金 夢

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

法學(xué)研究

·立法改革專題·

澳大利亞授權(quán)立法的范圍與監(jiān)督機制

金 夢

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

一個國家授權(quán)立法的水平和質(zhì)量反映著這個國家法治體系的水平和質(zhì)量。澳大利亞授權(quán)立法的范圍十分廣泛，立法性文件是授權(quán)立法的表現(xiàn)形式。厘定立法性文件的范圍，加強對授權(quán)立法的實體性和程序性監(jiān)督，對于提高授權(quán)立法的水平和質(zhì)量具有重要作用。通過考察和分析澳大利亞授權(quán)立法的范圍與監(jiān)督機制，總結(jié)基本經(jīng)驗，比照中國授權(quán)立法的現(xiàn)狀，為進一步完善中國的授權(quán)立法制度提供借鑒和參考。

授權(quán)立法；立法性文件；授權(quán)范圍；授權(quán)監(jiān)督

當(dāng)今世界，授權(quán)立法的質(zhì)量是衡量一個國家法治水平的重要標志。一個國家授權(quán)立法的數(shù)量和質(zhì)量表征著這個國家的法治進程和民主程度。授權(quán)立法不僅考驗著國家層面或者聯(lián)邦層面授權(quán)與限權(quán)的尺度，更展示著行政立法或者地方立法、州區(qū)立法的水準。因此，授權(quán)立法的質(zhì)量直接關(guān)乎國家整個法治體系的質(zhì)量。通過最高立法機關(guān)的立法確定授權(quán)立法的范圍邊界及相關(guān)的監(jiān)督機制，對于厘清授權(quán)立法的種類和內(nèi)容，確?！白h會至上”，保障分權(quán)制衡與民主具有重要意義。

授權(quán)立法自19世紀從英國出現(xiàn)到20世紀被大部分國家采用并以憲法的形式加以確認，經(jīng)歷了逐步發(fā)展和完善的過程。澳大利亞作為英聯(lián)邦的成員，其授權(quán)立法受到英國授權(quán)立法的重要影響，授權(quán)立法的內(nèi)容和范圍經(jīng)歷了逐步擴展的過程。迄今為止，澳大利亞聯(lián)邦和各個州區(qū)授權(quán)立法的數(shù)量占到全部立法數(shù)量的一半以上，嚴格確定授權(quán)立法的權(quán)限范圍和邊界，加強對授權(quán)立法的監(jiān)督，完善監(jiān)督機制對于授權(quán)立法的進一步發(fā)展和完善具有重要價值。在此語境下，通過運用比較的方法考察澳大利亞授權(quán)立法的范圍邊界與監(jiān)督機制，分析中國新修訂的《立法法》中關(guān)于授權(quán)立法的權(quán)限范圍及監(jiān)督制度，以期為中國授權(quán)立法的實踐操作和制度完善提供參考借鑒，進一步發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用和推動作用,堅持科學(xué)立法，提高立法質(zhì)量。

一、澳大利亞授權(quán)立法的范圍

(一)授權(quán)立法的范圍界定

澳大利亞沿襲英國法律傳統(tǒng)的同時，又借鑒吸收美國的聯(lián)邦制模型，實行三權(quán)分立。立法權(quán)由聯(lián)邦議會和各個州區(qū)議會行使，但是議會經(jīng)常把立法權(quán)授予下級議會、聯(lián)邦政府或者州區(qū)政府、特定的團體或者司法機關(guān)，這些法規(guī)和法律文件具有同法律一樣的效力。在澳大利亞，授權(quán)立法又叫委任立法(Delegated Legislation)、次級立法(Subordinate Legislation)或者立法性文件(Legislative Instruments)。在聯(lián)邦法律層面，主要由《立法性文件法》*《立法性文件法》(Legislative Instruments Act 2003)于2003年12月17日頒布實施，期間歷經(jīng)多次修改，本文論述采用的是2014年6月1日最新修訂的版本。和聯(lián)邦《法律解釋法》*聯(lián)邦《法律解釋法》(Acts Interpretation Act 1901)是澳大利亞第一部頒布實施的實質(zhì)性的聯(lián)邦法律。該法案于2014年3月12日最新修訂，其建立起聯(lián)邦層面解釋法律法規(guī)等一系列的原則和方法，在澳洲法治發(fā)展史上具有舉足輕重的地位。兩部法律對授權(quán)立法加以規(guī)制。結(jié)合之前1901年聯(lián)邦《法律解釋法》的相關(guān)內(nèi)容，2003年聯(lián)邦議會通過《立法性文件法》，從制定法層面使授權(quán)立法真正有法可依。

授權(quán)立法的范圍包括權(quán)限范圍和內(nèi)容范圍，授權(quán)立法的主體范圍基本限定在聯(lián)邦或州的總督、部長或者是州區(qū)政府，其制定的立法性文件多種多樣，這些立法性文件構(gòu)成了授權(quán)立法的內(nèi)容范圍，本文主要闡述授權(quán)立法的內(nèi)容范圍。澳大利亞聯(lián)邦憲法沒有明確規(guī)定議會享有授權(quán)立法的權(quán)限。但是在1910年巴克斯特訴Ah Way一案中，聯(lián)邦高等法院一直支持議會行使授權(quán)立法權(quán)限。法官O′康納 J.對于授權(quán)立法制定的法規(guī)做出了合理性說明：如果法律僅能處理能夠預(yù)期出現(xiàn)的情況，那么立法機關(guān)在制定法律上將是無效的機構(gòu)。所有立法機關(guān)的目的是使他們的思想盡可能的面向未來，同時為在法律適用中出現(xiàn)的突發(fā)事件提供盡可能明確的指引。但是，在所有的案件中都提供特別的指導(dǎo)是不可能的，因此，從很早以前的立法，尤其是現(xiàn)代社會的立法，都采用有條件的立法形式，把立法權(quán)限授予特定的機關(guān)來決定法律適用的環(huán)境，或者決定何種法律應(yīng)被延伸適用，或者決定特定的群體或者商品可以被適用。此案中高等法院法官所作的上述說明被認為是授權(quán)立法在聯(lián)邦層面得到確認的標識。

《立法性文件法》對授權(quán)立法的范圍作了明確規(guī)定?！读⒎ㄐ晕募ā返?條規(guī)定：“議會授權(quán)立法包括參照本法關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定，議會授權(quán)法規(guī)制定者，繼而議會的相關(guān)機構(gòu)通過法規(guī)制定者進一步授權(quán)其他法規(guī)規(guī)章制定者?！睂τ谑跈?quán)立法的范圍限定主要是從行使立法權(quán)的主體層面進行限定，如果立法主體沒有得到議會授權(quán)，則出臺的任何立法性文件都是無效的。這種方式符合澳大利亞的“議會至上”原則，也回應(yīng)了最初關(guān)于授權(quán)立法沖擊議會主權(quán)的學(xué)說。立法決定權(quán)最終還是由議會來行使，授權(quán)立法可以看作是議會將自身的立法權(quán)的轉(zhuǎn)移或者下放，這在本質(zhì)上是符合分權(quán)制衡原則的。同時授權(quán)立法可以減輕議會的時間壓力，使議會能夠集中精力解決重大經(jīng)濟社會問題的立法。議會委托具有專門知識和經(jīng)驗的機構(gòu)立法，能夠保證立法更為迅速、準確[1]，提高立法質(zhì)量和立法效率。

(二)立法性文件的法定標準與評判

立法性文件是通過議會授權(quán)制定的，根據(jù)《立法性文件法》第5條第1款和第3款的規(guī)定，立法性文件是指具有立法性質(zhì)并且通過議會授權(quán)制定的書面性文件，這份書面性文件需要登記才能成為立法性文件。這項規(guī)定從內(nèi)容和程序上分別對授權(quán)立法的范圍作了限定。在內(nèi)容方面，立法性質(zhì)是確定授權(quán)立法范圍的關(guān)鍵，也是確定一項文件是否是立法性文件的唯一因素；在程序方面，一項文件雖然內(nèi)容具備立法性質(zhì)并且得到議會授權(quán)，制定之后需要到議會進行登記才能生效，這是成為立法性文件的形式要件。根據(jù)《立法性文件》第5條第2款和第3款的規(guī)定，一項文件具有立法性質(zhì)是指它決定法律或者法律的內(nèi)容，而不僅僅是在特定情況下適用法律，并且能夠?qū)σ环N特權(quán)或者利益、施加義務(wù)、創(chuàng)設(shè)權(quán)利或者改變義務(wù)狀態(tài)剝奪權(quán)利享有產(chǎn)生直接或者間接的影響。一份文件的制定主體首先應(yīng)該得到議會的授權(quán)，同時其內(nèi)容應(yīng)該是具有實質(zhì)意義的影響權(quán)利享有義務(wù)履行的立法性質(zhì)，同時兼?zhèn)溥@兩個必要條件之后，經(jīng)過議會的登記程序才能成為立法性文件，進而被劃歸在授權(quán)立法的范圍內(nèi)。

由于授權(quán)立法的表現(xiàn)形式是立法性文件，所以明確立法性文件的范圍也就圈定了授權(quán)立法的范圍。根據(jù)第6條的規(guī)定：“能夠被宣布為立法性文件的文件有：(a)在生效之前、生效之日或者生效之后得到議會授權(quán)制定的并且被授權(quán)法律稱為法規(guī)的文件；(b)除了上述法規(guī)以外， 在生效之前得到議會授權(quán)制定的并且根據(jù)1903年《法定規(guī)章出版法》第5條第1款的相關(guān)規(guī)定，在其生效前的任何時間作為法定規(guī)章被要求印刷或者銷售的文件；(c)非自治區(qū)域政府適用的法案，在生效之前、生效之日或者生效之后得到議會授權(quán)制定，在此項法案中被稱為條例、規(guī)章、法規(guī)或者是條例中制定的文件；(d)在生效之前得到議會授權(quán)，并且是根據(jù)授權(quán)立法的規(guī)定，在其生效前的任何時間根據(jù)1901年《法律解釋法》第46A條的立法目的被宣布為可以駁回的法律文件，否則會根據(jù)1901年《法律解釋法》第三部分的內(nèi)容駁回；(e)在生效之前、生效之日或者生效之后得到授權(quán)制定的公告。”

從《立法性文件法》中對授權(quán)立法的范圍規(guī)定看，經(jīng)過議會授權(quán)制定的立法性文件的表現(xiàn)形式是多種多樣的，主要有法規(guī)、規(guī)章、條例和可以駁回的法律文件。法規(guī)是授權(quán)立法的首要和主要的形式，很多議會立法中包含授權(quán)司法部長制定法規(guī)的內(nèi)容，該項法規(guī)同時是制定法要求或者認可的。許多監(jiān)管具體事務(wù)的制定法也被描述為法規(guī)。其他立法性文件是行政或者管理機關(guān)制定的，包括部長、部門負責(zé)人、機構(gòu)和他們的代表。在20世紀70年代，授權(quán)立法的形式只有法規(guī)、規(guī)章和條例三種主要形式，到20世紀90年代，隨著議會的擴展，授權(quán)立法的形式發(fā)展到100多種，主要有決定、州區(qū)條例、管理計劃(例如捕魚計劃)、宣言、認證、原則和通知、法定機關(guān)制定的法律、航海和航空規(guī)則、(廣播)通知、(會計)準則、(衛(wèi)生立法)聲明、(適航)指令及(老年護理和兒童保健)指南等。*http://www.aph.gov.au/binaries/senate/pubs/odgers/pdf/chap15.pdf.這些規(guī)則、聲明、指南等都是在議會授權(quán)下制定的，因而具有立法性質(zhì)并且進行了登記，屬于授權(quán)立法的范圍。

從立法技術(shù)上看，授權(quán)立法的范圍必須限縮在一定的范圍內(nèi)，不能無限擴張，通過反向排除條款的使用，使立法性文件的范圍和邊界一目了然。在立法技術(shù)和立法內(nèi)容方面的這種確定性為授權(quán)立法劃定的明確的范圍邊界?！读⒎ㄐ晕募ā返?條通過表格列舉的方式劃定了24種不能被認定為立法性文件的文件，這些文件包括涉及國家安全方面的規(guī)則或者指令，部長根據(jù)公共治理、績效和責(zé)任法律作出的決定，根據(jù)公司法作出的規(guī)章和根據(jù)《職場關(guān)系法》和公平工作委員會作出的指令等。排除24種非授權(quán)立法的內(nèi)容主要是根據(jù)立法機關(guān)和其享有的立法權(quán)限，這種立法權(quán)限是否得到議會授權(quán)并要充分考慮其所具有的立法性質(zhì)。如果出現(xiàn)一份文件中的一些條款具有立法性質(zhì)，而另一些條款具有管理性質(zhì)，那么這份文件將根據(jù)立法目的確定為立法性文件。這一條款的規(guī)定在一定程度上擴大了授權(quán)立法的范圍。

授權(quán)立法范圍的界定是規(guī)范授權(quán)立法非常重要的方法，澳大利亞授權(quán)立法的范圍非常廣泛，授權(quán)立法的表現(xiàn)方式多種多樣，劃定立法性文件的范圍十分關(guān)鍵，對授權(quán)立法范圍明確法定的評判標準具有重要作用。與澳大利亞授權(quán)立法這種法定標準的確定和適用相比，中國授權(quán)立法的范圍和評判標準有待進一步明晰。從授權(quán)立法范圍的維度來看，規(guī)范多樣復(fù)雜的立法性文件，完善中國的授權(quán)立法還有很長的路要走。

二、澳大利亞授權(quán)立法的監(jiān)督機制

通過上文的分析可以看出，澳大利亞授權(quán)立法的形式多種多樣，范圍十分廣泛，這樣便容易產(chǎn)生相關(guān)監(jiān)督機制的滯后和法律審查的無效。授權(quán)立法范圍的廣泛性和形式多樣化要求授權(quán)立法的監(jiān)督機制必須是具體的并且有效的。因而，授權(quán)立法監(jiān)督機制在保證授權(quán)立法質(zhì)量，提高立法效率方面起著舉足輕重的作用。授權(quán)立法的監(jiān)督機制是授權(quán)立法內(nèi)容中非常關(guān)鍵的組成部分，《立法性文件法》對于授權(quán)立法的監(jiān)督審查問題都作了明確的規(guī)定。從整個立法活動的動態(tài)運行來看，授權(quán)立法的監(jiān)督問題貫穿立法的整個過程。從對授權(quán)立法的監(jiān)督方式來看，授權(quán)立法的監(jiān)督機制分為實體性的監(jiān)督和程序性的監(jiān)督。兩種監(jiān)督方式同等重要、相輔相成。

(一) 對授權(quán)立法的實體性監(jiān)督

授權(quán)立法的實體性監(jiān)督主要表現(xiàn)在，授權(quán)立法在起草過程中，文件內(nèi)容要得到議會相關(guān)部門或者議會授權(quán)機構(gòu)或者主體的監(jiān)督和審查。為了避免質(zhì)量低下的立法性文件出現(xiàn)，對授權(quán)立法過程進行監(jiān)督就顯得十分重要。從立法過程進行監(jiān)督可以從源頭上保證立法質(zhì)量，把出現(xiàn)立法錯誤的概率降到最低限度。《立法性文件法》從兩個方面規(guī)定對授權(quán)立法過程的監(jiān)督。第一，(議會授權(quán))司法部長有義務(wù)采取措施中斷授權(quán)立法以保障授權(quán)立法的效力并且使立法性文件通俗易懂。這些步驟包括但不限于：擔(dān)任或者監(jiān)督立法性文件的起草工作；對立法性文件草案行使最初的審查監(jiān)督權(quán)；為立法性文件草案提供建議；為起草者和相關(guān)部門或者雇傭人員提供起草問題的培訓(xùn)；為授權(quán)立法的起草者和雇傭人員提供之前授權(quán)立法的起草先例進行參考等，同時還要求司法部長對于授權(quán)立法過程中出現(xiàn)的帶有性別歧視的語言進行修正。第二，在立法性文件起草問題上，如果一份文件已經(jīng)被認為具有法律效力并且要進行登記，那么，確定無疑的是授權(quán)立法的相關(guān)機構(gòu)應(yīng)該更加關(guān)注自己在起草文件過程中所說的和期望做到的事情。如果不這樣做的話是極其危險的[2]。

授權(quán)立法的實體性監(jiān)督不僅體現(xiàn)在對立法性文件的起草過程的監(jiān)督，還體現(xiàn)在議會設(shè)有專門的法規(guī)和條例委員會對授權(quán)立法進行監(jiān)督審查。法規(guī)和條例委員會是從機構(gòu)設(shè)置層面確保授權(quán)立法有專門的機構(gòu)依托，屬于實體性監(jiān)督的重要組成部分。法規(guī)和條例委員會成立于1932年，屬于參議院的管轄范圍，議會在眾議院中沒有設(shè)立相應(yīng)的法規(guī)審查委員會。根據(jù)《參議院議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，法規(guī)和條例委員會在行使審查工作過程中，要堅持以下原則以確保授權(quán)立法，與法律相一致，不得不適當(dāng)?shù)厍址腹竦膫€人權(quán)利和自由，不得使公民個人權(quán)利和自由不適當(dāng)?shù)匾蕾囉谀承┬姓Q定，而這些決定不受司法機關(guān)或者其他獨立裁判所審查，不得包含更適合于由議會法律規(guī)定的事項[3]。從上述規(guī)定可以看出，法規(guī)和條例委員會對于授權(quán)立法的審查集中在實體內(nèi)容上，關(guān)注授權(quán)立法的內(nèi)容是否最大限度的保護公民權(quán)利同時限制政府權(quán)力，同時審查法規(guī)和條例的內(nèi)容是否超越議會授權(quán)的范圍。

(二)對授權(quán)立法的程序性監(jiān)督

授權(quán)立法的程序性監(jiān)督包括立法性文件制定之后要向議會提交進行登記備案，并且根據(jù)《聯(lián)邦法律出版法》的相關(guān)規(guī)定進行出版發(fā)行。授權(quán)立法的實體性監(jiān)督是在立法過程中對立法性文件的內(nèi)容進行審查控制，授權(quán)立法的程序性監(jiān)督是要將立法性文件置于議會可控的范圍內(nèi)并且被公民所知曉。這種雙管齊下、實體程序并舉的監(jiān)督方式為提高授權(quán)立法的質(zhì)量，維護授權(quán)立法的權(quán)威提供了機制保障。

《立法性文件法》第38條和第39條明確規(guī)定了立法性文件要向議會提交并登記備案。議會咨詢第一次會議必須將任何一份立法性文件的副本登記備案后送達至議會的參議院和眾議院，并在6個實際工作日內(nèi)提交議會兩院的議事日程。如果立法性文件的副本沒有按照法定期限向議會提交，逾期此項立法性文件立即失效，不具有立法性。如果在授權(quán)立法過程中，被授權(quán)的機關(guān)制定了與立法性文件相關(guān)的解釋性聲明，也應(yīng)當(dāng)同立法性文件一起向議會提交并進行登記備案。解釋性聲明與立法性文件的提交與登記程序相同，如果解釋性聲明沒有按期提交議會，需要向議會書面解釋原因，得到議會的認定后才可以與立法性文件具有同樣的法律效力。

在立法性文件提交議會審查之后，議會根據(jù)授權(quán)立法的實際情況，把一些立法性文件駁回，被駁回的立法性文件不發(fā)生法律效力。早在1990年，《土著和托雷斯島委員會法案》并不要求在其授權(quán)制定區(qū)域委員會選舉法規(guī)和選舉以及區(qū)域委員會組成的特殊規(guī)則提交議會審查，而是根據(jù)法案的相關(guān)規(guī)定直接對授權(quán)立法進行駁回。此項法案僅要求進行選舉要在選舉規(guī)則生效的時候，而沒有對選舉規(guī)則提交的期限作出明確規(guī)定。鑒于此，聯(lián)邦法院在審理相關(guān)案件時認為其制定選舉規(guī)則是不具有法律效力的。

通常情況下，議會對于提交的立法性文件如果認為不符合授權(quán)立法的要求，會在15個實際工作日內(nèi)進行駁回，并且通過決議，被議會駁回的立法性文件或者其中相關(guān)的條款自始不產(chǎn)生法律效力。但是對于一些特殊的立法性文件，議會不能駁回。第44條第1款規(guī)定，如果授權(quán)立法涉及的是有利于聯(lián)邦政府或者州區(qū)政府建立或者運作政府間組織或者計劃的內(nèi)容，或者是這種授權(quán)有利于這些實體建立的目的時，議會是不能夠駁回這些立法性文件的，除非有例外情況。而在第2款中同樣采取列舉的方式指出44種不能被議會駁回的情況，例如根據(jù)2007年《澳大利亞公民法案》所作的決定和根據(jù)2001年《澳大利亞研究委員會法》第60條所作的規(guī)章是不能被議會審查駁回的。雖然議會保留直接的立法權(quán)優(yōu)于其所產(chǎn)生的政府部長和其他公共機構(gòu)的立法權(quán)[4]，但對于議會行使立法審查監(jiān)督權(quán)進行限制，實際上是為了防止議會濫用職權(quán)，把議會本身的權(quán)力控制在一定范圍內(nèi)，防止權(quán)力恣意行使，通過限權(quán)實現(xiàn)分權(quán)制衡，達到立法的良好狀態(tài)。

立法性文件的出版是對授權(quán)立法進行程序性監(jiān)督的重要手段。法律文件的出版可以保證授權(quán)立法的可知性和確定性，并在制定環(huán)節(jié)保證立法質(zhì)量，讓得到授權(quán)立法的相關(guān)機關(guān)得到一種隱性的壓力，使得制定出來的立法性文件是高效且經(jīng)得起法律實踐考驗的。1905年聯(lián)邦《法律出版法》(2012年修訂)規(guī)定全部法律和立法性文件都要公開出版，并且要載入法律數(shù)據(jù)庫內(nèi)，以便于議會進行立法審查和民眾查閱知曉。通過出版的方式對立法性文件進行監(jiān)督，是對授權(quán)立法監(jiān)督行之有效的方式和手段，從程序正義的角度確保立法性文件具有法律效力。

澳大利亞授權(quán)立法的監(jiān)督機制主要是議會的監(jiān)督和條例法規(guī)委員會的審查監(jiān)督，不論是從實體上還是在程序上對立法性文件的監(jiān)督方式可以說是具體細致而富有成效的。這種監(jiān)督機制的設(shè)置和相關(guān)規(guī)定給中國授權(quán)立法的監(jiān)督機制提供了諸多啟示和借鑒意義。

三、澳大利亞授權(quán)立法的啟示

現(xiàn)代社會法律的重要性遠遠不止于在個體之間給予私人權(quán)利和強加某些義務(wù)。大部分法律關(guān)注公共生活。無論在社會、經(jīng)濟或政治上，它調(diào)整和授權(quán)政府行為，并且規(guī)定社會所有方面的、官僚主義控制的體系[5]。規(guī)范授權(quán)立法行為，確定授權(quán)立法范圍，監(jiān)督授權(quán)立法實施是提高授權(quán)立法質(zhì)量的保障，也是確保整個國家法律體系和法治體系質(zhì)量的關(guān)鍵。

通過分析澳大利亞授權(quán)立法的范圍和監(jiān)督機制，我們可以看出，雖然澳大利亞授權(quán)立法的數(shù)量繁多、種類多樣，占到法律數(shù)量的一半之多，但是由于《立法性文件法》對授權(quán)立法規(guī)定的事無巨細，使得授權(quán)立法體例清晰、結(jié)構(gòu)整齊、適用得體。一個國家授權(quán)立法的質(zhì)量監(jiān)控對于整個國家法治體系的質(zhì)量有著舉足輕重的作用。中國在新修訂的《立法法》中也對授權(quán)立法的范圍和監(jiān)督機制進行了相應(yīng)的完善，這為中國授權(quán)立法的理論和實踐發(fā)展增添了一抹亮色。比較中、澳兩國關(guān)于授權(quán)立法的相關(guān)規(guī)定，我們還是能從澳大利亞授權(quán)立法的諸多經(jīng)驗中找到進一步完善中國授權(quán)立法的方法。

第一，明確規(guī)定授權(quán)立法的定義，給授權(quán)立法提供理論依據(jù)。澳大利亞《立法性文件法》第8條規(guī)定了議會授權(quán)立法的定義，并在第5條給立法性文件明確的定義。在法條中對授權(quán)立法直接給出定義，能夠避免授權(quán)立法在法律實踐中出現(xiàn)模糊不定的情況，也為法律解釋提供了可以預(yù)期的空間。中國《立法法》中沒有關(guān)于授權(quán)立法定義的規(guī)定，只在第9條和第74條分別規(guī)定了全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院立法和授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定制定法規(guī)。

從《立法法》關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定可以看出，中國授權(quán)立法的定義并不明確，只是規(guī)定了授權(quán)立法行使的主體即授權(quán)的對象是，國務(wù)院及其經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，授權(quán)立法的內(nèi)容是針對第8條規(guī)定的法律保留事項中沒有制定法律的事項和經(jīng)濟特區(qū)的特殊情況，授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)立法沒有作出具體明確的內(nèi)容規(guī)定和權(quán)限設(shè)定。從授權(quán)立法的技術(shù)角度看，授權(quán)立法本身作為一種次級立法或者附屬立法，這種性質(zhì)要求必須從理論層面對其定義進行規(guī)定，否則有可能出現(xiàn)越權(quán)立法和立法內(nèi)容混亂的情況。對于中國《立法法》沒有定義授權(quán)立法的情況，第10條第1款給出了相應(yīng)的限制規(guī)定，要求“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等”，這在一定程度上彌補了沒有授權(quán)立法定義的缺憾。

第二，厘定授權(quán)立法的準確范圍，給授權(quán)立法提供可預(yù)知的空間。澳大利亞通過規(guī)定立法性文件的范圍來間接規(guī)定授權(quán)立法的范圍，其在《立法性文件》第6條和第7條中規(guī)定了哪些文件可以被確定為立法性文件，哪些文件不能被當(dāng)作立法性文件。不僅明確了在議會授權(quán)下制定的法規(guī)、規(guī)章、條例、規(guī)則和聲明、指南等都是屬于立法性文件，都是授權(quán)立法的表現(xiàn)形式，也通過列舉排除的方式指出24種不能被宣布為立法性文件的一些文件。這種正向與反向并用的立法技術(shù)在確定授權(quán)立法的范圍上具有全面性和固定性，使授權(quán)立法的相關(guān)機關(guān)能夠準確辨別出授權(quán)立法的邊界，在一定程度上減少授權(quán)立法的彈性，降低了立法成本。

與澳大利亞相比，中國對于授權(quán)立法的規(guī)定采用的是反向排除的方式，即在第8條中規(guī)定了只能制定法律的事項，其他尚未制定法律的事項可以通過授權(quán)立法的方式來實現(xiàn)。雖然只能制定法律的事項囊括了國家的政治制度、基本經(jīng)濟制度、民事基本制度、訴訟和仲裁基本制度以及稅收、金融等基本制度，但是這些宏觀、寬泛的內(nèi)容規(guī)定不足以使授權(quán)立法的范圍和邊界確定化。值得注意的是，新修訂的《立法法》把“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”排除在授權(quán)立法的范圍之外，這一“稅收法定”原則的出現(xiàn)，是《立法法》的亮點，這樣能夠避免在法律實踐中稅種和稅率混亂，適用標準不統(tǒng)一的情況發(fā)生。

每個國家總是結(jié)合自己的具體國情和法律現(xiàn)實制定適合自己的法律法規(guī)，授權(quán)立法便是一個國家法律實情的映射?！读⒎ǚā返?條指出：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！睆拇藯l規(guī)定可以看出，中國授權(quán)立法的范圍限定在國務(wù)院制定行政法規(guī)上，結(jié)合《立法法》第74條的關(guān)于授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)立法的規(guī)定，中國授權(quán)立法的范圍并沒有澳大利亞授權(quán)立法范圍大，相對應(yīng)授權(quán)立法的表現(xiàn)形式也沒有像澳大利亞那樣立法性文件呈現(xiàn)出多元化的樣態(tài)。而且在《立法法》第13條明確了“被授權(quán)機關(guān)不得將授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)”，嚴格限制授權(quán)權(quán)限。由此可以看出，中國對于授權(quán)立法的范圍采用的還是謹慎務(wù)實的立法態(tài)度和精神，并沒有把范圍擴大到不可控的領(lǐng)域內(nèi)。

第三，加強對授權(quán)立法的監(jiān)督，完善授權(quán)立法監(jiān)督的體制機制，為授權(quán)立法的質(zhì)量提供可靠保障。澳大利亞對于授權(quán)立法的監(jiān)督分為實體性監(jiān)督和程序性監(jiān)督。實體性監(jiān)督是從授權(quán)立法草案起草的過程開始把關(guān)，設(shè)立法規(guī)和條例委員會對授權(quán)立法進行實質(zhì)內(nèi)容的審查，從源頭上保證立法性文件的質(zhì)量；程序性監(jiān)督是要求立法性文件必須向議會提交并登記備案，同時按照聯(lián)邦《法律出版法》的規(guī)定進行公開出版。中國對授權(quán)立法的監(jiān)督主要體現(xiàn)在，首先是對授權(quán)立法的期限進行限制，并且規(guī)定了授權(quán)立法實施情況的報告制度?！读⒎ǚā返?0條第2款和第3款分別規(guī)定，“授權(quán)的期限不得超過五年”，“被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會決定”。通過授權(quán)期限的限定和授權(quán)決定實施情況的報告，有利于對授權(quán)立法進行及時有效的監(jiān)督的反饋。授權(quán)期限的規(guī)定，類似于但是又不同于澳大利亞《立法性文件》中的“日落條款”。*澳大利亞《立法性文件法》第六部分規(guī)定了“日落條款”，“日落條款”是規(guī)定立法性文件在議會登記備案后的失效日期，這樣為相關(guān)授權(quán)立法的廢除和自動失效提供了緩沖期，可以在法律規(guī)定的日期到來前做好與立法性文件相關(guān)的法律事宜的準備工作。

與澳大利亞授權(quán)立法的監(jiān)督方式中的登記備案一樣，中國也強調(diào)授權(quán)立法的備案工作，并要在政府公報上刊登。根據(jù)中國《立法法》第98條的相關(guān)規(guī)定：“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機關(guān)備案；經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況?！蓖瑫r重點指出進行主動審查的必要，第99條第3款規(guī)定：“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查?！睂τ谑跈?quán)立法的主動審查機制的規(guī)定是中國立法進步的重要標志，它不僅是在監(jiān)督方式從被動審查變?yōu)橹鲃訉彶?，還是貫徹落實十八屆四中全會提出的“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制”[6]的重要表現(xiàn)，更是推動科學(xué)立法，進行法治國家建設(shè)的重要舉措。

澳大利亞在議會參議院中設(shè)有專門的立法監(jiān)督機關(guān)即法規(guī)和條例委員會，對授權(quán)立法進行審查監(jiān)督，但是中國沒有專門的授權(quán)立法監(jiān)督機關(guān)，在《立法法》中也沒有規(guī)定專門的授權(quán)立法監(jiān)督機關(guān)，只是確定了授權(quán)機關(guān)享有授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)。在授權(quán)立法監(jiān)督的機構(gòu)設(shè)置方面，中國《立法法》還亟需完善。通過分析中國《立法法》中關(guān)于授權(quán)立法的最新規(guī)定，并對比澳大利亞授權(quán)立法的范圍和監(jiān)督機制，不難發(fā)現(xiàn)，中國正在堅持立法先行，努力提高立法質(zhì)量。我們有理由相信中國法治體系必將是高質(zhì)量的法治體系。中國正走在科學(xué)立法、建設(shè)有中國特色的法治國家的道路上，也終將成就一個令世界矚目的獨具中國特色的法治型國家！

[1] 姜明安.澳大利亞委任立法制度的理論與實踐[J].中國法學(xué)，1995，(1)：104-105.

[2] Stephen Argument. The Legislative Instruments Act 2004—Is it the Cherry on the Top of the Legislative Scrutiny Cake?[J].AIAL Forum.2006,(48):36-37.

[3] 朱應(yīng)平.澳大利亞委任立法制度研究[J].人大研究，2004,(5):46.

[4] [澳]夏臘·碧朵夫.澳大利亞的立法制度[G]//許章潤，徐平.法律：歷史與理性——澳大利亞的理念、制度與實踐.北京：中國法制出版社，2000：121.

[5] [澳]帕瑞克·帕金森.澳大利亞法律的傳統(tǒng)與發(fā)展[M].陳葦，等，譯.中國政法大學(xué)出版社，2011：236.

[6] 中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-24.

〔責(zé)任編輯：王宏宇 馬 琳〕

Australian Delegated Legislation: Its Scope and Supervision Mechanism

Jin Meng

(LawSchool,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

The level and quality of a country's authorized legislation reflects that of its rule-of-law system. Australia has a very wide range of authorized legislations, and the legislative document is the manifestation of the authorized legislation. For improving the level and quality of the authorized legislation, it is of great importance to determine the scope of legislative documents, strengthen the supervision of the substantive and procedural authority of the authorized legislation. Through the investigation and analysis of the scope and supervision mechanism of Australia's authorized legislation, the author summarizes the basic experience to provide reference and reference to further improve China's authorized legislation system, after comparing it with the current situation of China's authorized legislation.

delegated legislation; legislative document; scope of authorization; authority to supervise

2015-07-01

國家社會科學(xué)基金2014年度重大項目(第三批)“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系研究”(14ZDC008)；中國法學(xué)會“深入研究黨的十八屆四中全會精神”重點專項課題“完善授權(quán)立法制度研究”(CLS〔2015〕ZDZX06)

金夢(1987-)，女，山東聊城人，講師，博士，博士后流動站研究人員，從事法理學(xué)、人權(quán)法學(xué)研究。

DF01

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1000-8284(2015)10-0121-06