劉乃貴 張征

(1.成都市委宣傳部，四川 成都 610015;2.共青團(tuán)四川省委，四川 成都 610015)

論我國人事檔案信息公開法律制度的完善

劉乃貴1張征2

(1.成都市委宣傳部，四川 成都 610015;2.共青團(tuán)四川省委，四川 成都 610015)

論文認(rèn)為我國當(dāng)前人事檔案封閉式、內(nèi)向型管理模式，不僅無法服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)條件下人才流動(dòng)的需要，而且容易造成人事檔案信息滯后和失真，有損檔案主體的知情權(quán)及其他合法權(quán)益。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的深入推進(jìn)，我國人事檔案信息在堅(jiān)持適度公開的原則下，需要就人事檔案信息的公開內(nèi)容、公開程序以及人事檔案信息的適當(dāng)保密等方面進(jìn)一步完善現(xiàn)有法律制度。

人事檔案;信息公開;法律制度

人事檔案是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織在人事管理活動(dòng)中用來記錄個(gè)人經(jīng)歷、工作表現(xiàn)、德績才能的一種文字材料。人事檔案制度是國家管理社會(huì)、人員的一種手段和方式，也是一個(gè)國家社會(huì)管理重要的基礎(chǔ)資源。在經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)多元化的大背景下，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等各領(lǐng)域全面改革的不斷深入，人才流動(dòng)日益頻繁，人事檔案在人才流動(dòng)、人員有序管理方面發(fā)揮著越來越重要的作用，也越來越受到檔案主體的關(guān)注。要提高我國人事檔案信息利用效率、保護(hù)檔案主體的合法權(quán)益，就要進(jìn)一步完善我國人事檔案信息公開的相關(guān)法律制度。

一、我國人事檔案信息公開的內(nèi)容

我國人事檔案制度主要來源于1991年中共中央組織部、國家檔案局公布的《干部檔案工作條例》、《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》以及《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》等文件。我國人事檔案信息內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面:一是個(gè)人成長履歷材料。包括個(gè)人自傳材料、學(xué)歷、學(xué)位、學(xué)業(yè)成績考評(píng)記載、政審材料、參加中國共產(chǎn)黨、共青團(tuán)及民主黨派、工作調(diào)動(dòng)、復(fù)員退伍轉(zhuǎn)業(yè)等材料;二是工作單位鑒定、考核、考察材料。如崗位培訓(xùn)、結(jié)業(yè)成績和技能評(píng)定審批表、獎(jiǎng)勵(lì)處分材料;三是勞動(dòng)聘用合同，工資、保險(xiǎn)福利待遇、出國、退休、退職以及其他可供組織參考的材料等內(nèi)容。由此可見，人事檔案信息主要是個(gè)人成長經(jīng)歷的綜合記錄，也是個(gè)人學(xué)習(xí)、工作、身體情況等方面的信息反映。其構(gòu)成可分為兩大類:一類是可公開的信息，如個(gè)人成長經(jīng)歷、個(gè)人工作崗位及表現(xiàn)等;另一類是不宜公開的內(nèi)容，如涉及個(gè)人家庭和個(gè)人隱私等內(nèi)容。

在現(xiàn)代生活中，為更好地發(fā)揮人事檔案信息的功能，可以適當(dāng)考慮增加部分個(gè)人信用信息的內(nèi)容，包括個(gè)人公共事業(yè)服務(wù)記錄、個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息情況、個(gè)人信譽(yù)記錄情況等信息。這類信用信息可以與金融機(jī)構(gòu)相關(guān)征信記錄形成互補(bǔ)，為需求者提供更加全面、可靠的信用信息。

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)從2007年5月4日開始實(shí)施。該《條例》明文規(guī)定:“政府信息‘公開為原則、不公開為例外’”［1］。而政府信息則主要是指“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”［2］。人事檔案是國家在人事管理活動(dòng)中，處理與人有關(guān)的事情中所形成的一種文件材料。從人事檔案的形成來看，人事檔案屬于《政府信息公開條例》中所規(guī)定的需要公開信息的范圍，是政府信息公開的最重要的組成部分。從人事檔案記錄的本質(zhì)上來看，各類機(jī)關(guān)企事業(yè)單位以及社會(huì)組織則是人事檔案的占有者和所有者，代表國家對(duì)個(gè)人的信息實(shí)行記錄。

二、我國人事檔案信息公開存在的主要問題

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，我國在政府信息公開、檔案信息化建設(shè)等方面取得了一定的成績，但同時(shí)也暴露出一些問題，亟需解決。

第一，法律與制度層面存在矛盾。目前，我國檔案信息公開相關(guān)的法律法規(guī)主要是《檔案法》和《干部檔案工作條例》，《檔案法》是法律而《條例》屬于行政法規(guī)。根據(jù)法律效力沖突原則，當(dāng)兩者出現(xiàn)沖突的時(shí)候，要適用《檔案法》，這就勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)屬于政府信息公開的范疇，但是根據(jù)《檔案法》的規(guī)定卻不能公開的情況。我國《干部檔案工作條例》、《檔案法》等法律、法規(guī)，首先強(qiáng)調(diào)的是檔案保密與安全，極力限制檔案的公開范圍，如果要公開，則要等到30年以后，這就勢(shì)必會(huì)造成我國檔案信息的管理與利用效率低下的問題。盡管該選擇遵從上位法優(yōu)先原則，但是在現(xiàn)實(shí)中這一矛盾卻始終無法回避，并且與電子文檔管理必須全程控制的原則違背。因此，檔案保密與安全在實(shí)踐過程中勢(shì)必會(huì)造成機(jī)關(guān)檔案管理部門和信息管理、機(jī)關(guān)文書等部門之間出現(xiàn)“兩張皮”的局面，在一定程度上影響機(jī)關(guān)效能建設(shè)。

第二，人事檔案立法權(quán)利與義務(wù)不對(duì)稱。我國《檔案法》對(duì)檔案管理部門所賦予的自由裁量權(quán)過大而對(duì)其義務(wù)約束較少。在檔案工作相關(guān)法律法規(guī)中，凡是涉及國家利益的，按照相關(guān)規(guī)定不應(yīng)該公開的檔案，相關(guān)規(guī)定一般顯得非?；\統(tǒng)。例如《檔案法實(shí)施辦法》第二十條第二款明確規(guī)定“中華人民共和國成立以來形成的檔案，自形成之日起滿30年向社會(huì)開放”［3］，在該條第三款規(guī)定“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，可以隨時(shí)向社會(huì)開放”［4］。兩條條款都提到了的檔案，一是中華人民共和國成立以來形成的檔案，一是“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案”，兩者都是檔案，但到底如何區(qū)分，到底如何準(zhǔn)確定性，相關(guān)的法律規(guī)定并未作出具體、詳細(xì)的說明。又如，《檔案法》及《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定對(duì)“不按照國家規(guī)定開放檔案的”必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因規(guī)定過于籠統(tǒng)，權(quán)利義務(wù)規(guī)定不對(duì)等，公開的責(zé)任大于不公開的責(zé)任，本著趨利避害的原則，檔案管理部門及其工作人員自然會(huì)偏向不公開、不作為。這必然會(huì)影響政府信息公開的執(zhí)行。

第三，人事檔案的形成與公開時(shí)間遲滯。人事檔案文件產(chǎn)生后，一般作為現(xiàn)行使用文件存放在黨政機(jī)關(guān)的檔案室。這些材料從結(jié)果來看，已經(jīng)成為紙質(zhì)檔案，既然已經(jīng)成為檔案，就應(yīng)該按照檔案管理的相關(guān)法律和規(guī)定來進(jìn)行保管。而事實(shí)上，這些文件在進(jìn)入檔案館之前，檔案管理部門服務(wù)的對(duì)象僅僅是檔案形成的具體部門，本機(jī)關(guān)或者本部門之外的人員基本上無法看到或進(jìn)行查閱。因此，一旦形成了檔案，在進(jìn)入檔案館之前遲滯。在信息的公開上也出現(xiàn)了一定的真空地帶。

第四，人事檔案主體的知情權(quán)不能完全保證。我們國家對(duì)人事檔案管理所采取的方式一般是封閉式的管理模式，不會(huì)對(duì)外進(jìn)行公開，并且特別強(qiáng)調(diào)“任何個(gè)人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案”［5］。這樣規(guī)定，一方面大大降低了其信息價(jià)值和利用效率，同時(shí)將檔案主體及近親屬排除在檔案信息范圍之外，這不僅損害檔案主體的知情權(quán)，而且很可能因檔案信息記載錯(cuò)誤給檔案主體造成重大損害而檔案主體卻無法知悉侵害事由的制度困境。2003年的“湯國基案”，就具體體現(xiàn)了現(xiàn)行人事檔案制度的各種弊端［6］。另一方面，我國檔案信息公開起步較晚，傳統(tǒng)的保密觀念影響較大，檔案立法對(duì)利用者實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的限制較多而保障較少。目前，檔案的封閉期過長以及保密開放檔案的相關(guān)規(guī)定并不明確，影響了政府信息公開的時(shí)效性、全面性，也會(huì)在一定程度上影響政府信息公開的深度、廣度。

第五，人事檔案信息公開軟硬件建設(shè)滯后。目前檔案信息化建設(shè)缺乏整體的規(guī)劃，檔案信息規(guī)范化軟硬件建設(shè)缺乏統(tǒng)一的分類編碼標(biāo)準(zhǔn)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支撐、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)缺乏，常常各自為政。在形成電子文檔的過程中，因人事檔案信息公開軟硬件建設(shè)滯后等原因，常常會(huì)出現(xiàn)打亂甚至破壞原始文件應(yīng)有的順序，從而造成電子檔案不能充分發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值的現(xiàn)象。同時(shí)，檔案管理人員素質(zhì)也亟待提高，許多人觀念意識(shí)僅停留在傳統(tǒng)的保管上面，從事檔案工作的人員運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段的能力還比較欠缺，從事檔案信息公開工作所需要的法律知識(shí)、政策水平還不能適應(yīng)檔案管理信息公開工作的需要。

三、完善我國人事檔案信息公開法律制度應(yīng)把握的幾個(gè)關(guān)鍵要素

我國人事檔案信息能否通過適度公開以充分保障檔案人的合法權(quán)益?如何合理平衡界定人事檔案信息公開中的國家秘密及他人合法權(quán)利?檔案信息公開程序如何安排?這些都是完善我國人事檔案信息公開制度亟待解決的關(guān)鍵問題。

第一，堅(jiān)持人事檔案信息公開法律與制度上的有機(jī)統(tǒng)一。西方發(fā)達(dá)國家將人事檔案作為政府部門信息的重要部分，其信息公開的制度就包含了人事檔案信息公開的相關(guān)內(nèi)容。如，1966年美國頒布的《信息自由法》，經(jīng)過多次修改之后，已經(jīng)形成了檔案信息公開、查閱與利用的相對(duì)完善體系。該法律第一條第二項(xiàng)規(guī)定，除非經(jīng)法定除外，檔案信息必須能夠讓公眾經(jīng)常進(jìn)行查閱和復(fù)制。第三項(xiàng)同時(shí)規(guī)定，在上述第一項(xiàng)和第二項(xiàng)以外的且未經(jīng)第二項(xiàng)和第三項(xiàng)排除的信息，可由申請(qǐng)人向國家行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲得。與此相關(guān)的《美國聯(lián)邦法規(guī)匯編》第552條第4款第2項(xiàng)規(guī)定:“允許該個(gè)人要求修改與其有關(guān)的檔案內(nèi)容，并且在收到這種要求之后的10日內(nèi)，對(duì)檔案中該個(gè)人認(rèn)為不準(zhǔn)確、不相關(guān)、不適時(shí)、不完全的部分進(jìn)行修改?！保?］該法規(guī)規(guī)定，美國公民如果對(duì)人事檔案的內(nèi)容有不同意見或看法，可以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向主管人事檔案的部門提出申請(qǐng)，主管部門在接收到申請(qǐng)之后，經(jīng)過調(diào)查如確實(shí)有誤，可將其剔出或由本人提交澄清事實(shí)的材料放入人事檔案。英國也在1999年5月出臺(tái)《信息公開法案》，該法于2000年議會(huì)討論通過，并于2005年正式實(shí)施。該法案將個(gè)人信息作為申請(qǐng)公開的內(nèi)容，規(guī)定個(gè)人申請(qǐng)獲悉、查閱人事檔案信息時(shí)無需說明理由，并且規(guī)定檔案機(jī)關(guān)處理時(shí)間不應(yīng)超過20個(gè)工作日，即使特殊情況也不能超過60個(gè)工作日。

當(dāng)然，我國人事檔案信息公開不能完全照搬西方發(fā)達(dá)國家那一套，但是隨著全面依法治國的不斷推進(jìn)和公民、社會(huì)對(duì)檔案信息的需求日益增加，對(duì)檔案信息知情權(quán)要求的不斷增強(qiáng)，我們國家需要從法律和制度上為人事檔案信息搭建互通式立交橋，加快信息公開和隱私立法，制定相關(guān)政策措施。

第二，堅(jiān)持適度公開與充分保障檔案主體者合法權(quán)益的有機(jī)統(tǒng)一。適度公開是指“檔案管理主體可以根據(jù)實(shí)際情況的需要，將人事檔案中的相關(guān)信息向有需求的社會(huì)公眾、需求主體等進(jìn)行信息公開，供其查詢。”［8］人事檔案包含的畢竟是個(gè)人信息，且完全向社會(huì)公眾公開既無必要，也增加了信息公開后可能損害個(gè)人主體利益的可能性。人事檔案信息公開的目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)適度公開與保障主體者合法權(quán)益的有機(jī)統(tǒng)一，不能因?yàn)樾畔⒐_侵害公民的隱私權(quán)，或者造成社會(huì)不安的情緒，也不能因?yàn)橐Ｗo(hù)信息安全致使該公開的不公開，而是要完善相關(guān)法律制度。

西方發(fā)達(dá)國家在規(guī)定人事檔案信息公開的同時(shí)，也非常注重隱私權(quán)的合理保護(hù)。具體來說，一方面規(guī)定對(duì)人事檔案的利用，須在法律允許的范圍內(nèi)充分利用。例如，美國頒布的《隱私法》明文規(guī)定，個(gè)人檔案一般只對(duì)本人和本人所授權(quán)的人員開放。德國的《官員法》規(guī)定:“官員有查閱他的全部人事檔案的權(quán)利。所有與本人有關(guān)的檔案，都屬于個(gè)人檔案。如有對(duì)他不利的或危害他的利益的控告和結(jié)論，如果要放入其人事檔案的話，必須要聽取官員的意見。同時(shí)官員的意見，也要一并放入他的個(gè)人人事檔案里面”。［9］另一方面，“相關(guān)法規(guī)規(guī)定人事檔案的提供、利用，須尊重檔案主體人的隱私權(quán)，凡是涉及到個(gè)人出生、家庭婚姻、財(cái)產(chǎn)狀況、犯罪記錄等方面的情況就必須限制利用?！保?0］這種通過合理平衡檔案主體的知情權(quán)和保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)的做法，既保障檔案信息的真實(shí)和準(zhǔn)確，又能更好地保護(hù)檔案主體的合法權(quán)益。

第三，明確我國人事檔案信息公開的程序。信息公開應(yīng)當(dāng)是按照依法申請(qǐng)的方式進(jìn)行公開，要履行一定的程序后才能獲得相關(guān)信息，因?yàn)橹鲃?dòng)公開可能會(huì)加大檔案主體的信息被泄露的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)檔案管理機(jī)構(gòu)而言也是一個(gè)較大的負(fù)擔(dān)。

一是需求主體應(yīng)當(dāng)是檔案主體本人或者獲得相應(yīng)法律權(quán)限。人事檔案主要包含個(gè)人信息，檔案主體應(yīng)當(dāng)可以查閱相應(yīng)內(nèi)容;其他信息需求主體要獲得這些信息則應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)法律權(quán)限。這里的法律權(quán)限包括經(jīng)指檔案主體的同意、相關(guān)政府或有權(quán)部門的委派或委托證明、司法文書確認(rèn)等，這些法律文件授予需求主體查閱他人檔案內(nèi)容的權(quán)利。

二是需求主體需說明查閱目的及查閱范圍。需求主體向檔案管理主體申請(qǐng)查閱人事檔案時(shí)，應(yīng)當(dāng)在獲得授權(quán)的基礎(chǔ)上，說明查閱檔案的目的或理由，且此種目的或理由應(yīng)當(dāng)有一定的事實(shí)根據(jù)。需求主體應(yīng)具有明確的查閱范圍，人事檔案包含的信息量較大，需求主體到底需要查閱人事檔案中的哪些信息，如學(xué)習(xí)經(jīng)歷，工作情況等。而在確定查詢范圍這一點(diǎn)上，需求主體應(yīng)提供必要的支撐材料供檔案管理主體進(jìn)行審核。

三是需求主體需說明公開方式。指需求主體的申請(qǐng)獲準(zhǔn)后，其想獲得的是相關(guān)材料的復(fù)印件，或是檔案管理機(jī)構(gòu)出具的查詢結(jié)果的說明、結(jié)論等。如查詢個(gè)人的學(xué)習(xí)經(jīng)歷時(shí)，可能需求主體需要的是比較具體的學(xué)習(xí)成績，也可能是對(duì)其學(xué)習(xí)情況的評(píng)價(jià)等。

四是明示需求主體的責(zé)任。具體而言，“需求主體獲準(zhǔn)查詢并獲得相應(yīng)信息后，應(yīng)當(dāng)按照其說明的理由和獲得的信息形式對(duì)信息進(jìn)行使用，不得隨意公開或是用作它途。”［11］這是在信息公開的同時(shí)，注重對(duì)檔案主體信息的保護(hù)，需求主體若擅自用作他途或是違法使用，要追求其相應(yīng)的責(zé)任。

第四，明晰我國人事檔案信息公開的例外情形。盡管人事檔案多數(shù)內(nèi)容主要涉及個(gè)人經(jīng)歷和相關(guān)信息的記錄，可以向檔案主體公開，但部分檔案信息因?yàn)楸Ｃ苄缘男枰粦?yīng)當(dāng)向檔案主體公開。具體而言，下列信息可以被認(rèn)定為不能向檔案主體公開的內(nèi)容:一是涉及國家機(jī)密、社會(huì)集體利益和有關(guān)他人隱私的材料;二是鑒定考核、政治審查等材料;三是他人對(duì)人事檔案主體的舉報(bào)材料。此類材料屬于保密的范疇，不宜向檔案的主體公開。

因此，人事檔案部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，堅(jiān)持“適度”的原則，審慎地界定需要公開和保密的信息，既要考慮到檔案主體合理使用本人檔案的需要，維護(hù)檔案主體的知情權(quán)，同時(shí)又要考慮到不會(huì)對(duì)社會(huì)造成負(fù)面的影響。

四、結(jié)語

我國傳統(tǒng)人事檔案采用封閉式、內(nèi)向型管理模式，大大降低了檔案信息價(jià)值和利用效率，同時(shí)將檔案主體排除在檔案信息范圍之外，這不僅損害檔案主體的知情權(quán)，同時(shí)如果檔案信息記載錯(cuò)誤給檔案主體造成重大損害而檔案主體卻無法知悉侵害事由。2007年頒布的《政府信息公開條例》給我國人事檔案信息公開提供了契機(jī)，對(duì)比《政府信息公開條例》與我國《干部檔案工作條例》等相關(guān)人事檔案法律法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行人事檔案信息公開存在管理制度矛盾、信息公開管理缺位、檔案部門權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等、檔案利用權(quán)得不到保證、開放信息化建設(shè)滯后等問題，亟需在人事檔案信息的公開內(nèi)容、公開程序、保密范圍等方面進(jìn)一步完善有關(guān)制度。

［1］［2］《中華人民共和國政府信息公開條例》［Z］.2008.

［3］［4］［5］《中華人民共和國檔案法》［Z］.1996.

［6］李蕙名.關(guān)于我國人事檔案信息公開的思考——從“湯國基檔案事件”說起［J］.北京檔案，2009(5):26－27.

［7］黃霄羽.國外人事檔案管理的特點(diǎn)及啟示［J］.北京檔案，2006(1):20－23.

［8］鄧曼，丁璇.中美人事檔案管理比較［J］.蘭臺(tái)世界，2005(7):22－23.

［9］同［7］。

［10］劉英.正確處理人事檔案信息知情權(quán)和隱私權(quán)的關(guān)系［J］.職業(yè)時(shí)空，2013(4):113－115.

［11］陳潭.政策動(dòng)員，政策認(rèn)同與信任政治:以中國人事檔案制度的推行為考察對(duì)象［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2006(5): 65－71.

D912.16

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1004－342(2015)02－16－04

2015－02－12

劉乃貴(1980－)，男，成都市委宣傳部，法學(xué)碩士;張征(1978－)，男，共青團(tuán)四川省委，碩士研究生。