。從1991年參照《聯(lián)合國預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》的規(guī)定制定《未成年人保護(hù)法》的主要內(nèi)容開始，現(xiàn)代未成年人刑事政策理念在我國未成年人司法實(shí)踐中逐步得到重視并不斷弘揚(yáng)，充分顯示了我國未成年人刑事政策積極順應(yīng)國際化趨勢，切實(shí)履行和貫徹國際文件和規(guī)約的義務(wù)和準(zhǔn)則的態(tài)度。1991年《未成年人保護(hù)法》和1999年《預(yù)防未成年人犯罪法》將“教育為主、懲罰為輔”的原則和“教育、感化、挽救”的方針法定化，2008年“兩擴(kuò)大、量減少”對(duì)未成年人刑事政策的調(diào)適，刑事司法實(shí)踐對(duì)未成年人刑事制度的探索和實(shí)踐，修改后刑訴法規(guī)定未成年人刑事案件特別程序，《刑法修正案(八)》對(duì)未成年人犯罪適用刑罰增加的從寬處理規(guī)定，顯示我國未成年人刑事政策已從多方位實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代未成年人刑事政策所要求的“非犯罪化”“非刑罰化”“非監(jiān)禁化”。

三、未成年人犯罪刑事政策變遷路徑的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架分析

(一)兩個(gè)倡導(dǎo)聯(lián)盟的產(chǎn)生及其信仰系統(tǒng)

未成年人犯罪刑事政策的從無到有體現(xiàn)了新的政策子系統(tǒng)的產(chǎn)生。新的政策子系統(tǒng)的產(chǎn)生主要是由于“許多行動(dòng)者對(duì)于現(xiàn)存子系統(tǒng)對(duì)特定問題的忽視感到不滿從而謀求建立自己的子系統(tǒng)”[2]24。在原有的刑事政策子系統(tǒng)內(nèi)，雖然有若干關(guān)于未成年人犯罪的指示、解答等，但由于這些指示、解答零散、不系統(tǒng)，而且缺乏配套的操作規(guī)定，再加上由于當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境把打擊犯罪作為維護(hù)社會(huì)主義政權(quán)的方式，從而使其無法執(zhí)行。未成年人犯罪刑事政策應(yīng)運(yùn)而生，并通過各種途徑滲透到刑事立法、司法、執(zhí)行等各個(gè)方面。在未成年人犯罪子系統(tǒng)出現(xiàn)之初，內(nèi)部只有一個(gè)單一的聯(lián)盟，即“以刑為教”聯(lián)盟。隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是越來越多的學(xué)者參與到未成年人犯罪問題的研究中，未成年人犯罪子系統(tǒng)出現(xiàn)了一些持不同政策信念的行動(dòng)者，他們以子系統(tǒng)外部行動(dòng)者出于一定的政策信念進(jìn)入到子系統(tǒng)中的學(xué)者為主，還包括原單一聯(lián)盟內(nèi)由于信念改變而分化出來的行動(dòng)者及家長。由此，“以刑為教”聯(lián)盟和“以教為刑”聯(lián)盟形成，前者主要以中央政法委、最高審判、檢察、司法機(jī)關(guān)、公安部和各級(jí)政府為代表；后者主要以部分法院、檢察院、專家學(xué)者、家長為主要代表。

1.“以刑為教”聯(lián)盟的信仰體系。 “以刑為教”聯(lián)盟認(rèn)為，未成年人犯罪與成年人犯罪的性質(zhì)和原因是相同，其差異僅僅在于犯罪的程度。所以，應(yīng)在一個(gè)刑法框架內(nèi)規(guī)定成年人犯罪和未成年人犯罪，即未成年人犯罪的認(rèn)定和刑罰裁量應(yīng)以成年人犯罪的構(gòu)成及刑罰標(biāo)準(zhǔn)為參照，并按照其各自相應(yīng)的刑罰種類和幅度進(jìn)行處罰。未成年人的特殊身份只是定罪量刑時(shí)的一個(gè)減輕或從輕處罰的情節(jié)。“六字方針”和“八字原則”只有在符合罪行法定、罪刑相適應(yīng)和法律面前人人平等三個(gè)普通刑法基本原則的前提下才能適用。未成年人犯罪案件的審理程序與成年人犯罪案件審理程序沒有本質(zhì)的區(qū)別，只是可以在成年人犯罪案件審理程序的基礎(chǔ)上，根據(jù)未成年人身心特點(diǎn)，作出個(gè)別特別的規(guī)定?？傊?，對(duì)未成年人犯罪，應(yīng)該先科處刑罰，通過刑罰自身所具有的教化、培養(yǎng)人的功能來實(shí)現(xiàn)教育罪犯的效果。 “以刑為教”聯(lián)盟的政策核心信仰反映了其聯(lián)盟成員的同質(zhì)犯罪觀、同質(zhì)刑罰觀、報(bào)應(yīng)觀念、社會(huì)利益優(yōu)先和追求形式正義等深層核心信仰?！耙孕虨榻獭甭?lián)盟內(nèi)部雖然在政策核心信仰方面具有高度的一致性，但在如何根據(jù)未成年人的身心特點(diǎn)作出特別規(guī)定，通過刑罰來實(shí)現(xiàn)教育效果等表層信仰方面存在較大分歧。

2.“以教為刑”聯(lián)盟的信仰體系。 “以教為刑”聯(lián)盟認(rèn)為，未成年人犯罪有其特殊的非法內(nèi)涵，與成年人犯罪有著本質(zhì)區(qū)別，不能根據(jù)成年人的同種行為對(duì)其類型化，不能完全按照成人的標(biāo)準(zhǔn)去理解、評(píng)價(jià)未成年人實(shí)施的與成年人犯罪有著外觀相似性的行為及其結(jié)果的意義和性質(zhì)。對(duì)未成年人的違法犯罪行為應(yīng)以保護(hù)處分代替刑罰為原則，以科處刑罰為例外。不能滿足于較成年人刑罰減輕或從輕處理、較成年人寬緩處理，必須根據(jù)教育目的，從有利于未成年人重返社會(huì)的角度，規(guī)定其條件與期限，限制其種類及內(nèi)容。刑罰的適用不在于補(bǔ)償被害人，不能僅僅以犯罪行為及其客觀后果或客觀危害程度為根據(jù)，而應(yīng)以未成年人的主觀惡性程度、身心發(fā)展及其成熟程度和保護(hù)教育的必要性為出發(fā)點(diǎn)，注重個(gè)別化和靈活化，盡量適用非抑制自由意志、干預(yù)自由行動(dòng)的刑罰措施。未成年人犯罪案件的處理程序和方法應(yīng)多適用轉(zhuǎn)向處分，禁止不適于未成年人教育功能的訴訟程序，其目的在于查清未成年人的性格、生活環(huán)境及需要保護(hù)的所有情況，從而為作出最終處理提供依據(jù)。應(yīng)建立刑事一體化的特別少年刑法。 “以教為刑”聯(lián)盟的政策核心信仰反映了其聯(lián)盟成員的異質(zhì)犯罪觀、異質(zhì)刑罰觀、追求實(shí)質(zhì)正義、未成年人利益優(yōu)先等深層核心信仰。與傳統(tǒng)刑罰思想有本質(zhì)區(qū)別，其思想重心在教育和保護(hù)，不在譴責(zé)與非難或者報(bào)應(yīng)與威懾?！耙越虨樾獭甭?lián)盟內(nèi)部和“以刑為教”聯(lián)盟內(nèi)部一樣存在分歧，主要體現(xiàn)在是否建立刑事一體化的特別少年刑法、是否單獨(dú)設(shè)立保護(hù)處分制度及其范圍等表層信仰方面。如有學(xué)者認(rèn)為，“保安處分措施能夠?qū)ξ闯赡耆朔缸镱A(yù)防產(chǎn)生積極作用，我國雖然沒有嚴(yán)格的保安處分措施，但具有與此相類似的勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教養(yǎng)、工讀學(xué)校等，應(yīng)該在完善這些制度的基礎(chǔ)上發(fā)揮它們的作用?！盵7]

(二)政策取向?qū)W習(xí)與政策變遷

持有不同信仰體系的倡導(dǎo)聯(lián)盟，擁有不同的政策偏好和政策目標(biāo)。“不同聯(lián)盟中的成員為了推動(dòng)他們的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而去更好地理解這個(gè)世界”[1]203，從而發(fā)生政策學(xué)習(xí)。無論聯(lián)盟內(nèi)部還是聯(lián)盟之間都可以產(chǎn)生政策取向?qū)W習(xí)。

1.聯(lián)盟內(nèi)部的學(xué)習(xí)。無論是“以刑為教”聯(lián)盟還是“以教為刑”聯(lián)盟，為維護(hù)各自所倡導(dǎo)的深層核心信仰，都致力于論證如何保留未成人刑罰、如何與成年人刑罰區(qū)分、未成年人刑罰的具體種類、形式、條件、范圍、內(nèi)容以及如何使未成年人刑罰符合教育目的。

“以刑為教”聯(lián)盟內(nèi)部學(xué)習(xí)。從1984年10月上海市長寧區(qū)人民法院創(chuàng)建我國第一個(gè)少年法庭和1986年6月上海市長寧區(qū)人民檢察院成立我國第一個(gè)專門辦理未成年人案件的“少年起訴組”開始，法院和檢察院系統(tǒng)分別開始了少年審判和檢察制度的探索，通過調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、改革試點(diǎn)基本建立了未成年人審判程序和包括“捕訴防一體化”辦案模式、涉罪未成年人庭審教育、社會(huì)調(diào)查、親情會(huì)見、訴前考察、不起訴幫教、合適成年人參與訴訟等一整套符合未成年人特點(diǎn)的檢察工作機(jī)制，并先后以幾個(gè)司法解釋進(jìn)行規(guī)范。實(shí)際上這是“以刑為教”聯(lián)盟經(jīng)過內(nèi)部學(xué)習(xí)之后達(dá)成了共識(shí)，即在現(xiàn)有法律框架內(nèi)、在成年人審理程序的基礎(chǔ)上，根據(jù)未成年人的身心特點(diǎn)，作出的特別規(guī)定。

“以教為刑”聯(lián)盟內(nèi)部學(xué)習(xí)?！耙越虨樾獭甭?lián)盟內(nèi)部學(xué)習(xí)主要依托中國青少年犯罪研究會(huì)、中國刑事訴訟法學(xué)研究會(huì)等專業(yè)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行?！爸袊嗌倌攴缸镅芯繒?huì)長期會(huì)聚了中國青少年犯罪研究的主體力量，并至少在2002年該學(xué)會(huì)轉(zhuǎn)歸團(tuán)中央以前，一直是中國青少年犯罪研究‘有意識(shí)’的推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)組織。”[8]72004年和2008年中央確定司法改革任務(wù)以后,訴訟法學(xué)研究會(huì)等研究機(jī)構(gòu)在“以教為刑”聯(lián)盟的內(nèi)部學(xué)習(xí)上發(fā)揮了主要作用。如中國刑事訴訟法學(xué)研究會(huì)于2011年10月28日在成都召開年會(huì)，圍繞未成年人刑事訴訟程序的構(gòu)建等問題進(jìn)行了深入研討。最高人民檢察院檢察理論研究所于2010年6月在湖北省宜昌市召開了“附條件不起訴制度”研討會(huì)等。

2.聯(lián)盟間的學(xué)習(xí)。每個(gè)聯(lián)盟為了使自己的政策主張取得競爭優(yōu)勢，會(huì)竭盡全力分析對(duì)方的優(yōu)缺點(diǎn)，在吸取優(yōu)點(diǎn)為我所用的同時(shí)，對(duì)缺陷大加撻伐，由此產(chǎn)生聯(lián)盟間的學(xué)習(xí)。兩個(gè)聯(lián)盟的學(xué)習(xí)主要通過合作調(diào)研、參與未成年人相關(guān)試點(diǎn)制度的設(shè)計(jì)、參與未成年人相關(guān)政策制定和立法等方式進(jìn)行。

“以教為刑”聯(lián)盟一開始就認(rèn)識(shí)到了要推行自己的政策信仰必須與司法機(jī)關(guān)進(jìn)行合作，并進(jìn)行了一系列的試點(diǎn)制度設(shè)計(jì)和合作調(diào)研活動(dòng)。“1984年11月我國第一個(gè)少年法庭的建立，就是華東政法學(xué)院青少年犯罪研究所與上海市長寧區(qū)人民法院合作調(diào)研后的產(chǎn)物，而少年司法實(shí)踐的每一次重大探索都能看到學(xué)術(shù)界的影響?！盵8]252006年12月11日至12月23日，中央綜治委預(yù)防辦牽頭組織了中國青少年犯罪研究會(huì)與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、共青團(tuán)中央聯(lián)合組成專題調(diào)研組，就少年司法制度建設(shè)工作進(jìn)行調(diào)研。2009年6月13日至6月14日，中央綜治委預(yù)防辦、上海市人民檢察院、最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳、中國青少年犯罪研究會(huì)和華東政法大學(xué)共同在上海舉辦了“少年司法改革與寬嚴(yán)相濟(jì)——未成年人輕罪記錄消滅制度理論與實(shí)踐研討會(huì)”，就“未成年人案件刑事污點(diǎn)限制公開”制度等未成年人案件檢察工作制度進(jìn)行了研討。

而在相關(guān)政策制定和立法的前期，兩個(gè)聯(lián)盟會(huì)通過承擔(dān)相關(guān)研究課題、參加政策制定和立法座談會(huì)等形式提出自己的政策主張，聽取不同意見，各方都試圖說服更多的政策參與者支持自己的議案，主動(dòng)征詢對(duì)方的意見以達(dá)到對(duì)方對(duì)自己的政策主張感興趣并予以接納的目的。在文本出臺(tái)之后，兩個(gè)聯(lián)盟還會(huì)以征求意見為契機(jī)開展學(xué)習(xí)。在刑事訴訟法修改過程中，2003年10月至2011年5月，全國人大法工委召開了6次座談會(huì)征求意見。在未成年人保護(hù)法修改過程中，僅“2006年2月中下旬，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)就先后召開四次座談會(huì)，聽取20多個(gè)中央有關(guān)單位和10多位專家對(duì)未成年人保護(hù)法修訂草案建議稿第八稿的意見”[9]。 兩個(gè)聯(lián)盟在內(nèi)部和聯(lián)盟之間的學(xué)習(xí)過程中，各自在回應(yīng)質(zhì)疑的同時(shí)關(guān)注對(duì)方的政策倡導(dǎo)，修正自己的政策主張，最終將“六字方針”和“八字原則”作為未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法和未成年人特別的程序的指導(dǎo)原則，并在《刑法修正案(八)》中規(guī)定了前科消滅等制度，在修訂刑訴法中規(guī)定了特別程序。

(三)政策經(jīng)紀(jì)人的作用

由于影響因素的多樣性和復(fù)雜性，政策變遷過程中容易出現(xiàn)政策僵局情況。要打破這種政策僵局就需要政策經(jīng)紀(jì)人發(fā)揮作用。在未成年人刑事政策變遷過程中，權(quán)威決策者(中共中央及其所屬的中央政法委)和一線行動(dòng)者(最高人民法院和最高人民檢察院)充當(dāng)了政策經(jīng)紀(jì)人的角色。

中共中央及其所屬的中央政法委，是未成年人犯罪刑事政策的制定和調(diào)整主體?！耙环矫?，它們受到?jīng)Q策時(shí)間的約束，不可能允許政策變遷過程因政策僵局而無限期地受到阻滯……另一方面，有些決策可以經(jīng)民主協(xié)商而達(dá)成一致，但有些決策(例如價(jià)值沖突、利益分配)必須通過集權(quán)的強(qiáng)制性選擇方能達(dá)成一致……”[10]面對(duì)未成年人犯罪刑事政策在嚴(yán)打政策下虛位化的現(xiàn)實(shí)，中共中央通過《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》《中共中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會(huì)若干重大問題的決定》《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》等一系列文件，為未成年人犯罪刑事政策定下了基調(diào)，在未成年人司法制度上主張進(jìn)一步改革和完善未成年人刑事程序即建立未成年人特別刑事程序；在未成年人刑事政策的價(jià)值取向上選擇了注重對(duì)未成年人的保護(hù)和教育，強(qiáng)調(diào)對(duì)未成年人的非犯罪化、非刑罰化、非監(jiān)禁化；在前科消滅制度上，強(qiáng)調(diào)建立未成年人輕罪記錄消滅制度。2008年底的全國政法工作會(huì)議上通過提出“兩擴(kuò)大、兩減少”的刑事政策再次強(qiáng)調(diào)對(duì)未成年人的非犯罪化、非刑罰化、非監(jiān)禁化。

除了權(quán)威決策者在高層的政策考量之外，最高人民法院和最高人民檢察院也是積極的政策倡導(dǎo)者。他們在未成年人刑事政策變遷過程中也充當(dāng)著政策經(jīng)紀(jì)人的角色。與權(quán)威決策者不同，他們試圖調(diào)和倡導(dǎo)聯(lián)盟之間沖突的基礎(chǔ)和動(dòng)力源自其從事未成年人刑事案件檢察和審判工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。最高人民檢察院和最高人民法院在工作中積累了大量有利于保護(hù)教育挽救未成年人的有效經(jīng)驗(yàn)，并通過司法解釋將部分經(jīng)驗(yàn)予以制度化和規(guī)范化。由于這些經(jīng)驗(yàn)被實(shí)踐證明是正確的、有效的，更具說服力，更容易被兩個(gè)聯(lián)盟所接受。如未成年人刑事案件污點(diǎn)限制公開、擴(kuò)大緩刑適用、未成年人法律援助、不起訴制度、合適成年人在場及社會(huì)調(diào)查等均被現(xiàn)行《刑法》《刑訴法》所吸收。

(四)子系統(tǒng)外部事件的影響

倡導(dǎo)聯(lián)盟框架認(rèn)為，政策變遷過程受到政策子系統(tǒng)外部因素的影響。從未成年人犯罪刑事政策政策變遷歷程中可以發(fā)現(xiàn)，未成年人犯罪刑事政策的變遷同樣受到了外部事件的影響。

一是改革開放的全方位推進(jìn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，刑事政策國際化的趨勢也愈加明顯。1978年以來的30余年間，我國改革開放不斷深入、參與全球化的程度也不斷加深。我國先后批準(zhǔn)了北京規(guī)則、利雅得準(zhǔn)則，簽署了《兒童權(quán)利公約》《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》等國際法律文件。有關(guān)未成年人犯罪的法律制定和修改勢必順應(yīng)刑事政策國際化的趨勢，將這些文件的基本精神和原則體現(xiàn)到國內(nèi)法中。從1991年制定的《未成年人保護(hù)法》、1999年制定的《預(yù)防未成年人犯罪法》到2006年修改的《未成年人保護(hù)法》、2011年的《刑法修正案八》、2012年修改后的《刑事訴訟法》，再到最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等出臺(tái)的相關(guān)司法解釋和規(guī)定，都體現(xiàn)了相關(guān)國際準(zhǔn)則的指導(dǎo)思想和原則的要求。

二是和諧社會(huì)構(gòu)建的不斷深入。自2004 年中共中央提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)以來，和諧社會(huì)的構(gòu)建從社會(huì)管理創(chuàng)新、法治建設(shè)等多個(gè)方面不斷深入。未成年人犯罪不僅是衡量社會(huì)道德水平的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，也是阻礙和諧社會(huì)構(gòu)建的一個(gè)毒瘤。對(duì)未成年犯罪人限制刑罰適用，注重通過教育來挽救，體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。而這種觀念與“以教為刑”聯(lián)盟的政策主張相符。2004年以后的未成年人刑事政策朝著“以教為刑”聯(lián)盟靠近。

三是公共輿論的變化。2004年，“尊重和保障人權(quán)”正式成為我國憲法的基本原則。保障人權(quán)逐漸成為社會(huì)公眾的自覺追求。兒童優(yōu)先和特殊保護(hù)理念逐步深入人心，社會(huì)公眾普遍認(rèn)為要認(rèn)可與尊重未成年人的主體性地位，對(duì)未成年人的刑罰要輕緩處理，將人權(quán)保障作為刑法改革和發(fā)展的一個(gè)首要價(jià)值追求，切實(shí)維護(hù)違法犯罪人的合法權(quán)益。公共輿論的變換對(duì)“以刑為教”“以教為刑”聯(lián)盟的影響是不同的：后者獲得更多的民意支持，爭取到更多的聯(lián)盟資源，而前者則受到更多的約束，其以刑為教的政策倡議只能在教育的前提下調(diào)整刑罰的合理性與適度性，從而充分發(fā)揮刑罰教育和矯治犯罪人的目的。

四、結(jié)論

從以上對(duì)未成年人犯罪刑事政策變遷的梳理和分析可以看出，其沒有發(fā)生核心政策以及政策工具的根本改變，而是原有政策的細(xì)微修補(bǔ),是明顯的政策漸進(jìn)和演化。競爭性聯(lián)盟沒有發(fā)生更替，“以刑為教”聯(lián)盟及其政策主張仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。其原因在于：一是政策學(xué)習(xí)發(fā)生在政策核心信念的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)和工具性信息的認(rèn)知層面。而且“行動(dòng)者傾向于接受那些肯定已有信念的信息，而篩選掉那些不和諧的信息”[1]203，加深了雙方的溝通難度，構(gòu)成了聯(lián)盟雙方學(xué)習(xí)的強(qiáng)大阻力。二是“以刑為教”聯(lián)盟在未成年人犯罪刑事政策子系統(tǒng)中仍有巨大的權(quán)力影響，中央政法委等政策決策主體沒有對(duì)未成年人刑事政策子系統(tǒng)強(qiáng)加變遷影響。三是通過刑罰來實(shí)現(xiàn)教化功能的傳統(tǒng)思想仍根深蒂固。

由此可見，“以教為刑”聯(lián)盟要想成為未來占主導(dǎo)地位的聯(lián)盟并將其政策信仰轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的政策，降低與“以刑為教”聯(lián)盟的溝通難度、突破與“以刑為教”聯(lián)盟的學(xué)習(xí)阻力以及在全社會(huì)去除鎮(zhèn)壓報(bào)復(fù)的觀念、形成教育矯治的氛圍和取得中央政法委的正式認(rèn)可至關(guān)重要，“以教為刑”聯(lián)盟要實(shí)現(xiàn)自己的政策目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。

[1] 保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論[M].彭宗超，鐘開斌，等，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2004.

[2] Sabatier，Paul A and Hank Jenkins-Simth. Policy Change and Learning:An Advocacy Coalition Approch[M].Boulder:Westview Press,2003.

[3] 周光禮.公共政策與高等教育[M].武漢:華中科技大學(xué)出版社，2010:53.

[4] 盧建平，劉春花.刑事政策與刑法的二重協(xié)奏[J].河北學(xué)刊，2011，(4): 140.

[5] 陳潭.改革開放以來的中國公共政策變遷[J].湖湘論壇，2009，(4):11.

[6] 姜濤.刑事政策價(jià)值的回歸:從過度功利到人性關(guān)懷[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2006，(2):92.

[7] 趙秉志，張遠(yuǎn)煌.未成年人犯罪專題整理[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2010：256.

[8] 姚建龍.中國青少年犯罪研究綜述[M].北京：中國檢察出版社，2009.

[9] 于建偉.未成年人保護(hù)法修訂的背景、過程及重要意義[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/neiwu/2007-01/08/content_1383704.htm，2007-01-08/2014-8-26.

[10] 王春城.倡導(dǎo)聯(lián)盟框架：解析和應(yīng)用[D].長春：吉林大學(xué)，2010：115.

〔責(zé)任編輯：王宏宇 馬 林〕

2015-04-21

董冰(1980-)，男，河南柘城人，博士研究生，檢察員，從事法學(xué)、思想政治教育研究；陳文斌(1952-)，女，河北樂亭人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事馬克思主義理論與思想政治教育研究。

D912.7

A

1000-8284(2015)10-0137-06