強(qiáng)月新　劉蓮蓮

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我國(guó)媒介規(guī)制的結(jié)構(gòu)、問題及制度性根源

強(qiáng)月新劉蓮蓮

摘要:法律、行業(yè)法規(guī)、行政手段、書面或口頭命令構(gòu)成了我國(guó)媒介規(guī)制的基本結(jié)構(gòu)。整體上看，該結(jié)構(gòu)存在幾方面問題：方式上，正式規(guī)制的柔性與非正式規(guī)制的剛性相混合導(dǎo)致了規(guī)制效力錯(cuò)位，并使得媒介規(guī)制缺乏穩(wěn)定性；內(nèi)容上，授權(quán)性規(guī)定少，禁止性規(guī)定多，使得媒體經(jīng)營(yíng)管理行為面臨邊界不清的尷尬；范圍上，我國(guó)媒介規(guī)制尚存在諸多空白領(lǐng)域，導(dǎo)致媒體經(jīng)營(yíng)管理行為缺乏制度保障。這種規(guī)制結(jié)構(gòu)的形成與我國(guó)的探索性改革思路、運(yùn)動(dòng)型治理方式及“條塊結(jié)合”的媒體管理格局等因素相關(guān)。

關(guān)鍵詞:媒介規(guī)制； 誘致性改革； 運(yùn)動(dòng)型治理； “條塊結(jié)合”

一、 我國(guó)媒介規(guī)制的基本結(jié)構(gòu)

1949年以來(lái)，我國(guó)媒體管理逐步形成了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的管理體系。在該體系中，不同層面的規(guī)制方式形成了我國(guó)媒介規(guī)制的基本結(jié)構(gòu)。具體而言，當(dāng)前媒體管理體系包括法規(guī)政策、紅頭文件、具體指令和協(xié)調(diào)、新聞評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)*夏倩芳：《黨管媒體與改善新聞管制——一種政策和官方話語(yǔ)分析》，載《新聞與傳播評(píng)論》2004年卷，第124～133頁(yè)。四個(gè)層次。而事實(shí)上，新聞評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)僅僅是對(duì)媒體產(chǎn)品的一種事后評(píng)價(jià)，并不能對(duì)媒體的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為產(chǎn)生禁止、限制等方面的影響。因此，我們認(rèn)為，我國(guó)媒介規(guī)制的結(jié)構(gòu)主要由如下方面構(gòu)成：

其一，法律。法律具有普遍適用性，其規(guī)制對(duì)象是全體公民、組織和機(jī)構(gòu)，雖并不專門針對(duì)媒體行業(yè)，但其對(duì)媒體經(jīng)營(yíng)管理行為具有間接的約束作用。如我國(guó)《憲法》中規(guī)定的公民的基本權(quán)利，《民法》中關(guān)于公民相關(guān)權(quán)利的規(guī)定等，這些規(guī)定對(duì)媒體經(jīng)營(yíng)管理行為產(chǎn)生限制或賦權(quán)的作用，為媒體經(jīng)營(yíng)管理行為塑造了基本的規(guī)范性語(yǔ)境。

其二，行業(yè)法規(guī)和條例。行業(yè)法規(guī)和條例是針對(duì)媒體經(jīng)營(yíng)管理行為的具體規(guī)范，直接規(guī)定了媒體及其從業(yè)者權(quán)、責(zé)、利等方面的行為，如《外國(guó)記者和外國(guó)常駐新聞機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》(1990年)、《中華人民共和國(guó)外國(guó)常駐新聞機(jī)構(gòu)和外國(guó)記者采訪條例》(2008年)、《中華人民共和國(guó)廣告法》等。

其三，通知、決定等行政手段規(guī)制。此類規(guī)制本身并不具有法律效力，多由黨政機(jī)構(gòu)和部門發(fā)布，但對(duì)媒體的經(jīng)營(yíng)管理行為具有直接規(guī)范作用，如《關(guān)于改進(jìn)新聞報(bào)道若干問題的意見》(1987年)、《改進(jìn)和加強(qiáng)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件新聞報(bào)道工作的若干規(guī)定》(2004年)等。

其四，會(huì)議、電話、口頭或書面形式的命令。這類規(guī)制方式通常屬于非正式規(guī)制手段，由媒體的所屬管理者和管理部門發(fā)布，僅在媒體經(jīng)營(yíng)管理層及相關(guān)新聞從業(yè)人員之間傳遞，并不為外人所知。其所針對(duì)的通常是突發(fā)性新聞事件或敏感性話題。鑒于此類事件的處理具有緊迫性，因而，在規(guī)范媒體對(duì)此類事件的報(bào)道行為時(shí)，規(guī)制主體一般以小范圍臨時(shí)會(huì)議、電話或書面?zhèn)髡娴缺憬莸男问綄⑾嚓P(guān)報(bào)道要求傳達(dá)給媒體，如陳力丹在其論文中提到的針對(duì)新聞媒體的內(nèi)部指令*《反思與展望：中國(guó)傳媒改革開放三十周年筆談》，載《傳播與社會(huì)學(xué)刊》2008年總第6期，第17～48頁(yè)。。

總體而言，我國(guó)媒介規(guī)制的基本結(jié)構(gòu)是一種正式規(guī)制和非正式規(guī)制相混合的結(jié)構(gòu)。正式規(guī)制具有普遍性約束力，非正式規(guī)制發(fā)布的主體通常是黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人等。

二、 我國(guó)媒介規(guī)制存在的問題

我國(guó)媒介規(guī)制結(jié)構(gòu)中正式規(guī)制與非正式規(guī)制并非處于相對(duì)均衡的狀態(tài)，且從歷史發(fā)展角度看，這種結(jié)構(gòu)并未隨著媒體改革而發(fā)生結(jié)構(gòu)性調(diào)整。這種規(guī)制結(jié)構(gòu)在現(xiàn)階段對(duì)我國(guó)媒體的發(fā)展造成諸多不利影響。

(一) 規(guī)制缺乏穩(wěn)定性，甚至出現(xiàn)前后矛盾的規(guī)制內(nèi)容

按照規(guī)制方式來(lái)說(shuō)，正式規(guī)制具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和規(guī)范性，而非正式規(guī)制則具有臨時(shí)性和應(yīng)急性等特征。然而，目前的媒介規(guī)制結(jié)構(gòu)中，非正式規(guī)制的數(shù)量和頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正式規(guī)制，導(dǎo)致我國(guó)媒介規(guī)制整體缺乏穩(wěn)定性。這不僅降低了規(guī)制的效力，而且很容易出現(xiàn)規(guī)制內(nèi)容前后矛盾的問題。如國(guó)家在對(duì)特定時(shí)期媒體經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行規(guī)范之后，在數(shù)年之后又開始出臺(tái)新的政策和規(guī)章，對(duì)此前做出的決策進(jìn)行否定。以縣(市)級(jí)報(bào)紙的規(guī)制為例，在1983年中央37號(hào)文件 “四級(jí)辦報(bào)辦臺(tái)，四級(jí)混合覆蓋”方針的推動(dòng)下，100多個(gè)縣(市)創(chuàng)辦了報(bào)紙；但到1995年為治理全國(guó)報(bào)業(yè)存在的濫和散問題，縣(市)級(jí)報(bào)紙的審批被停止。2000年，國(guó)家新聞出版總署又重新啟動(dòng)了縣(市)級(jí)報(bào)紙的審批工作，到2001年底，全國(guó)共有286種縣(市)報(bào)*葉文平：《縣市黨報(bào)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)——訪新聞出版總署報(bào)刊司副司長(zhǎng)王國(guó)慶》，載《中國(guó)報(bào)業(yè)》2002年第3期，第26～27頁(yè)。。2003年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步治理黨政部門報(bào)刊散濫和利用職權(quán)發(fā)行，減輕基層和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，要求“縣(市、旗)和城市區(qū)不再辦報(bào)刊，已辦的要停辦”*《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步治理黨政部門報(bào)刊散濫和利用職權(quán)發(fā)行,減輕基層和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知(中辦發(fā)[2003]19號(hào))》，載《中國(guó)出版》2003年第8期，第9～12頁(yè)。。在該文件的指導(dǎo)下，所有縣(市)級(jí)報(bào)紙?？蜣D(zhuǎn)為了市級(jí)報(bào)的縣(市)版。

5）輸配環(huán)節(jié)層級(jí)過多導(dǎo)致收費(fèi)過高，價(jià)格調(diào)整機(jī)制缺失。根據(jù)能源咨詢機(jī)構(gòu)安迅思的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在浙江省工業(yè)天然氣銷售價(jià)格組成中，氣源價(jià)格只占39%，長(zhǎng)輸管道管輸費(fèi)占24.79%，省網(wǎng)管輸費(fèi)占5.41%，城市配氣費(fèi)占30.76%。

此類規(guī)制通常根據(jù)不同時(shí)期的不同形勢(shì)對(duì)媒體的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行規(guī)范，且常以文件和通知的形式下發(fā)，一方面，對(duì)具體形勢(shì)認(rèn)識(shí)的偏差可能導(dǎo)致規(guī)制脫離媒體發(fā)展的實(shí)際情況，使規(guī)制出現(xiàn)不良后果，而為糾正現(xiàn)有規(guī)制中存在的問題，國(guó)家不得不出臺(tái)新的政策和文件；另一方面，非正式規(guī)制盡管具有靈活性的特征，但同時(shí)也存在不穩(wěn)定性，這使得媒體發(fā)展缺乏具有穩(wěn)定性和持續(xù)性的制度環(huán)境。

(二) 正式規(guī)制的柔性與非正式規(guī)制的剛性導(dǎo)致規(guī)制效力錯(cuò)位

在現(xiàn)有的媒介規(guī)制結(jié)構(gòu)中，不同的規(guī)制方式對(duì)媒體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的影響有著較大差別，其執(zhí)行效果的差異也比較大。其中，非正式規(guī)制通常能夠獲得較好的規(guī)制效果，而正式規(guī)制的執(zhí)行效果則相對(duì)較弱，這是我國(guó)媒介規(guī)制中存在的悖論現(xiàn)象。據(jù)筆者在媒體的觀察，通知、意見、口頭命令等規(guī)制方式通常針對(duì)的是媒體具體的內(nèi)容生產(chǎn)環(huán)節(jié)，規(guī)制的效果最為明顯，且這種規(guī)制方式歷時(shí)已久，逐漸融入了新聞從業(yè)人員的自律規(guī)范當(dāng)中，成為一種自覺的行為，陳力丹將之稱為“對(duì)表意識(shí)”*《反思與展望：中國(guó)傳媒改革開放三十周年筆談》，第17～48頁(yè)。。最為具體、最不正式的規(guī)制方式得到媒體不折不扣的執(zhí)行，而具有法律效力的規(guī)定則可能因?yàn)闂l款的模糊性而面臨著媒體的變通。有研究者提到，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)廣告法》中關(guān)于發(fā)布煙草廣告的規(guī)定以及1997年《關(guān)于禁止有償新聞的若干規(guī)定》在實(shí)施過程中均出現(xiàn)了媒體采用變通方式突破法律和規(guī)定界限的現(xiàn)象*劉軍茹：《論我國(guó)媒介規(guī)制的現(xiàn)實(shí)困境及制度原因》，載《國(guó)際新聞界》2008年第2期，第68～72頁(yè)。。

媒體在具體執(zhí)行過程中，臨時(shí)性規(guī)制手段可能得到原封不動(dòng)地執(zhí)行，具有剛性規(guī)范的特征。正式規(guī)制則可能被媒體根據(jù)不同的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況和發(fā)展需求而進(jìn)行多元化的解釋并打折扣地執(zhí)行，成為了柔性規(guī)范。這可能導(dǎo)致“對(duì)制度的曲解或?yàn)E用”以及“對(duì)制度的利用或踐踏”兩種后果，從而“將非制度的措施上升為正式制度或通過‘非正式’的示范方式，即實(shí)際上否定制度的嚴(yán)肅性從而改變制度本身”*劉軍茹：《論我國(guó)媒介規(guī)制的現(xiàn)實(shí)困境及制度原因》，第68～72頁(yè)。。

(三) 授權(quán)性規(guī)定少，禁止性規(guī)定多

從整體結(jié)構(gòu)上看，科學(xué)的媒介規(guī)制結(jié)構(gòu)應(yīng)在授權(quán)性規(guī)制和禁止性規(guī)制之間尋求平衡。然而，就目前我國(guó)的媒介規(guī)制現(xiàn)狀來(lái)看，授權(quán)性規(guī)定較少，禁止性規(guī)定偏多，且禁止性規(guī)定通常采用“叫?！边@一事后規(guī)制方式對(duì)媒體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行限制，這既難以保證媒體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利和自主性，同時(shí)也不能給媒體經(jīng)營(yíng)管理行為劃定一個(gè)明確的邊界。進(jìn)而導(dǎo)致媒體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體性地位得不到體現(xiàn)，尤其是在市場(chǎng)化背景下，媒體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力受到較大限制。一方面，媒體經(jīng)營(yíng)管理行為的邊界不清使得媒體管理者不清楚自己可以做什么、不能做什么，極大地限制了媒體在完成國(guó)家宣傳任務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和拓展的自主空間。另一方面，媒體改革和創(chuàng)新的成本大幅提高。因?yàn)槊襟w的改革和創(chuàng)新可能面臨著隨時(shí)被管理部門中途叫停的風(fēng)險(xiǎn)，從而增加了媒體改革和創(chuàng)新的成本，削弱了媒體創(chuàng)新的自主性和積極性，進(jìn)而導(dǎo)致媒體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中容易出現(xiàn)跟風(fēng)而上的現(xiàn)象以避免觸及管理者容忍底線、影響媒體的多元化發(fā)展。此外，這種規(guī)制結(jié)構(gòu)還存在規(guī)制成本高、規(guī)制效果不佳、規(guī)制混亂等問題。

(四) 規(guī)制存在空白領(lǐng)域，導(dǎo)致媒體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為缺乏法律保護(hù)

就目前我國(guó)媒介規(guī)制的結(jié)構(gòu)看，正式規(guī)制與非正式規(guī)制之間處于嚴(yán)重不均衡狀態(tài)，即正式規(guī)制少、非正式規(guī)制多且頻繁；同時(shí)，在正式規(guī)制方面，關(guān)鍵性的規(guī)制領(lǐng)域尚存在空白。首先，適用于新聞生產(chǎn)活動(dòng)和媒體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的新聞法或媒體法的缺席，造成媒體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏法律依據(jù)和法律保護(hù)，尤其是在記者權(quán)利的保護(hù)和責(zé)任的限定方面處于無(wú)法可依的狀態(tài)，難以保障新聞從業(yè)人員正常的新聞采訪報(bào)道權(quán)利，也無(wú)法規(guī)范其不合理的從業(yè)行為等。其次，缺乏媒體社會(huì)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。這使得媒體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為過于偏向政治宣傳和市場(chǎng)利益，導(dǎo)致公眾聲音在媒體中的缺席，社會(huì)層面的利益訴求得不到合理體現(xiàn)。尤其在當(dāng)前社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突較為頻發(fā)的背景下，不利于反映特定社會(huì)群體的聲音和利益，從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突處于積壓狀態(tài)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)得不到疏導(dǎo)。

三、 我國(guó)媒介規(guī)制結(jié)構(gòu)形成的制度性根源

我國(guó)媒介規(guī)制的基本結(jié)構(gòu)及其衍生問題由歷史因素造成并在改革開放的過程中逐步彰顯。在這個(gè)歷史性的過程中，規(guī)制方式和內(nèi)容在原有基礎(chǔ)上逐漸進(jìn)行了調(diào)整，并整體上向制度化方向發(fā)展，但舊有的一些規(guī)制理念和慣習(xí)依舊存在。這形成了制度堆積(institutional layering)*寇健文：《中共與蘇聯(lián)高層政治的演變：軌跡、動(dòng)力與影響》，載徐斯儉編：《黨國(guó)蛻變——中共政權(quán)的菁英與政策》，五南圖書出版有限公司2007年，第105頁(yè)。效應(yīng)，即：“新生規(guī)范建立在既有規(guī)范之上，使得整個(gè)制度呈現(xiàn)累積發(fā)展的現(xiàn)象”*寇健文：《中共與蘇聯(lián)高層政治的演變：軌跡、動(dòng)力與影響》，第105頁(yè)。。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，我國(guó)媒介規(guī)制結(jié)構(gòu)形成的根源是制度性的。具體而言，這些機(jī)制包括改革開放以來(lái)所采取的探索式改革思路、運(yùn)動(dòng)型治理方式以及基于屬地管理和“條塊結(jié)合”的媒體管理格局等。

(一) 探索式改革實(shí)踐與事后認(rèn)定的規(guī)制方式

按照鄧小平的說(shuō)法，改革開放是“我們?cè)谧呶覀兦叭藳]有走過的路，是摸著石頭過河”?！懊^過河”的改革思路包括兩方面內(nèi)容：首先，在面臨意識(shí)形態(tài)合法性危機(jī)的背景下，我國(guó)改革開放在國(guó)際上缺乏可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家只能采取探索的方式進(jìn)行改革。其次，探索式改革采取的是誘致性改革策略：當(dāng)基層發(fā)生改革時(shí)，國(guó)家通常采取觀望態(tài)度，如果成功則推行，失敗則叫停，并由此形成了先實(shí)踐后認(rèn)定的事后評(píng)價(jià)邏輯。這也是我國(guó)媒體改革和媒介規(guī)制的基本路徑。

在媒體改革實(shí)踐中，誘致性改革導(dǎo)致媒介規(guī)制沒有明確的方向和目標(biāo)，只能走一步看一步，按照不同階段的不同問題對(duì)媒體經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行相應(yīng)的改革和規(guī)范，最終可能導(dǎo)致規(guī)制缺乏穩(wěn)定性以及禁止性規(guī)定過多等問題，尤其容易出現(xiàn)規(guī)制內(nèi)容前后矛盾的現(xiàn)象。在誘致性改革思路下，國(guó)家不得不根據(jù)媒體的改革行為頻繁出臺(tái)規(guī)制措施，以推行或叫停媒體的改革行為，從而使媒介規(guī)制具有臨時(shí)性和應(yīng)急性特征，導(dǎo)致媒體規(guī)制缺乏穩(wěn)定性，進(jìn)而使得國(guó)家出臺(tái)的對(duì)媒體進(jìn)行規(guī)范的具體措施可能出現(xiàn)“自我否定”的現(xiàn)象。而這些自我否定的規(guī)制在一定程度上降低了媒介規(guī)制的權(quán)威性和可信度，進(jìn)而媒體在執(zhí)行這些規(guī)制時(shí)可能會(huì)因?yàn)榉ㄖ斡^念不強(qiáng)以及地方利益訴求而對(duì)國(guó)家規(guī)制采取抵抗或協(xié)商的立場(chǎng)。

此外，探索式媒體改革所采取的邊緣突破的路徑使得我國(guó)的媒介規(guī)制更多的是針對(duì)媒體經(jīng)營(yíng)管理的邊緣領(lǐng)域，而在核心領(lǐng)域則未發(fā)生變化或變化較少，從而導(dǎo)致了規(guī)制結(jié)構(gòu)中空白領(lǐng)域的存在。

(二) 運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制與規(guī)制的非常規(guī)性

政治動(dòng)員是中國(guó)共產(chǎn)黨取得革命成功的重要手段，其被概括為群眾路線，即：“依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾”。而新聞媒體是群眾動(dòng)員的主要手段和工具。因此，媒體是“喉舌”，必須根據(jù)國(guó)家的具體需要進(jìn)行意識(shí)形態(tài)宣傳，傳達(dá)國(guó)家意圖。這一機(jī)制作為黨的優(yōu)良傳統(tǒng)在1949年之后得以繼承。改革開放之后，政治動(dòng)員機(jī)制進(jìn)一步延伸到國(guó)家治理過程中，成為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制*周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，載《開放時(shí)代》2011年第10期，第67～85頁(yè)；周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，載《開放時(shí)代》2012年第9期，第105～125頁(yè)。。運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制一方面是政治動(dòng)員的延續(xù)，另一方面則是為了化解權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾——周雪光認(rèn)為，我國(guó)面臨著中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的矛盾，這種矛盾引發(fā)了一系列的應(yīng)對(duì)機(jī)制，其中之一就是具有隨意性和非常規(guī)性特征的運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，即“通過政治動(dòng)員的運(yùn)動(dòng)性方式和渠道來(lái)貫徹落實(shí)自上而下的政策意圖”*周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，第67～85頁(yè)。。在運(yùn)動(dòng)型治理過程中，國(guó)家可能隨時(shí)中斷媒體常規(guī)化的經(jīng)營(yíng)管理行為，代之以非常規(guī)化的手段以集中媒體資源進(jìn)行國(guó)家動(dòng)員。在此情況下，中國(guó)的媒介規(guī)制就不能采取單一的正式規(guī)制方式，而是采用正式規(guī)制與非正式規(guī)制相結(jié)合的規(guī)制方式。同時(shí)，因?yàn)閲?guó)家運(yùn)動(dòng)型治理持續(xù)的時(shí)間較長(zhǎng)、頻率較高，因而，媒體在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處于非正式規(guī)制的狀態(tài)——一旦如西方社會(huì)那樣制定相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)媒體行為進(jìn)行規(guī)制，就可能導(dǎo)致國(guó)家在非常規(guī)狀態(tài)下通過媒體進(jìn)行政治動(dòng)員的行為違反相關(guān)法律。

那么，為什么國(guó)家能夠隨時(shí)中斷媒體的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)？這與我國(guó)科層制的特點(diǎn)有關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的官僚制是一種基于“政治忠誠(chéng)”的政治官僚制(politicized bureaucracy)*馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，載《開放時(shí)代》2011年第1期，第73～97頁(yè)。，中央與地方黨委、政府與媒體的關(guān)系就是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這種行政隸屬關(guān)系在改革開放以來(lái)的媒體轉(zhuǎn)型中并未發(fā)生改變。因此，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)不同時(shí)期不同的宣傳目標(biāo)和具體的突發(fā)性事件應(yīng)急處理需要而發(fā)布的宣傳或者禁止傳播的指令，通常會(huì)得到媒體嚴(yán)格的執(zhí)行。這就是非常規(guī)規(guī)制方式具有高效力的原因所在。

(三) “條塊結(jié)合”的媒體管理格局與規(guī)制的低效力

“條塊結(jié)合、以塊為主”的媒體管理格局是在1949年之后逐漸形成的。在雙重管理方式中，作為黨的宣傳部門多采用指令和命令的方式，通過文件、通知、意見、講話等多種形式對(duì)媒體經(jīng)營(yíng)管理提出要求；而政府則多采用行政手段對(duì)媒體經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行干預(yù)?；诳茖又平Y(jié)構(gòu)設(shè)立的媒體管理格局則賦予地方以相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)，使得地方有可能從地方利益出發(fā)對(duì)中央的規(guī)制行為采取變通甚至抵制的應(yīng)對(duì)措施。潘忠黨將這種行為稱為“象征資源的開發(fā)和利用”*潘忠黨：《新聞改革與新聞體制的改造——我國(guó)新聞改革實(shí)踐的傳播社會(huì)學(xué)之探討》，載《新聞與傳播研究》1997年第3期，第62～80頁(yè)。，即新聞媒體根據(jù)自身的需要從不同的角度對(duì)國(guó)家政策這一資源進(jìn)行個(gè)性化解釋，以為自己的行為尋求合法性。這種方式導(dǎo)致地方對(duì)媒介規(guī)制執(zhí)行的隨意性，引發(fā)媒介尋租行為*喻國(guó)明、蘇林森：《中國(guó)媒介規(guī)制的發(fā)展、問題與未來(lái)方向》，載《現(xiàn)代傳播》2010年第1期，第10～16頁(yè)。，進(jìn)而產(chǎn)生地方與中央在媒介規(guī)制內(nèi)容的理解和執(zhí)行上的差異。“黨委管理的細(xì)節(jié)化和缺乏制度保障，特別是黨委宣傳部門的分級(jí)管理制，不可避免地使媒介變成地方利益、乃至領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人利益的工具，這常常導(dǎo)致媒體受到的直接控制，與中央和地方政府的要求不一致”*夏倩芳：《黨管媒體與改善新聞管制——一種政策和官方話語(yǔ)分析》，載《新聞與傳播評(píng)論》2004年卷，第124～133頁(yè)。。

(四) 媒體定位的模糊性與規(guī)制方向的不明確

我國(guó)的媒體定位包括媒體所有權(quán)與媒體功能兩個(gè)方面。其中，媒體的所有權(quán)歸國(guó)家所有，而媒體功能體現(xiàn)于黨的新聞事業(yè)的理念中，表現(xiàn)為“喉舌論”。改革開放以來(lái)，我國(guó)媒體的轉(zhuǎn)型采用的是“邊緣突破”的邏輯，其中，不變的中心是黨的新聞事業(yè)這一既定新聞?dòng)^念*潘忠黨：《新聞改革與新聞體制的改造——我國(guó)新聞改革實(shí)踐的傳播社會(huì)學(xué)之探討》，載《新聞與傳播研究》1997年第3期，第62～80頁(yè)。，體現(xiàn)在黨報(bào)內(nèi)容和報(bào)道方式較少發(fā)生變化；而發(fā)生改變的是都市類報(bào)紙的興起和發(fā)展。在這一過程中，媒體的屬性被表述為政治和經(jīng)濟(jì)雙重功能。然而，政治和經(jīng)濟(jì)的雙重屬性本質(zhì)上具有一定的矛盾性，經(jīng)濟(jì)屬性需要明確媒體的所有權(quán)歸屬，使媒體成為真正意義上的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)法人。而在事業(yè)單位企業(yè)化管理理念下，媒體擔(dān)負(fù)著政治宣傳和經(jīng)濟(jì)法人的雙重角色，導(dǎo)致角色錯(cuò)位*喻國(guó)明、蘇林森：《中國(guó)媒介規(guī)制的發(fā)展、問題與未來(lái)方向》，載《現(xiàn)代傳播》2010年第1期，第10～16頁(yè)。。

四、 余論

從全球范圍內(nèi)的媒體實(shí)踐看，媒介規(guī)制通常包括三種純粹形態(tài)：國(guó)家管控、市場(chǎng)規(guī)制、社會(huì)規(guī)制。之所以稱之為純粹形態(tài)，是因?yàn)檫@種劃分是從理想化的角度對(duì)媒介規(guī)制基本形態(tài)的描述。而在實(shí)踐中，媒介規(guī)制可能采用三種形態(tài)相混合的規(guī)制方式。20世紀(jì)80年代之前，國(guó)家管控是我國(guó)媒介規(guī)制的主要手段。在這種規(guī)制方式下，媒體被定位為黨的耳目喉舌，其基本任務(wù)是政治動(dòng)員和宣傳。但在20世紀(jì)80年代之后，尤其是1992年經(jīng)濟(jì)體制改革開始之后，市場(chǎng)開始成為影響媒體經(jīng)營(yíng)管理的重要因素，因而，媒介規(guī)制的方向和重點(diǎn)在于以政治利益為主，以經(jīng)濟(jì)利益為輔。當(dāng)然，規(guī)制核心的理念依然是黨的新聞事業(yè)這一觀念，其目的在于維護(hù)以穩(wěn)定為大局的政治利益，其中，媒體主要承擔(dān)著對(duì)國(guó)家政策和國(guó)家意識(shí)形態(tài)進(jìn)行宣傳的任務(wù)。如何對(duì)媒體進(jìn)行合理規(guī)制從而為媒體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)塑造一定自主和穩(wěn)定的發(fā)展空間成為媒介規(guī)制面臨的最大問題。

總體上看，當(dāng)前的媒介規(guī)制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了若干問題的出現(xiàn)。針對(duì)這些問題，不同的主體從不同的立場(chǎng)出發(fā)所提出的解決辦法也有較大差異，國(guó)家的出發(fā)點(diǎn)在于確保意識(shí)形態(tài)安全，學(xué)術(shù)界的著眼點(diǎn)是體現(xiàn)公共利益，傳媒界的目標(biāo)則是追逐商業(yè)利益*李良榮：《論中國(guó)新聞改革的優(yōu)先目標(biāo)——寫在新聞改革30周年前夕》，載《現(xiàn)代傳播》2007年第4期，第1～3頁(yè)。。事實(shí)上，我國(guó)媒介規(guī)制的調(diào)整應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體實(shí)際情況，從我國(guó)媒體轉(zhuǎn)型的實(shí)際狀況、新媒體語(yǔ)境以及當(dāng)前的社會(huì)形勢(shì)(尤其是社會(huì)矛盾較為突出的現(xiàn)實(shí))出發(fā)，重新認(rèn)識(shí)媒體的功能，以改變現(xiàn)有的非正式規(guī)制方式主導(dǎo)媒介規(guī)制結(jié)構(gòu)的狀況，為媒體的發(fā)展塑造一個(gè)穩(wěn)定的制度環(huán)境。同時(shí)，在保證政治利益和國(guó)家安全的條件下，適當(dāng)考慮媒體的社會(huì)功能，實(shí)現(xiàn)媒體資源和傳播機(jī)會(huì)的合理分配，使媒體能夠反映民眾的呼聲和利益訴求，實(shí)現(xiàn)政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益三者間的平衡。

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2015.03.014

基金項(xiàng)目：●國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(13&ZD123)

●作者地址：周丹，武漢紡織大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院；湖北 武漢 430073。E-mail:windy_zhou@163.com。

張穎：四川大學(xué)文學(xué)與新聞學(xué)院；四川 成都 610064。

●責(zé)任編輯：何坤翁

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