張海興，葉芳芳(1．南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京　10093; ．伊犁師范學(xué)院法學(xué)院，新疆伊寧　835000)

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中國開發(fā)利用跨界河流的國際法理分析
———以中哈跨界河流為例

張海興1，2，葉芳芳2
(1．南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210093; 2．伊犁師范學(xué)院法學(xué)院，新疆伊寧835000)

摘要:國際社會(huì)對(duì)中國開發(fā)利用中哈跨界河流一直存有非議。無論根據(jù)一般國際法還是特殊國際法，中國目前的開發(fā)利用都于法有據(jù):國家主權(quán)原則是中國開發(fā)利用中哈跨界河流最重要的國際法依據(jù);中哈利用和保護(hù)跨界河流的雙邊協(xié)定是中國開發(fā)利用中哈跨界河流的直接法律依據(jù)。中國目前的開發(fā)利用符合國際水法的基本原則———公平合理利用原則與國際環(huán)境法中的可持續(xù)發(fā)展原則。

關(guān)鍵詞:跨界河流;國家主權(quán);公平合理利用;可持續(xù)發(fā)展;中哈雙邊協(xié)定

一、問題的提出

中國與哈薩克斯坦共和國(以下簡(jiǎn)稱“哈薩克斯坦”)之間有23條跨界河流，其中最大的是伊犁河和額爾齊斯河(以下簡(jiǎn)稱“兩河”)，兩河之水于兩國而言均異常珍貴，因兩國生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源都有較大需求，中哈跨界河流問題主要就集中在這兩條河流的開發(fā)利用上。近年來，中國逐步加大了對(duì)兩河的開發(fā)利用。對(duì)此，哈薩克斯坦方面甚為憂慮，他們認(rèn)為中國對(duì)伊犁河和額爾齊斯河的取水量會(huì)持續(xù)增加，這會(huì)破壞哈薩克斯坦的生態(tài)環(huán)境以及嚴(yán)重威脅其水資源安全與國家安全。哈薩克斯坦國內(nèi)反對(duì)派還宣揚(yáng)“中國水威脅論”，迫使哈薩克斯坦政府對(duì)中國采取“強(qiáng)硬態(tài)度”。此外，區(qū)域外一些媒體也大肆宣揚(yáng)“中國水威脅論”①如:外國媒體熱炒“中國水威脅”，稱中國用水牽制亞洲．http: / /news．ifeng．com/mainland/detail_2006_09/21/ 617261_0．shtml;俄報(bào)攻擊中國從額爾齊斯河引水計(jì)劃．http: / /www．ce．cn/xwzx/gjss/gdxw/200509/16/t20050916 _4711490．shtml;駐英國使館致函英《金融時(shí)報(bào)》駁斥“中國水資源威脅論”．http: / /www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/ zwbd_602255/t860373．shtml．2014-06-15．，一些國家甚至借此插手中國周邊事務(wù)。為消弭“中國水威脅論”的影響，維護(hù)我國在跨界河流開發(fā)利用中的合法權(quán)益，增進(jìn)與哈薩克斯坦的安全互信，創(chuàng)建和諧周邊安全環(huán)境，我們有必要對(duì)中國開發(fā)利用跨界河流的國際法理進(jìn)行理論闡述和明晰:中國對(duì)中哈跨界河流的開發(fā)利用不僅符合國家主權(quán)原則，也符合國際水法的基本原則———公平合理利用原則與國際環(huán)境法中的可持續(xù)發(fā)展原則，還符合中哈利用和保護(hù)跨界河流的雙邊協(xié)定。

二、國家主權(quán)原則

國家主權(quán)原則———現(xiàn)代國際法基本原則體系之核心，是我國開發(fā)利用跨界河流最主要的國際法依據(jù)。自1577年讓·博丹(Jean Bodin)在其著作《論共和國》中首次提出國家主權(quán)概念以來，經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的爭(zhēng)論和實(shí)踐，國家主權(quán)原則作為國際法的一項(xiàng)基本原則被載入諸多重要的國際法律文件。雖然在冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際政治格局出現(xiàn)新變化的背景下，部分西方學(xué)者提出種種弱化甚至否定國家主權(quán)的觀點(diǎn)。但“歷史和現(xiàn)實(shí)表明，盡管對(duì)主權(quán)可以作出多種解釋，但任何國家在關(guān)系到自己的主權(quán)時(shí)總是極其認(rèn)真毫不含糊的，即使那些非難主權(quán)的人，也決不同意讓他們自己的國家放棄主權(quán)，因?yàn)檫@涉及統(tǒng)治國家的權(quán)力，而喪失這種權(quán)力就不能成其為國家”［1］(P69)。在現(xiàn)代國際社會(huì)，國家主權(quán)原則也仍是我們處理好國家之間以及國家與國際社會(huì)之間關(guān)系的基礎(chǔ)［2］，正如法國國際法學(xué)者Basdevant所說:國際司法判例證明主權(quán)是國際法律秩序的基礎(chǔ);現(xiàn)行國際法律秩序的出發(fā)點(diǎn)在于國家主權(quán)原則［3］(P177)。國家主權(quán)原則自始自終都是國際法的基石，國際法的其他原則、規(guī)則和制度，都是由國家主權(quán)原則引申和發(fā)展而來的。毫無疑問，各國對(duì)跨界河流的開發(fā)利用也須以國家主權(quán)原則為出發(fā)點(diǎn)。根據(jù)國家主權(quán)原則，我國對(duì)中哈跨界河流位于我國境內(nèi)的河段擁有完全的、排他的開發(fā)利用權(quán)，這可以從三個(gè)方面展開論述。

(一)領(lǐng)土主權(quán)

領(lǐng)土主權(quán)是國家主權(quán)最重要的組成部分，國家對(duì)其領(lǐng)土享有完全、排他的主權(quán)，跨界河流分屬沿岸國的各個(gè)河段在法律地位上屬于各沿岸國的內(nèi)水，是沿岸國領(lǐng)土形式的一種，是沿岸國領(lǐng)土的一部分，沿岸國對(duì)這部分河段享有與其他形式的領(lǐng)土同等的主權(quán)，包括排他的開發(fā)利用權(quán)。

誠然，跨界河流在一定情形下也具有國際性，但跨界河流的國際性并非是因?yàn)樗母鞑糠治挥诓煌瑖业念I(lǐng)土之上，而是由于沿岸國對(duì)跨界河流的利用因河流的流動(dòng)性存在損害其他沿岸國利益的可能性。這一點(diǎn)在國際法委員會(huì)1989年《關(guān)于國際水道非航行使用的法律問題》的報(bào)告中亦有體現(xiàn):“國際水道系統(tǒng)是一個(gè)水道系統(tǒng)，其組成部分位于兩個(gè)或兩個(gè)以上國家。在一個(gè)國家水域的某部分不受另一個(gè)國家水域的使用(影響)的范圍內(nèi)，它們不應(yīng)被視為包括在國際水道之中。因此，在該水域系統(tǒng)的使用對(duì)另一個(gè)國家有影響的范圍內(nèi)，該系統(tǒng)是國際的，但是僅僅是在這個(gè)范圍內(nèi)才是國際的;因此，水道沒有絕對(duì)的而只有相對(duì)的國際性?！保?］(P107)所以，“沿岸國不引起跨界河流的流向、流量、水質(zhì)的化學(xué)和生物特性發(fā)生不良變化的開發(fā)利用，是國家基于國際法享有的主權(quán)權(quán)利”［5］。

(二)自然資源永久主權(quán)

自然資源永久主權(quán)是國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的重要內(nèi)容，其完全派生于國家主權(quán)原則。如學(xué)者所說，“國家對(duì)其境內(nèi)的自然資源享有永久主權(quán)是國家主權(quán)原則不可或缺的實(shí)質(zhì)內(nèi)容”［6］?；谧匀毁Y源永久主權(quán)的重要性，國際上很多法律文件都對(duì)國家自然資源主權(quán)原則作了規(guī)定。如1974年聯(lián)合國《關(guān)于建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序宣言》明確指出:“每個(gè)國家對(duì)自己的自然資源和一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擁有充分的永久主權(quán)”;此后聯(lián)合國《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》進(jìn)一步指出:“每一個(gè)國家對(duì)其全部財(cái)富、自然資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，享有充分的永久主權(quán)，包括擁有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)，并得自由行使此項(xiàng)主權(quán)?！贝送?，還有很多國際條約和國際司法判例都對(duì)自然資源永久主權(quán)作了規(guī)定和肯定①國際條約如《大陸架公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際盟約》《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》《聯(lián)合國海洋法公約》《歐洲能源憲章條約》《國際水道非航行使用法公約》。國際司法判例如1977年利比亞美國石油公司仲裁案、1982年科威特石油國有化仲裁案。。

根據(jù)自然資源永久主權(quán)原則，一國對(duì)其境內(nèi)自然資源———跨界河流水資源享有且可行使完整、永久、排他的主權(quán)，包括開發(fā)利用的權(quán)利。自然我國對(duì)中哈跨界河流位于我國境內(nèi)的河段也享有完整、排他、永久的主權(quán)，包括排他的開發(fā)利用權(quán)。

(三)自然資源平等開發(fā)利用權(quán)

根據(jù)國家主權(quán)原則，各國主權(quán)平等，對(duì)跨界共享自然資源有平等的開發(fā)利用權(quán)，一國對(duì)共享自然資源行使開發(fā)利用權(quán)時(shí)，不得妨害或剝奪其他國家對(duì)該自然資源的開發(fā)利用權(quán)。就跨界河流來說，各沿岸國對(duì)跨界河流享有的法律權(quán)利，包括開發(fā)利用權(quán)是平等的，一國對(duì)跨界河流位于其境內(nèi)河段的開發(fā)利用權(quán)不得被他國妨害或剝奪。國際常設(shè)法院1929年河流秩序國際委員會(huì)地域管轄權(quán)案就對(duì)平等利用原則有所體現(xiàn)，此后的相關(guān)國際判例和條約中對(duì)此也作了確認(rèn):國際常設(shè)法院在默茲河分流案(1937)判決中指出，沿岸國對(duì)其管轄下的河流行使主權(quán)權(quán)利時(shí)，不得妨礙其他沿岸國對(duì)該河行使主權(quán)權(quán)利。對(duì)于跨界河流的上游國來說，對(duì)跨界河流位于其境內(nèi)河段的開發(fā)利用權(quán)不受他國妨害或剝奪，包括在任何時(shí)候都不受他國妨害或剝奪，特別是其未來開發(fā)利用該跨界河流的權(quán)利不受妨害或剝奪。長(zhǎng)期以來，國際水法上存在著一個(gè)重大誤解，即人們普遍相信只有上游國能損害下游國的開發(fā)利用，卻未認(rèn)識(shí)到:下游國可以通過先占利用跨界水資源形成既成事實(shí)，再對(duì)此水資源主張歷史權(quán)利，進(jìn)而阻止上游國對(duì)共享河流之水的未來利用，從而妨害甚至剝奪上游國的開發(fā)利用權(quán)。因?yàn)椤跋掠螄硟?nèi)共享水道上的工程項(xiàng)目有助于有關(guān)下游國在事實(shí)上獲得對(duì)利用這些項(xiàng)目所提取的水的權(quán)利，進(jìn)而有助于下游國在法律上主張這一事實(shí)權(quán)利”［7］。而下游國的這一權(quán)利主張，可能會(huì)影響上游國對(duì)水資源的未來利用:當(dāng)上游國將來一旦對(duì)本國境內(nèi)的水資源進(jìn)行利用時(shí)，下游國為了既得利益，通常就會(huì)援引先占原則、歷史權(quán)利、現(xiàn)有利用以及不得造成損害義務(wù)對(duì)抗上游國的水資源開發(fā)利用權(quán)。由此，下游國就可以阻止上游國對(duì)跨界河流位于其境內(nèi)河段水資源的未來利用，上游國未來開發(fā)利用水資源的權(quán)利可能就這樣被下游國妨害或者剝奪。

關(guān)于上面提及的“下游國妨害或剝奪上游國水資源的未來開發(fā)利用權(quán)”的概念，國際水法專家薩曼·M·A·薩曼(Salman M．A．Salman)有較深入地研究:“‘下游國妨害或剝奪上游國水資源的未來開發(fā)利用權(quán)’這一概念雖沒有被明確規(guī)定，但是它在外交文書①1961年印度總理尼赫魯針對(duì)印度和巴基斯坦共享河流恒河的問題給巴基斯坦總統(tǒng)的信件; 1997年3月20日埃塞俄比亞就埃及當(dāng)時(shí)正在修建并將從尼羅河取水的托西卡工程項(xiàng)目給埃及政府的照會(huì)。、學(xué)術(shù)著作②如Waterbury，J．，The Nile Basin: National determinants and collective action，New Haven: Yale University Press，2002; McCaffrey，S．，“Some developments in the law of international watercourses”，In Promoting justice，human rights，and conflict resolution through international law: Liber Amicorum Lucius Caflisch (M．Kohen，ed．)，Leiden: MartinusNijhoff，2007．、國際法律文件③《塞內(nèi)加爾河水事憲章》《赫爾辛基規(guī)則》與《國際水道非航行使用法公約》。、司法裁決④瑞士最高法院對(duì)1878年斯威里康大壩案件的判決、1937年常設(shè)國際法院對(duì)馬斯河分流案的判決與1997年國際法院對(duì)蓋巴斯科夫－拉基瑪洛項(xiàng)目案的判決。以及世界銀行的水利工程項(xiàng)目⑤巴爾代雷大壩和水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。中已有闡釋，這些闡釋也清晰地表明損害是雙向的，下游國也可給上游國造成損害:“正如上游國通過干擾共享河流的水或者污染共享河流之水的途徑能夠給下游國造成損害一樣，下游國也能夠通過先占用水以及主張對(duì)該水的權(quán)利而阻止上游國未來利用的途徑，給上游國造成損害。”［7］

目前跨界河流開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)情況是:先開發(fā)河流的一般是地理位置較為平坦的下游國，先開發(fā)造成許多既成事實(shí)，給后開發(fā)國(多為地勢(shì)不利的上游國)開發(fā)利用位于本國境內(nèi)跨界水資源時(shí)帶來不少難題，因?yàn)楹箝_發(fā)國因其地理位置(上游)使其對(duì)跨界河流的開發(fā)利用勢(shì)必會(huì)在不同程度上影響到先開發(fā)國的既得利益。那么下游國能否因?yàn)橹鲝埰湟蛳日极@得既得利益、形成歷史權(quán)利就妨害上游國未來開發(fā)利用水資源的權(quán)利呢?上游國對(duì)自己境內(nèi)水資源的開發(fā)利用權(quán)是否因?yàn)橄掠螄南日紮?quán)利而被剝奪?這兩個(gè)問題在前述國際法律文件及司法裁判中都已得到解答:所有沿岸國(無論下游國還是上游國)在利用共享水道方面具有平等地位以及不承認(rèn)一個(gè)沿岸國所實(shí)施的可能導(dǎo)致剝奪其他沿岸國應(yīng)當(dāng)享有的公平合理的相應(yīng)水道共享份額的權(quán)利的單方行為。［7］“先占”理論在國際水法實(shí)踐中也鮮獲支持，“國際水法從未將在先占用看作是國際流域國家利用國際水資源的決定性因素”［8］。相反，一些國際仲裁、判例確認(rèn)了后開發(fā)國家開發(fā)利用國際水資源的權(quán)利，正如Bourne教授所說:“現(xiàn)今，先占學(xué)說如今幾乎已經(jīng)遭到了普遍的反對(duì)，而公平利用學(xué)說則得到了支持。根據(jù)公平利用學(xué)說，每一沿岸國永遠(yuǎn)有權(quán)享有‘在有益性使用國際集水區(qū)流域之水方面的合理和公平份額’，而且，‘過去對(duì)流域之水的使用，特別是包括既有使用在內(nèi)’，僅僅是確定有關(guān)國家份額時(shí)需要考慮的眾多因素之一?！保?］(P127)

我國對(duì)兩河水資源利用程度較低，直至20世紀(jì)90年代才逐步開始開發(fā)利用，而哈薩克斯坦早在1967年、1970年就在兩河下游建成了大型水庫。現(xiàn)在為了維護(hù)其既得利益，哈薩克斯坦對(duì)我國的開發(fā)利用提出種種抗辯，其本質(zhì)就是利用其先行開發(fā)跨界河流的既成事實(shí)主張先占權(quán)利并以此對(duì)抗、妨害中國開發(fā)利用兩河水資源的權(quán)利。如果片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)下游國家借地理?xiàng)l件便利而早已形成的現(xiàn)有利用，限制上游國家因受地理?xiàng)l件或技術(shù)水平所限而滯后行使的開發(fā)利用權(quán)，這無疑是對(duì)后開發(fā)國的不公平，是不符合國際法的。一國對(duì)其自然資源享有永久主權(quán)，這是后開發(fā)國對(duì)跨界河流享有開發(fā)利用權(quán)最主要的國際法理基礎(chǔ)，對(duì)河流的開發(fā)利用權(quán)是主權(quán)的應(yīng)有之義，這種權(quán)利不應(yīng)當(dāng)因?yàn)槟撤N原因沒有被立即行使就被妨害、削弱或者剝奪，后開發(fā)國對(duì)位于本國境內(nèi)水資源的開發(fā)亦不應(yīng)受先開發(fā)國既得利益的影響。因此，中國現(xiàn)在完全有權(quán)在遵循公平合理利用原則的基礎(chǔ)上開發(fā)和利用伊犁河和額爾齊斯河。

三、公平合理利用原則

公平合理利用原則是指各國有權(quán)在其領(lǐng)土內(nèi)合理地對(duì)跨界河流進(jìn)行開發(fā)，但這一權(quán)利又受限于不剝奪其他流域國家公平利用權(quán)利的義務(wù)。在國際環(huán)境法領(lǐng)域，公平合理利用原則已經(jīng)成為大多數(shù)國家公認(rèn)的國際行為準(zhǔn)則，它摒棄了無限制的主權(quán)要求，對(duì)解決跨界水資源爭(zhēng)端有重要的意義。國際水法中具有里程碑意義的兩個(gè)法律文件———《赫爾辛基規(guī)則》和《國際水道非航行使用法公約》(以下簡(jiǎn)稱《水道公約》)都規(guī)定了水道國應(yīng)在其境內(nèi)以公平、合理的方式利用國際水道，還列舉了公平合理地利用國際水道應(yīng)考慮的相關(guān)因素。

結(jié)合國際水法的規(guī)定和學(xué)者們的觀點(diǎn)，筆者以為在確定一種開發(fā)利用是否公平合理時(shí)，需要綜合考慮是否優(yōu)先滿足了人類基本需要、沿岸各國是否已達(dá)到權(quán)利義務(wù)相對(duì)平衡的狀態(tài)以及開發(fā)利用對(duì)其他沿岸國的影響等相關(guān)因素?？剂可鲜鲆蛩乜芍泄缃绾恿鞯拈_發(fā)利用符合公平合理利用原則，詳述如下。

(一)人類基本需要

對(duì)于如何理解和界定“公平合理利用”，《赫爾辛基規(guī)則》和《水道公約》沒有明確規(guī)定，但都規(guī)定了“為了人類基本需要”地利用這一因素，其中《水道公約》還強(qiáng)調(diào)了基于“人類基本需要”利用的優(yōu)先性和重要性，其第十條規(guī)定:“假如某一國際水道的各種使用發(fā)生沖突，應(yīng)參考第五條至第七條加以解決，尤應(yīng)顧及維持生命所必需的人的需求”。

我國新疆是傳統(tǒng)落后偏遠(yuǎn)地區(qū)，生存條件差，人民生活水平低，當(dāng)?shù)卣Ｉ鷳B(tài)條件和農(nóng)牧民生存的維持都依賴于兩河水資源的開發(fā)利用。此外，新疆地處內(nèi)陸干旱區(qū)，大部分地區(qū)嚴(yán)重缺水，與水資源短缺有關(guān)的生態(tài)問題在新疆已非常嚴(yán)重:塔里木河、艾比湖等關(guān)鍵性流域的生態(tài)退化日趨嚴(yán)重，天山北坡經(jīng)濟(jì)帶用水矛盾已超過生態(tài)閾值，沙漠化、鹽漬化、土地退化等生態(tài)問題難以有效遏制，高風(fēng)險(xiǎn)、大投資的跨流域調(diào)水及節(jié)水型社會(huì)建設(shè)迫在眉睫［10］?？梢哉f，兩河水資源是新疆人民維持基本生存條件和生態(tài)環(huán)境之基本保障，中國對(duì)兩河的開發(fā)利用是為了滿足新疆人民基本生存之需，符合公平合理利用原則，也符合國際正義。生存權(quán)也是國際社會(huì)所認(rèn)同的首要基本人權(quán)，國際人權(quán)兩公約第一條均規(guī)定:“所有民族得為本身之目的，自由處置其自然財(cái)富及資源……無論在何種情形下，民族之生計(jì)，不容剝奪。”

(二)水量貢獻(xiàn)及利用率

《赫爾辛基規(guī)則》在界定公平合理利用時(shí)考慮的相關(guān)因素中列舉了水量因素:“流域的水文條件，特別是每個(gè)流域國提供的水量?！薄端拦s》沒有明確提到考慮水量，但是規(guī)定了要考慮流域的水文條件，而水量?jī)?nèi)含于水文條件中。

伊犁河和額爾齊斯河均發(fā)源于中國，但一直以來我國對(duì)兩河水量貢獻(xiàn)大而利用率低。伊犁河是新疆水量最大的河流，其年徑流量超過166億m3，流出境外高達(dá)129. 2億m3，而境外流入水量?jī)H為5. 6 億m3。中國一直未對(duì)伊犁河進(jìn)行大規(guī)模開發(fā);而哈薩克斯坦利用了每年從中國流入的占伊犁河總水量3/4的水。額爾齊斯河是新疆的第二大河流，年平均徑流量為119億m3，每年流出境外約112億m3。哈薩克斯坦于1967年在額爾齊斯河下游建成布赫達(dá)爾瑪水庫，完全控制了從中國流入的水量;而中國對(duì)額爾齊斯河的利用從20世紀(jì)90年代才開始，且每年引水量十分有限。

我國是兩河的主要水量貢獻(xiàn)國，對(duì)兩河開發(fā)利用，特別是進(jìn)行水量分配時(shí)須考慮這個(gè)因素，否則對(duì)我國是不公平的，也有違公平合理利用原則。

(三)對(duì)跨界河流的保護(hù)

一國對(duì)跨界河流水資源的保護(hù)，即在防止、減輕跨界河流水資源環(huán)境損害方面作出努力和貢獻(xiàn)的行為，可以分為作為和不作為兩種:前者主要表現(xiàn)為沿岸國在利用跨界河流時(shí)對(duì)水資源和流域生態(tài)環(huán)境的積極保護(hù)，包括各種保護(hù)跨界河流、保護(hù)和改善流域生態(tài)環(huán)境的各種措施;后者則主要表現(xiàn)為沿岸國為避免影響其他沿岸國的利益，主動(dòng)放棄或限制可能會(huì)對(duì)跨界河流和流域生態(tài)環(huán)境造成破壞和污染的開發(fā)利用并因此付出機(jī)會(huì)成本的行為。從實(shí)踐來看，作出此類努力和貢獻(xiàn)的往往是跨界河流的上游國，因?yàn)樯嫌螄话阌捎诘乩砩系牟槐憷麑?duì)河流的開發(fā)較為滯后。一般來說，上游水電梯級(jí)開發(fā)項(xiàng)目及控制性調(diào)蓄工程會(huì)因其對(duì)整個(gè)流域水資源循環(huán)利用的有效管理而使各沿岸國受益，尤其會(huì)使下游國產(chǎn)生外部利益［10］。如中方在伊犁河上游安排的大型水利水電工程都分布在支流上，對(duì)干流水量不會(huì)造成直接影響，反而能對(duì)干流流量起到合理分配和有效調(diào)控的作用，而且恰普其海、吉林臺(tái)一、二級(jí)電站等控制性工程均以發(fā)電為主，兼顧灌溉和防洪，具有不完全多年調(diào)節(jié)能力，對(duì)泥沙、營(yíng)養(yǎng)物下泄影響不大，屬于開發(fā)與治理并重、利用與保護(hù)并舉、引水與排水配套的控制性工程，不但不會(huì)對(duì)哈薩克斯坦關(guān)注的灌溉、引水、防洪、泥沙等問題造成重大危害，反而使處于下游的哈薩克斯坦可以節(jié)省大量防洪治淤費(fèi)用［10］。

此外，作為上游國的中國對(duì)伊犁河和額爾齊斯河在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防汛減災(zāi)、節(jié)水灌溉等方面作了很多貢獻(xiàn)，犧牲了很多利益?！皺?quán)利與義務(wù)的平衡幾乎是每個(gè)法律體系的固有特征，國際法也不例外”［11］。在跨界河流的開發(fā)利用上，也需強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，承擔(dān)的義務(wù)越多，貢獻(xiàn)越大，享有的權(quán)利就應(yīng)越多，只有如此，沿岸各國才能達(dá)到一種權(quán)利義務(wù)相對(duì)平衡的狀態(tài)，才符合公平合理利用原則。

(四)對(duì)其他沿岸國的影響

巴爾喀什湖以及其他水問題與中國對(duì)伊犁河、額爾齊斯河的開發(fā)利用之間無太大關(guān)聯(lián)。有學(xué)者根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)研究報(bào)告中的數(shù)據(jù)對(duì)伊犁河的徑流量變化進(jìn)行了分析，結(jié)果表明: 1995年以來，伊犁河的徑流量盡管波動(dòng)較大，但總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。伊犁河徑流并未因上游的開發(fā)利用而減少，巴爾喀什湖水位出現(xiàn)下降與伊犁河徑流量變化的因素相關(guān)性不大［12］。巴爾喀什湖水位問題，更大的影響因素實(shí)際上來自哈薩克斯坦自身和巴爾喀什湖流域內(nèi)部:第一，卡普恰蓋水庫的影響。1970年卡普恰蓋水庫建成后，巴爾喀什湖的水文狀況發(fā)生了巨大變化: 1970－1987年巴爾喀什湖的水位下降了2. 2m①參見李宏．地球的血液———江河湖泊［M］．沈陽:遼海出版社，2011年。對(duì)此，中國科學(xué)院新疆地理研究所與哈薩克斯坦國家科學(xué)院地理研究所的學(xué)者合作研究也得出同樣結(jié)論:“1970年卡普恰蓋水庫開始蓄水，使湖水位下降1. 1m?！眳⒁娂优翣枴べI合皮爾，A·A·圖爾蘇諾夫．亞洲中部湖泊水生態(tài)學(xué)概論［M］．烏魯木齊:新疆科技衛(wèi)生出版社，1996．，原因在于卡普恰蓋水庫蓄水后攔截了大量本應(yīng)流入巴爾喀什湖的水，還永久性地阻礙了伊犁河道的過水能力。第二，對(duì)水資源的過度利用。20世紀(jì)50年代以來，哈薩克斯坦人口開始快速增長(zhǎng)，水資源的需求增大并被過度利用，導(dǎo)致多數(shù)進(jìn)入巴爾喀什湖的河流不能流入湖泊②能夠流入巴爾喀什湖的河流主要有5條，即伊犁河、卡拉塔爾河、阿克蘇河、列普西河、阿亞古茲河。其中，阿亞古茲河是巴爾喀什湖北部最大支流，發(fā)源于塔爾巴哈臺(tái)山脈的北坡，但是目前阿亞古茲河實(shí)際上已沒有地表徑流流入巴爾喀什湖，因?yàn)樵摵訋缀跞康乃烤谘爻瘫还鄥^(qū)的農(nóng)牧場(chǎng)引用殆盡，只有洪水期才有部分徑流注入湖中。。此外，氣候變化、水量蒸發(fā)、冰川縮小等因子的疊加，地表水入湖水量也迅速減少，也是巴爾喀什湖水位降低的重要影響要素。第三，巴爾喀什湖湖退。根據(jù)中哈兩國學(xué)者共同的研究結(jié)果，巴爾喀什湖水位下降還因?yàn)閺?974年前后起巴爾喀什湖進(jìn)入了湖退期，即便沒有人類活動(dòng)影響，水位也會(huì)下降0. 9m［13］(P125)。另外一些事實(shí)是: 1992—2006年間，中亞天山的伊塞克湖周邊的湖泊除哈薩克斯坦最東面的薩司克湖水位下降外，其余湖水位均上升，其中靠近其西北面的巴爾喀什湖和位于東面的博斯騰湖水位上升幅度超過1m［14］。哥廷根喬治奧古斯塔大學(xué)地理學(xué)者Pavel Propastin曾研究過伊犁河流域，他認(rèn)為，巴爾喀什湖目前較穩(wěn)定———事實(shí)上其水位在過去幾年還曾經(jīng)有所上升［15］。上述水文資料和學(xué)者的研究成果，足以說明中國方面的用水對(duì)巴爾喀什湖水位的影響極其有限。

額爾齊斯河發(fā)源于中國新疆，向西北流入哈薩克斯坦齋桑泊，再北經(jīng)俄羅斯鄂畢河，最后注入北冰洋。據(jù)我國水文資料提供的數(shù)據(jù)，額爾齊斯河每年流出國境的水資源約112億m3，從齋桑泊出來后水量變?yōu)?00多億m3，從鄂畢河進(jìn)入北冰洋時(shí)流量為1000億m3。可見，我國對(duì)額爾齊斯河的調(diào)水量，既使達(dá)到極限值———30億m3，也僅占額爾齊斯河出境水量的30%左右。而且，中國在額爾齊斯河的調(diào)水位置以下還有250公里左右的河段，中國調(diào)水時(shí)也需考慮自己下游的用水問題，所以中國調(diào)用的水準(zhǔn)確地說是洪水［16］。Richard Stone在美國SCIENCE雜志上撰文說，中國現(xiàn)在每年從額爾齊斯河引水8億m3到烏倫古湖，到2020年每年引水10億m3，占額爾齊斯河流量的15%③See Richard Stone．Transboundary Rivers For China and Kazakhstan，No Meeting of Minds on Water．SCIENCE，2012，VOL．337(27)．。事實(shí)上，我國“引額濟(jì)?！?海指“烏倫古湖”)的水量客觀受限，每年為2億～6億m3［17］，因?yàn)椤耙~濟(jì)海”的水量并非越多越好，引水過多會(huì)導(dǎo)致烏倫古湖的過水湖———吉力湖湖水倒灌，而湖水倒流不僅會(huì)使湖的礦化度驟然增高，進(jìn)而影響湖周圍的生態(tài)環(huán)境，而且還會(huì)使地下水位上升，地下水位上升會(huì)使耕地、草場(chǎng)趨于沼澤鹽漬化［18］。無論如何，中國對(duì)額爾齊斯河水資源的利用對(duì)下游國家的用水影響都不大。時(shí)任哈薩克斯坦外交部長(zhǎng)的Kasymzhomart Tokayev曾發(fā)表評(píng)論說，中國對(duì)額爾齊斯河的調(diào)水對(duì)哈薩克斯坦的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境沒有任何實(shí)質(zhì)的威脅④See Kazakhstan Plays Down Impact of China River Plans，REUTERS NEWS SERVICE，at http: / /www．geocities．com/The Tropics/Beach/1696/news/Kazakhstan－Plays－Dow－River－Plans．htm，May 19，1999．。哈薩克斯坦1998年通過的30年行動(dòng)計(jì)劃中強(qiáng)調(diào)的優(yōu)先考慮事項(xiàng)僅提到南部錫爾河和西部里海的國際協(xié)定，而未提及額爾齊斯河［19］，這也說明中國對(duì)額爾齊斯河的利用對(duì)哈薩克斯坦未造成有害影響。

四、可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展作為一個(gè)概念，明確提出始于1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)(又稱“布倫特蘭委員會(huì)”)發(fā)表的題為《我們共同的未來》的研究報(bào)告(又稱《布倫特蘭報(bào)告》)。該報(bào)告對(duì)可持續(xù)發(fā)展作了定義，即“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”［20］(P26)。可以看出，這一概念的基本點(diǎn)是“發(fā)展”，只不過該發(fā)展應(yīng)是可持續(xù)發(fā)展，這一理念投射到自然資源開發(fā)這個(gè)問題上則包含兩方面內(nèi)容:一是開發(fā)利用自然資源時(shí)要切實(shí)考慮環(huán)境保護(hù)的需要;二是在追求環(huán)境保護(hù)目標(biāo)時(shí)要充分考慮開發(fā)利用促進(jìn)發(fā)展的需要。簡(jiǎn)言之，就是要求各國以可持續(xù)的方式開發(fā)利用自然資源，在開發(fā)利用自然資源時(shí)要將環(huán)境與開發(fā)兩方面互相結(jié)合，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不能以開發(fā)利用犧牲環(huán)境，也不能以保護(hù)環(huán)境否定開發(fā)利用。

人類在開發(fā)利用自然資源的同時(shí)需要保護(hù)環(huán)境、維持生態(tài)平衡，這一點(diǎn)毋庸置疑。但對(duì)于發(fā)展中國家來說，開發(fā)利用自然資源進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)其生存發(fā)展權(quán)的必然要求，也是其當(dāng)前的首要任務(wù)。因?yàn)樨毨У纳鐣?huì)無法為人們提供享受良好環(huán)境所需的充分選擇與環(huán)境質(zhì)量，只有發(fā)展才能消除貧窮和改善環(huán)境條件，這種發(fā)展既能使當(dāng)代的大多數(shù)人受益，也能使未來的人受益，這無疑是符合可持續(xù)發(fā)展的精神內(nèi)涵的。對(duì)于這一點(diǎn)，《布倫特蘭報(bào)告》亦有深刻認(rèn)識(shí)，該報(bào)告特別指出可持續(xù)發(fā)展包括“需要”的概念，尤其是世界貧困人民的基本需要，并要求將此需要放在特別優(yōu)先的地位來考慮［21］。1992年《里約宣言》也同樣指出根除貧窮①根除貧窮是發(fā)展的一個(gè)主要內(nèi)容。是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必不可少的條件②見《里約宣言》宣示的原則五。。

作為發(fā)展中國家，中國亦可根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，在保護(hù)環(huán)境的前提下積極開發(fā)利用中哈跨界河流，借助自然資源的開發(fā)利用來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)其保護(hù)環(huán)境的能力。如前所述，新疆是傳統(tǒng)落后偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢，生存條件差，中國只有積極開發(fā)利用兩河水資源，繁榮新疆經(jīng)濟(jì)，提高新疆人民生活水平，才能更好地發(fā)揮兩河在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的作用，才符合環(huán)境保護(hù)的需要。

五、中哈跨界河流雙邊協(xié)定的規(guī)定

中國就跨界河流問題一直與哈薩克斯坦進(jìn)行積極對(duì)話。到目前為止，中哈雙方就跨界河流問題已進(jìn)行了多次談判與磋商，簽訂了一系列條約和協(xié)定，主要有2001年的中哈《關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》和2011年的中哈《保護(hù)共享河流水資源質(zhì)量的協(xié)議》。

2001年《關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》第四條規(guī)定:“考慮到雙方的利益，任何一方不得限制另一方對(duì)跨界河流水資源的合理利用和保護(hù)”。依據(jù)此條，中哈中的任何一方都沒有否決另外一方用水計(jì)劃的權(quán)利。該協(xié)定第11條還規(guī)定:“本協(xié)定不涉及雙方因參加其他國際條約所承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)。”可見，中國目前對(duì)伊犁河和額爾齊斯河的開發(fā)利用完全符合中哈之間關(guān)于跨界河流利用與保護(hù)的相關(guān)協(xié)定。此外，哈薩克斯坦、中國都未加入1997年聯(lián)合國《國際水道非航行使用法公約》，所以該公約也不適用于中哈之間的跨界河流爭(zhēng)端。

綜上所述，無論根據(jù)一般國際法還是特殊國際法，中國目前的開發(fā)利用都于法有據(jù)，且充分、合理，那些指責(zé)中國違反國際法的言論是沒有任何道理和依據(jù)的。相反，中國一向重視中哈跨界水資源的合理利用和保護(hù)工作，在對(duì)中哈跨界河流進(jìn)行開發(fā)利用時(shí)，始終遵循國際法一般法律原則，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，并充分兼顧哈薩克斯坦的利益和關(guān)切。

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［責(zé)任編輯霍麗］

【經(jīng)濟(jì)研究】

Analysis on The International Legal Basis of China Developing and Utilizing Transboundary Rivers: For Instance Transboundary Rivers between China and Kazakhstan

ZHANG Hai-xing，YE Fang-fang
(Law School，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210093，China)

Abstract:The development and utilization of China－Kazakhstan transboundary riversin China has been criticised by Kazakhstan and some other countries．However，according to the general international law and special international law，China's current development and utilization are in accordanle with the international law: National sovereignty principle is the most important international law basis，and Sino－Kazakhstan bilateral agreements about the protection and utilization of China－Kazakhstan transboundary rivers is the direct legal basis; China developing and utilizing China－Kazakhstan transboundary rivers also conforms to fair and reasonable utilizationprinciple that is the fundamental principles of international water law andsustainable development principle in international environment law．

Key words:transboundary river; national sovereignty; fair and reasonable utilization; sustainable development principle; Sino－Kazakhstan bilateral agreements

作者簡(jiǎn)介:張海興，男，陜西扶風(fēng)人，南京大學(xué)博士生，從事民商法、國際法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目:新疆維吾爾自治區(qū)普通高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地伊犁師范學(xué)院新疆哈薩克文化與民族現(xiàn)代化研究中心項(xiàng)目(XJEDU080112C03)

收稿日期:2014-10-02

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

DOI:10．16152/j．cnki．xdxbsk．2015-05-016

中圖分類號(hào):D993．3