楊 欣

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

中國《環(huán)境保護法》自1979 年制定實施以來已30 年有余，期間的國家經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境條件，都發(fā)生了翻天覆地的變化。近年來，接連發(fā)生的城市霧霾、水污染以及生態(tài)破壞等公共環(huán)境事件，往往交織著經(jīng)濟發(fā)展、地區(qū)差異等社會性問題;環(huán)境問題的日益復(fù)雜與環(huán)境治理的難度，亟需尋求現(xiàn)代化的環(huán)境治理方法與體系。為有效應(yīng)對中國環(huán)保實踐中出現(xiàn)的新問題，在歷時3 年的精心醞釀后，新《環(huán)境保護法》終于通過審核，并于2015年正式施行。修訂后的《環(huán)境保護法》直面環(huán)境立法的基礎(chǔ)性問題，所彰顯與傳遞的理念對環(huán)境法治體系構(gòu)建具有重要意義，包括首次明文宣誓環(huán)境法的基本原則，確立環(huán)境公益訴訟制度，加強政府責(zé)任與懲處力度，明確公眾參與權(quán)等一系列重大立法創(chuàng)舉，充分體現(xiàn)了中國在環(huán)境治理問題上推行“環(huán)境法治”的明確態(tài)度與堅決立場。十八屆四中全會提出，全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！碍h(huán)境法治”是“法治中國”內(nèi)涵的具體化，也是社會主義法治體系的重要組成部分?！碍h(huán)境法治”是一個綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性的概念，涉及立法、執(zhí)法、司法、守法等多個環(huán)節(jié)的銜接、互動，是建設(shè)法治中國背景下中國環(huán)境保護的新概念、新思維、新綱領(lǐng)。本文結(jié)合近期《環(huán)境保護法》的修改，試圖以全新的視角，以環(huán)境法基本原則為切入點，探討“環(huán)境法治”的思想性、基礎(chǔ)性問題。采用部分法教義學(xué)觀點，引入“環(huán)境正義”理論，為接下來將要展開的環(huán)境法基本原則和環(huán)境法治的研究，提供一定的參考、鋪墊。

一、環(huán)境法基本原則的研究價值

自環(huán)境法學(xué)科誕生以來，學(xué)者們就在不斷地從價值論證、比較法借鑒等多個角度研究環(huán)境法基本原則，但這些討論多停留于學(xué)理探討。直到新《環(huán)境保護法》出臺，基本原則被明確規(guī)定在法律條文中，才實現(xiàn)了環(huán)境法學(xué)者們多年的夙愿。環(huán)境法原則之所以受到關(guān)注，在于從規(guī)范體系構(gòu)建的角度上，環(huán)境法基本原則將作為統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)范影響環(huán)境法體系完善、政策制定以及司法適用。正如“私法自治”之于民法體系、“罪刑法定”之于刑法體系，基本原則作為部門法研究和適用不可或缺的要素，將成為環(huán)境法體系獨立的標(biāo)志。

法律原則多是法律價值的體現(xiàn)，每一項具體法條、制度出臺都是價值博弈的結(jié)果。中國環(huán)境法學(xué)在過去30 年的發(fā)展中最突出的特點就是重視環(huán)保價值理念的宣傳，研究多具有學(xué)科交叉性，包括環(huán)境科學(xué)、環(huán)境倫理學(xué)和環(huán)境社會學(xué)方面的知識介紹;或是將道德和價值論證作為依據(jù)反思現(xiàn)行制度;許多研究還未曾“援法而言”卻在規(guī)范之外旁征博引［1］。這就導(dǎo)致了環(huán)境法領(lǐng)域價值泛濫，凌駕于規(guī)范之上而忽視了形式法治的要求，從而失去了法學(xué)學(xué)科特色，故有學(xué)者詰問環(huán)境法“緣何不像法學(xué)”［1］。就價值問題爭論不休，卻忽略了法律體系的有序構(gòu)建。體系的混亂必然導(dǎo)致各種規(guī)范沖突失衡，有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的新要求，導(dǎo)致政府的環(huán)境行政行為“無法可依”，司法機構(gòu)則“有法不依”，環(huán)境法被指為“沒有牙齒的法律”。不斷修改舊法，不斷出臺新法，如果沒有基本原則的指引，很難構(gòu)建統(tǒng)一有序的環(huán)境法體系，很難保證環(huán)境法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。如果環(huán)境法研究罔顧立法基本原則，還停留在倫理價值的論證、稗酤外國理論以及脫離法律規(guī)則的宏大論證層面上，那么這樣的研究也很難對實踐有所貢獻(xiàn)。一個包含過多實質(zhì)價值負(fù)擔(dān)的環(huán)境法治概念，很容易使價值判斷凌駕于實證法之上，而導(dǎo)致環(huán)境法秩序與權(quán)威的建立變得更加困難，更無法解決復(fù)雜性與迫切性兼具的環(huán)境法治實踐問題。近年來法學(xué)各學(xué)科出現(xiàn)的法教義學(xué)主張，就是試圖通過技術(shù)方法在實質(zhì)價值要求和形式規(guī)范構(gòu)建之間達(dá)致平衡。教義學(xué)方法是區(qū)分法學(xué)和其他以法為研究對象的學(xué)科的重要方法，服務(wù)于法律適用和判斷過程，基本方法是法律解釋和法律體系化［2］。在環(huán)境法研究中提倡基本原則的解釋和研究，就是要用教義學(xué)的技術(shù)方法，辯證地處理環(huán)境法治中形式層面與實質(zhì)層面的關(guān)系。環(huán)境法治實現(xiàn)的前提是規(guī)范完備與體系化。此次新《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護的基本法明確了環(huán)境法基本原則，以規(guī)范方式體現(xiàn)了中國環(huán)境法的價值取向，是法教義學(xué)技術(shù)方法對環(huán)境保護形式法治的最新促成。環(huán)境法基本原則的功能是“確保法律規(guī)則在法律的制定、解釋、執(zhí)行和司法各環(huán)節(jié)始終保持其統(tǒng)一性，并能有助于解決上述各法治運行環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的沖突”［3］。無論是崇尚理性構(gòu)建主義的德國、法國以及歐盟環(huán)境法，還是奉行經(jīng)驗主義的英美環(huán)境法，環(huán)境法基本原則都以不同形式出現(xiàn)并發(fā)揮化解沖突、指導(dǎo)立法與規(guī)范司法的作用①教義學(xué)傳統(tǒng)深厚的德國吸取其民法典體例，在環(huán)境法總則部分對基本原則作出規(guī)定;《歐洲共同體條約》中的第130R、130S 和130T 是關(guān)于歐盟環(huán)境法原則的規(guī)定。參見夏凌《法國環(huán)境法典化對我國的啟示》(《江西社會科學(xué)》2008 年第4 期);柯堅《環(huán)境法原則之思考——比較法視角下共通性、差異性及其規(guī)范性構(gòu)建》(《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011 年第3 期)。美國《國家環(huán)境政策法》(1969)、加拿大《環(huán)境保護法》(1988)等重要環(huán)境立法，盡管包含著預(yù)防、公眾參與等環(huán)境法原則的思想，但在立法中并沒有直接以環(huán)境法原則的形式予以確認(rèn)。因此，英美法系的環(huán)境法原則主要是指法官在司法活動中通過判例形成的一些適用于環(huán)境司法的普通法原則，如行使所有權(quán)不得損害他人的原則。參見柯堅《環(huán)境法原則之思考——比較法視角下共通性、差異性及其規(guī)范性構(gòu)建》(《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011 年第3 期)。。基本原則將使環(huán)境法研究徹底擺脫價值和倫理的綁架，任何新興價值和倫理作為法律問題進(jìn)入環(huán)境法領(lǐng)域都要通過基本原則的檢驗，不能夠隨意將價值和理念稗酤，而要恪守基本原則劃定的界限。因此，構(gòu)建環(huán)境法原則和規(guī)則的法教義學(xué)體系，是發(fā)展獨立的環(huán)境法學(xué)研究的重要環(huán)節(jié)。

二、環(huán)境法基本原則的闡釋:“環(huán)境正義”法律化途徑

新《環(huán)境保護法》第5 條規(guī)定:“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！本唧w規(guī)定了4 個基本原則，即“保護優(yōu)先”原則、“預(yù)防為主，綜合治理”原則、“公眾參與”原則以及“損害擔(dān)責(zé)”原則。下文解讀環(huán)境保護法基本原則和“環(huán)境正義”之間的關(guān)系，以期通過辯證分析，促進(jìn)環(huán)境法基本原則的闡釋與發(fā)展。

(一)“環(huán)境正義”緣何重要

“正義”是法治追求的終極價值，“環(huán)境正義”在環(huán)境法體系中具有特殊的含義，其本質(zhì)是社會正義，即環(huán)境利益與環(huán)境負(fù)擔(dān)的公平分配問題，所以它是連接環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的重要機制。如何平衡環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，如何實現(xiàn)分配正義是新環(huán)境法體系需要協(xié)調(diào)解決的重要問題。

如上述，“環(huán)境正義”的實質(zhì)在于環(huán)境利益和環(huán)境負(fù)擔(dān)公平分配的問題，目的在于平等地實現(xiàn)生存和護衛(wèi)生活的權(quán)利，在“自然資源”受到商品化、政府占用以及私有產(chǎn)權(quán)安排等多方面的威脅時，以更有活力、更加公平的制度安排對環(huán)境問題作出回應(yīng)。當(dāng)然，不能夠?qū)ⅰ碍h(huán)境正義”概念生搬硬套，要提煉中國的環(huán)境正義概念。目前中國有關(guān)“環(huán)境正義”的研究多集中在國外理論介紹與論證上，而忽視了中國本土的“環(huán)境正義”問題?！碍h(huán)境正義”概念緣起于美國20 世紀(jì)80 年代初的環(huán)境保護運動②1982，美國北卡羅來納州Warren Country 的居民舉行示威活動，抗議在阿夫頓社區(qū)附近建造多氯聯(lián)苯廢物填埋廠。這次抗議在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生強烈反響，引起了美國國內(nèi)的一系列窮人和有色人種的抗議?？棺h引起了廣泛的關(guān)注，目的在抵制將有毒工業(yè)設(shè)立在貧窮和有色人種的社區(qū)。這是美國人首次聚焦有色人種和貧困人口的環(huán)境不公正問題。1983 年美國審計局和基督教會公布的研究結(jié)果都表明，有色人種和貧困者聚居區(qū)成為有毒廢物處理的首選點。越來越多類似的抗議活動引發(fā)了對環(huán)境正義的普遍關(guān)注。1991 年，第一次有色人種環(huán)境峰會在華盛頓召開，確立了17 條“環(huán)境正義”原則作為行動宗旨。參見侯文蕙《20 世紀(jì)90 年代的美國環(huán)境保護運動和環(huán)境保護主義》(《世界歷史》2000年第6 期第16 頁);約翰·貝拉米·福斯特《生態(tài)危機與資本主義》(耿建新、宋興無譯，上海譯文出版社2006 年版第56 頁)。，盡管環(huán)境正義運動濫觴美國③美國環(huán)境保護局(EPA)在20 世紀(jì)90 年代末提出了環(huán)境正義的完整定義:“環(huán)境正義是所有人，無論種族、膚色、國籍，或收入的差異，都能被公平對待;有意義地參與開發(fā)、實施和執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)、政策中去。這將實現(xiàn)人人都能夠獲得免于遭受環(huán)境污染損害健康的相同程度的保護，實現(xiàn)人人都平等地參與到環(huán)境決策過程中并因此在良好的環(huán)境中健康地生活、工作、學(xué)習(xí)?！眳⒁姟妒裁词黔h(huán)境正義》(美國國家環(huán)保署環(huán)境正義辦公室網(wǎng)http://www.epa.gov/environmentaljustice/，2015 年1 月7 日訪問)。，但環(huán)境非正義的問題在全世界普遍存在④自然資源在世界范圍內(nèi)的分配被發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，發(fā)展中國家面臨著資源和財富流失的局面，污染物跨境轉(zhuǎn)移、跨國企業(yè)掠奪當(dāng)?shù)刭Y源等現(xiàn)象更加劇了這種狀況。參見王韜洋《從分配到承認(rèn):環(huán)境正義研究》(《清華大學(xué)博士學(xué)位論文》，2006 年第10 頁)。。對于中國的環(huán)境正義問題學(xué)界已有一定的研究⑤環(huán)境正義一進(jìn)入中國，就受到了法學(xué)界的關(guān)注。蔡守秋教授較早地介紹了環(huán)境正義的概念并提出正義應(yīng)該是環(huán)境法的基本價值理念。中國較早關(guān)注環(huán)境正義問題的還有臺灣學(xué)者紀(jì)駿杰和清華大學(xué)的王韜洋博士，兩人雖然不是法學(xué)學(xué)者，但是他們關(guān)于環(huán)境正義的介紹使很多法學(xué)學(xué)者受到啟發(fā)。此外，一些學(xué)者將環(huán)境正義本土化之后，力主研究中國特有的環(huán)境正義問題。如武漢大學(xué)晉海博士的《城鄉(xiāng)環(huán)境正義的追求與實現(xiàn)》一書就提出了中國特有的環(huán)境正義問題:城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差異形成的環(huán)境非正義狀態(tài)。還有學(xué)者研究城市廢棄物處置、污染項目選址的環(huán)境正義問題。在法理學(xué)界，第一個研究環(huán)境正義問題的是吉林大學(xué)的馬晶博士，她的博士論文《環(huán)境正義的法哲學(xué)》從法理學(xué)的角度解析了環(huán)境正義的基本問題。:收入差距、階層差距、地區(qū)發(fā)展不均以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與環(huán)境問題交織，形成了中國特有的環(huán)境正義問題。在中國城市環(huán)境質(zhì)量改善的同時，農(nóng)村則出現(xiàn)了地力衰竭、生態(tài)退化、水源污染等嚴(yán)重問題。農(nóng)村成了許多污染企業(yè)首選地，整個村莊的環(huán)境和村民的健康受到威脅，許多學(xué)者都注意到了中國的生態(tài)環(huán)境存在城鄉(xiāng)二元化的趨勢［4］，這個結(jié)論也得到政府的官方確認(rèn)。中國環(huán)境立法目前也存在著“城市中心主義”的傾向:環(huán)境法律法規(guī)都側(cè)重滿足城市環(huán)境保護的需要［5］，從主體、原則到適用對象都很少考慮到農(nóng)村環(huán)境保護的需求⑥從研究環(huán)境爭議案件的不同主體所占比例看，無論是在環(huán)境民事案件還是在刑事案件中，農(nóng)民群體作為原告或者是被告的比率要遠(yuǎn)大于其他社會群體?！霸诃h(huán)境民事案件中，涉農(nóng)比例相對最高，為41.53%;在環(huán)境刑事案件中，被告人是自然人的比重為97.9%，單位的為2.1%，其中，被告人為自然人的案件中，被告人身份為農(nóng)民的占74.4%，個體戶占8.9%，其他身份為16.7%。可以發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境刑事案件中，涉農(nóng)比例高達(dá)72.84%”。參見熊曉青、張忠民《影響環(huán)境正義實現(xiàn)之因素研究——以環(huán)境司法裁判文書為視角》(《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》2012 年第6 期第43 頁)。。環(huán)境污染導(dǎo)致農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境遭受損害，而資源的枯竭和環(huán)境的破壞制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，并形成惡性循環(huán)。

除了研究缺乏對中國本土問題的深度解析之外，“環(huán)境正義”研究總是在法學(xué)外圍尋找論據(jù)，從環(huán)境倫理學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟學(xué)和環(huán)境哲學(xué)中汲取理論，卻沒有能從基本原則與環(huán)境正義關(guān)系角度完成規(guī)范解析。新《環(huán)境保護法》追求環(huán)保高標(biāo)準(zhǔn)，對污染者加大處罰力度的同時，更要考慮這些經(jīng)濟成本最終會由誰來買單。如何將“環(huán)境正義”這樣的價值納入法律體系從而實現(xiàn)其法律化應(yīng)該是目前環(huán)境正義研究的重點?！碍h(huán)境正義”這一抽象價值需要從要素分析的角度，對比它與現(xiàn)行環(huán)境法基本原則的關(guān)系，將正義的理念注入環(huán)境法規(guī)范體系。本文以環(huán)境正義為視角解讀環(huán)境法基本原則，以期為環(huán)境正義法律化的實現(xiàn)提供路徑思考。

(二)“保護優(yōu)先”原則

“保護優(yōu)先”從字面意思理解，是指在社會管理活動中，將環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，在環(huán)境利益與經(jīng)濟利益沖突的情況下，將環(huán)境利益放在首位。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的立法目的，經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展相協(xié)調(diào)的立法宗旨，不能絕對地認(rèn)為，在一切情況下，環(huán)境利益都處于優(yōu)先地位。學(xué)者竺效經(jīng)過對國外立法、國內(nèi)相關(guān)論著和已有立法政策文件的分析得出，“保護原則”在新法中承擔(dān)了風(fēng)險防范原則在學(xué)理上的功能:遇到環(huán)境(生態(tài))風(fēng)險科學(xué)性不確定的情形，應(yīng)以保護環(huán)境(生態(tài))為優(yōu)先原則［6］。由于缺乏官方的釋義，并不能將“保護原則”與風(fēng)險防范原則劃等號。但根據(jù)新法立法目的以及該法第39 條⑦第39 條原文為:國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度;鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。，并結(jié)合中國簽署的國際環(huán)境條約，風(fēng)險預(yù)防原則只能是在一定的特殊領(lǐng)域“有限適用”［7］，而不宜將其草率地推廣。環(huán)境保護依賴科學(xué)的證據(jù)，對于那些科學(xué)研究尚存極大不確定性且對于民眾健康、安全等具有重大影響的領(lǐng)域可以適用風(fēng)險預(yù)防原則，風(fēng)險預(yù)防原則是“保護原則”在特定領(lǐng)域變通適用的原則。

風(fēng)險防范原則(Precautionary Principle)最早出現(xiàn)在20 世紀(jì)70 年代的西德有關(guān)控制酸雨和霧霾的清潔空氣法中。在國際法層面，風(fēng)險防范原則最早出現(xiàn)在保護海洋的區(qū)域性公約中，逐漸發(fā)展成為歐盟環(huán)境法中的核心原則［8］;《聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15 條也明確宣示了該原則，其核心是判斷環(huán)境侵害的風(fēng)險。風(fēng)險的分析由“風(fēng)險評估”和“風(fēng)險管理”兩部分組成［9］?！帮L(fēng)險評估”是對特定環(huán)境決策行為的后果進(jìn)行科學(xué)調(diào)查和數(shù)據(jù)測量［10］;“風(fēng)險管理”是政府對風(fēng)險評估的結(jié)果進(jìn)行調(diào)整和平衡;風(fēng)險的評估與管理和環(huán)境正義的實現(xiàn)關(guān)系密切［10］。無論是保護原則還是在特殊情況下適用的風(fēng)險預(yù)防原則，都需要平衡社會差異群體的要求。

從“風(fēng)險評估”的過程看，以科學(xué)統(tǒng)計為主的評估方法，會涉及到環(huán)境正義的問題。傳統(tǒng)風(fēng)險分析法忽視了受風(fēng)險人群在性別、種族、貧富等方面的個體差異［11］，同樣的風(fēng)險在不同地域和人群中造成的影響不同，如果風(fēng)險評估過程缺乏民主參與，就會導(dǎo)致立法與政策缺乏公信力而無法順利執(zhí)行。環(huán)境正義理論提供的借鑒是:現(xiàn)代人生活在一個風(fēng)險社會中，風(fēng)險事件是“文明社會的火山”，隨時可能爆發(fā)。社會中弱勢人群、少數(shù)群體的權(quán)利更應(yīng)該予以重視和保障。“風(fēng)險評估”依賴的數(shù)據(jù)定量統(tǒng)計分析也有其局限性，很難做到客觀全面，缺乏深入少數(shù)群體的實證調(diào)查研究，缺乏“商談民主”形式。此外，對于特殊地區(qū)而言，“風(fēng)險評估”總是就個別事件“就事論事”，而沒有長期跟蹤計算發(fā)生在此地的全部環(huán)境事件的“積累的風(fēng)險”，可能造成環(huán)境非正義問題。而在相關(guān)實踐中，“風(fēng)險評估”往往被當(dāng)成是環(huán)境決策的結(jié)果而非幫助環(huán)境決策的有效工具，后續(xù)“風(fēng)險管理”的缺失也會導(dǎo)致環(huán)境非正義現(xiàn)象出現(xiàn)。

以上問題提示立法決策在實施“保護原則”的過程中，要按照環(huán)境正義理念來重新思考環(huán)境“風(fēng)險評估”的過程與方法。忽視個體差異和民主參與的問題可以通過“風(fēng)險管理”來糾正，在風(fēng)險管理過程中，一定要保障相關(guān)利益群體的知情權(quán)與參與權(quán)，這也是實現(xiàn)環(huán)境政治民主的良好契機［12］。環(huán)境正義要求保護弱勢群體的環(huán)境利益，風(fēng)險防范原則與保護原則的宗旨在于保護環(huán)境和人類健康免于環(huán)境威脅。所以風(fēng)險證明責(zé)任應(yīng)該由實施危險責(zé)任的一方承擔(dān)。這一點應(yīng)該體現(xiàn)在有關(guān)證明責(zé)任的環(huán)境立法與司法實踐中。

(三)“預(yù)防為主，綜合治理”原則

“預(yù)防為主，綜合治理原則”實際上就是學(xué)界所稱的“污染綜合防治原則”。蔡守秋教授認(rèn)為其定義應(yīng)為:“對污染的整體、系統(tǒng)、全過程、多種環(huán)境介質(zhì)的防治。”［13］由此看來，其意義相當(dāng)于“預(yù)防原則”，即對開發(fā)和利用環(huán)境行為所產(chǎn)生的環(huán)境質(zhì)量下降后果采取預(yù)測、分析和防范。預(yù)防原則(Prevention Principal)被稱為是“環(huán)境法的燈塔”，甚至被稱為是“黃金原則”。在國際環(huán)境法中，預(yù)防原則產(chǎn)生于處理跨界污染的“特雷爾冶煉廠案”，與“一國不得損害外國環(huán)境的國家責(zé)任”有著密切聯(lián)系，要求各國在環(huán)境立法、政策制定、污染管控等方面具有避免跨境損害的勤勉義務(wù)［14］。

有學(xué)者認(rèn)為區(qū)別“預(yù)防原則”與其他原則的關(guān)鍵在于預(yù)防措施的采取不以充分因果關(guān)系的存在或者充分證據(jù)為前提［15-16］。這就導(dǎo)致在環(huán)境行政管制的過程中預(yù)防原則可以充分地適用;而在以證據(jù)與事實為導(dǎo)向的司法裁判過程中，預(yù)防原則的適用受到阻礙，司法環(huán)境正義也就無法實現(xiàn)。環(huán)境問題的舉證需要專業(yè)知識，普通人對環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)不甚了解，無法有力舉證;環(huán)境污染的潛伏時間較長，受害者可能在很長時間內(nèi)遭受健康損害卻不知具體的原因，或者因為時間較長面臨證據(jù)滅失的危險，也就無法及時在環(huán)境損害司法裁判中獲得環(huán)境正義救濟。預(yù)防原則使用的前提是“成本—效益分析”(Cost-Benefit-Analysis)，對預(yù)防成本與所獲得的經(jīng)濟環(huán)境效益進(jìn)行比較才能決定是否采取預(yù)防措施，作為環(huán)境影響評價(EIS)制度的一部分，“成本—效益分析”被廣泛應(yīng)用⑧1930 年代美國一些州法令中，規(guī)定控制洪水的項目審批和決策必須運用成本效益分析。1969 年美國的《國家環(huán)境政策法》要求一項環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)在美國環(huán)境保護署(EPA)備案。1974 年的《太陽能研究、開發(fā)與示范法》規(guī)定太陽能項目的合理性必須有成本效益分析加以論證。美國總統(tǒng)里根在1981 發(fā)布12291 號行政命令，規(guī)定一項條例是否通過和執(zhí)行，是否具有重要性等問題都要通過成本效益分析加以證明。中國也借鑒國際經(jīng)驗，在1979 年頒布的《環(huán)境保護法》中規(guī)定了環(huán)境影響評價制度。2002 年頒布的《環(huán)境影響評價法》較為系統(tǒng)全面地規(guī)定了環(huán)境影響評價制度，其中第17 條關(guān)于“建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書”內(nèi)容中，明確規(guī)定了“建設(shè)項目對環(huán)境影響的經(jīng)濟損益分析”。參見42 U.S.C 4332(2)(B)(1976)，42 U.S.C.5877(C)(1976)，46 Federal Register 13，193(1981)。。成本效益分析之所以在實踐中獲得人們的信賴在于強調(diào)貨幣價值同時量化利益和收益，這無疑為選擇提供了現(xiàn)實的依據(jù)。但“成本—效益分析”經(jīng)常得出一些糟糕的結(jié)論⑨一個例子是Philip Morris 煙草公司對捷克增加煙草消費稅做了一個成本效益分析，竟然得出了如果政府鼓勵吸煙，將會增加財政收入的結(jié)論。原因是因為吸煙導(dǎo)致煙民早死將為政府節(jié)省一筆數(shù)額龐大的醫(yī)療費用和養(yǎng)老保險費用，它將有效地抵消煙草發(fā)展對公共財政形成的負(fù)擔(dān)。參見Philip Morris Funded Study of Smoking in the Czech Republic stating that the Czech government had a net gain of $147.1 million from smoking 28nov00，http://www.mindfully.org/Industry/Philip-Morris-Czech-Study.htm，2015-01-07;另外一個例子是世界銀行(Word Bank)首席經(jīng)濟學(xué)家Lawrence Summers 的成本效益分析研究報告則論證了發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家污染轉(zhuǎn)移的合理性。參見約翰·貝米拉·福斯特《生態(tài)危機和資本主義》(耿建新、宋興無譯，上海譯文出版社2006 年版第53-54 頁)。，原因在于將成本量化，就是在決策過程中推行財富至上或是貨幣至上方法。市場經(jīng)濟的投票不可能完成社會的公平分配，它犧牲了社會分配的公平去追求財富和利益的最大化［17］;公共決策會影響到社會成員的利益，故社會成員都對公共決策享有發(fā)言權(quán)，“成本—效益分析”顯然忽視了這一點 。這也是被環(huán)境正義論者極力反對的方法。

要修正“預(yù)防原則”可能導(dǎo)致的環(huán)境非正義后果，就應(yīng)將“環(huán)境正義”理論注入預(yù)防原則之中從而對實踐中出現(xiàn)的偏離進(jìn)行糾正，即在“成本—效益分析”的計算中考慮社會公平分配的方法。有學(xué)者認(rèn)為通過在具體分析中區(qū)別不同社會群體的負(fù)擔(dān)與收益的方法，經(jīng)過精細(xì)地計算，“成本—效益分析”也可以為環(huán)境正義服務(wù)，改造版的“成本—效益分析”完全可以用來解決分配正義問題［19］。

“預(yù)防原則”中的“源頭原則”就體現(xiàn)了“環(huán)境正義”精神。在歐盟法中，“源頭原則”(Principle Of Rectification At Source)是預(yù)防原則在處理廢物污染領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。處理廢物污染的“源頭原則”要求具有危害性的廢物處理要在源頭進(jìn)行，廢物生產(chǎn)地要設(shè)置專門的設(shè)備處理廢物，避免廢物的運輸和傳播。無論是環(huán)境正義誕生的美國“沃倫抗議”，還是英國蘇格蘭納拉克郡村民反對PCB 事件，其起因都是因為違反了“源頭原則”［20］?？梢?，預(yù)防原則、源頭原則與環(huán)境正義具有一定程度的契合性，三者的有機統(tǒng)一可避免預(yù)防原則可能導(dǎo)致的環(huán)境非正義后果。

(四)“公眾參與”原則

“公眾參與”原則是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑，參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的環(huán)境開發(fā)、決策等活動，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性，最終使該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要［21］。公眾參與原則是中國環(huán)境法多年實踐的經(jīng)驗總結(jié)，也是環(huán)境正義的必然要求。這一項原則在各類環(huán)境法律法規(guī)中也多有規(guī)定:在環(huán)境影響評價制度、環(huán)境聽證制度中公眾參與原則都發(fā)揮了重大作用。如何真正地貫徹該原則，讓公眾實質(zhì)性地參與環(huán)境立法決策的方式是個重要的問題。美國早在1969 年的《國家環(huán)境政策法》(NEPA)中就確立了公眾參與原則，但1980 年代之后爆發(fā)的環(huán)境正義運動恰恰說明了公眾參與環(huán)境決策的機制并沒有得到保障，美國國家環(huán)保局專門設(shè)立環(huán)境正義辦公室的一個重要目的就是保證環(huán)境信息公開、決策過程的透明。如何實現(xiàn)重要環(huán)境信息的披露，尤其是保證利益相關(guān)群體的知情權(quán)非常重要。政府應(yīng)當(dāng)將公民參與環(huán)境決策程序化、制度化和法制化，政府與公民的互動應(yīng)該是“雙向互動”。一方面，政府能夠及時全面真實地了解公眾的意見;另一方面，政府也要及時向社會公布有關(guān)環(huán)境群體事件的動態(tài)和處理結(jié)果，重大環(huán)境污染事件的責(zé)任、原因和處理結(jié)果，并且有義務(wù)向公眾展示與環(huán)境正義有關(guān)的科學(xué)研究成果。

環(huán)境正義的概念與要求，特別強調(diào)不論具有何種差異的利益相關(guān)者，都能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與環(huán)境立法與政策制定過程。搭建環(huán)境正義所提倡的“公共領(lǐng)域”⑩“公共領(lǐng)域”作為西方人文社科領(lǐng)域的經(jīng)典概念至今仍不斷地被提及和討論?！肮差I(lǐng)域”是公權(quán)力和私人形成有效對話的領(lǐng)域，是市民社會和國家權(quán)力中間的調(diào)節(jié)閥。公眾可以在公共領(lǐng)域中對社會問題自由地、非強制性地發(fā)表意見看法，形成不受公權(quán)力支配的評論。參見哈貝馬斯《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》(曹衛(wèi)東等譯，上海學(xué)林出版社1997 版第116 頁)。在環(huán)境正義語境下的公共領(lǐng)域問題，無疑是想切中環(huán)境正義概念中一個關(guān)鍵點:“公民都可以實質(zhì)性地參與到有關(guān)環(huán)境利益和負(fù)擔(dān)分配的環(huán)境立法和決策中。”就是形成一個公意平臺，使意見自由地交流以促進(jìn)環(huán)境正義目的的實現(xiàn)。環(huán)境正義往往需要政治力量即公權(quán)力的支持，而環(huán)境正義運動的主導(dǎo)者多是社會中的代表貧弱者利益的公民和私人組織，其實現(xiàn)需要公權(quán)力和社會力量的對話協(xié)商，“公共領(lǐng)域”就為這種溝通提供了一個重要的平臺。新環(huán)保法對環(huán)境公益訴訟的支持所彰顯的精神理念，與“公眾參與”原則一致，同時也是“環(huán)境正義”理論在中國環(huán)保法中的體現(xiàn)。

(五)“損害擔(dān)責(zé)”原則

“損害擔(dān)責(zé)”原則是“污染者付費”(Polluter Pays Principle)的立法表述，作為一項調(diào)整國際貿(mào)易、國際投資市場秩序的原則，最早出現(xiàn)在24 國組成的經(jīng)濟與合作組織(OECD)簽發(fā)的一系列指導(dǎo)性文件中［22］。損害擔(dān)責(zé)原則通過分配環(huán)境預(yù)防和控制措施的成本，達(dá)到“稀缺資源合理有效利用”、“避免投資市場失靈”的效果。隨后，該原則出現(xiàn)在歐洲議會《第一環(huán)境法令》中，并逐漸在《里約宣言》、《保護東北大西洋環(huán)境公約》?Convention for the Protection of the Marine Environment of the North East Atlantic(1993)32 ILM 1069，Art.2.、《波羅的海公約》?Baltic Sea Convention，Art.3(4)發(fā)展出了環(huán)境損害規(guī)則的含義，并被當(dāng)作侵權(quán)原則來適用。在環(huán)境問題日益嚴(yán)重的情況下，它逐漸發(fā)展成為了環(huán)境法基本原則。此原則要求污染者對其污染行為買單，這符合社會正義的要求，也是實現(xiàn)環(huán)境正義的途徑。雖然“損害擔(dān)責(zé)”與“污染者付費”原則其含義基本一致，但立法最終并未直接采用“污染者付費”這一說法的重要原因是，法律上“污染者”的范圍實難確定，“污染者”并不僅指產(chǎn)生污染行為的生產(chǎn)者，還應(yīng)該包括污染產(chǎn)品的使用者和消費者;加之環(huán)境污染的整體性和復(fù)雜性，污染是多方累積造成，很難確定污染者。學(xué)者柯堅考察國外立法，發(fā)現(xiàn)許多國家并未采用“污染者付費”的術(shù)語。

“損害擔(dān)責(zé)”(污染者付費)原則是通過提高污染生產(chǎn)者的成本從而提高污染產(chǎn)品的價格而使其失去市場競爭優(yōu)勢，或者通過稅收手段來達(dá)到目的。由于其起初是一項經(jīng)濟原則，基于自由市場原理而設(shè)計，現(xiàn)實中市場調(diào)節(jié)失靈使經(jīng)濟手段很難達(dá)到環(huán)境保護的目的，反而會產(chǎn)生污染者轉(zhuǎn)嫁污染成本而產(chǎn)生環(huán)境非正義的問題。故損害原則不宜拘泥于經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，要擴大污染者承擔(dān)的責(zé)任范圍。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為污染者只需要按照行政法規(guī)對污染行為后果進(jìn)行賠償;而在環(huán)境正義的思路下，污染者的賠償還應(yīng)包括其污染行為造成的社會損害，強調(diào)對受到環(huán)境污染侵害的弱勢群體的賠償責(zé)任，從而在損害擔(dān)責(zé)的同時實現(xiàn)環(huán)境正義的追求。

“損害擔(dān)責(zé)”原則是環(huán)境正義的直接體現(xiàn)，強調(diào)分配公正。而國際環(huán)境法中“差別待遇原則”(Differential Treatment)也強調(diào)一種分配公正，它不僅要求各國根據(jù)實際行為擔(dān)負(fù)責(zé)任，還進(jìn)一步強調(diào)要考慮不同國家具體情況從而予以設(shè)定不同的義務(wù)和責(zé)任，尤其是對處于不利地位的國家予以特殊優(yōu)待，最終實現(xiàn)國家環(huán)境保護的平等合作。差別對待范圍涉及正義的諸多領(lǐng)域，如程序、實體和結(jié)果分配等方面［23］?！皳p害擔(dān)責(zé)”原則與“差別待遇”原則的核心精神都是實現(xiàn)環(huán)境正義主張，而“差別待遇”原則可以理解為是一種矯正正義。中國環(huán)境正義研究者提出了中國環(huán)境狀況的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異，因此在損害擔(dān)責(zé)原則適用的過程中也需要考慮到這種地區(qū)差異，因地制宜才能夠真正實現(xiàn)公正。

三、環(huán)境法基本原則之于環(huán)境法治的重要性

在當(dāng)今法治中國的話語倡導(dǎo)之下，如何實現(xiàn)環(huán)境法領(lǐng)域的良好秩序以實現(xiàn)“環(huán)境法治”值得反思。

根據(jù)法的一般原理，法治分為形式法治與實質(zhì)法治。形式法治注重規(guī)則構(gòu)建與程序完備以追求法的普遍性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，以規(guī)范為中心的形式法治最能體現(xiàn)法學(xué)特色;實質(zhì)法治通過法的價值判斷來論證法的正當(dāng)性，反對把法視為封閉系統(tǒng)，認(rèn)為法律與道德、倫理、社會與政治緊密關(guān)聯(lián)［24］?！碍h(huán)境法治”不僅在形式方面要求環(huán)境法律體系結(jié)構(gòu)完備，邏輯嚴(yán)密，相互協(xié)調(diào)，更在實質(zhì)層面要求環(huán)境法律體系體現(xiàn)正義、平等、公平等“良法”之不可或缺的價值要素。

從環(huán)境法治的形式層面看，環(huán)境法基本原則將起到完善環(huán)境法體系結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)環(huán)境立法、促進(jìn)環(huán)境法規(guī)則的解釋和適用以及解決疑難案件的作用。法律原則、法律規(guī)則和法律概念是法的三要素［25］，很難想象一個法治國家的環(huán)境法體系中沒有基本原則的規(guī)定。只有法的要素齊備且邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、各項環(huán)境法制度和單行法協(xié)調(diào)統(tǒng)一才能滿足環(huán)境法治的形式要求。不同于微觀的、確定的并且以“全有或全無”的方式適用的法律規(guī)則，基本原則具有宏觀性、開放性和根本性，發(fā)揮著指導(dǎo)規(guī)則制定和規(guī)則解釋的作用。環(huán)境法基本原則的根本性體現(xiàn)在它反映了社會關(guān)系的本質(zhì)和規(guī)律，是長期以來中國和域外先進(jìn)國家環(huán)境法律實踐的理性提煉;而基本原則不僅是環(huán)境保護法的基本原則，也是整個環(huán)境法體系的指導(dǎo)原則，將對目前正在修訂的大氣污染防治法和后續(xù)將要修訂的各個環(huán)境單行法律法規(guī)發(fā)揮指導(dǎo)作用;環(huán)境治理的社會形勢不斷發(fā)生變化，開放性則體現(xiàn)了環(huán)境法基本原則的現(xiàn)實張力，通過基本原則的解釋和發(fā)展使靜態(tài)環(huán)境法體系能夠適應(yīng)不斷變化的社會現(xiàn)實。環(huán)境法基本原則還可以通過發(fā)展其解釋體系而適用在司法審判中，尤其是適用在解決疑難案件中?！案F盡規(guī)則方可適用原則”原理和原則的抽象性使基本原則是否可以直接司法適用引起爭論，集中體現(xiàn)在“瀘州遺贈案”［26］的后續(xù)爭論中。但筆者認(rèn)為，環(huán)境法基本原則并不是簡單的道德宣誓性原則抑或是在立法技術(shù)薄弱的情況下的權(quán)宜規(guī)定，而是經(jīng)過多年實踐積累的提煉，每個單項原則都已經(jīng)有十分充分的學(xué)術(shù)研究和梳理，且每項原則的具體內(nèi)容學(xué)界也大體達(dá)成共識。在這種情況下，基本原則司法適用并不是放縱法官的自由裁量，而恰恰相反，在規(guī)則體系的大前提無法涵蓋生活事實的情況下，基本原則可以劃定法律的界限，限制法官自由裁量，從而保證形式法治的實現(xiàn)。

實質(zhì)法治體現(xiàn)了法的倫理價值。如果法治意味著“良法至上之治”，那么什么是“良法”的追問就顯得尤為重要。自然法學(xué)派最大的貢獻(xiàn)就在于提醒世人體現(xiàn)正義和公平的法律才是“良法”?蘇格拉底把正義視為法律的最高標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為正義是立法的本質(zhì)。亞里士多德認(rèn)為法律的好壞在于是否符合正義，立法的根本目的在于促進(jìn)正義的實現(xiàn)。斯多葛學(xué)派以“自然法”與“人類法”(實在法)的二元區(qū)分作為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為“人類法”只有在符合“自然法”時才是正義的。參見李步云、趙迅《什么是良法》(《法學(xué)研究》2005 年第6 期)。。正如羅爾斯所指出:“法律和制度，不論其如何有效率和條理，只要不正義，則必須改造和廢除?！保?7］環(huán)境立法的背后存在諸多互相矛盾的價值取向，比如安全、公平、效率等，環(huán)境正義就是從分配正義的角度向基本原則提出挑戰(zhàn)。環(huán)境法基本原則，不僅在形式法治的層面具有工具意義，還在實質(zhì)法治的層面具有倫理意義。要想在環(huán)境領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)良法之治，就務(wù)必使基本原則符合正義的要求。正義要求在環(huán)境法領(lǐng)域不僅要重視“代際正義”，更要重視如何實現(xiàn)社會正義。中國人口、地區(qū)發(fā)展差異性較大，環(huán)境保護的問題必然會與中國經(jīng)濟發(fā)展需求產(chǎn)生緊張關(guān)系，對中國環(huán)境立法和執(zhí)法提出巨大挑戰(zhàn)。從環(huán)境正義角度發(fā)展環(huán)境法基本原則，在后續(xù)立法和個案中處理價值、平衡利益，是環(huán)境法學(xué)需要解決的問題，用環(huán)境正義的理論闡釋和發(fā)展環(huán)境法基本原則的意義就在于實現(xiàn)良法之治。過去環(huán)境法研究注重實質(zhì)價值的探討，充斥著倫理情懷卻有失規(guī)范價值，充斥著各環(huán)境學(xué)科的理論卻有失法學(xué)特色，其中也存在著將西方理論“稗販”來診斷中國問題的現(xiàn)象，造成了對中國現(xiàn)實的遺忘和誤讀。環(huán)境法基本原則確立了環(huán)境法體系的價值導(dǎo)向，是從規(guī)范的角度對過去環(huán)境法倫理研究的總結(jié)和升華，也是環(huán)境法體系建構(gòu)和環(huán)境法發(fā)展的一個新方向:讓環(huán)境法價值倫理的探討從其他學(xué)科的綁架中解脫出來，回到法學(xué)研究的規(guī)范軌道上來;讓公平、正義等良法之價值在環(huán)境法基本原則中體現(xiàn)，從而在環(huán)境法體系中貫徹;讓環(huán)境法基本原則的解釋和闡發(fā)成為環(huán)境法學(xué)研究的一個新的增長點。

過去環(huán)境法研究注重實質(zhì)法治的方面，忽視了形式法治的重要價值。一定程度上，法律體系的無序、行政法規(guī)泛濫、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)混亂極大地削弱了環(huán)境法實施的效果。環(huán)境法基本原則在形式和實質(zhì)兩個層面助益于環(huán)境法治，是連接形式法治和實質(zhì)法治的紐帶;基本原則的確立和發(fā)展也將實現(xiàn)形式法治和實質(zhì)法治的有效結(jié)合?；驹瓌t的闡發(fā)也要充分關(guān)注基層呼聲，貫徹社會正義的要求。環(huán)境正義運動自產(chǎn)生發(fā)展至今已有30 余年，在中國近年來的環(huán)境公共事件中，已出現(xiàn)了環(huán)境正義的訴求。環(huán)境法基本原則和環(huán)境立法作為環(huán)境法治“頂層設(shè)計”的一部分要充分關(guān)注這種來自基層的需求才能夠獲得內(nèi)生力量，實現(xiàn)制度設(shè)計與基層實踐的對接，促進(jìn)形式法治與實質(zhì)法治的互動，才能形成科學(xué)、現(xiàn)代、合理、有效的中國環(huán)境法治的治理模式與框架。

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