韓　奇

(長(zhǎng)安大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 陜西 西安　710064)

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毛澤東地方分權(quán)改革的歷史回顧與現(xiàn)實(shí)反思

韓奇

(長(zhǎng)安大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 陜西 西安710064)

摘要：新中國(guó)成立后,毛澤東對(duì)于高度集權(quán)的蘇聯(lián)模式進(jìn)行著持續(xù)的地方分權(quán)取向的改革。在不斷的探索中,地方分權(quán)改革從程度和范圍都大大增加。毛澤東所推動(dòng)的地方分權(quán)改革留給中國(guó)復(fù)雜的歷史遺產(chǎn)。它相當(dāng)程度上改變了中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征,并為改革時(shí)代的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；地方分權(quán)；毛澤東；蘇聯(lián)模式；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)

對(duì)于一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)而言,如何有效地處理中央與地方關(guān)系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的重要前提。作為黨和國(guó)家第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的核心,毛澤東對(duì)于中央與地方關(guān)系進(jìn)行了深入而積極的探索,留給當(dāng)代中國(guó)豐富的思想資源和歷史遺產(chǎn)。本文以毛澤東所推動(dòng)的地方分權(quán)改革為研究對(duì)象,展現(xiàn)毛澤東地方分權(quán)改革的歷史進(jìn)程及其當(dāng)代價(jià)值。

一、突破蘇聯(lián)模式:毛澤東地方分權(quán)改革的歷史回顧

(一)地方分權(quán)改革的初次嘗試及其結(jié)果

中華人民共和國(guó)成立后,黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體將工作的重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和政治秩序的鞏固方面。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和政權(quán)鞏固任務(wù)的完成,大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃隨之展開(kāi)。1953年,中國(guó)開(kāi)始實(shí)行一五計(jì)劃,全面移植蘇聯(lián)模式,建立起中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這一過(guò)程中,中央集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端也開(kāi)始顯露出來(lái)。在中央與地方關(guān)系方面,中央政府各項(xiàng)權(quán)力在大幅度擴(kuò)大,而地方政府的權(quán)力被不斷削減。工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃,財(cái)政收支管理,勞動(dòng)人事管理,物質(zhì)分配管理,物價(jià)管理,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排等權(quán)力,都集中到中央手中。中國(guó)與蘇聯(lián)類(lèi)似,建立起了中央高度集權(quán)的管理模式。

1955年春,毛澤東到各地視察工作,地方領(lǐng)導(dǎo)紛紛向他反映中央對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理過(guò)死,嚴(yán)重地束縛了地方的積極性,要求向地方放權(quán)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的上述問(wèn)題,引發(fā)了毛澤東的擔(dān)憂和反思。毛澤東對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)的這些意見(jiàn)極為重視,回京后,毛澤東多次講到要注意發(fā)揮地方的積極性問(wèn)題。1956年2月,蘇聯(lián)共產(chǎn)黨第二十次代表大會(huì)召開(kāi)。針對(duì)斯大林模式的弊端,蘇共二十大從對(duì)外戰(zhàn)略、國(guó)內(nèi)發(fā)展和黨的建設(shè)三個(gè)方面提出了一系列改革舉措。而在國(guó)內(nèi)發(fā)展方面,赫魯曉夫針對(duì)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式,提出了蘇聯(lián)需要正確處理的六個(gè)方面的關(guān)系,其中就包括中央與地方關(guān)系和向地方分權(quán)的改革內(nèi)容。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于蘇共二十大也作出了積極的反應(yīng),對(duì)于蘇共二十大的改革舉措表達(dá)了支持[1](P50-104)。對(duì)中國(guó)而言,蘇共二十大引發(fā)了中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于蘇聯(lián)模式的反思和批判[2] (P 88-134)。

與此同時(shí)，在國(guó)家一五計(jì)劃的實(shí)施過(guò)程中,毛澤東積極地到地方進(jìn)行調(diào)研和聽(tīng)取工作匯報(bào)。從2月中旬到4月底,毛澤東連續(xù)聽(tīng)取了國(guó)務(wù)院各部門(mén)和各省市、自治區(qū)黨委的工作匯報(bào)。通過(guò)廣泛和深入的聽(tīng)取匯報(bào),他對(duì)于當(dāng)時(shí)權(quán)力高度集中到中央的狀況,有了更加深入的認(rèn)識(shí)。在聽(tīng)取匯報(bào)的過(guò)程中,毛澤東多次談到調(diào)動(dòng)地方積極性的作用。薄一波回憶,毛澤東在聽(tīng)取他的匯報(bào)時(shí)曾指出:“我去年出去了幾趟,跟地方同志談話,他們流露不滿,總覺(jué)得中央束縛了他們。地方同中央有矛盾,若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊,你們是條條,你們無(wú)數(shù)條條往下達(dá),而且規(guī)格不一,也不通知他們;他們的若干要求,你們也不批準(zhǔn),約束了他們……你們條條住在各地的機(jī)構(gòu),有沒(méi)有不接受他們監(jiān)督的地方?”[3](P341)毛澤東到地方視察以及之后長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)多月聽(tīng)取各部門(mén)工作匯報(bào),使得他已經(jīng)意識(shí)到了當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)存在著中央過(guò)度集權(quán)的弊端。

在此基礎(chǔ)上,毛澤東在4月25日的中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上第一次發(fā)表了《論十大關(guān)系》的講話。之后的5月2日,在最高國(guó)務(wù)會(huì)議上,毛澤東再一次講了《論十大關(guān)系》。毛澤東《論十大關(guān)系》的講話反映了當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于傳統(tǒng)蘇聯(lián)模式弊端的認(rèn)識(shí)水平和力圖探索更加符合中國(guó)國(guó)情道路的努力*《論十大關(guān)系》是毛澤東探索中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)經(jīng)典文獻(xiàn),本文依據(jù)的是1999年出版的《毛澤東文集》第7卷的文本,而該書(shū)的文本來(lái)源是1976年12月26日《人民日?qǐng)?bào)》刊印的文本。自毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》的講話后,《論十大關(guān)系》存在著若干個(gè)文本。有學(xué)者注意到這些版本之間存在著的差異,在第五節(jié)中央與地方關(guān)系方面,現(xiàn)在確定的文本更加強(qiáng)調(diào)集中制,詳細(xì)討論參見(jiàn)斯圖爾特·施拉姆的《毛澤東的思想》(北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005年,115-117頁(yè))。這一差異提醒我們注意毛澤東在1956年講話時(shí)的語(yǔ)境和毛澤東的所指。。

在《論十大關(guān)系》的講話中,尤其值得注意的是毛澤東對(duì)于蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度集權(quán)弊端在中央與地方層面的體現(xiàn)有著清晰的認(rèn)識(shí),并對(duì)這些弊端進(jìn)行了批評(píng)?！艾F(xiàn)在幾十只手插到地方,使地方的事情不好辦。立了一個(gè)部就要革命,要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會(huì)下命令,就同省、市的廳局聯(lián)成一線,天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道,國(guó)務(wù)院不知道,但都說(shuō)是中央來(lái)的,給地方壓力很大?！盵4](P31)不難看出,毛澤東不僅認(rèn)識(shí)到蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度集權(quán)的特點(diǎn)，而且他還深刻認(rèn)識(shí)到這種中央高度集權(quán)事實(shí)上演變?yōu)榱酥醒敫鱾€(gè)行業(yè)部門(mén)的集權(quán)。毛澤東的這一認(rèn)識(shí)體現(xiàn)了20世紀(jì)50年代中期國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的弊端,而對(duì)于這個(gè)弊端的持續(xù)改造則構(gòu)成了此后二十余年毛澤東探索中央與地方關(guān)系的主要內(nèi)容。

對(duì)于蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制弊端的上述認(rèn)識(shí)和為了更加快速地實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展的愿望促使毛澤東對(duì)于高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改革?？紤]到毛澤東對(duì)于上述弊端的認(rèn)識(shí),實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)成為毛澤東改革蘇聯(lián)高度集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重要切入點(diǎn)。根據(jù)毛澤東《論十大關(guān)系》的講話精神和黨的八大會(huì)議精神,從1956年開(kāi)始,中央開(kāi)始著手研究經(jīng)濟(jì)體制的改革問(wèn)題,重點(diǎn)是調(diào)整中央與地方關(guān)系,向地方下放權(quán)力。為此，1957年1月中共中央成立中央經(jīng)濟(jì)工作五人小組,陳云擔(dān)任組長(zhǎng),成員由李富春、薄一波、李先念、黃克誠(chéng)組成,負(fù)責(zé)研究經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)。1957年9月20日至10月9日召開(kāi)的中共八屆三中全會(huì)頒布了向地方分權(quán)的三個(gè)規(guī)定,即《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定》《關(guān)于改進(jìn)商業(yè)管理體制的規(guī)定》《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》[5](P87-104)。

1958年3月中共中央在成都召開(kāi)中央工作會(huì)議。毛澤東在會(huì)上指出,解放以后在工業(yè)管理和計(jì)劃管理方面中國(guó)照搬了蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn),產(chǎn)生了教條主義,因此要破除對(duì)于蘇聯(lián)的迷信,發(fā)揚(yáng)獨(dú)創(chuàng)精神。會(huì)議決定貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則,決定對(duì)于計(jì)劃、工業(yè)、基建、物資、財(cái)政、物價(jià)、商業(yè)等方面管理體制進(jìn)行改革。改革的核心就是將管理權(quán)下放給地方,實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)[6](P112)。根據(jù)成都會(huì)議的精神,在4月份,中央陸續(xù)頒布了一系列下放權(quán)力的政策文件。4月11日,中共中央和國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于工業(yè)企業(yè)下放的幾項(xiàng)決定》,決定要求國(guó)務(wù)院各主管工業(yè)部和部分非工業(yè)部門(mén)所管理的企業(yè),除一些主要的、特殊的和“試驗(yàn)田”性質(zhì)的企業(yè)仍歸中央繼續(xù)管理之外,其余企業(yè)原則上一律下放,由地方管理。同日頒布了《關(guān)于物價(jià)管理權(quán)限和有關(guān)商業(yè)管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》,規(guī)定要求,工業(yè)品價(jià)格除關(guān)系人民生活和物價(jià)穩(wěn)定的重大商品外,其他工業(yè)品由各省、市、自治區(qū)黨委和人委調(diào)整;農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格,一類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品和二類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品由中央召集各省、市、自治區(qū)聯(lián)席會(huì)議共同商議,三類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由各地決定。商業(yè)管理體制方面,賦予了地方政府在認(rèn)購(gòu)、銷(xiāo)售、利潤(rùn)分配等方面相應(yīng)的權(quán)限[6](P116)。

綜合起來(lái)看,50年代后期的這次地方分權(quán)改革包括了如下六個(gè)方面的內(nèi)容,即計(jì)劃管理權(quán)、企業(yè)管轄權(quán)、物資分配權(quán)、基本建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)、投資管理權(quán)和信貸管理權(quán)、財(cái)政權(quán)和稅收權(quán)、勞動(dòng)管理權(quán)[7](P40-41)。這些權(quán)力向地方的下放一定程度上改變了蘇聯(lián)中央集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式,地方政府所掌握的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力大大增加。經(jīng)過(guò)這次權(quán)力下放,原中央各部所屬的企業(yè)和事業(yè)單位,88%下放到各級(jí)地方政府,中央直屬企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值占整個(gè)工業(yè)產(chǎn)值的比重,從1957年的39.7%下降到1958年的13.8%[8](P336)。

然而,這場(chǎng)地方分權(quán)的改革嘗試與當(dāng)時(shí)的另一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)——大躍進(jìn)結(jié)合在一起，在大躍進(jìn)的狂熱氛圍下,地方分權(quán)通過(guò)極其激進(jìn)的方式得到實(shí)施。各級(jí)地方政府充分利用自己所獲得的權(quán)力,在基建項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、資源調(diào)撥等方面,大躍進(jìn)地發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),最終導(dǎo)致了國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。面對(duì)異常嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)局面,中共中央從1960年下半年確定了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針。在這一方針的指導(dǎo)下,中央開(kāi)始推行經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的舉措,比如大幅度削減國(guó)家基建的各項(xiàng)指標(biāo),壓縮城市人口,嘗試新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式等等。

由于倉(cāng)促地方分權(quán)所導(dǎo)致的國(guó)家經(jīng)濟(jì)混亂,重新加強(qiáng)中央集權(quán)成為了克服危機(jī)的途徑?；谶@種認(rèn)識(shí),中央開(kāi)始采取措施收回此前下放下去的一系列權(quán)力。1961年1月15日,中共中央轉(zhuǎn)批財(cái)政部《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政體制加強(qiáng)財(cái)政管理的報(bào)告》,報(bào)告要求國(guó)家財(cái)政集中于中央、大區(qū)和省、市、自治區(qū)三級(jí),堅(jiān)決糾正財(cái)政過(guò)于分散的狀況[6](P157)。五天后,中共中央頒布了《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》,這個(gè)規(guī)定要求,經(jīng)濟(jì)管理的大權(quán)應(yīng)該集中到中央、中央局和省委(直轄市、自治區(qū))三級(jí),在最近兩年內(nèi),經(jīng)濟(jì)管理的大權(quán)應(yīng)該更多地集中到中央;1958年以來(lái)各省、直轄市、自治區(qū)和中央各部下放給專區(qū)、縣、公社和企業(yè)的人權(quán)、財(cái)權(quán)、商權(quán)和工權(quán),放的不得當(dāng)?shù)囊宦墒栈?中央各部委直屬企業(yè)的行政管理、生產(chǎn)指揮、物資調(diào)度、干部安排的權(quán)力,統(tǒng)歸中央主管各部,過(guò)去下放的國(guó)防工業(yè)企業(yè)一律收回;需要在全國(guó)范圍內(nèi)組織平衡的重要物資,均由中央統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配;財(cái)權(quán)必須集中,各級(jí)預(yù)算收支不許赤字;貨幣發(fā)行中央;所有生產(chǎn)、基建、文教、勞動(dòng)、收購(gòu)、財(cái)務(wù)等各項(xiàng)工作必須執(zhí)行全國(guó)一盤(pán)棋,上下一本賬的方針,努力完成和超額完成國(guó)家計(jì)劃[6](P158)。同年9月,中共中央發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前工業(yè)問(wèn)題的指示》,其中指出在工業(yè)管理中,必須堅(jiān)持集中領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則,改變此前權(quán)力下放過(guò)多,分得過(guò)散的現(xiàn)象;并要求在兩三年內(nèi),將工業(yè)管理權(quán)更多集中到中央一級(jí)[6](P165)。1962年3月,中共中央和國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)銀行工作的集中統(tǒng)一嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行的決定》,該決定要求銀行工作施行高度集中統(tǒng)一的管理,把貨幣發(fā)行權(quán)真正集中到中央[6](P171)。同年4月,中央頒布《關(guān)于嚴(yán)格控制財(cái)政管理的決定》,該決定要求各地方嚴(yán)格遵守國(guó)家財(cái)政紀(jì)律,對(duì)于財(cái)政收支采取中央集權(quán)化的管理模式[6](P174)。

為了克服大躍進(jìn)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)混亂,60年代初期負(fù)責(zé)具體工作的一線領(lǐng)導(dǎo)人劉少奇、周恩來(lái)等人批評(píng)了地方的分散主義,多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)中央集權(quán)的決定性意義。在1962年年初召開(kāi)的七千人大會(huì)上,劉少奇系統(tǒng)論證了加強(qiáng)中央集權(quán)的必要性,力圖扭轉(zhuǎn)全黨的認(rèn)識(shí)。劉少奇批評(píng)了分散主義對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的危害,并系統(tǒng)論證了加強(qiáng)中央集權(quán)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的必要性。他要求“根據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)和目前的情況,我們必須改變最近幾年權(quán)力下放過(guò)多、分的過(guò)散的現(xiàn)象,把權(quán)力集中起來(lái)。首先是要更多的集中在中央和中央的代表機(jī)關(guān)(中央局),以便中央從全局出發(fā),統(tǒng)一安排全國(guó)的人力、物力、財(cái)力,更有效地進(jìn)行調(diào)整工作,更有效地克服當(dāng)前的困難,更快地爭(zhēng)取整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的根本好轉(zhuǎn),為下一步新的發(fā)展創(chuàng)造條件。這里所說(shuō)的把權(quán)力集中起來(lái),也包括要把地方和中央管理部門(mén)過(guò)去下放過(guò)多而現(xiàn)在必須集中的權(quán)力,逐級(jí)的收上來(lái),由省、市、自治區(qū)和中央管理部門(mén)直接掌握?！盵9](P55-56)以此為目標(biāo),劉少奇詳細(xì)提出了加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干任務(wù)。此后加強(qiáng)中央集權(quán)成為了政策取向。

(二)地方分權(quán)改革的重新啟動(dòng)與分權(quán)化計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的興起

在大躍進(jìn)期間和之后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期,毛澤東并沒(méi)有停止他對(duì)于地方分權(quán)改革的思考。事實(shí)上,對(duì)于通過(guò)加強(qiáng)中央集權(quán)來(lái)恢復(fù)經(jīng)濟(jì),毛澤東始終心存疑慮。1959年12月到1960年2月期間,毛澤東詳細(xì)閱讀并討論了蘇聯(lián)出版的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)》,并結(jié)合建國(guó)以來(lái)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)形成了一系列寶貴的思想[10](P128-149)。針對(duì)當(dāng)時(shí)中央開(kāi)始加強(qiáng)集權(quán)的趨勢(shì),毛澤東認(rèn)為:“都是全民所有制企業(yè),實(shí)行不實(shí)行中央和地方分權(quán),哪些企業(yè)由誰(shuí)去管,這些都是有關(guān)建設(shè)的重大問(wèn)題。中央不能只靠自己的積極性,還必須同時(shí)依靠地方的積極性?！盵11](P126)同年3月底在天津召開(kāi)的一次會(huì)議上,毛澤東重提集權(quán)與分權(quán)的話題:“我們中國(guó)自秦始皇統(tǒng)一以來(lái),好處就是統(tǒng)一,壞處就是統(tǒng)死。歐洲壞處就是不統(tǒng)一,好處就是各搞各的,無(wú)數(shù)國(guó)家林立發(fā)展?！盵12](P517)

在毛澤東看來(lái),為克服大躍進(jìn)的經(jīng)濟(jì)困難所實(shí)行的中央集權(quán)改革是特殊條件下的臨時(shí)性舉措。盡管毛澤東對(duì)于當(dāng)時(shí)加強(qiáng)中央集權(quán)的改革并沒(méi)有表示明確的反對(duì),但是通過(guò)他的一系列講話,不難看出他始終關(guān)注中央與地方之間的關(guān)系,對(duì)于中央高度集權(quán)表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)姆锤小＿M(jìn)入60年代中期,隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)從大躍進(jìn)的困境中得以恢復(fù),毛澤東對(duì)于中央高度集權(quán)進(jìn)行了多次批評(píng)。1966年3月,毛澤東就農(nóng)業(yè)機(jī)械化問(wèn)題回復(fù)劉少奇的信中指出:一切統(tǒng)一于中央,卡得死死的,不是好辦法。又此事應(yīng)與備戰(zhàn)、備荒、為人民聯(lián)系起來(lái),否則地方有條件也不會(huì)熱心去做[13](P20)。之后3月20日在杭州召開(kāi)的中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上,毛澤東再次強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)的必要性。他指出,“上面管得死死的,妨礙生產(chǎn)力的發(fā)展,是反動(dòng)的。中央還是虛君共和好,只管大政、方針、政策、計(jì)劃,這些也先由地方鳴放出來(lái),然后中央開(kāi)個(gè)制造計(jì)劃方針的會(huì)。中央叫計(jì)劃制造工廠。中央只管虛,不管實(shí)。也管點(diǎn)實(shí),少管一點(diǎn)實(shí)。中央收廠收多了。”“我們的國(guó)家,秦以來(lái)統(tǒng)一了,秦始皇中央集權(quán),停滯了,長(zhǎng)期不發(fā)展。我們也許走了錯(cuò)誤道路,統(tǒng)一,也有好處,發(fā)展了,但要長(zhǎng)期下去,也不能發(fā)展?！薄爸醒胗?jì)劃要同地方計(jì)劃結(jié)合,中央不能管死,省也不能完全統(tǒng)死。計(jì)劃也不要統(tǒng)死。總而言之,不能太死,要卡,不能卡死。不論農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)也好,工業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)也好,都要注意中央和地方分權(quán),不能竭澤而漁。”[12](P638)

在恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的任務(wù)基本完成后,毛澤東重啟了地方分權(quán)的改革進(jìn)程。在這個(gè)問(wèn)題上,圍繞著“三五計(jì)劃”所展開(kāi)的討論和對(duì)于計(jì)劃的不斷修正成為了毛澤東推動(dòng)地方分權(quán)改革的切入點(diǎn)。鑒于大躍進(jìn)期間國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃被嚴(yán)重破壞,為了加強(qiáng)國(guó)家的計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo),在編制經(jīng)濟(jì)計(jì)劃過(guò)程中協(xié)調(diào)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、財(cái)貿(mào)等方面的關(guān)系,時(shí)任國(guó)家計(jì)委主任的李富春在1963年初向中央提出,成立中央計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的任務(wù)是討論和規(guī)劃國(guó)家年度計(jì)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,以及實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的重大措施。待2月8日該小組獲得中央批準(zhǔn)后,制定和編制“三五計(jì)劃”成為其重要工作。之后,中央就“三五計(jì)劃”陸續(xù)召開(kāi)多次會(huì)議,確定“三五計(jì)劃”的重點(diǎn)和任務(wù)?？紤]到當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)之間比例依然不協(xié)調(diào),中央決定并不急于實(shí)施新的計(jì)劃,而是繼續(xù)花三年時(shí)間對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整,而確定從1966年開(kāi)始實(shí)行“三五計(jì)劃”。在國(guó)家計(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下,初步設(shè)計(jì)的“三五計(jì)劃”確立了優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè),適當(dāng)增強(qiáng)國(guó)防建設(shè),并在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)基礎(chǔ)工業(yè)的總方針,其中計(jì)劃的重點(diǎn)是解決人民群眾的吃穿用問(wèn)題[3](P838-841)。

但是60年代之后,隨著中蘇關(guān)系的破裂,中國(guó)所面臨的國(guó)際形勢(shì)也愈發(fā)嚴(yán)峻,國(guó)家安全所面對(duì)的外部威脅與日俱增。蘇聯(lián)在60年代中期開(kāi)始奉行擴(kuò)張性的對(duì)外戰(zhàn)略,在全世界范圍內(nèi)擴(kuò)張自己的政治和軍事影響力。在此影響下,蘇聯(lián)對(duì)于中國(guó)采取了外交上的封堵和軍事上的威脅。蘇聯(lián)在中蘇邊境屯兵百萬(wàn),對(duì)于中國(guó)國(guó)家安全產(chǎn)生巨大威脅，珍寶島軍事沖突的發(fā)生更是加劇了領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行戰(zhàn)備的步伐。美國(guó)在越南的戰(zhàn)爭(zhēng)也不斷擴(kuò)大,并蔓延到了越南北部。這些外部因素促使毛澤東認(rèn)為新的大戰(zhàn)將不可避免。并作出了早打大打的戰(zhàn)略準(zhǔn)備。嚴(yán)峻的國(guó)家安全局勢(shì)對(duì)于國(guó)家“三五計(jì)劃”產(chǎn)生重要影響。由于國(guó)家面臨著日益嚴(yán)峻的安全威脅, 強(qiáng)化國(guó)防工業(yè)建設(shè)的重要性日益凸顯。 1964年5月11日, 毛澤東在聽(tīng)取計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于“三五計(jì)劃”的匯報(bào)后, 提出了“兩個(gè)拳頭、 一個(gè)屁股”的想法, 即農(nóng)業(yè)和國(guó)防工業(yè)是兩個(gè)拳頭, 基礎(chǔ)工業(yè)是屁股。 6月6日的中央工作會(huì)議上, 毛澤東對(duì)于“三五計(jì)劃”提出了兩方面的意見(jiàn)。 一是改變計(jì)劃方法,毛澤東要求中國(guó)突破蘇聯(lián)模式中經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的編制方法, 以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ), 摸索新的方法; 二是強(qiáng)調(diào)進(jìn)行備戰(zhàn), 提出中國(guó)迫切需要進(jìn)行三線建設(shè), 以應(yīng)對(duì)國(guó)家安全面臨的威脅[3](P842-843)。

出于對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃工作的不滿,毛澤東試圖以設(shè)立另一個(gè)計(jì)委的方式來(lái)解決。毛澤東在8月27日批示,計(jì)劃工作方法,必須在今明兩年內(nèi)實(shí)行改變。如果不變,就只好取消現(xiàn)有計(jì)委,另立機(jī)構(gòu)[14](P142)。根據(jù)毛澤東的批示,時(shí)任國(guó)家計(jì)委主任的李富春一方面向毛澤東匯報(bào)了他關(guān)于改進(jìn)計(jì)劃工作的想法,另一方面組織人員擬定了《關(guān)于編制長(zhǎng)期計(jì)劃的程序問(wèn)題》的文件,同時(shí)結(jié)合各方面意見(jiàn)加以修改。然而,修改后的這個(gè)文件并沒(méi)有達(dá)到毛澤東的預(yù)期[14](P262-263)。在這種情況下,1965年初,毛澤東決定成立小計(jì)委,該組織直接由周恩來(lái)領(lǐng)導(dǎo),負(fù)責(zé)擬定“三五計(jì)劃”。

根據(jù)毛澤東的指示,國(guó)家計(jì)委對(duì)于之前的“三五計(jì)劃”進(jìn)行了調(diào)整,調(diào)整后的“三五計(jì)劃”成為以國(guó)防建設(shè)為中心的戰(zhàn)備計(jì)劃,三線建設(shè)在“三五計(jì)劃”中具有核心地位。通過(guò)一系列調(diào)整,毛澤東將三線建設(shè)納入到了國(guó)家的“三五計(jì)劃”之中。但是毛澤東并不滿足于上述對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的有限改革,在他看來(lái),向地方分權(quán)的改革需要進(jìn)一步深化和推進(jìn)?！拔幕蟾锩钡谋l(fā)暫時(shí)中斷了毛澤東改革的嘗試,1969年隨著國(guó)家政治秩序基本得到鞏固,地方分權(quán)改革重新啟動(dòng)。在50年代末的地方分權(quán)精神的基礎(chǔ)上,60年代末重啟的地方分權(quán)在程度和規(guī)模上大大加強(qiáng)。這種情況的出現(xiàn),除了毛澤東對(duì)于中央集權(quán)型發(fā)展模式弊端的深刻認(rèn)知之外,還與60年代以來(lái)中國(guó)所面臨的嚴(yán)峻外部安全形勢(shì)密切相關(guān)?？涨暗耐獠堪踩珘毫ζ仁诡I(lǐng)導(dǎo)人調(diào)整中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理模式和產(chǎn)業(yè)布局,因此地方分權(quán)不僅具有經(jīng)濟(jì)層面的意義,同樣關(guān)系到國(guó)家的政治和戰(zhàn)略安全。正是在上述的兩方面動(dòng)力作用下,毛澤東決心對(duì)于中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制再次進(jìn)行大規(guī)模的改造。

1969年2月,全國(guó)計(jì)劃座談會(huì)在北京召開(kāi)。會(huì)議學(xué)習(xí)了毛澤東關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的若干指示精神,其中強(qiáng)調(diào)在處理?xiàng)l塊關(guān)系中要以“塊塊”為主[6](P230)。此次會(huì)議下發(fā)財(cái)政、企業(yè)和物資管理體制三個(gè)文件,向地方下放權(quán)力。在財(cái)政管理體制方面,除中央直接管理的企業(yè)收入之外,其余下放到地方。除了中央直接管理的有關(guān)支出外,其余各項(xiàng)支出下放到地方。企業(yè)管理體制方面,中央各部門(mén)所屬科研、設(shè)計(jì)單位和大專院校下放給地方,改建擴(kuò)建工程應(yīng)隨生產(chǎn)下放,除了重點(diǎn)項(xiàng)目外的新建項(xiàng)目盡可能下放。物資管理體制方面,主要原材料和設(shè)備由中央統(tǒng)一分配,其余物資由地方管理,自行組織區(qū)間銜接,各主管部門(mén)協(xié)助[8](P676)。

在此基礎(chǔ)上,70年代的地方分權(quán)改革向著更為廣闊的領(lǐng)域擴(kuò)展。毛澤東所關(guān)注的不僅僅是上述管理權(quán)限的下放,這個(gè)時(shí)期他更強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)的自給自足和自力更生。毛澤東上述地方分權(quán)的精神典型地體現(xiàn)在“四五計(jì)劃”的方案之中。 1970年2月,國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)計(jì)劃工作會(huì)議,討論擬定了《1970年國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和第四個(gè)五年國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃綱要(草案)》?；趯?duì)國(guó)家嚴(yán)峻安全形勢(shì)的估計(jì),國(guó)家在第四個(gè)五年計(jì)劃期間要繼續(xù)狠抓戰(zhàn)備,集中力量建設(shè)戰(zhàn)略后方,建立不同水平、各有特點(diǎn)、各自為戰(zhàn)、大力協(xié)同的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū),初步建成我國(guó)獨(dú)立的、比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系?？梢哉f(shuō),“四五計(jì)劃”的諸多內(nèi)容都體現(xiàn)著地方分權(quán)的精神[15](P196-198)。

從“四五計(jì)劃”的基本內(nèi)容可以看出, 毛澤東將地方經(jīng)濟(jì)獨(dú)立自主的理念納入到地方分權(quán)思想之中。 從這個(gè)意義上講, “四五計(jì)劃”成為毛澤東地方分權(quán)思想進(jìn)一步深化的重要標(biāo)志。 根據(jù)國(guó)家計(jì)劃會(huì)議的精神, 3月5日, 國(guó)務(wù)院擬定《關(guān)于國(guó)務(wù)院工業(yè)交通各部直屬企業(yè)下放企業(yè)管理的通知(草案)》, 該通知提出國(guó)務(wù)院各部把直屬企業(yè)、 事業(yè)單位的絕大部分下放給地方管理; 少數(shù)由中央部和地方雙重領(lǐng)導(dǎo), 以地方領(lǐng)導(dǎo)為主; 極少數(shù)的大型或骨干企業(yè), 由中央部和地方雙重領(lǐng)導(dǎo), 以中央部為主。 下放工作在年內(nèi)完成。 中央宣布, 大慶油田、 長(zhǎng)春一汽、 開(kāi)灤煤礦、 吉林化工公司等多達(dá)2600個(gè)中央直屬企事業(yè)單位下放地方管理[6](P236-237)。 在下放中央直屬企業(yè)單位的基礎(chǔ)上, 中央國(guó)家機(jī)關(guān)也進(jìn)行了裁撤與合并工作。

這年末,在與美國(guó)友人斯諾的談話中論及中國(guó)的南糧北運(yùn)和北煤南運(yùn)問(wèn)題已經(jīng)基本解決時(shí),毛澤東將其歸結(jié)為實(shí)施地方分權(quán)的結(jié)果?！熬褪莾蓚€(gè)積極性,中央的積極性和地方的積極性,就是要有這兩個(gè)積極性!讓他自己去搞,中央不要包辦,你自己去找嘛!結(jié)果到處去找,每個(gè)公社去找,每個(gè)縣去找,每個(gè)省去找,七找八找都找出來(lái)了,找出煤和石油了。所以統(tǒng)統(tǒng)抓在我手里不行啊,我管不了那么多啊!要學(xué)你們美國(guó)的辦法,分到五十個(gè)州去?！薄熬褪沁@個(gè)兩個(gè)積極性,中央一個(gè)積極性,地方一個(gè)積極性!講了十幾年了,就是不聽(tīng),有什么辦法?現(xiàn)在聽(tīng)了。世界上的事情就是這樣,要走彎路,就是S形。”[16](P181)[17](P166)從毛澤東的談話中不難看出,比較充分而徹底的地方分權(quán)符合他對(duì)于理想的中央與地方關(guān)系的界定。通過(guò)60年代后期以來(lái)的一系列改革,中國(guó)的地方分權(quán)與毛澤東的設(shè)想逐步接近。在地方分權(quán)方面,他甚至對(duì)于國(guó)外的聯(lián)邦制也表現(xiàn)出興趣*在1956年《論十大關(guān)系》的講話中,毛澤東就提出了向外國(guó)借鑒中央與地方關(guān)系的思想。“處理好中央和地方的關(guān)系,這對(duì)于我們這樣的大國(guó)大黨是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題,有些資本主義國(guó)家也是很注意的。他們的制度和我們的制度根本不同,但是他們發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),還是值得我們研究?！?參見(jiàn)毛澤東:《毛澤東文集》(第7卷),北京:人民出版社,1999年,第32頁(yè)。。

作為一場(chǎng)激進(jìn)的政治運(yùn)動(dòng),“文化大革命”嚴(yán)重地?fù)p害了政治秩序和社會(huì)穩(wěn)定,并對(duì)于中國(guó)當(dāng)代史產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在經(jīng)濟(jì)層面,“文化大革命”也產(chǎn)生了復(fù)雜的影響。Donnithorne注意到,在毛澤東所倡導(dǎo)的各個(gè)地區(qū)自力更生和獨(dú)立組織的經(jīng)濟(jì)建設(shè)理念指導(dǎo)下,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步分散化?！拔幕蟾锩毕魅趿酥袊?guó)的中央政府的行政管理能力,放松了中央的計(jì)劃控制,使得中國(guó)“蜂窩狀經(jīng)濟(jì)”的趨勢(shì)不斷強(qiáng)化。這種各個(gè)地區(qū)之間自給自足政策的好處,有助于調(diào)動(dòng)地方的積極性和管理的便利[18](P605-619)。從這個(gè)意義上,盡管“文化大革命”所造成的政治沖擊要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng),但是其對(duì)于經(jīng)濟(jì)的沖擊則要小于大躍進(jìn)?！拔幕蟾锩敝忻珴蓶|所推行的地方分權(quán)改革無(wú)疑是減少這場(chǎng)政治浩劫的負(fù)面結(jié)果的重要原因[19](P30)。通過(guò)地方分權(quán),在中央國(guó)家機(jī)關(guān)業(yè)已癱瘓的情況下,各級(jí)地方政府承擔(dān)起了維護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)質(zhì)性作用。

中華人民共和國(guó)成立后,經(jīng)過(guò)短暫的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期,中國(guó)迅速走上了蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路。在50年代末,毛澤東地方分權(quán)改革的關(guān)注點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的下放，但是僅僅將管理權(quán)下放地方所導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序的混亂則為此后進(jìn)一步的集權(quán)管理奠定了基礎(chǔ);大躍進(jìn)之后高度中央集權(quán)狀態(tài)的出現(xiàn)無(wú)疑體現(xiàn)著上述邏輯。毛澤東始于60年代中期的第二次地方分權(quán)改革除了下放經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限之外,更加強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)自給自足和自成體系的意義。在毛澤東看來(lái),只有將中國(guó)的各個(gè)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、乃至公社都打造成一個(gè)個(gè)經(jīng)濟(jì)自成體系的單元,地方分權(quán)的改革目標(biāo)才能夠徹底實(shí)現(xiàn)。因此從50年代后期,毛澤東持續(xù)地對(duì)于蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行著地方分權(quán)的改造,改造的范圍和程度都在不斷地深化,在此基礎(chǔ)上,中國(guó)的發(fā)展建設(shè)之路具有了自身的特色。

二、當(dāng)代視域下毛澤東地方分權(quán)改革:遺產(chǎn)與反思

基于中國(guó)革命的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),毛澤東在建國(guó)后對(duì)于蘇聯(lián)模式進(jìn)行批判,力圖走出一條中國(guó)特色的發(fā)展道路。毛澤東對(duì)于蘇聯(lián)模式的改造包括了多個(gè)層面，包括：重視意識(shí)形態(tài)的激勵(lì)功能,偏好平均主義的價(jià)值理念,強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和斗爭(zhēng)作為一種政治美德的作用,倡導(dǎo)地方分權(quán)而批判中央集權(quán),厭惡科層體制以及官僚主義,采取運(yùn)動(dòng)式的而非制度化的政策執(zhí)行過(guò)程,主張自力更生和獨(dú)立自主的發(fā)展道路等方面[20](P67-92)[21](P253-259)[22](P247)。在這些探索實(shí)踐中,地方分權(quán)是其顯著的特色和重要組成部分,這也構(gòu)成了中國(guó)區(qū)別于其他社會(huì)主義體制國(guó)家的典型特征。

毛澤東對(duì)于蘇聯(lián)模式所進(jìn)行的改革嘗試留下了豐富的遺產(chǎn),同時(shí)在如何理解和評(píng)價(jià)毛澤東時(shí)代的這些遺產(chǎn)方面人們依然具有較大的分歧?？紤]到這一問(wèn)題的復(fù)雜性,本文認(rèn)為理解毛澤東時(shí)代地方分權(quán)改革需要從發(fā)展和歷史的角度來(lái)進(jìn)行討論。具體而言,這個(gè)問(wèn)題可以分為如下三個(gè)方面來(lái)思考:(1)通過(guò)持續(xù)的地方分權(quán)改革,毛澤東時(shí)代的中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與傳統(tǒng)蘇聯(lián)模式相比,發(fā)生了哪些變化?(2)上述的這些變化對(duì)于鄧小平時(shí)代的改革具有哪些積極和消極的影響?(3)改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的改革探索與毛澤東的地方分權(quán)改革存在著何種聯(lián)系以及從哪些方面超越了毛澤東的地方分權(quán)改革?

(一)地方分權(quán)型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的興起

在傳統(tǒng)的蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式中, 中央行業(yè)管理部門(mén)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的制定和執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮決定性的作用, 國(guó)民經(jīng)濟(jì)事實(shí)上由行業(yè)部門(mén)的中央機(jī)構(gòu)來(lái)管理。 毛澤東將蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的這種特征通俗地概括為“條條專政”。 毛澤東通過(guò)持續(xù)的地方分權(quán)改革, 削弱了中央計(jì)劃部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)的權(quán)力, 高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在中國(guó)得到了一定程度的修正, 其管理模式也與蘇聯(lián)東歐有著明顯的區(qū)別。

對(duì)比蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)體制改革歷程,我們也能夠發(fā)現(xiàn)毛澤東進(jìn)行地方分權(quán)改革的影響。斯大林去世后,蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于其計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中央高度集權(quán)特點(diǎn)有比較清醒的認(rèn)識(shí),并嘗試進(jìn)行改革。1954年10月14日,蘇共中央和蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)《關(guān)于蘇聯(lián)各部和主管機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)方面的重大難題和改進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作的措施的決議》,以擴(kuò)大加盟共和國(guó)的權(quán)力,提高其在管理工業(yè)方面的作用。1955年4月5日,蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改加盟共和國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和撥款辦法的決議》,以擴(kuò)大加盟共和國(guó)在編制計(jì)劃、基本建設(shè)、預(yù)算管理、勞動(dòng)力調(diào)撥和工資管理、資金分配等方面的權(quán)力和管理范圍[23](P174-179)。蘇共二十大后,地方分權(quán)的改革進(jìn)一步推進(jìn)。1957年2月赫魯曉夫在蘇共中央全會(huì)上做《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)工業(yè)和建筑業(yè)的管理組織》的報(bào)告。報(bào)告要求取消原有的部門(mén)管理體制,改為地區(qū)管理原則,實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理上的全面改組。為此撤銷(xiāo)了相關(guān)的中央管理部門(mén),同時(shí)在全國(guó)劃分105個(gè)地方經(jīng)濟(jì)行政區(qū)并成立國(guó)民經(jīng)濟(jì)委員會(huì),使后者實(shí)際履行起各工業(yè)部的職能,成為國(guó)家管理工業(yè)和建筑業(yè)的基本組織形式。根據(jù)同年9月頒布的《經(jīng)濟(jì)行政區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)委員會(huì)條例》,該組織統(tǒng)管經(jīng)濟(jì)行政區(qū)所屬的全部工業(yè)企業(yè),擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)政活動(dòng)的一切權(quán)力,對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)負(fù)責(zé)。與上述改革相匹配,蘇聯(lián)對(duì)于計(jì)劃體制和物質(zhì)體制也進(jìn)行改組。在計(jì)劃體制方面,國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)在機(jī)構(gòu)和職能上被改組,以實(shí)現(xiàn)向各加盟共和國(guó)下放權(quán)力的要求。在物質(zhì)管理體制方面,削弱中央行業(yè)主管部門(mén)在物質(zhì)管理和分配上的權(quán)力,增強(qiáng)地方的物資管理和分配權(quán)[24](P61-63)。從赫魯曉夫改革的內(nèi)容可以看出,50年代中期開(kāi)始,蘇聯(lián)對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度集權(quán)的弊端進(jìn)行著持續(xù)的改革。權(quán)力下放的改革盡管取得了一定的成績(jī),但是卻導(dǎo)致了整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序的混亂。為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序,赫魯曉夫又不得不將部分權(quán)力重新集中[23](P184-195)。勃列日涅夫時(shí)期,為了避免赫魯曉夫地方分權(quán)改革導(dǎo)致的混亂,改革的重心轉(zhuǎn)向了加強(qiáng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)的集中管理,并恢復(fù)了蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中行業(yè)部門(mén)管理的特點(diǎn)。勃列日涅夫所推行的新經(jīng)濟(jì)體制改革,一方面使得蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管理更加精致化,另一方面更加強(qiáng)化了行業(yè)部門(mén)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理中的地位[23](P283-291)[25](P93-94)。對(duì)于蘇聯(lián)而言,赫魯曉夫之后的領(lǐng)導(dǎo)人放棄了沿著地方分權(quán)進(jìn)行更為持久和堅(jiān)定的改革方向,而從另一個(gè)相反的方向,即提高中央集權(quán)管理的精準(zhǔn)化水平來(lái)克服經(jīng)濟(jì)效率低下的弊端。因此從這個(gè)意義上講,赫魯曉夫之后的蘇聯(lián)改革事實(shí)上在不斷強(qiáng)化著中央高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制。

從比較歷史的角度看,盡管從20世紀(jì)50年代中國(guó)和蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人都認(rèn)識(shí)到了蘇聯(lián)式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)高度集權(quán)的弊端,而且都進(jìn)行了體制層面的改革，但是只有毛澤東持續(xù)地將地方分權(quán)的改革推行下去,從而很大程度上改變了中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢(qián)穎一指出,毛澤東對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的改造導(dǎo)致了中國(guó)與東歐及蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異:東歐和蘇聯(lián)的組織結(jié)構(gòu)是一種以職能和專業(yè)化“條條”原則為基礎(chǔ)的單一形式，而中國(guó)的層級(jí)制是一種自1958年以來(lái)就存在的以區(qū)域“塊塊”為基礎(chǔ)的多層次、多地區(qū)的形式。這兩種不同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)于各自的改革戰(zhàn)略和改革績(jī)效有重大的影響[26](P177-196)。

(二)增量改革與漸進(jìn)改革的重要基礎(chǔ):毛澤東的地方分權(quán)改革

毛澤東積極倡導(dǎo)中國(guó)走獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路,拒絕依附于任何大國(guó),在與蘇聯(lián)的關(guān)系破裂后,這一思想更是得以強(qiáng)化。毛澤東的獨(dú)立自主觀念來(lái)自于中國(guó)革命的歷史經(jīng)驗(yàn),同時(shí)更是對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)家所面臨外部威脅的反應(yīng)。尤其值得關(guān)注的是,來(lái)源于中國(guó)革命實(shí)踐的獨(dú)立自主發(fā)展理念不僅被毛澤東運(yùn)用到國(guó)家整體的發(fā)展道路之上,這個(gè)理念同樣被運(yùn)用到一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的中央與地方、地方與地方的關(guān)系之中。在這一理念指導(dǎo)下,毛澤東主張各個(gè)地方都要建立自己相對(duì)完整的工農(nóng)業(yè)體系,并將其上升到國(guó)家安全的高度[20](P85-86)。正是以自力更生為指導(dǎo)思想，“三五計(jì)劃”和“四五計(jì)劃”之中包括了三線建設(shè)、地方工業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化等蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式中沒(méi)有的內(nèi)容。

對(duì)于毛澤東的上述政策結(jié)果,經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅瀾總結(jié)道:“資源流向內(nèi)地、‘自力更生’和小工廠的遍地開(kāi)花共同創(chuàng)造了一些收益。他們所提供的收益也成為未來(lái)變革的遺產(chǎn)。最為顯著的,這些收益就是農(nóng)村地區(qū)相對(duì)廣泛的技術(shù)能力以及農(nóng)業(yè)環(huán)境下大量的小批次機(jī)器生產(chǎn)所引致的學(xué)習(xí)效應(yīng)。其次是地方政府角色的強(qiáng)化,即它們是各種各樣活動(dòng)的主要經(jīng)濟(jì)代理人而不僅僅是一個(gè)農(nóng)業(yè)的管理者?！盵27](P139)從改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為標(biāo)志的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速崛起和各級(jí)地方政府對(duì)于本地經(jīng)濟(jì)的大力推動(dòng)都構(gòu)成了中國(guó)發(fā)展模式的顯著特征。

對(duì)比蘇聯(lián)改革,不難發(fā)現(xiàn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速崛起是中國(guó)改革進(jìn)程中的顯著特點(diǎn)。對(duì)此鄧小平在1987年會(huì)見(jiàn)南斯拉夫共產(chǎn)主義者聯(lián)盟中心主席團(tuán)委員科羅舍茨時(shí)講道：“農(nóng)村改革中,我們完全沒(méi)有料到的最大的收獲,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來(lái)了,忽然冒出搞多種行業(yè),搞商品經(jīng)濟(jì),搞各種小型企業(yè),異軍突起?！盵28](P238)在改革開(kāi)放初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用國(guó)家的政策空間,在毛澤東時(shí)代對(duì)企業(yè)的基礎(chǔ)上快速成長(zhǎng)起來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),在推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè),拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),增加農(nóng)村收入等方面,都發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用[29](P51-55)。而從歷史的角度看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)生與毛澤東的地方分權(quán)改革密切相關(guān)。毛澤東突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,倡導(dǎo)農(nóng)村工業(yè)化的一系列分權(quán)實(shí)踐是改革時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以發(fā)展的歷史根源[30](P62-103)[31]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起有力地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。在20世紀(jì)80年代的改革中,對(duì)于國(guó)有企業(yè)改革以放權(quán)讓利和擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)為核心,但是這些改革舉措并沒(méi)有收到預(yù)期的效果,國(guó)有企業(yè)的效益則是每況愈下[7](P126-131)。上述情況下,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃體制之外的經(jīng)濟(jì)部門(mén)事實(shí)上對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。中國(guó)在80年代這種特有的改革模式被稱之為“增量改革”,這一改革方式暫時(shí)不觸動(dòng)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的既有利益格局,而著眼于在改革的過(guò)程中不斷加大資源總量,從而擴(kuò)大可供在各個(gè)利益集團(tuán)間進(jìn)行分配的份額。它符合“帕累托改進(jìn)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,利益摩擦小,風(fēng)險(xiǎn)可控[32](P266)。因此增量改革有助于改革政策的順利推行,從而避免了激進(jìn)改革所可能導(dǎo)致的混亂。

這種增量改革亦或依靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之外部門(mén)增長(zhǎng)的模式使得中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出漸進(jìn)式的特征*相比于蘇聯(lián)和東歐國(guó)家轉(zhuǎn)型中的休克療法,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出漸進(jìn)性的特征,但是就中國(guó)轉(zhuǎn)型自身的過(guò)程而言,仍然存在著兩個(gè)明顯不同的階段。在這兩個(gè)不同的階段中,由于最高層的權(quán)力結(jié)構(gòu)、總體決策結(jié)構(gòu)、改革動(dòng)議模式這三者都存在著差異,領(lǐng)導(dǎo)人為了重建政治等級(jí)體系和權(quán)力租金系統(tǒng)而進(jìn)行的改革也使得經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型具有了迥然不同的內(nèi)容。詳細(xì)的分析參見(jiàn)巴里·諾頓:《中國(guó)轉(zhuǎn)型過(guò)程的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,勞倫·勃蘭特,托馬斯·羅斯基主編:《偉大的中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》,上海:格致出版社,上海人民出版社,2009年,第77-108頁(yè)。。80年代初期到90年代中期的經(jīng)濟(jì)改革并沒(méi)有對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制本身進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革,一方面改革者將市場(chǎng)的作用引入到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之中,在維持國(guó)家計(jì)劃的前提下發(fā)揮其一定的激勵(lì)作用;另一方面在計(jì)劃體制之外的領(lǐng)域?qū)で笮碌慕?jīng)濟(jì)發(fā)展空間。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有正式確立為經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)之前,這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制外圍的增量式改革在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用[33](P81-82)。

改革時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)人所選擇正確的改革戰(zhàn)略是其中的重要原因,同時(shí)還需要關(guān)注的是,上述改革戰(zhàn)略能夠得以推行與改革的初始條件密不可分。換言之,改革的初始條件對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)人改革策略的選擇具有決定性影響。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型之所以沒(méi)有像蘇聯(lián)、東歐國(guó)家那樣產(chǎn)生劇烈的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩,一個(gè)重要的原因就在于改革開(kāi)放以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)人擁有推行漸進(jìn)式改革的條件,而不必訴諸于激進(jìn)的改革戰(zhàn)略。從這個(gè)意義上講,毛澤東時(shí)代持續(xù)地方分權(quán)改革的歷史遺產(chǎn)塑造出的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之外的經(jīng)濟(jì)部門(mén),后者在改革時(shí)代對(duì)于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。

毛澤東所推動(dòng)的地方分權(quán)改革同樣培育了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力。 通過(guò)向地方分權(quán), 毛澤東將一系列經(jīng)濟(jì)管理方面的權(quán)力下放到地方政府手中, 一方面激發(fā)地方政府的建設(shè)積極性, 另一方面則通過(guò)這種途徑讓地方政府承擔(dān)起本地區(qū)發(fā)展建設(shè)的更多責(zé)任。 可以說(shuō), 持續(xù)的地方分權(quán)不斷地強(qiáng)化著地方政府的發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力。 改革開(kāi)放以來(lái),隨著國(guó)家所推行的更為廣泛的分權(quán)改革, 各級(jí)地方政府迅速調(diào)整自身的角色, 通過(guò)制定計(jì)劃、 稅收與金融、 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各種方式介入到本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中, 有力地推動(dòng)了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 正是從這個(gè)意義上, 改革時(shí)代中國(guó)各級(jí)地方政府所具有的“發(fā)展型的地方政府”[34](P74-76)的特征具有其獨(dú)特的歷史淵源。

(三)地方分權(quán)改革理念的傳承及其超越

毛澤東時(shí)代對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)改革的探索經(jīng)驗(yàn),討論和分析了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端,并進(jìn)行了多次的改革嘗試。這些改革實(shí)踐為后毛澤東時(shí)代的改革者提供了豐富的參照和素材,為后來(lái)的改革者提供了更為開(kāi)闊的改革思路。毛澤東時(shí)代持續(xù)的地方分權(quán)改革充分展現(xiàn)了地方分權(quán)在改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制方面的效果和局限,這些改革探索的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于鄧小平時(shí)代的改革者而言是一筆寶貴的思想財(cái)富。鄧小平繼承毛澤東地方分權(quán)改革的精神,在毛澤東探索的基礎(chǔ)之上,對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了更加深入而系統(tǒng)的改革探索,從而最終確立了新的改革目標(biāo)。

1978年末召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)標(biāo)志著中國(guó)重新將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為新階段的中心任務(wù),會(huì)議結(jié)束后發(fā)表的公報(bào)不僅延續(xù)了毛澤東對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制分權(quán)改革的精神, 同時(shí)對(duì)于分權(quán)改革的內(nèi)容也進(jìn)行了更加廣泛的討論。 會(huì)議公報(bào)指出: “現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過(guò)于集中,應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放, 讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán); ……”[35](P6)從十一屆三中全會(huì)的公報(bào)中,我們一方面看到了毛澤東地方分權(quán)的精神,同時(shí)更看到了新一代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制力圖進(jìn)行的范圍更加廣泛的分權(quán)化改革。1984年,中共中央頒布了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》,在這份標(biāo)志著80年代經(jīng)濟(jì)改革的綱領(lǐng)性文件中,分權(quán)的精神更是貫徹始終,它被作為克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制弊端的有效武器。決定總結(jié)道:“……結(jié)果就使經(jīng)濟(jì)體制上過(guò)度集中統(tǒng)一的問(wèn)題不僅長(zhǎng)期得不到解決,而且發(fā)展得越來(lái)越突出。其間多次實(shí)行權(quán)力下放,但都只限于調(diào)整中央和地方、條條和塊塊的管理權(quán)限,沒(méi)有觸及賦予企業(yè)自主權(quán)這個(gè)要害問(wèn)題,也就不能跳出原有的框框?！盵36](P51)基于毛澤東時(shí)代地方分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),這個(gè)決定要求進(jìn)行更為廣泛的分權(quán),這集中體現(xiàn)在擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)和放松國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的控制程度兩個(gè)方面。此后,這兩個(gè)方面的分權(quán)改革成為了80年代經(jīng)濟(jì)改革重要內(nèi)容。隨著改革的推進(jìn),分權(quán)改革的內(nèi)容愈加豐富。為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,1984年中央對(duì)于傳統(tǒng)的干部任免制度進(jìn)行了分權(quán)改革,干部任免上的下管兩級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鹿芤患?jí),因此地方政府在人事任免上獲得了更多的空間。財(cái)政分權(quán)化的改革則在經(jīng)濟(jì)層面上進(jìn)一步激發(fā)了地方政府的積極性。

鄧小平的改革繼承和超越了毛澤東地方分權(quán)的改革精神。就繼承的方面而言,毛澤東和鄧小平都主張對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行分權(quán)化的改革,以此提高經(jīng)濟(jì)的效率,克服中央集權(quán)的弊端。就超越性而言,鄧小平的分權(quán)改革在范圍和程度上都大大超越了毛澤東地方分權(quán)的實(shí)踐,其分權(quán)改革最終為中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型起到了巨大的推動(dòng)作用。對(duì)于中國(guó)所經(jīng)歷的漫長(zhǎng)而反復(fù)的分權(quán)化改革過(guò)程,費(fèi)正清評(píng)論說(shuō):“統(tǒng)一的中央政府好不容易才明白它的許多職能下放給地方來(lái)履行要好得多。雖然通過(guò)現(xiàn)代設(shè)備中央的命令能以前所未有的效率傳達(dá)到地方,但是為了真正收到好效果,還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方發(fā)揮它們的首創(chuàng)精神?！盵37](P432)從這個(gè)意義上講,分權(quán)已經(jīng)超越了具體的政策層面,而且成為改革一代領(lǐng)導(dǎo)人所共享的一種價(jià)值規(guī)范,引導(dǎo)著他們的價(jià)值偏好和政策選擇?！案母锱深I(lǐng)導(dǎo)人選擇放權(quán)作為經(jīng)濟(jì)改革的戰(zhàn)略,是因?yàn)樗灿谶^(guò)去中央——地方關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)之中。在各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人之中,放權(quán)成為一種制度心態(tài),他們經(jīng)歷了毛澤東時(shí)代的兩次放權(quán)。對(duì)改革派領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō),建立一種關(guān)于放權(quán)的共識(shí),并將這樣一種政策理念轉(zhuǎn)化為特定的結(jié)果,是很容易的?！盵34](P74)

長(zhǎng)期以來(lái),在總結(jié)中國(guó)改革成功經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候,改革的切入點(diǎn),改革的目標(biāo)設(shè)定,改革的戰(zhàn)略選擇和實(shí)施技巧等方面成為我們討論的熱點(diǎn)。但是從歷史和發(fā)展的角度看,改革的成功都與改革起始階段的歷史遺產(chǎn)密切相關(guān)。科勒德克在總結(jié)社會(huì)主義國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程時(shí)指出,中央計(jì)劃體制下的經(jīng)濟(jì)越分權(quán)化和自由化,轉(zhuǎn)軌初期的管理和政策實(shí)施就越容易,向市場(chǎng)化制度轉(zhuǎn)軌的起始位置就越有利[38](P61)。因此,毛澤東推動(dòng)的地方分權(quán)化改革降低了中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的集權(quán)化水平,為中國(guó)的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了有利的初始條件,從而大大降低了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的難度。作為中國(guó)社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)締造者,毛澤東終其一生都在探尋適合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路。毛澤東的這些探索留給當(dāng)代中國(guó)豐富的思想和制度性遺產(chǎn),對(duì)此我們需要進(jìn)行不斷的探索。

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[責(zé)任編輯陳萍]

【公共管理研究】

Decentralization Reform in Mao Zedong Era:History and Reflection

HAN Qi

(SchoolofMarxism,Chang′anUniversity,Xi′an710064,China)

Abstract:After the founding of PRC,Mao Zedong reformed the Soviet Model into decentralization continuously.The decentralization reform promoted by Mao Zedong greatly increased both in degree and range.The reform changed the characteristics of planned economic system in China and also created conditions for the market in the reform era.

Key words:governance； decentralization； Mao Zedong； The Soviet Model； planned economy

作者簡(jiǎn)介：黃安，男，安徽銅陵人，西安交通大學(xué)博士生，從事政治哲學(xué)和人學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14BXW052)；陜西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(2014P11)

收稿日期：2015-03-12

中圖分類(lèi)號(hào)：D0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2015-06-024