梁成意 周佳

(華東交通大學 人文社會科學學院，江西 南昌 330013)

服務(wù)型政府理念下的行政法平等原則

梁成意 周佳

(華東交通大學 人文社會科學學院，江西 南昌 330013)

依據(jù)服務(wù)型政府理念，公民是政府的服務(wù)對象。服務(wù)型政府理念以平衡論為法治理論基礎(chǔ)，體現(xiàn)在行政法中就是行政法平等原則。行政法平等原則以行政相對人為本位，即在行政相對人與行政主體地位平等的前提下，強調(diào)行政相對人的主體地位。以行政相對人為本位，以行政法平等原則為核心原則，正是建設(shè)服務(wù)型政府的法治關(guān)鍵。

服務(wù)型政府；行政法平等原則；以行政相對人為本位

一、服務(wù)型政府的法治解讀

行政法是調(diào)整行政關(guān)系、規(guī)范行政行為的專門法律。它規(guī)定政府的職權(quán)范圍，規(guī)范政府的執(zhí)法行為，懲治政府的違法行為，是與政府行為關(guān)系最為密切的法律。行政法的理論基礎(chǔ)是行政法據(jù)以存在和發(fā)展的基本觀念和思想前提[1]，它反映了一國對政府的定性，對政府和公民關(guān)系的認識。行政法基礎(chǔ)理論經(jīng)歷了從“管理論”到“控權(quán)論”再到當代“平衡論”的發(fā)展過程，每個理論都凸顯出時代的特色。

古代政府設(shè)置多秉持“管理論”，認為政府是管理公民的機關(guān)。政府積極、主動地行使管理職權(quán)，公民被動地接受管理，是政府權(quán)力的客體，公民與政府處在不平等的位置上。二戰(zhàn)后，各國響起保障個人自由的呼聲，限制政府權(quán)力成為大勢所趨，“控權(quán)論”應(yīng)運而生?！翱貦?quán)論”的基本路徑是用法律限制行政權(quán)，政府只有在法律允許的前提下，才能行使職權(quán)。政府行使管理職權(quán)由“管理論”時的主動轉(zhuǎn)為被動，所以，這時的政府有了“守夜人”的別稱。但是，這種理論很快就受到了挑戰(zhàn)，因為公民雖然在一定程度上擺脫了政府的濫權(quán)，但公民地位卻沒有得

到根本的改變；政府不能隨意干涉公民的自由，但也沒有真正尊重公民的自由，公民依然是管理權(quán)的客體。

關(guān)于我國的行政法基礎(chǔ)理論，經(jīng)過我國行政法學界的多年討論①我國行政法學界就此產(chǎn)生的主要觀點包括“管理論”、“服務(wù)論”、“控權(quán)論”、“政府法治論”、“公共權(quán)力論”、“公共利益本位論”、“平衡論”，等等。，最終羅豪才教授的“平衡論”脫穎而出?！捌胶庹摗钡闹饕^點是：行政法的發(fā)展過程，就是由“管理法”和“控權(quán)法”逐漸向現(xiàn)代的“平衡法”轉(zhuǎn)化的過程，行政機關(guān)與行政相對人的權(quán)利義務(wù)也從不平等逐漸向平等轉(zhuǎn)變；這種平等表現(xiàn)為行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡、公共利益與個人利益的平衡。[2]

“平衡論”的平衡思想與我國社會發(fā)展理念相適應(yīng)。當代我國社會所追求的是和諧共贏：所有社會主體都為社會發(fā)展做出貢獻，所有社會主體都能從社會發(fā)展中獲益。因此，共贏也應(yīng)該是現(xiàn)代行政法的追求：行政權(quán)力和個人權(quán)利不是非此即彼的關(guān)系，而是對立統(tǒng)一的關(guān)系；公共利益和個人利益并不是蹺蹺板的兩端，而是“一榮俱榮，一損俱損”的關(guān)系。而實現(xiàn)共贏的前提，就是行政相對人與行政主體地位平等、個人利益和公共利益同等對待。

服務(wù)型政府以“平衡論”為法治理論基礎(chǔ)?！捌胶庹摗迸c其他理論相比，在行政相對人的地位和尊嚴問題上實現(xiàn)了突破。“平衡論”從行政主體和行政相對人、公共利益和個人利益兩個角度看待行政法，既重視政府行政管理職能的行使，又強調(diào)保護行政相對人的合法利益，在規(guī)范權(quán)力和保障權(quán)利兩方面取得了平衡。也就是說，公民不再是政府行政管理的客體，而是行政法律關(guān)系中的主體；行政相對人與行政主體具有平等的法律地位，應(yīng)受到同等的對待。服務(wù)型政府的理念與“平衡論”中的“和諧平衡”理念相契合，可以說，建設(shè)服務(wù)型政府是對“平衡論”的一種貫徹。服務(wù)型政府的管理模式以服務(wù)為核心，政府的定位不僅是社會事務(wù)的管理者，更是提供公共物品的服務(wù)者，提供服務(wù)成為政府管理的主要途徑。公民不僅是被管理者，更是政府服務(wù)的主體。這要求政府尊重公民的主體地位，了解公民的心聲，聽取公民的意見，接受公民的監(jiān)督。

二、行政法平等原則：以行政相對人為 本位

(一)行政法平等原則是“平衡論”的深化

但凡是高屋建瓴的理論，總需要對其含義進行具體化，才能更好地應(yīng)用于實踐。作為建設(shè)服務(wù)型政府的法治理論基礎(chǔ)，“平衡論”必須在法律中有所體現(xiàn)，才能指導服務(wù)型政府的建設(shè)。行政法平等原則就是“平衡論”在行政法中的重要體現(xiàn)。行政法平等原則有兩層含義：其一，行政相對人之間的平等。這一含義是憲法中“法律面前一律平等”的原則在行政法領(lǐng)域的體現(xiàn)，這意味著行政機關(guān)實施行政行為，無論是行政立法行為，還是具體行政行為，都必須平等對待行政相對人，不得基于性別、民族、職業(yè)等個人特性的差異而區(qū)別對待行政相對人。其二，行政相對人與行政主體之間的平等。在行政法律關(guān)系中，行政相對人和行政主體作為兩方關(guān)系主體，具有平等的法律地位。雖然行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，但這并不表示行政機關(guān)可以任意限制行政相對人的權(quán)利；行政優(yōu)益權(quán)的行使具有法定條件，任何一方都不能有超越法律的特權(quán)。

行政法平等原則不僅是對“平衡論”的具體化，更是對“平衡論”的深化?！捌胶庹摗钡睦嫫胶饫砟?，源自對行政權(quán)的異常強大和行政相對人的弱小的清晰認識，因此，保障相對一方的利益是該理論的著力點。相關(guān)主張包括：精簡政府機構(gòu)，拓展社會自治，轉(zhuǎn)變政府工作職能；保障民主權(quán)利，擴大民主參與，實現(xiàn)“官”與“民”的良性互動；協(xié)調(diào)行政價值，兼顧不同社會群體的利益，等等。然而，這些保障措施必須建立在一定的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)，這一基礎(chǔ)就是行政主體與行政相對人的平等地位。行政法平等原則從行政主體和行政相對人的法律地位角度入手，貫徹了行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡、公共利益與個人利益的平衡。只有行政法律關(guān)系的雙方當事人處在平等的地位上，實現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利的平衡才有可能；如果法律地位不平等，強勢一方很難就自身利益作出妥協(xié)，而弱勢一方又無法保障自己的合法權(quán)利，利益平衡就是空想。行政法平等原則為“平衡論”的實現(xiàn)提供了基本原則和具體著力點，是對“平衡論”的深化。

(二)行政法平等原則是行政相對人本位的具體化

行政法平等原則在現(xiàn)階段必須以行政相對人為本位。以行政相對人為本位與“平衡論”的理念不相違背，其主要基于行政相對人相對弱勢的地位。其一，行政相對人民主參與難。民主參與是公民重要的憲法權(quán)利，是人民當家作主的體現(xiàn)。但在現(xiàn)實中，民主參與卻難以落實，表現(xiàn)為公民民主參與缺少有效的渠道，聽證等制度往往流于形式；相關(guān)法律規(guī)定存在不足之處，比如，我國行政立法的制定、修改和廢除都是由行政機關(guān)決定的，公眾沒有參與和建議的程序權(quán)利。其二，行政相對人權(quán)利救濟難，合法權(quán)利得不到保障。比如，面對強行征用土地、強行拆遷住房這類置行政相對人合法利益于不顧的行為，行政相對人往往投訴無門。權(quán)利救濟難主要表現(xiàn)在兩個方面：一是救濟渠道不暢，行政相對人的申訴得不到及時回應(yīng)；二是公正性難以保證，裁判結(jié)果難以擺脫行政機關(guān)的影響。改變行政相對人的弱勢地位，是行政法平等原則的應(yīng)有之義。

強調(diào)行政相對人的重要性，并不是說要走西方的個人主義道路。在我國，行政主體與行政相對人依然是“平等而不對等”的關(guān)系。所謂“平等”，指的是行政法律關(guān)系的主體雙方具有平等的法律地位，平等“意味著相對人作為獨立的和主動的權(quán)利義務(wù)主體，有權(quán)按自己的意志參加行政過程，影響行政結(jié)果，而不是僅僅作為一個客體被動地任由行政主體強行決定行政結(jié)果”[3]。而對于“不對等”，羅豪才教授有非常詳盡的分析，他認為，“非對等性是行政領(lǐng)域的法律關(guān)系區(qū)別于其他部門法律關(guān)系的重要特征”。行政機關(guān)為保證行政目的的實現(xiàn)，就某些事項享有優(yōu)先權(quán)，這是在實體行政關(guān)系中，行政權(quán)力與行政相對人權(quán)利的不對等；行政程序為了制約行政權(quán)力，對行政機關(guān)設(shè)定義務(wù)，這是程序行政關(guān)系中的不對等。[2]可見，“平等而不對等”的關(guān)系并沒有偏向任何一方，維護的是行政主體與行政相對人之間的一種平衡。只不過在現(xiàn)階段內(nèi)，行政相對人仍處于相對弱勢的地位，需要行政法有所側(cè)重，以實現(xiàn)“平等而不對等”的關(guān)系狀態(tài)。

三、建設(shè)服務(wù)型政府必須堅持行政法平等原則

服務(wù)型政府以“平衡論”為法治理論基礎(chǔ)，而行政法平等原則是“平衡論”在行政法中的直接體現(xiàn)，這決定了在行政法規(guī)范領(lǐng)域，服務(wù)型政府的建設(shè)必須遵循行政法平等原則。

(一)理論依據(jù)

行政法平等原則符合政府構(gòu)建的根本理論。社會契約論是西方關(guān)于政府建立的最基本的理論。社會契約論認為，人民是國家的所有者，國家的權(quán)力來自人民的讓渡，國家應(yīng)維護人民的利益。在我國，服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)是人民當家作主。依據(jù)人民當家作主的相關(guān)理論，我國的國家權(quán)力來自人民；中國共產(chǎn)黨作為人民的代表，領(lǐng)導國家各項事務(wù)，維護人民的利益；人民是政府服務(wù)的對象。在行政法中，其表現(xiàn)為：政府的權(quán)力來自行政相對人，行政相對人是行政主體服務(wù)的對象。

行政法平等原則符合服務(wù)型政府的核心理念。服務(wù)型政府的核心理念是“以人為本”?！耙匀藶楸尽笔菍Α盀槿嗣裰\利益、為人民服務(wù)”的高度理論概括?！耙匀藶楸尽币运膫€關(guān)系為內(nèi)容，即人與自然的關(guān)系、人與社會的關(guān)系、人與人的關(guān)系、人與組織的關(guān)系。[4]在人與自然的關(guān)系上，“以人為本”既注重人類生活質(zhì)量的提高，又注重生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。在人與社會的關(guān)系上，“以人為本”要求既使社會發(fā)展成果惠及全體人民，又使勞動者發(fā)揮聰明才智為社會發(fā)展做貢獻。在人與人的關(guān)系上，“以人為本”強調(diào)公正對待每個人，保障基本需求，保護合法權(quán)益，維護獨立人格。在人與組織的關(guān)系上，“以人為本”注重解放人、開發(fā)人，并努力使人們各得其所。正確處理好以上四個關(guān)系，是建設(shè)服務(wù)型政府的根本出發(fā)點和追求目標。而“以人為本”體現(xiàn)在行政法中，正是以行政相對人為本位的平等原則：重視行政相對人的利益，保障行政相對人的平等主體地位，維護行政主體與行政相對人之間的和諧關(guān)系。

行政法平等原則符合服務(wù)型政府的價值追求。服務(wù)型政府的價值追求主要有公正、平等、廉潔、公開、民主，等等，而這些價值都指向行政相對人的利益，強調(diào)行政相對人舉足輕重的地位。公正和平等價值主要涉及利益分配，指的是政府在調(diào)整公共事務(wù)時，要注意不同主體之間利益的分配正義。比如，在進行宏觀調(diào)控時，政府政策必須考慮縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)差距；在建設(shè)各項社會制度時，政府要特別關(guān)注社會弱勢群體。其中就包括公共利益與個人利益的公正分配問題，行政相對人的利益是政策考量的重點。廉潔和公開是對政府行為的要求。廉潔要求政府權(quán)力的行使應(yīng)保持純潔，不能為了私利而損害國家即人民的集體利益；公開要求政府權(quán)力應(yīng)接受社會的監(jiān)督，政府應(yīng)該保證政務(wù)公開，幫助民眾了解政府的運作狀況和決策過程，實現(xiàn)社會輿論的監(jiān)督。在法律監(jiān)督關(guān)系中，行政相對人是行政行為的監(jiān)督者，是自身利益的維護者。民主最能體現(xiàn)行政相對人主體地位的價值。按照憲法的規(guī)定，人民是國家的主人，有權(quán)民主參與國家決策，因此，在行政過程中，行政相對人也有權(quán)參與行政立法和決策，行使自己的“發(fā)言權(quán)”，助力政府科學決策。雖然政府具有最終決定權(quán)，與行政相對人的權(quán)利是不對等的，但從根本上說，政府決策反映的是多數(shù)人的意愿，是“人民的決策”。

(二)法律依據(jù)

憲法是我國的總章程，政府應(yīng)該遵守憲法的規(guī)定?！稇椃ā贰靶蜓浴币?guī)定：“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！闭鳛閲倚姓C關(guān)，必須遵守憲法的規(guī)定，以貫徹憲法精神為己任。

我國憲法是構(gòu)建服務(wù)型政府的根本法律依據(jù)。憲法要求政府行為應(yīng)符合平等原則，這是行政法平等原則產(chǎn)生的憲法依據(jù)。憲法平等原則有三個含義：第一，任何公民都平等地享有權(quán)利，平等地履行義務(wù)；第二，國家機關(guān)的執(zhí)法和司法活動，對于任何人都同等對待；第三，任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。這是對包括政府在內(nèi)的國家機關(guān)的要求，也是行政法平等原則的來源。憲法規(guī)定，為人民服務(wù)是政府的宗旨，這是以行政相對人為本的憲法依據(jù)。《憲法》第27條第2款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！闭吒咴谏蠒柽h與民眾的距離，只有以謙恭的姿態(tài)聽取民意，為民行政，才能真正成為人民的政府。以行政相對人為本的行政法平等原則是對憲法規(guī)定絕佳的貫徹。

另外，新《行政訴訟法》也做出了重大修改，體現(xiàn)出立法者態(tài)度的轉(zhuǎn)變：相較于行政主體，行政相對人更需要行政法律的保護。比如，新《行政訴訟法》第1條由“維護和監(jiān)督”行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)改為“監(jiān)督”，去掉了“維護”，這表明立法者對行政訴訟法的功能進一步明確：行政訴訟法是規(guī)范“民告官”的法律，保護行政相對人的訴訟權(quán)利是其主要職能。又比如，該法對權(quán)利的保護突破了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的限制，擴展到更廣闊的范圍，體現(xiàn)出立法者對行政相對人權(quán)利保護的重視。這些法律修改都符合行政法平等原則的價值要求。

(三)現(xiàn)實沖擊

“第三部門”是外來詞匯，源自“社會三分法”理論。該理論將社會分成三個部分，第一部分是政治社會，即由政府組織主導的國家系統(tǒng)；第二部分是經(jīng)濟社會，即由企業(yè)主導的市場系統(tǒng)；第三部分是由民間組織主導的公民社會。而第三部門就存在于公民社會中，所有國家系統(tǒng)和市場系統(tǒng)以外的民間組織就是第三部門。以上是西方的解釋，而我國的第三部門的含義更加寬泛，簡單地說，指的是行使一定行政職能的非政府組織。第三部門的發(fā)展使行政主體和行政相對人的關(guān)系呈現(xiàn)新的特點，使“公”與“私”的界線不再那么分明，為行政法平等原則的實現(xiàn)提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。第三部門帶來的變化主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，第三部門的發(fā)展模糊了公共利益與個人利益的邊界。2000年，為了全面掌握關(guān)于我國第三部門的基本情況，清華大學NGO(非政府組織)研究所開展了一次大規(guī)模的問卷調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當時我國第三部門的活動領(lǐng)域主要分布在公共服務(wù)領(lǐng)域、環(huán)境保護領(lǐng)域、扶貧開發(fā)領(lǐng)域等。[5]這說明，在提供公共服務(wù)和公共物品方面，第三部門發(fā)揮了重要作用。公共服務(wù)是面對人民大眾、與個人利益關(guān)系最密切的公共行為；同時，第三部門提供公共服務(wù)又是在履行公共職責，維護公共利益，因此，第三部門的公共服務(wù)具有公共利益和個人利益的雙重性質(zhì)。第三部門越發(fā)達，其所提供的公共服務(wù)越完善，公共利益與個人利益之間的統(tǒng)一性就體現(xiàn)得越明顯。

第二，第三部門具有行政權(quán)行使人和行政相對人雙重身份，模糊了公私身份的邊界。一方面，在提供公共物品時，第三部門享有公權(quán)力，是公權(quán)力主體。第三部門的公權(quán)力來自兩方面：一是“作為類別化群體利益代表組織的固有成分”，因代表群體化公共利益行為而具有公共權(quán)力；二是國家權(quán)力的轉(zhuǎn)移，[6]這使第三部門的公權(quán)力具有合理、合法的來源。但另一方面，第三部門的主體資格還沒有得到法律的認可。新《行政訴訟法》沒有將行使公權(quán)力的第三部門列為行政訴訟被告，如果當事人尋求司法途徑解決與第三部門的糾紛，只能發(fā)起民事訴訟。另外，第三部門的公權(quán)力主體身份只在特定條件下有效，即行使公權(quán)力時，所以，第三部門的性質(zhì)判斷需具體情況具體對待。

[1]郭殊.論行政法治主義與行政法的理論基礎(chǔ)[J].重慶社會科學，2006(3).

[2]羅豪才，甘雯.行政法的“平衡”及“平衡論”范疇[J].中國法學，1996(4).

[3]張春莉.西方國家行政主體與行政相對人關(guān)系的演進及其定位[J].政治與法律，2010(12).

[4]高瓊英.建設(shè)服務(wù)型政府必須堅持以人為本[J].重慶交通大學學報(社會科學版)，2008(6).

[5]王名.中國NGO研究2001——以個案研究為中心[R].北京:北京聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心，2000.

[6]方潔.從第三部門組織到行政訴訟被告——社會公務(wù)的司法監(jiān)督路徑[J].行政法學研究，2007(3).

責任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com

The Principle of Equality of Administrative Law under the Concept of Service-oriented Government

LiangChengyiZhouJia

(CollegeofHumanitiesandSocialSciences,EastChinaJiaotongUniversity,Nabchang330013)

According to the concept of service-oriented government,citizen is the service object of the government.The idea of service-oriented government takes balance theory as the law theoretical basis,which is reflected in the administrative law is the principle of equality of administrative law.The principle of equality in administrative law is based on the relative man,that is,the main position of the administrative relative person is stressed when the administrative relative person is equal with the administrative subject.The key to the rule of law is to construct service-oriented government,which is based on the relative man standard and the principle of administrative law equality.

service-oriented government;the principle of equality of Administrative Law;based on the relative man standard

2015-03-20

國家社會科學基金教育學青年課題(CEA100126)

梁成意(1978—)，男，湖北十堰人，副教授，博士，主要從事憲法與行政法研究。

D912.1

A

1673-1395 (2015)05-0034-04