韓永利　丁　丹

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論經(jīng)濟合作對歐盟邊境制度的促進

韓永利丁丹

摘要:第二次世界大戰(zhàn)后，法、德和平解決了長期困擾兩國關(guān)系的薩爾問題，開創(chuàng)了以經(jīng)濟合作為前提解決領(lǐng)土糾紛的先例，走出了兩國歷史中沖突與戰(zhàn)爭惡性循環(huán)的怪圈。其后，歐共體成員國在處理邊界問題時，都極其重視雙邊的經(jīng)濟合作問題，在經(jīng)濟一體化框架內(nèi)和平解決邊界問題，探索并形成了經(jīng)濟合作與邊界問題和平協(xié)商解決相輔相成、良性互動的歐盟模式，并最終構(gòu)建了歐盟統(tǒng)一邊境制度。

關(guān)鍵詞:經(jīng)濟合作； 法德和解； 歐盟； 邊境制度

從近代到第二次世界大戰(zhàn)，歐洲的戰(zhàn)爭不斷。埃文·勞爾德(Evan Laurd)在《國際社會的戰(zhàn)爭》中統(tǒng)計，從1500年到1945年間，歐洲大小國家之間的戰(zhàn)爭多達177場。而依據(jù)杰克·利維(Jack Levy)在《戰(zhàn)爭與現(xiàn)代大國體系》著作中的統(tǒng)計，此時間段內(nèi)的戰(zhàn)爭多數(shù)是在歐洲大國間進行的，達到117次之多*Paul K.Huth.Standing Your Groud:Territorial Disputes and International Conflicts.Michigan:The University of Michigan Press,1996,p.1.。歐洲各國版圖、邊界也經(jīng)常因為戰(zhàn)爭而發(fā)生變化。德國與法國關(guān)系一直是歐洲國際關(guān)系的核心問題之一，但這兩個國家歷史上長期陷入戰(zhàn)爭的惡性循環(huán)之中，兩次世界大戰(zhàn)是其沖突的最高點。這種狀況嚴(yán)重地阻礙了法、德與歐洲社會的發(fā)展進步，也標(biāo)志著歐洲傳統(tǒng)發(fā)展模式不能再持續(xù)下去了。

第二次世界大戰(zhàn)后，法、德兩國政治家們汲取歷史的慘痛教訓(xùn)，徹底摒棄不合時代潮流的舊有發(fā)展模式，以極大的智慧與勇氣冰釋前嫌，開辟了以經(jīng)濟合作為主體的發(fā)展路徑，推動了歐洲經(jīng)濟一體化的進程并發(fā)展為歐盟。擁有28個成員國的歐盟是當(dāng)代國際社會中最大的區(qū)域組織，也是世界上最成熟、最成功的地區(qū)一體化組織?？梢哉f，經(jīng)濟合作與一體化使歐盟各國成功地擺脫了無盡的領(lǐng)土糾紛與戰(zhàn)爭的困擾，同時也在國際關(guān)系中率先進行了成功的實踐，即：在歐盟框架下取消了內(nèi)部各國之間的邊界控制，形成了歐盟統(tǒng)一的外部邊界。因此，考察以法、德為核心的歐盟國家以經(jīng)濟合作為先導(dǎo)，和平解決領(lǐng)土爭端，構(gòu)建內(nèi)部統(tǒng)一邊界、制定獨特的邊境制度的歷程，對當(dāng)代國際社會有著重要的啟示意義。

一、 法、德通過經(jīng)濟合作和平解決領(lǐng)土爭端問題

從歷史淵源看，歐盟統(tǒng)一邊界的形成應(yīng)該追溯至第二次世界大戰(zhàn)后初期的法德和解。法、德通過經(jīng)濟合作推動了兩國間領(lǐng)土邊界問題的解決，同時，領(lǐng)土、邊界問題的解決反過來又促進了法、德的經(jīng)濟合作，進而推動歐洲經(jīng)濟一體化的進程，是歐盟統(tǒng)一邊境制度形成的初始基礎(chǔ)。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前的法、德關(guān)系史，就是一部戰(zhàn)爭史。法、德之間爆發(fā)了200多場戰(zhàn)爭，其中大的戰(zhàn)爭有23場，平均50年就打一場大戰(zhàn)。從1871年德國統(tǒng)一到1945年不到一個世紀(jì)的時間里，德、法雙方就有三次大的戰(zhàn)爭，其間巴黎兩度被德國占領(lǐng)*和春紅：《法德和解與歐洲一體化》，山東大學(xué)2012年博士學(xué)位論文，第57頁。。資源的爭奪與領(lǐng)土的占領(lǐng)與分割是法、德戰(zhàn)爭的重要起源與目的之一，因此，每次戰(zhàn)爭的勝者，都會絞盡腦汁地在邊界重劃與領(lǐng)土分割上做文章，其結(jié)果又為再次戰(zhàn)爭埋下了伏筆。德、法之間的歷史恩怨與戰(zhàn)爭沖突的最高端是兩次世界大戰(zhàn)。第一次世界大戰(zhàn)后，法國作為戰(zhàn)勝國仍然依據(jù)傳統(tǒng)的處理方式來處置德國，在領(lǐng)土與邊界問題上則是極力壓縮德國范圍，這成為德國沖破《凡爾賽條約》的束縛，發(fā)動第二次世界大戰(zhàn)的重要起源之一。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，對戰(zhàn)后德國的處置問題又擺在戰(zhàn)勝國，尤其是法國的面前。是再次重復(fù)歷史的惡性循環(huán)，還是另辟蹊徑，超越傳統(tǒng)，是歐洲走向和平與發(fā)展還是重蹈戰(zhàn)爭老路的核心問題。其中，能否用一種全新的方式來對待戰(zhàn)敗的德國就是癥結(jié)點。

二戰(zhàn)后初期，法國對德國的處置開始是主張類似于一戰(zhàn)后的壓制政策。在魯爾問題上，法國在二戰(zhàn)后初期主張多國共管，以防范德國的東山再起。1949 年,在法國的強烈要求下,英、法、比、荷、盧和聯(lián)邦德國代表組成國際管理局,負責(zé)監(jiān)督魯爾地區(qū)的煤炭生產(chǎn)以及出口分配,以防德國有朝一日任意占有魯爾的煤炭資源用于軍事目的,如莫內(nèi)的看法：法、德之間的主要癥結(jié)在于,德國人擔(dān)心法國的監(jiān)督將會無限制地延續(xù)下去,他們將因此長期遭到凌辱; 法國人則擔(dān)心德國一旦再強大起來,別人就更難駕馭*讓·莫內(nèi)：《歐洲之父——莫內(nèi)回憶錄》，國際文化出版公司1989年，第99頁。。法國的這一政策引起聯(lián)邦德國的強烈不滿，顯然不能導(dǎo)引法、德關(guān)系走出歷史的困境。

就領(lǐng)土問題而言，法國對戰(zhàn)后德國的強硬政策還反映在薩爾地區(qū)的歸屬問題上，薩爾地區(qū)的歸屬問題一直是法、德矛盾的一個結(jié)點。從中世紀(jì)到近代早期，薩爾地區(qū)屬于神圣羅馬帝國的德國。路易十四戰(zhàn)爭和拿破侖戰(zhàn)爭后，薩爾曾兩次短暫歸于法國。維也納會議后，薩爾歸屬于普魯士和巴伐利亞，德國統(tǒng)一之后則一直屬于德國。

第一次世界大戰(zhàn)之后，《凡爾賽和約》規(guī)定薩爾地區(qū)由國際共管15年。1935年1月13日按照和約的規(guī)定，由國際聯(lián)盟在薩爾地區(qū)實行全民公決，公決結(jié)果如表1。

表1　國際聯(lián)盟在薩爾地區(qū)全民公決結(jié)果* O.Roegele.“Aspects of the Saar Problem”,The Review of Politics,1952,14(4),p.487.

根據(jù)表決結(jié)果，薩爾地區(qū)屬于德國，這一狀況一直延續(xù)到1945年德國納粹的倒臺。

薩爾地區(qū)之所以成為德法爭奪的對象，是因為薩爾的黑煤礦和鐵礦。該地可供開采的煤礦達到800 000萬噸到1 000 000萬噸。煤的生產(chǎn)數(shù)量1936年為11 700萬噸,1948年為12 600萬噸,1949年為14 300萬噸，1950年為15 000萬噸。煤鐵資源是薩爾鋼鐵工業(yè)的雄厚基礎(chǔ)，從1936年到1950年，薩爾地區(qū)的鋼和鐵的產(chǎn)量見表2。

表2　薩爾地區(qū)的鋼和鐵的產(chǎn)量　(單位：萬噸)

薩爾地區(qū)也是歐洲鋼和鐵生產(chǎn)的重要組成部分，從以下1950年歐洲幾個國家及地區(qū)的鋼和鐵產(chǎn)量的數(shù)據(jù)可以看到薩爾的戰(zhàn)略地位(見表3)。

表3　1950年歐洲幾個國家及地區(qū)的鋼和鐵的產(chǎn)量數(shù)據(jù)* O.Roegele,“Aspects of the Saar Problem”,The Review of Politics,1952,14(4),p.487.　(單位：萬噸)

二戰(zhàn)結(jié)束后薩爾地區(qū)一直由法國管控。1950年3月3日,法國與薩爾自治政府簽訂了“薩爾協(xié)定”,該協(xié)定條款規(guī)定了薩爾地區(qū)政治自治、經(jīng)濟上隸屬于法國。根據(jù)薩爾協(xié)定，薩爾地區(qū)中的大約一百萬德國人要從德國分離出去,薩爾的煤礦資源自然也從德國剝離。聯(lián)邦德國政府在“薩爾協(xié)定”簽訂的第二天就表示強烈的不滿并提出抗議，法、德關(guān)系由此惡化。但是，這種法、德關(guān)系的狀況顯然不符合戰(zhàn)后西歐人民要求和平發(fā)展的希望，也不符合與戰(zhàn)后歐洲重建相聯(lián)系的各國與各方的總體訴求。同時，歐洲聯(lián)合思想在二戰(zhàn)后發(fā)展成為興盛歐洲統(tǒng)一運動，其中，法、德聯(lián)手是歐洲聯(lián)合的核心。這些因素形成一股希望終結(jié)法、德關(guān)系惡性循環(huán)、歷史怪圈的潮流。盡管如此，努力尋找出一條現(xiàn)實途徑,以切實的舉措來實現(xiàn)和平愿景，仍然有賴于歐洲，尤其是法、德兩國的政治家的睿智。

將引發(fā)德、法歷史沖突的癥結(jié)問題轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M德法和解的引擎，是法國政治家找到的一個突破口，這就是：從煤鋼問題入手，通過經(jīng)濟合作的方式將法、德雙方的利益連接起來，使之成為法德和解的良性開端。1950年5月9日，法國外交部長舒曼公布了一個歷史性計劃，即著名的“舒曼計劃”。在該計劃中，他建議將德、法兩國的煤鋼生產(chǎn)融合，建立一個德、法聯(lián)手的超國家機構(gòu)來管理行業(yè)的生產(chǎn)，這一機構(gòu)同時向歐洲其它國家開放。1951年4月18日，《歐洲煤鋼聯(lián)營條約》簽訂，1952 年7月25日該條約生效,宣告了歐洲煤鋼共同體的成立。在舒曼計劃基礎(chǔ)上成立的歐洲煤鋼共同體成了歐洲聯(lián)合的先例和示范。

歷史證明，煤鋼聯(lián)營為法、德經(jīng)濟發(fā)展奠定了合作的基礎(chǔ),也是歐洲聯(lián)合的第一塊基石。更為重要的是，它是標(biāo)志法、德走出傳統(tǒng)困境的開端?！妒媛媱潯氛故镜娜吕砟钆c切實舉措，其關(guān)鍵點是改變了法國單獨管控魯爾的初衷，轉(zhuǎn)而謀求在該地奉行符合法、德雙方利益的共同發(fā)展，這就從經(jīng)濟及資源的根基上緩解了由領(lǐng)土爭端帶來的緊張關(guān)系。此外，《舒曼計劃》的開放性讓德國的鋼鐵工業(yè)置于歐洲國家共同監(jiān)督之下，這就使歐洲國家消除了對德國再次發(fā)動戰(zhàn)爭的擔(dān)憂。如舒曼所言：煤鋼聯(lián)營最高權(quán)力機構(gòu)的建立，將首先在軍事工業(yè)基礎(chǔ)的具體領(lǐng)域內(nèi)“建立一種休戚相關(guān)的關(guān)系”，使法、德之間的戰(zhàn)爭“不僅在思想上是不可想象的，而且在物質(zhì)上也不再可能”，從而消除法、德宿仇*張錫昌、周劍卿：《戰(zhàn)后法國外交史(1944-1992)》，世界知識出版社1993年，第54頁。。阿登納也指出：“有了舒曼計劃,薩爾問題將在很大程度上失去意義,因為薩爾礦藏和薩爾煉鋼廠將會包括在這一條約之內(nèi)。”“只要實現(xiàn)了舒曼計劃,薩爾問題也就會在無形中得到解決。”*《阿登納回憶錄》第1卷 ，上海人民出版社1976年，第105頁。

這樣，法、德之間持續(xù)了一百多年矛盾沖突乃至戰(zhàn)爭的薩爾問題，最后通過經(jīng)濟合作的方式得以解決。薩爾問題的解決清除了法德和解的最大障礙，并且為歐共體的建立奠定了基礎(chǔ)。1954年10月23日,法國與聯(lián)邦德國簽署了《薩爾協(xié)定》,確定將薩爾問題的解決置于薩爾法規(guī)之下，在公民投票批準(zhǔn)這一法規(guī)之后直至締結(jié)和平條約期間,都不得觸動這一法規(guī)*周琪、王國明：《戰(zhàn)后西歐四大國外交( 1945—1988)》，中國人民公安大學(xué)出版社1992年，第273頁。。該協(xié)定的簽署為法、德在薩爾問題上的和解鋪平了道路。1955年10月23日,薩爾法規(guī)公決舉行,96% 的薩爾選民參加了投票,反對《薩爾法規(guī)》、實際上表示贊成薩爾回歸德國的占67%,達到了必要的2 /3多數(shù)。1956年10月27日,在盧森堡簽訂了新的《薩爾協(xié)定》,規(guī)定薩爾分兩階段加入聯(lián)邦德國:政治上的加入于1957年1月1日完成,經(jīng)濟上的加入于1959年12月31日完成(實際上,提前到1959年7月5日完成)。作為補償,法國獲得25年的時間來逐步結(jié)束其贏利的瓦恩煤礦的機構(gòu)經(jīng)營；德國除了給法國提供薩爾礦井全部產(chǎn)量的1/3外,還同意從1962年開始每年運交120萬噸煤；德國將接受法國建立摩澤爾運河的要求,并達成諒解,德國將對運河的建設(shè)提供巨額財政捐助。

總之，通過《舒曼計劃》，法、德實現(xiàn)了超越歷史舊怨的和解，開創(chuàng)了以經(jīng)濟合作的全新方式解決領(lǐng)土爭端的先例，為日后歐洲國家處理邊界、領(lǐng)土糾紛問題提供了示范，也為以后歐共體和歐盟處理邊界問題提供了一種全新的思路。

二、 歐共體及歐盟成員國和平解決邊界糾紛和邊境管理

法、德開啟的以經(jīng)濟合作促進和平解決領(lǐng)土糾紛的路徑，為其它國家提供了范例。其后，西歐各國基本上都是在歐洲聯(lián)合，即在經(jīng)濟合作的前提下逐步解決相互間的領(lǐng)土爭端問題，并形成了在歐共體、歐盟框架下穩(wěn)定的內(nèi)部邊界管理機制。

歐共體成立之初的10年左右，德國與比利時、德國與荷蘭、法國與意大利之間都存在邊界糾紛。但是，與二戰(zhàn)前不同的是，這些糾紛基本上沒有惡化雙邊關(guān)系并導(dǎo)致武力沖突，而是在經(jīng)濟合作的前提下得到和平解決。

法國與意大利在1947年盟國與意大利簽署的《對意大利和約》中關(guān)于法、意疆界條款規(guī)定的基礎(chǔ)上，進行過多次協(xié)商談判，其中，顧及到法意雙方的經(jīng)濟利益是重要的方面*The Geographer Office of the Geographer Bureau of Intelligence and Research.International Boundary Study No.4:France-Italy Boundary,May 19,1961,p.4.。1956年9月24日，比利時與德國在布魯塞爾簽訂《聯(lián)邦德國與比利時王國關(guān)于邊界和其他問題的修正》條約。這個條約主要是為了解決德、比邊境地區(qū)經(jīng)濟交往、灌溉和海關(guān)控制等問題，該條約于1958年9月10日生效，標(biāo)志著二戰(zhàn)后存在的德國與比利時邊界糾紛得以解決。值得注意的是，在經(jīng)濟合作的前提下，德國與比利時在談判及協(xié)議中還采用了交換小部分領(lǐng)土的方式來顧及雙方利益的平衡*The Geographer Office of the Geographer Bureau of Intelligence and Research.International Boundary Study No.7:Belgium-Germany Boundary,June 30,1961,p.3.。1960年8月8日，德國與荷蘭簽訂《聯(lián)邦德國與荷蘭王國關(guān)于埃姆斯河口(Ems)合作規(guī)定》生效，標(biāo)志雙方劃界完畢?？紤]到雙方的利益，德國與荷蘭邊界的劃界主要不是依據(jù)自然地貌特征，而是在對等基礎(chǔ)上，從社會經(jīng)濟的角度加以劃分*The Geographer Office of the Geographer Bureau of Intelligence and Research.International Boundary Study No.31:Germany-Netherlands Boundary,April 6,1964,p.4.以上三個國家的糾紛解決是美國國務(wù)院情報研究局等部門于20世紀(jì)六七十年代做的一系列邊界研究成果中關(guān)于歐洲的邊界糾紛的一部分。。

上述歐共體成員國解決邊界糾紛問題具有以下共同特點：第一，都是通過和平談判的方式，沒有出現(xiàn)任何沖突甚至戰(zhàn)爭。即使在短時間內(nèi)沒有解決爭端的邊界地區(qū)，也確立了共同勘探與開采的原則，體現(xiàn)的仍然是和平合作。第二，在雙方劃界過程中都首先考慮到了經(jīng)濟因素， 如對資源的共同開發(fā)、海關(guān)便利、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展等。第三，上述幾國邊界確定過程中簽訂了大量的條約或者協(xié)定，即便沒有達成協(xié)議，也堅持和平協(xié)商或暫時擱置，避免擴大矛盾發(fā)生沖突?？傊?，以經(jīng)濟合作為先導(dǎo)，采取和平協(xié)商的方式，是這些國家能夠妥善解決邊界糾紛的重要原因。

與第二次世界大戰(zhàn)前的歷史比較，可以看到，戰(zhàn)前歐洲國家解決邊界糾紛的方式選擇通常是沖突與戰(zhàn)爭，邊界扮演的角色主要是傳統(tǒng)安全中的單一的屏障作用。主權(quán)國家的目標(biāo)在于通過暴力方式實現(xiàn)對資源獨占的最大化，由此形成歐洲國家之間無休止的戰(zhàn)爭與復(fù)仇。而在戰(zhàn)后，以法、德為主體的西歐國家逐漸尋求到一條變獨占資源為共享資源、變經(jīng)濟沖突為經(jīng)濟合作、變武力相向為和平協(xié)商的新路，并發(fā)展為經(jīng)濟共同體的框架與機制，而這種聯(lián)合機制反過來加速了新型邊界理念與實踐的發(fā)展。

1980年代后,歐洲一體化進程加快。1986年，歐共體12國簽署了《單一歐洲法令》。 隨著歐盟的建立，為激發(fā)一體化的活力、實現(xiàn)邊界轉(zhuǎn)型以及促進邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,歐盟成員國又進一步在一體化框架下實現(xiàn)對邊境的管理，使邊界管理與歐洲聯(lián)合步履相同步。主要表現(xiàn)是：通過鼓勵邊境地區(qū)跨境合作實現(xiàn)其成員國的邊境轉(zhuǎn)型，進而促進歐洲的進一步融合。1989年,歐盟在地區(qū)政策的結(jié)構(gòu)基金項目中,專門設(shè)立跨邊界合作項目,并積極倡導(dǎo)各邊境地區(qū)建立跨邊界區(qū)域,以此推動邊境地區(qū)合作。1990年代后,歐盟為進一步發(fā)揮邊境地區(qū)經(jīng)濟合作推動歐洲一體化的效力,采取了一系列行之有效的治理方法,比如1990年開始的共同體的(Interreg)區(qū)域合作行動。正是有完備的立法基礎(chǔ)和精細的經(jīng)濟手段，歐盟國家邊境地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和歐盟各國邊界的轉(zhuǎn)型得到極大的促進*European Communities.Structural Policies and European Territory:Cooperation without Frontiers.Luxembourg:Office for Official Publications of the European Communities,2002.序言中論述到,歐洲的邊境地區(qū)深深打上了歐洲大陸歷史的烙印：歷史上遠離國家的中心城市。這些地區(qū)象征著舊歐洲的分裂也是導(dǎo)致歐洲分裂和領(lǐng)土爭端的核心原因。歐盟的建設(shè)改變了這些地區(qū)的地位。歐盟經(jīng)濟壁壘的消除和自由流動讓邊境地區(qū)有機會超越國家的限制進行合作。歐洲的地區(qū)政策主要是為了消除“邊界效應(yīng)”。歐盟的Interreg項目就是為了促進跨境合作。雖然這是歐盟跨境合作已經(jīng)實行很多年后的資料，但是從這段論述可以看出歐盟的地區(qū)政策的根本動因是為了促進邊界的轉(zhuǎn)型。。

從歐共體到歐盟都始終致力于促進邊界功能的轉(zhuǎn)型，消除邊界的“阻礙”作用，追求“無邊界歐洲”。歐共體認為邊界阻礙了商品和服務(wù)的跨邊界自由流動,“破壞”和“分割”了本應(yīng)統(tǒng)一的經(jīng)濟空間,使成員國很難形成真正意義上的市場網(wǎng)絡(luò)。所以，不管是1957年的《羅馬條約》還是1991年的《馬斯特里赫特條約》都提出了“無邊界歐洲”的發(fā)展目標(biāo)。為了促進商品貿(mào)易和人員的跨邊界自由流動,推動經(jīng)濟一體化的進程,歐共體成員國于1985年和1994年分別簽署了《申根協(xié)定》,頒布了新的海關(guān)法,簡化了海關(guān)程序和手續(xù),統(tǒng)一了海關(guān)規(guī)則。

在歐盟一體化不斷深入的過程中，歐盟的擴大也在同時進行。歐盟將和平解決邊境爭端的要求融入到對接收新成員國的標(biāo)準(zhǔn)中。申請加入歐盟的國家必須符合歐盟的入盟標(biāo)準(zhǔn)主要有：哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)，1997年《阿姆斯特丹條約》(以下簡稱“阿約”)第49條第1款的規(guī)定和進入歐盟談判中31個具體明確的衡量領(lǐng)域*葛勇平：《論歐盟成員國資格的取得標(biāo)準(zhǔn)與喪失》，載《法學(xué)評論》2009年第5期，第65頁。。上述基本原則和“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”是不容談判的。申請入盟的國家在包括邊界管理在內(nèi)的體制要與歐盟一致，申請加入歐盟的國家為了能夠符合條件都會盡力解決與他國存在的領(lǐng)土糾紛，和平解決糾紛。歐共體曾經(jīng)幾次拿出“歐共體身份”這張牌來影響希臘處理與土耳其的領(lǐng)土爭端。按照西方學(xué)者的說法這就是歐盟的“強制性力量”*Michael O.Slobodchikoff.“How Effective are International Organizations at Resolving Territorial Disputes among Member States:A Look at the European Union”,Studies of Changing Societies:Comparative and Interdisciplinary Focus,2012,1(2),pp.29～59.。隨著《申根協(xié)定》的簽訂，申根成員國間邊境檢查的取消大大消除了邊界的阻礙作用，成員國內(nèi)部邊界管制消失，歐洲一體化進程加速向縱深發(fā)展。

總體上講，歐洲的經(jīng)濟合作與聯(lián)合是與和平協(xié)商解決邊界問題相輔相成、良性互動的，經(jīng)濟合作與融合促進了邊界分歧的和平解決，也有效維護了邊界的和平穩(wěn)定；而邊界的和睦與有效管理又促進了歐洲的一體化進程*Thomas Diez,Stephen Stetter & Mathias Albert.“The European Union and Border Conflicts:The Transformation Power of Integration”, International Organization,2006(3),pp.563～593.。

三、 歐盟統(tǒng)一外部邊境制度的形成

歐盟統(tǒng)一外部邊境制度是歐盟成員國在解決了相互間邊界問題后所形成的，該制度將歐盟框架下的邊界管理發(fā)展到一個新的高度，同時，也在經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)上將合作范圍大大拓展，體現(xiàn)于理念更新、法律法規(guī)制定、共同邊境安全機制構(gòu)建等方面。

隨著歐盟的擴大和成員國內(nèi)部邊界控制的取消，其共同的外部邊境管理就顯得尤為重要。這是因為，第一，能保證歐盟擴大后更高層次的安全。第二，能應(yīng)對“外來的”有組織犯罪尤其是非法移民和拐賣人口。第三，更有效地應(yīng)對“9· 11”恐怖事件后的恐怖風(fēng)險。第四，能鞏固促進申根成員國之間的相互信任。為了解決申根成員國因為取消了內(nèi)部邊境管制可能導(dǎo)致的安全風(fēng)險以及在邊境監(jiān)控方面承擔(dān)責(zé)任的不均衡問題，歐盟理事會在“綜合邊境管理”方面作出了一系列的努力。

2001年12月7日，歐盟理事會批準(zhǔn)了“邊境控制的歐洲管理理念”(doc.14570/01 FRONT 69)，為歐盟成員國之間的合作進一步奠定了理念基礎(chǔ)。為落實管理理念，2001年12月14日，歐盟理事會在拉肯召開的會議上首次提出討論“綜合邊界管理”的問題。討論內(nèi)容包括幾個方面：第一，與起源國或者中轉(zhuǎn)國簽訂協(xié)議，尤其是領(lǐng)事館合作(簽證問題)。第二，歐盟成員國與近鄰國家雙邊合作或者歐盟與鄰國的合作。第三，通過在邊境檢查站有效檢查和相互監(jiān)督來保證邊境安全。第四，在法律基礎(chǔ)上加強成員國內(nèi)部的邊境活動。

2002年5月,歐盟委員會認為必須進行歐盟外部邊境的綜合管理，并提出歐盟及其成員國應(yīng)該采取的措施*Commission Communication.Towards Integrated Management of the External Borders of the Member States of the European Union,COM(2002) 233 final,Brussels,7.5.2002,p.12.。6月，歐盟委員會在《歐盟成員國外部邊境管理計劃》的通報中，分析了外部邊境管理面臨的五個方面的問題。一是法律與機構(gòu)框架問題。二是評估系統(tǒng)問題。三是目前執(zhí)行實踐問題。四是運用共同體法時存在的問題。五是一些主要的需要(人員、設(shè)備)問題。同時,歐盟委員會又提出了歐盟綜合邊界管理的措施，包括五個方面。第一，共同行動的調(diào)節(jié)與協(xié)調(diào)機制。第二，共同的綜合風(fēng)險分析。第三，人力資源與執(zhí)行任務(wù)所需設(shè)備。第四，共同的立法匯編。第五，成員國與歐盟共同承擔(dān)(責(zé)任)*Council of the European Union.Plan for the Management of the External Borders of the Member States,10019/02,Brussels,14 June,2002,p.11.。為落實這一計劃，歐盟委員會立法工作與實施行動迅速展開。經(jīng)過幾年的努力，計劃中的綜合外部邊境管理的準(zhǔn)備工作完成，歐盟共同邊境管理體制由此建立，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，歐盟邊防局的成立。

2004年10月26日，歐盟理事會依據(jù)2007/2004規(guī)則成立邊防局。2005年4月26日，委員會通過決定將邊防局辦公地點確定在華沙。同年10月3日，邊防局開始正式運作。它的使命主要有以下六個方面：第一，協(xié)調(diào)歐盟成員國的邊境行動。第二，培訓(xùn)歐盟成員國的邊境工作人員。第三，歐盟外部邊境風(fēng)險分析。第四，開展有關(guān)邊境管理的研發(fā)工作。第五，緊急情況下給歐盟成員國提供援助。第六，協(xié)調(diào)歐盟成員國的邊境機構(gòu)的遣返活動*Council Regulation(EC) No 2007/2004 of 26 October 2004.Establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union,Official Journal of the European Union，25.11.2004,p.4.。

第二，《申根邊境法》生效。

取消了內(nèi)部邊境檢查的歐盟成員國需要外部共同的法律依據(jù)，以保證外部邊界管理的合法性和一致性。根據(jù)前述各相關(guān)文件的精神，歐盟委員會擬就《申根邊境法》，該法于2006年生效。

《申根邊境法》主要是彌補了歐盟成員國內(nèi)部關(guān)于人員跨境活動邊境控制的空白之處，也訂立了歐盟成員國外部跨境人員的邊境控制的原則條款。該法的制定保證了歐盟成員國在實行內(nèi)部與外部邊界控制問題上有統(tǒng)一的法律依據(jù)以及具體細致的操作指導(dǎo)規(guī)則*Regulation(EC).Establishing a Community Code on the Rules Governing the Movement of Persons across Borders.(Schengen Borders Code),No 562/2006,15 March 2006,p.3.。

第三，歐盟成員國外部陸地邊境地方邊境交通規(guī)則的引入。

為確定歐盟外部邊境法律框架，在歐盟委員會的“關(guān)于歐盟成員國外部綜合邊境管理”的文件里強調(diào)了引入地方邊境交通規(guī)則問題。2002年6月13日理事會批準(zhǔn)。通過這一規(guī)則的引入保證與鄰近地區(qū)的貿(mào)易，社會與文化交流和合作的便利是符合擴大的歐盟的利益需要的。該法主要建立了歐盟成員國外部陸地邊境的地方邊境交通法規(guī)體系和服從這一目的的地方邊境交通通行許可，也使成員國與鄰近的第三國家簽訂或維持雙邊協(xié)定來執(zhí)行地區(qū)邊境交通法規(guī)。該法具體規(guī)定了邊境居民的出入境、通行許可的發(fā)放等相關(guān)問題*具體內(nèi)容參考：Regulation(EC).Laying down Rules on Local Border Traffic at the External Land Borders of the Member States and Amending the Provisions of the Schengen Convention,No 1931/2006,20 December 2006.。該法則是對以前英國和愛爾蘭沒有加入申根區(qū)的《申根既有規(guī)范》的發(fā)展補充。

第四，歐洲外部邊境基金設(shè)立是從經(jīng)濟角度對共同承擔(dān)理念的落實。

歐盟成員國的外部邊境管理中有統(tǒng)一的原則和框架，但是因為有些國家在地理位置、地理條件、邊境檢查站的數(shù)目、移民壓力、風(fēng)險和威脅及在檢查簽證及簽發(fā)證國內(nèi)工作壓力等方面存在差異，這些都導(dǎo)致成員國承擔(dān)的邊境責(zé)任各有不同。因此，歐盟委員會提出，成員國與歐盟“共同承擔(dān)責(zé)任”是外部邊境管理的五個組成部分之一。歐盟理事會同意委員會的提議，并形成了具體外部邊境管理計劃。在歐盟關(guān)于建立邊防局的決議中再次強調(diào)共同承擔(dān)責(zé)任*Decision No 574/2007/EC of the European Parliament of the council of 23 May 2007，Establishing the External Borders Fund for the period 2007 to 2013 as part of the General programme ‘Solidarity and Management of Migration Flows’,Official Journal of the European Union，6.6.2007,p.1.。為了落實“共同承擔(dān)責(zé)任”的理念，歐盟設(shè)立外部邊境基金(2007-2013)，專門用于成員國和歐盟關(guān)于外部邊境的管理，包括承擔(dān)邊防局外部邊境管理的費用和共同的簽證政策。外部邊境基金大約有182億歐元。該基金的設(shè)立使過境時間大大縮短，監(jiān)督體制現(xiàn)代化，信息技術(shù)系統(tǒng)也極大發(fā)展*External Borders Fund(2007-13),available in http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigration/l14571_en.htm.。

上述共同的協(xié)調(diào)機構(gòu)即歐盟邊防局、共同的邊境檢查、跨境地方交通規(guī)則、資金保障等機構(gòu)與規(guī)章的構(gòu)建與完善，標(biāo)志著歐盟成員國共同的外部邊境制度的建立。至此，在處理歐盟成員國與第三國邊境問題時，各成員國有了共同的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)以及共同一致的行動。

根據(jù)共同外部邊境制度，在處理與第三國的邊境問題上，歐盟則主要采取與之簽訂條約和提供經(jīng)濟援助的方式。

首先，歐盟外部邊境管理理念認為，要保證外部邊界的安全，還要盡可能地通過與歐盟外第三國合作來消除潛在的危險因素。一方面，歐盟通過與這些國家簽訂協(xié)議的方式保證邊境安全。比如與佛得角(西非島國)和摩爾多瓦簽訂相關(guān)協(xié)定；與巴基斯坦和土耳其簽訂協(xié)定。另一方面，為了應(yīng)對移民問題，成員國還與重要的移民起源國達成協(xié)議如法國與摩洛哥，意大利與利比亞簽訂雙邊協(xié)定。

其次，歐盟還給歐盟外的相關(guān)國家提供一定的財政援助。歐盟每年都將大量的預(yù)算用于支持這些國家提高邊界管理能力或者邊界設(shè)施建設(shè)。比如，自2007 年歐盟新一輪東擴以后，歐盟就加大了對中亞地區(qū)國家援助的力度。其原因一方面是歐盟謀劃建立穿越多國邊界直通中亞的能源和運輸通道，另一方面是歐盟積極支持中亞五國的邊界管理和禁毒工作，以確保歐盟在中亞的能源和安全利益。歐盟援助下的中亞邊界合作主要是通過邊界管理(BOMCA)和毒品行動(CADAP)兩個項目實現(xiàn)的。邊界管理(BOMCA) 的總體目標(biāo)是保障中亞國家逐步接受現(xiàn)代邊境管理辦法，增進邊境安全和促進合法貿(mào)易與運輸。從2002 年啟動至今，歐盟邊界管理(BOMCA)共完成了6 期行動計劃(第7 期計劃于2009 年啟動，正在實施)，共計投資約2685.5 萬歐元，主要援助中亞地區(qū)邊境管理軟件和硬件設(shè)施。

上述表明，歐盟不僅通過合作方式解決了內(nèi)部成員國的邊界問題，也將合作的方式體現(xiàn)在處理外部邊境問題上，其中對不發(fā)達的第三國進行經(jīng)濟援助是最重要的方式。這是因為，歐盟認為有效地邊界保護不僅僅起于和止于邊界*Frontex Information and Transparency team.Beyond the Frontiers,Frontex:The First Five Years,2010,p.13.available in www.frontex.europa.eu.。正是基于這一認識，歐盟能從更加長遠和開闊的眼光看待邊境問題。認為通過經(jīng)濟援助可以促進歐盟周邊國家的經(jīng)濟發(fā)展，而這些周邊國家的局勢就可以更加穩(wěn)定，與邊境安全相關(guān)的移民和犯罪問題也可以隨之減少。即是說，通過經(jīng)濟發(fā)展解決安全穩(wěn)定問題。

四、 結(jié)論

在第二次世界大戰(zhàn)前，國際社會的主導(dǎo)國家一般將邊界擴張作為獲取資源的手段，領(lǐng)土爭端解決方式慣常表現(xiàn)為一輪又一輪的戰(zhàn)爭沖突，兩次世界大戰(zhàn)就是戰(zhàn)爭惡性循環(huán)的最高表現(xiàn)。歷史表明，戰(zhàn)爭的結(jié)果最終都是兩敗俱傷，沒有真正意義的勝者。第二次世界大戰(zhàn)之后，以法、德為核心的歐洲國家吸取歷史教訓(xùn)，終于找到了一條避免歷史災(zāi)難的新型發(fā)展路徑。從歐共體到歐盟，其成員國在經(jīng)濟合作的前提下，在經(jīng)濟一體化的框架內(nèi)逐步和平解決了相互間的領(lǐng)土爭端問題。隨著歐洲一體化的深入，歐盟內(nèi)部各國邊境管制取消并形成了統(tǒng)一的外部邊境制度。這一過程詮釋了一個基本結(jié)論，即：經(jīng)濟合作與經(jīng)濟融合是一種共贏模式，可以超越因邊界糾紛導(dǎo)致戰(zhàn)爭的舊模式，促進邊界問題和平協(xié)商解決，使各方都能受益。

歐洲聯(lián)合的實踐還表明，迎合時代的需要，國家邊界正在承載起比過去更為寬闊的橋梁作用，促進國家間資源共享和經(jīng)濟共同發(fā)展。從這一意義上講，西歐經(jīng)濟一體化與邊界問題處理相輔相成、良性互動的路徑探索，是第二次世界大戰(zhàn)后國際社會和平發(fā)展實踐的重要組成部分，從理念到實踐都給予當(dāng)代人們重要的啟迪。

●作者地址：韓永利，武漢大學(xué)歷史學(xué)院，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心；湖北 武漢 430072。

Email:whuhyl@126.com。

丁丹，武漢大學(xué)歷史學(xué)院，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心；湖北 武漢 430072。Email:dingdanlion@126.com。

●責(zé)任編輯：桂莉

Promoting of Economic Cooperation on the Building of European Union’s Border

System

HanYongli(School of History, Wuhan University)

DingDan(School of History,Wuhan University)

Abstract:The resolution of Saar problem opened the prelude of reconciliation between Germany and France,which set a precedent in resolving territorial disputes among the states in the framework of economic integration by the way of economic cooperation.The member states of European community resolved disputes of boundary among them,in the process of which they paid much attention to economic cooperation.The unique border management style of European Union was formed in the process of European integration which promoted the establishment of integrated border management system.

Key words:economic cooperation; reconciliation between Germany and France；European Union; border system

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2015.02.012