魏治勛

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250100)

【法學(xué)研究·紀念“五四憲法”頒布60周年】

論憲法權(quán)威的自我保障制度

魏治勛

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250100)

作為國家根本大法的憲法必須具有最高效力和最高權(quán)威,任何與憲法相沖突的立法和公權(quán)行為都必然因違憲而無效。維護憲法權(quán)威絕不能借助于個人權(quán)威,而必須依靠健全的憲法保障制度建設(shè)才能達成,此一方面的任何“天衣之縫”都可能導(dǎo)致憲法權(quán)威的崩解。對于致力于依憲治國的中國立憲實踐而言,建立健全憲法自我保障制度乃是維系憲法權(quán)威的唯一路徑選擇。

憲法權(quán)威;憲法自我保障制度;天衣之縫;依憲治國

憲法是一個國家的根本大法,是人民權(quán)利的權(quán)威載體和治國理政的根本依據(jù)。因而,憲法必須具有權(quán)威性,相關(guān)國家制度必須確保憲法的權(quán)威性。這其中,作為最高規(guī)范的憲法首先自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起自我保障其權(quán)威的職能。否則,憲法將無異于僅僅是“一張寫著人民權(quán)利的紙”①列寧在譏諷沙皇專制政權(quán)實行虛偽立憲欺騙愚弄人民時寫道:“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。”《列寧全集》第12卷,人民出版社1987 年版，第50頁。 中國學(xué)者認為，憲法的核心命題就是“限制公權(quán)，保障人權(quán)”?！皯椃ū举|(zhì)上就是一部保障人權(quán)之法”，就此而言，真正的憲法“不僅僅是一張寫著人民權(quán)利的紙?！眳⒁姀堄簦骸稇椃ú粌H僅是一張寫著人民權(quán)利的紙：訪中國憲法學(xué)研究會會長，中國人民大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師韓大元》，載《人民論壇》2012年第11期。,而不會真正發(fā)揮規(guī)范政治社會生活的作用。在中共十八屆四中全會鄭重提出“依憲治國”的情境下,回顧近代以來東西方立憲的理論爭論與實踐探索，并以史為鑒,梳理并提出當(dāng)代中國憲法權(quán)威保障的制度之道,其現(xiàn)實意義殊為卓著。

一、證立模式之辯:憲法到底要求什么樣的權(quán)威?

綜觀世界各國近代以來的立憲歷程,幾乎所有類型的政體都頒布過憲法,而當(dāng)今世界各國也無一例外地都擁有自己的憲法。但時至當(dāng)下,憲法具有權(quán)威性并根據(jù)憲法建立起穩(wěn)定的立憲政治體制的國家,卻仍舊只占少數(shù),得到世界各國廣泛認可的憲政國家也不過幾十個;包括中國、泰國等經(jīng)歷了百年立憲歷程的國家,迄今仍未能走向成熟的立憲政治之道。這樣看來,立憲政體的建立和憲法權(quán)威的鑄成,乃是一件極易反復(fù)、殊為艱難的政治籌劃。相反,精心構(gòu)造的立憲體制的傾覆,卻是一件較短時間內(nèi)就容易實現(xiàn)的目標,無論“魏瑪憲法”及其立憲政體還是中國的“五四憲法”及其開啟的立憲模式,都在較短的時間內(nèi)被推翻或踐踏,在東西方立憲歷史上留下了令人警醒的一筆。

那么,為什么憲法權(quán)威的建構(gòu)無論在理論上還是實踐上都是殊為不易的艱巨工程?為什么憲法權(quán)威的敗壞和立憲政體的傾覆卻又是較易實現(xiàn)、短期可成?難道人類一定要追尋一種根本上困境重重的政治法律生活形式嗎,一如立憲與法治的曲折歷程所昭示的那樣?

憲法權(quán)威這一概念,涵括的是憲法作為一個國家政治社會生活行為基本依據(jù)和準則的至高無上的地位。憲法權(quán)威意味著:與普通法律不同,憲法規(guī)范不僅是有效的法律規(guī)范,而且是統(tǒng)帥整個法律體系的最高性規(guī)范;憲法對一個國家的所有公權(quán)機關(guān)、黨派、社會團體、組織和個人,都具有最高的拘束力;任何與憲法相沖突的立法和行為都是違憲的，因而必然是無效的。從社會影響力的角度看,憲法權(quán)威還體現(xiàn)為整個社會對憲法的信仰和拜從。正是由于憲法的至上權(quán)威性,憲法才能夠成為公民權(quán)利得以保障和立憲體制得以矗立的基石。

英國憲法學(xué)家惠爾(K. C. Wheare)認為,從理論上看,憲法權(quán)威得以證成,主要有三種立論的模式：第一種立論模式是以美國憲法理論為代表的道德論證,這種道德論證主要包含兩個方面的內(nèi)容:其一將憲法權(quán)威和政府權(quán)力來源歸結(jié)于自然權(quán)利和社會契約論,認為正是人在自然狀態(tài)中擁有的自然權(quán)利構(gòu)成了憲法權(quán)威的基礎(chǔ)和政府權(quán)力的來源,“它提供了判斷政府行為的道德基礎(chǔ);更重要的是,提供了校驗憲法效力的道德基礎(chǔ)?！盵1](P61)自然法由此構(gòu)成了憲法的“高級法背景”。其二,憲法權(quán)威性所要求的服從,根本上在于它表達了人民的意志,“凡人民所規(guī)定之事項,即約束每個人。”[1](P58)第二種立論模式是基于“情境邏輯”(logic of the situation)的回答:既然憲法是一個國家的根本大法,它創(chuàng)立了這個國家的政體結(jié)構(gòu),包括最高立法機關(guān)在內(nèi)的一切國家機關(guān)都是憲法的創(chuàng)造或基于憲法而成立。那么,憲法顯然要比它創(chuàng)設(shè)的機關(guān)優(yōu)越,因而憲法必定在效力等級上要高于法律,更不用說行政和司法機關(guān)創(chuàng)立的規(guī)范性法律文件。由此,憲法必然是一個國家法律體系中居于最優(yōu)越地位的規(guī)范形式;如果不是這樣，則“憲法和制憲就沒有意義”。第三種立論模式則是將某種規(guī)范的效力等級與制定該規(guī)范的機構(gòu)的權(quán)力位階相聯(lián)系,由此憲法的最高權(quán)威性就取決于制定它的機構(gòu)的權(quán)力等級的最高性。近代以來的主流政治法律理論將人民尊奉為唯一真正的主權(quán)者和立憲主體,而在施密特(Carl Schmitt)看來,人民主權(quán)在內(nèi)容上完全等同于人民立憲權(quán)。既然人民是國家主權(quán)權(quán)力的最高持有者,當(dāng)人民將其主權(quán)權(quán)力以立憲程序予以規(guī)定和落實,則人民就轉(zhuǎn)化為權(quán)力效力等級最高的規(guī)范體系的創(chuàng)立者。憲法的最高效力和最高權(quán)威的地位,根本上取決于它是人民這一具有最高權(quán)力等級的主體的創(chuàng)造物。概括起來,憲法最高權(quán)威的證成,其基礎(chǔ)在于它是人民基于維護其自然權(quán)利的社會契約的產(chǎn)物,在于它應(yīng)當(dāng)高于它所創(chuàng)制的一切國家機關(guān)的優(yōu)越地位,在于它是國家主權(quán)擁有者的人民的創(chuàng)制物。實際上,一部憲法要真正具有最高效力和最高權(quán)威,以上三個方面的基礎(chǔ)都是重要的和具有論證效果的。

凱爾森(Hans Kelses)則從實證主義出發(fā),基于法律與道德相分離的實證主義前題,為憲法規(guī)范的最高性提供了“動靜結(jié)合”的論證:從靜態(tài)上看,任何一個法律規(guī)范都可以上溯到一個上位規(guī)范,進而能夠上溯到憲法規(guī)范,雖然憲法規(guī)范又可以追溯到基礎(chǔ)規(guī)范,但在實證法范圍內(nèi),憲法規(guī)范無疑是最高的;而從動態(tài)的角度看,正是憲法規(guī)范的具體化才派生出法律,法律又進一步逐級派生出下位規(guī)范。因而,無論從動態(tài)還是靜態(tài)的視角看，法律體系都被認為是一個以憲法為最高效力等級并統(tǒng)帥其他法律形式的規(guī)范體系[2](P126-128)。同時凱爾森還注重從制定和修改程序方面論證憲法的最高性,正因為憲法規(guī)定了比普通法律更加嚴格的制定、修改與廢止的程序,它才為憲法權(quán)威預(yù)置了自身規(guī)定性[2](P142-143)。這樣,在凱爾森的理論體系中,憲法權(quán)威的最高性就獲得了一個較為完備的證明,可謂是憲法權(quán)威理論證立的實證主義版本。

憲法必須成為社會的最高權(quán)威,否則依憲治國和法治國家只能成為空想。學(xué)者指出：“無論何種形態(tài)的社會總有一個具有至高無上的權(quán)威存在。如果公眾心目中認同的最高權(quán)威不是法律,那么這個社會就肯定不是法治社會。”[3]因而,法治社會必然意味著這樣一種秩序狀態(tài):“它要求全社會形成的主流法治信念為:只承認法律一種權(quán)威?！盵3]在視憲法為最高法律的語境下,法治社會必然以承認憲法具有最高權(quán)威為前提。憲法的最高權(quán)威性是人民主權(quán)和人民意志至上的制度體現(xiàn),在現(xiàn)代社會,“一個合法的政治社會應(yīng)基于人民的同意,這種同意應(yīng)在人們?yōu)榻⒄_成的社會契約中反映出來。這種社會契約通常采取憲法的形式,而憲法又會確定政治構(gòu)架及其建制藍圖。通過立憲性契約,人們同意受統(tǒng)治。將成立的政府官員們則需要作出承諾,尊重憲法藍圖及其對他們的限制?！盵4](導(dǎo)論P7)可見,對憲法權(quán)威的尊崇構(gòu)成了現(xiàn)代法治國家的秩序基礎(chǔ)和信念之源。

二、憲法權(quán)威如何保障:靠人還是靠制度?

與理論上的證成相比,憲法最高權(quán)威在憲法實踐中的樹立及對其具體模式的尋求,卻是一件更加困難的事情,它既依賴于完備的憲法權(quán)威保障制度的設(shè)計,更取決于憲法實踐對這些保障制度的完整落實和最終確立。在這里,選擇什么樣的憲法權(quán)威保障模式成為了問題的關(guān)鍵,它直接關(guān)系到憲法保障實踐的效果和立憲政治的成敗。

現(xiàn)代社會關(guān)于憲法保障或曰“憲法的守護者”*凱爾森明確指出：“‘憲法的守護者’:在原初意義上是指一個機關(guān)，其功能在于保護憲法以免受侵犯。因此，人們也稱其為，而且確言之常常稱其為‘憲法保障’”。漢斯·凱爾森：《誰應(yīng)成為憲法的守護者》，張龑譯，載《歷史法學(xué)》(第一卷)，法律出版社2008年版，第242頁。實踐模式之爭,不過是以一種言辭對抗的集中形式表達出一個社會對于憲制非常狀態(tài)及其走向的焦慮,按照施密特的說法,“對于憲法守護者或維護者的呼聲經(jīng)常是憲法狀態(tài)危機的一種表征?！盵5](P1)20世紀初葉德國國內(nèi)關(guān)于憲法保障制度的討論正是在一種頗具挫折性的制度轉(zhuǎn)折背景下展開的:議會民主體制的擁護者力圖尋求新的出路以克服其缺陷,而推崇威權(quán)體制的思潮則企圖在憲制外衣下引進打破憲法固有架構(gòu)的手段并為之作論證。在1929年的德國全國憲法學(xué)者大會上,施密特拋出了通過強化總統(tǒng)權(quán)力使之成為強有力的“憲法的守護者”的威權(quán)論觀點。在隨后出版的《憲法的守護者》(1931年)一書中,施密特為其“憲法的守護者”命題作出了較為全面的論證。施密特指出,近代德國自進入立憲體制以來,在誰是憲法權(quán)威的守護者這一問題上一直陷入混亂之中:一方面,人民或許出于政治秩序安定或者維護公益的想法,努力避免將憲法守護者議題政治化而規(guī)避討論;另一方面,魏瑪憲法的制定和實施進一部引發(fā)了誰是憲法守護者的疑問,基于不同的理由不同權(quán)力部門諸如國事法院、帝國法院、憲法法院、帝國裁判法院、帝國行政法院、總統(tǒng)、議會都自稱或者被視為理所當(dāng)然的“憲法的守護者”。對于這種理論與實踐中的混亂狀況,施密特力圖尋求到一種合理的解決方案,他認為:“我們所應(yīng)采用的做法,不應(yīng)該是使其他的國家活動領(lǐng)域取得單純補充性的隨附效應(yīng),而是要組織一個特別的設(shè)置或機制,使其承擔(dān)確保不同權(quán)力部門依據(jù)憲法而運作、并且捍衛(wèi)憲法之任務(wù)?！盵5](P189)因此,“憲法的守護者”的設(shè)置必須避免某一權(quán)力部門因之取得相對于其他部門的優(yōu)勢地位,否則它就成了“憲法的主宰”。為此,他主張選擇一種能夠超越于其管轄權(quán)范圍之外的具有特殊性質(zhì)的權(quán)威充當(dāng)“憲法的守護者”,這一特殊存在就是作為國家元首的總統(tǒng)。在施密特看來,國家元首不但具有超越于各具體權(quán)力部門的權(quán)威,“展現(xiàn)著國家統(tǒng)一體及其統(tǒng)一的運作方式”,而且其道德聲望以及這一職位獨具的斡旋性、維護性、中立性、規(guī)制性、連續(xù)性、恒常性等特質(zhì),使得總統(tǒng)不但不會與各個權(quán)力部門形成競爭關(guān)系,反而成就了其在權(quán)力分立體制中的不可或缺的優(yōu)越地位。尤其是,憲法所賦予的由總統(tǒng)實施緊急狀態(tài)的權(quán)力,使之“能夠成為憲法的積極屏障”,而其他權(quán)力部門因自身缺陷都無法承擔(dān)此一重任。因之在施密特看來,只有作為國家元首的總統(tǒng)具有成為“憲法的守護者”的資格,這一設(shè)置不但完全“符合作為魏瑪憲法礎(chǔ)石的民主原則”,而且,“憲法特別嘗試著讓帝國總統(tǒng)之權(quán)威有機會能直接與德國人民之政治總意結(jié)合,并藉此以憲法統(tǒng)一體之守護者、捍衛(wèi)者及全體德國人的身份而行動。”[5](P216)因而可以說,“在魏瑪憲法的現(xiàn)行內(nèi)容中,已經(jīng)存在著一個憲法的守護者,也就是帝國總統(tǒng)。”[5](214)就這樣,施密特將“憲法的守護者”重任托付于總統(tǒng)這一個權(quán)威人,并為之作出了基于德國復(fù)雜政治現(xiàn)實需求的理論論證。

凱爾森同樣認為憲法權(quán)威天然需要一個守護者,因為“缺乏保障的憲法,對違憲立法無能為力的憲法,是沒有約束力的。”不過他所看重的這個守護者卻是制度而非個人權(quán)威,因而他不可能贊成施密特的方案。在凱爾森看來,施密特“試圖擴大帝國總統(tǒng)的權(quán)限”,將總統(tǒng)塑造成“國家的主權(quán)統(tǒng)治者”,“這一地位無論如何同憲法保障者的職能是不相一致的。”[6](248)凱爾森同樣也不贊同美國式的通過普通法院的違憲審查保障憲法權(quán)威的實踐模式。在凱爾森看來,美國的司法審查模式具有三個方面的缺陷:其一,美國式的由一般法院實施的分散審查模式,從根本上講并不利于憲法權(quán)威的確立和憲法效力的維護,因為在他看來,“這種解決方法的弊端在于下列事實,即不同的法律適用機關(guān)可能對立法的合憲性存在著不同的意見,因而一個機關(guān)可能會適用立法,因為他認為立法合憲,而另一個機關(guān)卻基于其所宣稱的違憲性而拒絕適用。對立法是否合憲——即憲法是否受到侵犯的問題缺乏統(tǒng)一決定,乃是對憲法權(quán)威的極大威脅?！盵7]凱爾森的這一判斷并非空穴來風(fēng),1896年的“Denney v. state”一案的發(fā)生充分證明了凱爾森的預(yù)見。其二,美國式的司法審查模式在審查啟動程序上具有偶然性,原因即在于違憲審查的提起只有在審理普通案件的情形下才會附隨發(fā)生,因而并不能一般性地消除違憲立法的存在。凱爾森指出：“立法的合憲性是一項公共利益,而后者不一定和有關(guān)當(dāng)事人的私人利益相重合。正是公共利益才值得通過符合其特殊性質(zhì)的特殊程序而加以保護。缺乏這種程序的端著受到美國法學(xué)文獻的普遍承認。”由此可見,美國司法審查啟動機制的偶然性與公共利益的普遍屬性難以耦合,這是美國式憲法保障的又一重要缺陷[7]。其三,美國式的違憲審查容易造成社會秩序的失范。凱爾森指出,合理的違憲審查應(yīng)當(dāng)滿足這樣一個前提條件:“在因違憲而被撤銷的立法取代了先前的立法或普通法規(guī)則的情形中,更好的辦法是恢復(fù)先前的立法或先前有效的普通法規(guī)則,而不是讓法律狀況變成該領(lǐng)域不受任何法律調(diào)控?！盵7]顯然,美國式的附隨訴訟案件偶然啟動的司法審查模式,并未對違憲法律被撤銷后相關(guān)領(lǐng)域的失范狀態(tài)作出制度上的應(yīng)對,從而為社會失序開啟了可能性的大門?；谏鲜鲈?凱爾森不贊成美國式憲法保障模式,而主張建立一個與代議機關(guān)平行的專門性的違憲審查機關(guān)來保障憲法權(quán)威,此即在奧地利首創(chuàng)的憲法法院違憲審查模式。

當(dāng)然,在同時代關(guān)于憲法保障制度及其機構(gòu)設(shè)置的問題爭論方面,施密特和凱爾森的觀點都不具有唯一性[8]。在世界各國的憲法保障實踐中,司法審查模式、憲法法院模式、憲法委員會模式以及議會審查模式,都是具有代表性的憲法保障模式,是維護憲法權(quán)威和憲法最高效力的基本制度設(shè)置。這些不同類型的審查模式各有其優(yōu)勢,在維護憲法權(quán)威的實踐過程中,都發(fā)揮了其制度性約束力。

三、憲法權(quán)威的毀滅:禍起“天衣之縫”

一個國家其憲法權(quán)威的樹立和長期存續(xù),并不僅僅依賴于某一項單一的憲法保障制度的設(shè)計和落實,而是更多地取決于整個憲法保障制度體系的完善程度。只有當(dāng)一個國家建立了多層次的、環(huán)環(huán)相扣的、致密的憲法權(quán)威保障制度體系,同時要求具有穩(wěn)定而良好的制度運作機制并固化為某種尊崇憲法的傳統(tǒng)之后,一套維護和維系憲法權(quán)威的“無縫天衣”才會最終形成,憲法權(quán)威從而憲法之治才會走上持存之道。然而不幸的是,并非每個邁向現(xiàn)代化征程的國家都能夠像美國那樣較早就能夠相對順利地確定一套完善的憲法保障制度,而更多的國家在立憲之路上經(jīng)歷了反復(fù)和挫折,無論是近代法國和意大利那樣的憲法頻繁立廢,還是中國、韓國、泰國等亞洲國家在立憲道路上歷經(jīng)的曲折,都表明了確立和維護憲法權(quán)威的巨大難度。

至于開創(chuàng)了近代憲法新趨勢的魏瑪憲法,曾被認為是20世紀最民主最自由的憲法之一。這部憲法“結(jié)構(gòu)之嚴密幾乎到了完善的程度,其中不乏設(shè)想巧妙、令人欽佩的條文,看來似乎足以保證一種幾乎完善無疵的民主制度的實行”[9](P85)。但這樣一個設(shè)計良好的憲政體制在短期之內(nèi)就被徹底推翻,卻僅僅因為其憲法保障制度存在一條細微的縫隙,這就是:魏瑪共和國在其三權(quán)分立體制設(shè)計中,為總統(tǒng)專門規(guī)定了所謂的“緊急命令權(quán)”,這一特殊權(quán)力的存在使得總統(tǒng)權(quán)力不斷走向集中,從而威脅到了三權(quán)之間的制衡關(guān)系。隨著共和國政治生活的非正常發(fā)展,總統(tǒng)行使“緊急命令權(quán)”的次數(shù)急劇增加,最終超越并壓倒了立法權(quán)和行政權(quán),從而為納粹黨人最終埋葬共和體制奠定了合法手段和規(guī)范依據(jù)的基礎(chǔ)?？梢哉f,正是總統(tǒng)享有的“緊急命令權(quán)”這一憲法保障制度的“天衣之縫”,成為顛覆憲法權(quán)威的制度之源,而其更深遠的源頭,則是存在于德國立憲理論中的過于推崇威權(quán)式的“憲法的守護者”的傾向。其實,早在凱爾森對施密特理論的批判中,已然明確指出其憲法保障方案中蘊含著一種危險:將憲法權(quán)威托付于某一高度集權(quán)的個人,這種做法“清晰地暴露出君主作為憲法守護者的立憲學(xué)說所具有的意識形態(tài)特征。”[6](P248)而當(dāng)施密特將其理論發(fā)揮到危險的極端,以至于認為“領(lǐng)袖的行為是真正的司法。它并不隸屬于司法當(dāng)局,本身便是最高的司法當(dāng)局?！盵10](P202)同時,現(xiàn)實政治生活又越發(fā)脫離正常軌道,魏瑪憲法的真正危險也就難以避免了。

新中國制定的第一部憲法即“五四憲法”,同樣被廣泛認為是一部基本內(nèi)容良好的憲法,但由于憲法在制度設(shè)計上存在太多的“天衣之縫”,使得這部憲法短期內(nèi)即遭遇不宣而廢的命運。概括地講,“五四憲法”在實體內(nèi)容上暴露出的“天衣之縫”主要有如下幾個方面:其一,“五四憲法”對國家機關(guān)的權(quán)力缺乏明確的限制。“五四憲法”規(guī)定,全國人大和地方各級人大是國家的權(quán)力機關(guān),國家的行政機關(guān)和司法機關(guān)由它產(chǎn)生、對它負責(zé)、受它監(jiān)督、向它報告工作,而沒有對其權(quán)力限制的明確規(guī)定,這就賦予了全國人大幾乎不受制約的權(quán)力。對其他國家機關(guān)權(quán)力限制的規(guī)定同樣付之闕如。其二,“五四憲法”沒有對執(zhí)政黨地位作出任何規(guī)定,沒有處理好執(zhí)政黨與國家和憲法的關(guān)系,致使“在實際生活中黨和黨組織往往處于憲法之上,不按照憲法的規(guī)定辦事,結(jié)果只能使憲法虛置?！盵11]尤其是“五四憲法”未能對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力和權(quán)威作出明確有效的限制,也沒有對其任職期限和任職次數(shù)作出任何限制,致使領(lǐng)導(dǎo)人的個人權(quán)威凌駕于黨的權(quán)威之上,而黨的權(quán)威又無法受制于憲法的規(guī)定,這就使得“‘五四憲法’在公意之外,又設(shè)置了一個權(quán)威淵源。這進一步降低了憲法文本本身的權(quán)威強度。”[12]其三,“五四憲法”對其自身效力和權(quán)威的保障條款缺乏完善規(guī)定,僅規(guī)定全國人大行使修改憲法、監(jiān)督憲法實施的權(quán)力以及憲法修改由全國人民代表大會以全體代表的三分之二的多數(shù)通過,除此之外,沒有任何有關(guān)政黨、國家機關(guān)、人民團體、黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人必須遵守憲法和在憲法法律范圍內(nèi)活動的條款,當(dāng)然也沒有規(guī)定對違憲行為追究憲法責(zé)任的制裁條款?！拔逅膽椃ā眱H頒行三年就遭遇被實際廢棄的命運,不能說與這部憲法的保障制度存在的諸多“天衣之縫”沒有必然的關(guān)聯(lián)。

四、重構(gòu)憲法保障制度的“無縫天衣”

前事不忘,后事之師。在檢討東西方立憲歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,梳理并重構(gòu)一個完善的憲法權(quán)威保障制度體系,對于堅定地走向依憲治國之路的當(dāng)代中國而言,實在是至關(guān)重要的。但一個較為完善的憲法權(quán)威保障制度體系,必須在充分考慮中國社會歷史和制度環(huán)境的基礎(chǔ)上加以建構(gòu),以增強這一制度的適應(yīng)力和實效性。從根本上說,憲法權(quán)威的保障只能求助于憲法自己,因而憲法保障制度就是憲法自身規(guī)定的保障憲法權(quán)威的規(guī)范體系。這個體系包含復(fù)雜的制度內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)逐步通過完善憲法規(guī)范的途徑表達為有效的憲法條款。具體而言,憲法權(quán)威的自我保障制度至少應(yīng)包括如下幾個方面的內(nèi)容:

其一,應(yīng)加快基本權(quán)利立法,通過完善基本權(quán)利體系形成制約公共權(quán)力的有效屏障,有助于維護憲法的權(quán)威。在我國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利體系尚不十分完備的情況下,仍然有多項權(quán)利長期停留在憲法的字面上而無法發(fā)揮實際的效力,原因即在于,我國的憲法對基本權(quán)利的規(guī)定采取了“抽象的基本權(quán)利”的模式,這一模式的根本問題在于“抽象的基本權(quán)利規(guī)范對于行政機關(guān)和司法機關(guān)以及社會主體沒有直接的實定效力,它既不能被執(zhí)法機關(guān)直接執(zhí)行,也不能被司法機關(guān)直接適用,更不能被公民作為權(quán)利救濟的直接依據(jù)來引用,而只能作為立法機關(guān)基本權(quán)利立法的依據(jù)和效力來源?！盵13]因而,“在立法機關(guān)立法之前,公民基本權(quán)利必然是一種只能主張卻不能訴諸法律實踐的、徒具形式的紙面上的權(quán)利?！盵13]在立法機關(guān)即使消極立法也不會承擔(dān)憲法責(zé)任的既有制度架構(gòu)下,公民基本權(quán)利得不到立法的落實成為中國憲法實施的一個重大障礙,其對憲法權(quán)威的自我保障同樣構(gòu)成一個重要缺陷。這是因為：“憲法權(quán)利塑造的是積極的公民和有活力的公共生活,注重政治制度的結(jié)構(gòu)性品質(zhì),這種公共性有助于中和那種把權(quán)利訴求自利化、極端化的傾向。”[14]一種有活力的、積極的公共生活的建構(gòu)是以公民享有健全的基本權(quán)利為前提的,這種積極的公共生活通過明確基本權(quán)利邊界構(gòu)成了對公共權(quán)力的重大限制。正如學(xué)者所言,“從結(jié)構(gòu)性觀點來看,現(xiàn)代憲法爭議的關(guān)鍵問題是:在所有的情況下,如果說政府侵害了憲法權(quán)利,它們都不過是在問政府是否逾越了權(quán)力的邊界,而不是在多大程度上沒能滿足個人的什么要求?！盵15](P25)制約公共權(quán)力是一個國家立憲制度得以健康維系的不可或缺的重要基礎(chǔ)。因而,憲法要想真正建立起至上的權(quán)威并使之長盛不衰,就必須將完整的基本權(quán)利賦予公民并推動其立法實現(xiàn),由此將基本權(quán)利立法的責(zé)任條款寫進憲法就具有了重要意義。中共十八屆四中全會明確提出:“加強重點領(lǐng)域立法。依法保障公民權(quán)利,加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度,保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯,保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實,實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。”這就為公民基本權(quán)利的立法落實提供了有利契機,有助于憲法權(quán)威保障制度的建構(gòu)和逐步展開。

其二,逐步建立中國特色的違憲審查制度,落實公共權(quán)力的憲法責(zé)任。違憲審查制度是憲法權(quán)威自我保障制度的核心所在,沒有這一制度的確立,憲法權(quán)威和憲法的最高效力就無法得到保證。學(xué)者指出:“無論基于何種憲法觀念,憲法權(quán)威的實現(xiàn)、憲法制度的實施都是‘憲政’的應(yīng)有之義,合憲性控制的具體制度設(shè)計可能存有差異,但本質(zhì)上均需保障公民權(quán)利、控制國家權(quán)力?！盵16]憲法控制國家權(quán)力基本邊界的兜底性方式就是審查其運作行為及其結(jié)果的合憲性,通過將與憲法相違背的公共權(quán)力行為及其結(jié)果宣布為違憲,就能夠牢牢地控制國家權(quán)力。憲法權(quán)威的成長和維系,根本上依賴于違憲審查制度的建立及其完善程度?，F(xiàn)行中國憲法雖然規(guī)定全國人大及其常委會擁有監(jiān)督憲法實施的權(quán)力,并在憲法實踐中形成了對行政立法和地方立法進行合法律性審查的有效制度,但按照違憲審查的一般理論和普遍實踐,這種僅對下位法律的規(guī)范性法律文件進行合法律性審查的制度實踐,還不是真正意義上的違憲審查,真正意義上的違憲審查的核心必須是以最高立法機關(guān)制定的法律為基本審查對象。中共十八屆四中全會提出:“加強備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。”這一要求表明,執(zhí)政黨已經(jīng)把對法律的合憲性審查納入憲法監(jiān)督制度的設(shè)計中,這就為中國建構(gòu)真正意義上的全面的違憲審查制度提供了基本指針。在此基礎(chǔ)上,有關(guān)追究和落實違憲責(zé)任的憲法制裁條款的制度建設(shè)也應(yīng)當(dāng)逐步提上日程,中國違憲審查制度的建立迎來了難得的歷史機遇。

其三,進一步完善憲法規(guī)范變遷的制度和程序,拒絕非規(guī)范的憲法變遷和憲法破壞。新中國建國以來的立憲歷程歷經(jīng)艱難曲折,期間以非規(guī)范的憲法解釋、憲法修改和憲法慣例導(dǎo)致的憲法危機事件并不少見,其根源即在于憲法對于其自身規(guī)范變遷缺乏完善合理的制度和程序性規(guī)定。具體而言,在憲法解釋方面,我國現(xiàn)行憲法在啟動憲法解釋的機制方面缺乏完善規(guī)定,憲法解釋權(quán)基本上處于虛置不用狀態(tài),憲法解釋的程序尚不完備,沒有具體規(guī)定憲法解釋的提出程序、審議程序、表決程序,沒有規(guī)定憲法解釋的效力,亦缺乏對憲法解釋功能的評價系統(tǒng)的設(shè)計和規(guī)定,這就使得我國憲法解釋制度無法成為一種常規(guī)性的、有效的憲法保障制度;在憲法修改方面,我國憲法明確規(guī)定了憲法修改的啟動程序,但在憲法修改實踐中形成了由中國共產(chǎn)黨中央委員會提出建議案、全國常委會接受后提出修憲草案的機制,并成為中國特有的憲法慣例,但這一憲法慣例卻使原有的憲法修改條款成為具文。我國憲法解釋與憲法修改制度存在的上述問題,無疑是憲法自我保障制度迄今仍舊未能彌補的“天衣之縫”,不僅無助于憲法效力的發(fā)揮和憲法權(quán)威的樹立,而且還可能為非規(guī)范的憲法變遷敞開了大門;只要相關(guān)制度一日不予完善,憲法權(quán)威流失的危險就始終存在著。因而,適時地完善憲法規(guī)范變遷的制度措施,盡快地彌合憲法保障制度尚存的諸多“天衣之縫”,應(yīng)當(dāng)是我國目前憲法保障制度建設(shè)的當(dāng)行之要和當(dāng)務(wù)之急。

必須予以補充的是,將憲法權(quán)威得以建立和維系的根本完全托付于憲法自身保障制度而非外在于制度的人格性存在,雖然抓住了事物的根本但卻仍舊不是事物的全部。徒法不足以自行,憲法法律得以發(fā)揮效力的能動要素還是人本身。既然,“我們很難找到一種謬論,它比下述主張對于所有的秩序和美好事物以及人類社會所有的和平和幸福,更具有顛覆性。這種主張認為,任何人類群體皆有權(quán)制定他們喜歡的法律;或者說法律不論其內(nèi)容的好壞,皆可以從法律制度自身獲得一切權(quán)威性?！盵17](P322-323)那么,在行憲過程中,必須全力提升公民的憲法意識,努力為依憲治國培育合格的公民,這才是樹立和維系憲法至高權(quán)威的真正的“無縫天衣”和最為深厚的基礎(chǔ)。

五、小 結(jié)

憲法是國家的根本大法，是法律秩序的基礎(chǔ)和公民自由權(quán)利最權(quán)威的淵源，可以說樹立憲法的至上權(quán)威根本上就是賦予權(quán)利和自由以最為尊貴的地位，本質(zhì)上乃是公民的自我加冕并為加冕儀典創(chuàng)造條件；在另一層面上，“既然憲法是被提請并接受大眾的批準的，憲法就最終是源自于人民的?！盵18](P8)在此意義上，所謂憲法保障制度，“最終不過是人民對自己的審查而已?！盵18](P8)但無論憲法的至上權(quán)威之于人民自由權(quán)利的等值性，還是憲法保障制度之于人民自我審查的同構(gòu)性，問題的關(guān)鍵仍舊在于，憲法權(quán)威只可能奠基于堅實而有效的自我保障制度之上，這種看似自我循環(huán)的邏輯并非沒有意義，而是揭示了現(xiàn)代制度的一個基本特性：“實踐理性僅需它自己的解靴帶就能將自己拔地而起?！盵19](P3-4)因而，處于最高效力等級的憲法欲建立和維護自身的權(quán)威性，就必須自己求助于自己。這一規(guī)定性充分顯示出憲法保障制度建設(shè)對于憲法權(quán)威建構(gòu)的構(gòu)成性意義，這一認識對于致力于依憲治國和“法治中國”目標的中國而言，同樣具有適用性。中共十八屆四中全會的召開為憲法權(quán)威的維護和強化開辟了新時代，全會決議鄭重宣稱：“堅持憲法的最高法律地位和最高法律效力”；明確要求：“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)”；全會決定，“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”，完善以“所有規(guī)范性文件”為對象的合憲性審查制度，設(shè)立“國家憲法日”，“建立憲法宣誓制度”?？梢哉f，在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，隨著這一系列強化憲法權(quán)威的措施逐步制度化并有可能最終入憲，一個中國特色的憲法自我保障制度體系漸趨完善，這將是中國堅定地走向“依憲治國”通途的最重要、最強有力的制度基礎(chǔ)和制度保障。

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[責(zé)任編輯 霍 麗]

On the Self-Guarantee System of the Authority of Constitution

WEI Zhi-xun

(LawSchool,ShandongUniversity,Jinan250100,China)

As the highest law of the country, constitution must have the highest legal effect and the greatest authority, the legislations and the behaviors of public power which are in conflict with the constitution must be invalid because of their unconstitutionality. Safeguarding the authority of the Constitution must on no account fall back on personal authority, but rather depend on a sound constitutional guarantee system to achieve the goal, while any suture of the system would lead to the Constitution′s breakdown. In the context of ′the rule of constitutional law in China, establishing and improving comprehensive constitutional self-guarantee system is the only way to safeguard the authority of constitution.

authority of constitution；constitutional self-guarantee system；constitutional system′s seam；the rule of constitutional law

2014-11-28

2012年國家社科基金后期資助項目(12FFX016);山東大學(xué)自主創(chuàng)新基金項目(IFYT1220)

魏治勛，男，山東昌邑人，法學(xué)博士，山東大學(xué)副教授，從事法哲學(xué)、法社會學(xué)、法律方法論研究。

D911.01

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2015-01-007