姚加惠

新建應(yīng)用型本科高校的治理困境及對(duì)策

姚加惠

(廈門理工學(xué)院人文學(xué)院，福建廈門361024)

高等教育;應(yīng)用型本科高校;治理困境;對(duì)策

高校管理中權(quán)力合理分配與制衡的關(guān)鍵是要完善治理。誕生于世紀(jì)之交且脫胎于高職高?；驇煂Ｔ盒５男陆☉?yīng)用型本科高校深深打著專科學(xué)校專制管理的烙印，存在著產(chǎn)權(quán)不明、交易費(fèi)用增加、效率不高、資源配置不合理、忽視情感交流等問(wèn)題。針對(duì)以上諸多問(wèn)題，新建應(yīng)用型本科院校要通過(guò)明確學(xué)校委托人、代理人的職權(quán)責(zé)和各相關(guān)利益主體的責(zé)權(quán)利，合理設(shè)計(jì)學(xué)校制度，非均衡分配學(xué)?？刂茩?quán)，監(jiān)督校長(zhǎng)等高級(jí)管理人員，以理順學(xué)校各種關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)新建應(yīng)用型本科高校的優(yōu)化治理。

20世紀(jì)末，為推動(dòng)高等教育大眾化，更好地為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，按照教育部部署，不少新建應(yīng)用型本科院校相繼創(chuàng)立。為了與傳統(tǒng)本科院校進(jìn)行錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)并辦出自己特色，這些新建院校把辦學(xué)方向定位于培養(yǎng)本科層次應(yīng)用型人才。經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的高等教育擴(kuò)招和以國(guó)家教育部本科教學(xué)工作水平評(píng)估為標(biāo)志的質(zhì)量檢測(cè)洗禮后，這些新建應(yīng)用型本科院校紛紛將辦學(xué)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》要求:“促進(jìn)高校辦出特色。建立高校分類體系，實(shí)行分類管理”，“重點(diǎn)擴(kuò)大應(yīng)用型、復(fù)合型、技能型人才培養(yǎng)規(guī)?！保鞔_將應(yīng)用型高等教育作為日后發(fā)展重點(diǎn)。如何在規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)提升辦學(xué)質(zhì)量，是擺在這些應(yīng)用型本科院校面前亟待解決的問(wèn)題，它們迫切需要走內(nèi)涵式發(fā)展道路。而完善治理是實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展的根本，只有構(gòu)建適應(yīng)高級(jí)應(yīng)用型專門人才培養(yǎng)的新建應(yīng)用型本科高校內(nèi)涵式發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)，才能確保學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展。因此，通過(guò)簡(jiǎn)述經(jīng)濟(jì)學(xué)中的治理理論，從理論的視角分析新建應(yīng)用型本科高校內(nèi)外部治理存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的對(duì)策，對(duì)推動(dòng)新建應(yīng)用型本科高?？沙掷m(xù)發(fā)展無(wú)疑大有裨益。

一、經(jīng)濟(jì)學(xué)中的治理理論簡(jiǎn)述

經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的治理理論內(nèi)容廣泛，主要包括委托代理理論、交易費(fèi)用理論、產(chǎn)權(quán)理論、利益相關(guān)者理論、管家理論及法人理論等。委托代理理論經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，從雙邊委托代理理論發(fā)展出多代理人理論、多任務(wù)代理理論等，但仍以雙邊委托代理理論為核心內(nèi)容。該理論認(rèn)為“如果當(dāng)事人雙方中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生”〔1〕。由于委托人與代理人所追求的目標(biāo)不同，委托人追求利益最大化，代理人則追求待遇最優(yōu)化，即獲得盡可能多的工資收入、奢侈消費(fèi)和閑暇時(shí)間等，兩者目標(biāo)相互沖突，如果沒(méi)有合理的制度設(shè)計(jì)，代理人可能出現(xiàn)損害委托人利益的行為。

交易費(fèi)用理論的代表科斯認(rèn)為如果缺乏企業(yè)制度，要素所有者都自己生產(chǎn)產(chǎn)品并直接進(jìn)行市場(chǎng)交易，那么交易者數(shù)量將會(huì)非常大，勢(shì)必帶來(lái)劇烈的摩擦，交易費(fèi)用也會(huì)由此變得很高，甚至導(dǎo)致交易難以進(jìn)行下去〔2〕。后來(lái)，威廉姆森、德姆塞茨、張五常、巴澤爾等其他學(xué)者也陸續(xù)從各自的角度對(duì)交易費(fèi)用進(jìn)行界說(shuō)，盡管各種界說(shuō)見(jiàn)仁見(jiàn)智，但基本觀點(diǎn)是一致的，即除了與交易直接相關(guān)的費(fèi)用外，所有可能想到的費(fèi)用均為交易費(fèi)用。

產(chǎn)權(quán)理論最早見(jiàn)于《資本論》，馬克思認(rèn)為產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))是一種以私人間的排他性來(lái)界定“所有”的，可以進(jìn)行市場(chǎng)交易并在交易運(yùn)動(dòng)中不斷增值的財(cái)產(chǎn)權(quán)〔3〕。后來(lái)，科斯提出企業(yè)如果明確產(chǎn)權(quán)界區(qū)，就能降低交易成本，從而提高效率。其他學(xué)者，如威廉姆森、艾爾奇安、德姆塞茨、佩杰維奇、布坎南、舒爾茨等也紛紛提出各自的觀點(diǎn)，多種產(chǎn)權(quán)理論觀的共同之處在于“產(chǎn)權(quán)界定不清，就難以有效地配置資源”〔4〕。換言之，只有產(chǎn)權(quán)界定清晰，才能提高效率。

利益相關(guān)者理論的奠基人弗里曼認(rèn)為利益相關(guān)者是指“能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或受組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程影響的所有個(gè)體和群體”〔5〕。三十年來(lái)，隨著利益相關(guān)者理論的迅速發(fā)展，它被日益廣泛地應(yīng)用到各學(xué)科領(lǐng)域中，如管理學(xué)、倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)分析，在現(xiàn)代公司制度中，風(fēng)險(xiǎn)已不再完全由股東來(lái)承擔(dān)，而是發(fā)生了轉(zhuǎn)移，即部分轉(zhuǎn)移給其他利益相關(guān)者和債權(quán)人。從管理學(xué)視角看，任何公司的發(fā)展與各利益相關(guān)者的投入或參與密切相關(guān)，企業(yè)不該只追求某些主體的利益，而應(yīng)該是所有利益相關(guān)者的整體利益，這些利益相關(guān)者既包括直接利益相關(guān)者，如企業(yè)的股東、債權(quán)人、雇員、供應(yīng)商、消費(fèi)者等，又包括本地居民、周圍社區(qū)、政府部門、媒體等間接利益相關(guān)者;從倫理學(xué)視角看，利益相關(guān)者理論主要關(guān)注公平問(wèn)題;從社會(huì)學(xué)視角看，“社會(huì)資本是人們之間積極聯(lián)系的積累，包括信任、相互理解、共同的價(jià)值觀與行為”〔6〕，通過(guò)提高利益相關(guān)者關(guān)系的質(zhì)量來(lái)為企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值;從政治學(xué)視角看，利益相關(guān)者理論通常是一種施政理念或民主制度等等?？傊嫦嚓P(guān)者理論在各學(xué)科領(lǐng)域的應(yīng)用廣泛，內(nèi)涵豐富，但基本意思是一致的。

管家理論最早由戴維斯和唐納森提出，他們認(rèn)為管理人員(指經(jīng)營(yíng)者)不再是一個(gè)機(jī)會(huì)主義的偷懶者，而是公司資產(chǎn)的一個(gè)好的管家?！?〕管家通過(guò)權(quán)衡組織目標(biāo)和自身需要，認(rèn)為只要努力工作，為組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，會(huì)使自己也達(dá)到效用最大化。

法人理論認(rèn)為，現(xiàn)代企業(yè)治理理論并非只是追求股東利益的實(shí)現(xiàn)及其最大化，還要考慮吸納利益相關(guān)者參與治理，并均衡各利益相關(guān)方的利益，企業(yè)作為市場(chǎng)主體才能具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益追求。它強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)各方的權(quán)責(zé)分配以及為處理公司事務(wù)所制定的一整套規(guī)則和程序。

二、新建應(yīng)用型本科高校面臨的治理困境

新建應(yīng)用型本科高校主要是由高職高專、師專等院校合并或獨(dú)立升格而成的，深深打著原有?？茖W(xué)校專制管理的烙印，隨著辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其治理弊端日益凸顯。

(一)委托代理關(guān)系導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明

新建應(yīng)用型本科高校中存在委托代理關(guān)系和代理人問(wèn)題，一方面，新建應(yīng)用型本科高校由公辦的高職高專、師專院校獨(dú)立升格或與成人高校、少數(shù)公辦中專學(xué)校合并升格而成，其資產(chǎn)在法律上明確歸屬于國(guó)家所有，而國(guó)家本身只是個(gè)抽象概念，由政府部門組成，并由政府官員代為行使權(quán)力，政府部門委托校長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)學(xué)校運(yùn)作，但在實(shí)際運(yùn)作中新建應(yīng)用型本科高校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊。國(guó)有資產(chǎn)的劃撥權(quán)、管理權(quán)和人事權(quán)分別由財(cái)政系統(tǒng)和計(jì)劃部門、教育行政部門、人事部門掌控，這些部門各自為政，卻都是新建應(yīng)用型本科高校的管理者，都按照自己的設(shè)計(jì)和利益行使所有權(quán)職能，出臺(tái)互不相同甚至是相互矛盾的各種限制，忽視了新建應(yīng)用型本科高校所有者的主體地位。另一方面，新建應(yīng)用型本科高校作為知識(shí)活動(dòng)的場(chǎng)所，專業(yè)壁壘很高，政府與學(xué)校之間普遍存在著信息不對(duì)稱，加上政府部門對(duì)校長(zhǎng)只是采取行政考核，約束力不足，校長(zhǎng)可能為了追求辦學(xué)規(guī)模及樓房建設(shè)等外顯化政績(jī)，不注重學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展，出現(xiàn)損害委托人(政府部門)利益的行為。

(二)辦學(xué)活動(dòng)日益多樣化導(dǎo)致交易費(fèi)用增加

教學(xué)、科研和為社會(huì)服務(wù)是高校的三大基本活動(dòng)，它們性質(zhì)有別，究竟采取組織(縱向)合約、市場(chǎng)(橫向)合約或者混合合約來(lái)完成這些活動(dòng)，取決于哪種方式的交易費(fèi)用最低。由于新建應(yīng)用型本科高校中存在學(xué)術(shù)權(quán)威，其命令機(jī)制和協(xié)調(diào)行為不僅可以減少活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，還可以節(jié)約交易費(fèi)用，從而更有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。因此，實(shí)際上就是在組織合約情況下將交易費(fèi)用最低的活動(dòng)聚集起來(lái)的場(chǎng)所，但這些交易費(fèi)用不易察覺(jué)、屬性特殊，往往容易被忽視，隨著學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的日益多樣化，各類需求不斷凸顯，主要包括:一是新建應(yīng)用型本科高校特質(zhì)信息增多，溝通不暢，獲取信息成本加大;二是現(xiàn)有某些人事制度僵化或過(guò)時(shí)，妨礙人才引進(jìn)，而新建應(yīng)用型本科高校又急需從其他類型高?；蚱髽I(yè)大量引進(jìn)師資，人才引進(jìn)成本增加;三是新建應(yīng)用型本科高校剛創(chuàng)辦不久，急需制定和實(shí)施各種規(guī)章制度、計(jì)劃等，這要耗費(fèi)資源，制度運(yùn)行成本增加;四是脫胎于?？祁悓W(xué)校，內(nèi)部管理隨意性大，加上有些新建應(yīng)用型本科高校是由若干所?？苹蛑袑W(xué)校合并而成的，同事之間摩擦、沖突不斷，從而導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本增加;五是學(xué)校內(nèi)部利益群體的尋租行為和管理層的瀆職行為等導(dǎo)致管理成本損耗增加。

(三)教師主體地位沒(méi)落實(shí)，存在資源配置不合理等產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，導(dǎo)致效率不高

新建應(yīng)用型本科高校所從事的大多是高知識(shí)壁壘和高度不確定性的活動(dòng)，應(yīng)該由具有“當(dāng)下”情景知識(shí)的人進(jìn)行決策才有效率。李普斯基等人指出:“‘街頭官僚’——教師、警察、社會(huì)福利工作者、其他掌控政府項(xiàng)目的人等一類人員——的工作比正式組織程序設(shè)計(jì)的還要周到，因?yàn)椤诸^官僚’的工作情景太復(fù)雜以至于無(wú)法使用規(guī)則，對(duì)問(wèn)題的主觀或人為的反應(yīng)常常需要在現(xiàn)場(chǎng)作出應(yīng)對(duì)，這樣工作的周全性便提高了個(gè)別‘街頭官員’行為的合法性”〔8〕，這就要求賦予教師主體權(quán)利，即倡導(dǎo)“學(xué)術(shù)自由”。然而，在實(shí)際運(yùn)作中，新建應(yīng)用型本科高校往往行政權(quán)力干預(yù)過(guò)大，學(xué)術(shù)權(quán)力處處受到擠壓，加上人力、物力、財(cái)力等稀缺性高等教育資源配置尚不合理，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明，效率低下。

(四)忽視以教師為主的多元利益相關(guān)者要求，產(chǎn)權(quán)不明

新建應(yīng)用型本科高校是非營(yíng)利性組織，從事社會(huì)公益性事業(yè)，沒(méi)有人能對(duì)其行使獨(dú)立的控制權(quán)，只能由利益相關(guān)者共同控制，因而其運(yùn)作時(shí)必須考慮和滿足利益相關(guān)者的要求。根據(jù)利益相關(guān)者與學(xué)校密切程度的不同，可依次分為核心、重要、間接、邊緣四類。第一類是師生和管理人員等，第二類是校友、財(cái)政經(jīng)費(fèi)提供者等，第三類是貸款提供者、科研經(jīng)費(fèi)提供者和產(chǎn)學(xué)研合作者等，第四類即為社會(huì)公眾、周邊社區(qū)等。其中，教師是學(xué)校最主要的人力資本，負(fù)責(zé)高等教育的提供、組織和指導(dǎo)等，同時(shí)，老師也是學(xué)校的雇員和主人，誠(chéng)如羅索夫斯基所言:“大學(xué)教師常常認(rèn)為他們就是大學(xué)。教學(xué)和研究是高等教育最重要的使命，而這種使命就掌握在他們手中。沒(méi)有教師，就不稱其為大學(xué)”〔9〕。然而，在實(shí)際運(yùn)作中，教師主體地位往往得不到落實(shí)，學(xué)校更談不上顧及其他利益相關(guān)者的要求，產(chǎn)權(quán)不清晰。

(五)忽視情感交流，委托人對(duì)代理人進(jìn)行嚴(yán)格控制

新建應(yīng)用型本科高校不僅是所有者的合約組合，也包含人與人情感的結(jié)合。合約組合是基于完全的個(gè)體理性，強(qiáng)調(diào)清晰的合約條款和可問(wèn)責(zé)性，學(xué)校完全根據(jù)合約來(lái)運(yùn)作，明確規(guī)定權(quán)力與責(zé)任。情感組合是基于人與人之間具有情感，通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)而不是依據(jù)清晰的權(quán)責(zé)來(lái)運(yùn)作。兩者不存在“誰(shuí)代替誰(shuí)”，而是表現(xiàn)形式不同，本質(zhì)統(tǒng)一，共生和相輔相成。新建應(yīng)用型本科高校的管理者和師生員工與政府等委托人追求的利益和目標(biāo)是否一致關(guān)鍵在于兩者之間是否形成了有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。為了追求各自利益最大化，即政府等委托人希望新建應(yīng)用型本科高校管理者和教職員工為其實(shí)現(xiàn)辦學(xué)效益最大化，而學(xué)校管理者和教職員工則希望政府等委托人盡可能地授權(quán)，讓他們自主辦學(xué)，最大限度地減少行政干預(yù)。因此，他們必須合作。然而，由于存在情感交流，管理者、師生員工具有內(nèi)在動(dòng)機(jī)為實(shí)現(xiàn)政府等委托人的利益而自愿勤勉盡責(zé)工作，而政府等委托人卻忽視這一點(diǎn)，對(duì)校長(zhǎng)等學(xué)校高級(jí)管理人員進(jìn)行嚴(yán)格控制，導(dǎo)致校長(zhǎng)等學(xué)校高級(jí)管理人員可能因不被信任而缺乏工作動(dòng)力。

三、新建應(yīng)用型本科高校優(yōu)化治理的對(duì)策

運(yùn)用治理理論進(jìn)行治理改革是學(xué)校為適應(yīng)外部環(huán)境沖擊，并改革內(nèi)部弊端而做出的必然選擇。針對(duì)新建應(yīng)用型本科高校中存在著委托代理關(guān)系、交易費(fèi)用增加、教師主體地位沒(méi)落實(shí)、資源配置不合理、存在多元利益相關(guān)者、忽視情感交流等諸多治理問(wèn)題，可做出如下改革:

(一)明確委托人和代理人職權(quán)責(zé)，構(gòu)建有效制衡機(jī)制

新建應(yīng)用型本科高校只有將所有權(quán)與運(yùn)作權(quán)分離才是其獨(dú)立運(yùn)作的本質(zhì)要求。根據(jù)委托代理理論，新建應(yīng)用型本科高校治理的關(guān)鍵是要明確其委托人和代理人的職權(quán)責(zé)，通過(guò)有效的制衡，既能激勵(lì)代理人不斷努力以實(shí)現(xiàn)委托人的目標(biāo)，還要能有效制約代理人。具體而言，一是規(guī)范政府與新建應(yīng)用型本科高校的委托代理行為，明確各自的職權(quán)責(zé)。在遵循“政事分開(kāi)”的原則下，各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變職能，將原來(lái)對(duì)新建應(yīng)用型本科高校的直接行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)學(xué)校辦學(xué)的宏觀調(diào)控，具體負(fù)責(zé)教育方針的確定，戰(zhàn)略重點(diǎn)的選擇，對(duì)教育總體規(guī)模、發(fā)展速度和學(xué)校布局進(jìn)行總體協(xié)調(diào)等;而新建應(yīng)用型本科高校的校長(zhǎng)則在政府宏觀指導(dǎo)下，依法自主辦學(xué)。二是有效監(jiān)督(包括內(nèi)外部監(jiān)督)代理人。內(nèi)部監(jiān)督首先要理順新建應(yīng)用型本科高校的黨委和管理層關(guān)系，明確兩者的分工。其次要發(fā)揮教職工代表大會(huì)的作用，在學(xué)校管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中依法對(duì)學(xué)校管理者實(shí)行民主監(jiān)督，如新建應(yīng)用型本科高校的校長(zhǎng)如果不能履行好自己的代理角色，就有可能直接通過(guò)教代會(huì)被新的校長(zhǎng)所取代，這樣可以促使校長(zhǎng)能夠認(rèn)真履行其代理職責(zé)。而外部監(jiān)督主要來(lái)自政府有關(guān)部門的行政監(jiān)督以及社會(huì)的輿論監(jiān)督等。政府可以通過(guò)行政考核等方式監(jiān)督新建應(yīng)用型本科高校的校長(zhǎng)，此外，還可以發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電臺(tái)等各累新聞媒體的社會(huì)監(jiān)督作用，通過(guò)他們對(duì)學(xué)校某些行政行為的報(bào)道和評(píng)說(shuō)，引發(fā)社會(huì)關(guān)注，從而起到監(jiān)督作用。

(二)合理設(shè)計(jì)制度，降低交易費(fèi)用

以往幾乎全部由政府來(lái)配置高等學(xué)校辦學(xué)資源，學(xué)校辦學(xué)成本構(gòu)成較為單一，且相對(duì)封閉辦學(xué)，辦學(xué)過(guò)程中即便產(chǎn)生某些費(fèi)用，往往不明顯，不容易被察覺(jué)。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和高校辦學(xué)方式的轉(zhuǎn)變，新建應(yīng)用型本科高校的經(jīng)營(yíng)環(huán)境變得更為復(fù)雜，辦學(xué)成本構(gòu)成更為多樣化，某些原本被忽視的辦學(xué)成本也開(kāi)始顯現(xiàn)，比重不斷增大，盡管這些成本由于屬性特殊難以恰當(dāng)?shù)亟忉?，但它是新建?yīng)用型本科高校辦學(xué)運(yùn)行必不可少的費(fèi)用，必須通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)來(lái)加以降低，具體為:

一是明確產(chǎn)權(quán)。降低交易費(fèi)用的關(guān)鍵就是要明晰產(chǎn)權(quán)，要使交易費(fèi)用為零，產(chǎn)權(quán)就必須被完整地界定。否則，就不可能為零。而產(chǎn)權(quán)明晰就需要通過(guò)立法，以法律明確規(guī)定學(xué)校產(chǎn)權(quán)。

二是實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)。新建應(yīng)用型本科高校要成為獨(dú)立辦學(xué)主體的前提條件是政府必須下放辦學(xué)權(quán)力，即將國(guó)家財(cái)產(chǎn)終極所有權(quán)、高校法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者分離。為此，可以在新建應(yīng)用型本科高校內(nèi)部成立學(xué)校董事會(huì)，將“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸聲?huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，由董事長(zhǎng)擔(dān)任學(xué)校法人代表，擁有學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而校長(zhǎng)則接受委托對(duì)新建應(yīng)用型本科高校進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，擁有對(duì)學(xué)校的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。只有兩權(quán)分離，學(xué)校才具有獨(dú)立法人資格，從而自主決定專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置，教學(xué)和科研活動(dòng)開(kāi)展，招生等事項(xiàng)。政府只需從宏觀上進(jìn)行管理和監(jiān)督，不具體干預(yù)。唯有這樣，新建應(yīng)用型本科高校才能面向社會(huì)自主辦學(xué)，降低成本。

三是創(chuàng)新機(jī)制。逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，讓新建應(yīng)用型本科高校參與公平競(jìng)爭(zhēng)，減少因盲目運(yùn)作而導(dǎo)致不必要的損耗。此外，還要樹(shù)立和保持自身的良好形象，協(xié)調(diào)好與社會(huì)各方的關(guān)系，降低交易成本。

四是建章立制，規(guī)范管理。合理的制度設(shè)計(jì)能夠降低交易成本。為了減少教職工行動(dòng)的不確定性，必須不斷健全管理制度，并使其為大家所認(rèn)可。因此，有必要通過(guò)建章立制進(jìn)行規(guī)范管理。當(dāng)然，在制定制度時(shí)要考慮成本核算。研究表明，制定制度的平均總成本、邊際成本和制度實(shí)施量之間的關(guān)系如圖1所示。制度平均總成本、邊際成本在起始階段隨制度實(shí)施量的增加而減少，達(dá)到Q點(diǎn)時(shí)，平均總成本量低，之后制度總成本隨制度實(shí)施量的增大而增加。所以，Q點(diǎn)為制度總成本和制度實(shí)施量的最佳點(diǎn)〔10〕。由此可見(jiàn)，制度并非越多越好，需要保持適度的量，否則，會(huì)導(dǎo)致成本增加。

五是加強(qiáng)思想教育，增強(qiáng)教職工的團(tuán)結(jié)意識(shí)和信任感。威廉姆森認(rèn)為“良好的關(guān)系節(jié)約交流成本”〔11〕。隨著學(xué)校的發(fā)展，校方辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)日益豐富，全校教職工在長(zhǎng)期工作過(guò)程中逐步形成一種默契的交流方式，相互間的信任感增強(qiáng)，交易費(fèi)用減少。

(三)明晰各相關(guān)利益主體的責(zé)權(quán)利，降低運(yùn)行成本

在新建應(yīng)用型本科高校的管理體系中，各相關(guān)利益主體之間在制度層面上的合約關(guān)系即責(zé)權(quán)利并不很清晰，導(dǎo)致實(shí)際過(guò)程中的運(yùn)行成本較高，所制定的目標(biāo)有些也難以實(shí)現(xiàn)。為此，必須明晰各相關(guān)利益主體，即學(xué)校、學(xué)生、政府、社會(huì)、家長(zhǎng)等的責(zé)權(quán)利，主要內(nèi)容包括:

一是學(xué)校方面，學(xué)校直接負(fù)責(zé)學(xué)生的教育管理，即在思想教育上，學(xué)校需培養(yǎng)學(xué)生的世界觀、人生觀教育以及思政和法制教育，在日常管理上，學(xué)校有責(zé)任通過(guò)校規(guī)校紀(jì)來(lái)規(guī)范學(xué)生。因此，新建應(yīng)用型本科高校要履行好教育責(zé)任，必須做好以下方面:明確職責(zé)，建立責(zé)任制;建立思政教育效果的反饋系統(tǒng);創(chuàng)新思政教育體系;構(gòu)建責(zé)權(quán)利明晰的教育管理制度。

二是學(xué)生方面，學(xué)生在學(xué)校中的權(quán)利包括人身安全、維護(hù)正當(dāng)權(quán)益、學(xué)習(xí)及全面發(fā)展、建議權(quán)等。新建應(yīng)用型本科高校所進(jìn)行的諸多改革，如后勤社會(huì)化改革、建立和完善彈性學(xué)分制、不斷提高和改善師資水平、建立各種服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)等無(wú)疑都是為了保證或滿足學(xué)生的權(quán)益和正當(dāng)要求。然而，由于主客觀因素的影響，諸多改革往往很難完全落實(shí)。因此，要明晰學(xué)生的責(zé)權(quán)利，既要取得學(xué)校、社會(huì)、政府等各方面的支持，還要求學(xué)校始終貫穿以學(xué)生為本的教育管理理念。

三是政府方面，政府對(duì)教育公共事業(yè)的發(fā)展責(zé)無(wú)旁貸，除了制定人才戰(zhàn)略規(guī)劃、全民素質(zhì)提高政策、公共財(cái)政政策、加大投入以改善辦學(xué)條件和環(huán)境等宏觀責(zé)任外，還要有微觀層面的責(zé)任，具體包括:第一，按照高教法規(guī)定，落實(shí)新建應(yīng)用型本科高校的辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)學(xué)校管理從行政型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變;第二，創(chuàng)建大學(xué)生社區(qū)，加強(qiáng)校園周邊綜合治理，優(yōu)化環(huán)境;第三，建立并規(guī)范人才市場(chǎng);第四，制定積極的財(cái)政政策。

四是社會(huì)方面，社會(huì)風(fēng)氣、價(jià)值和道德觀念等對(duì)學(xué)生具有潛移默化的影響。因此，社會(huì)要履行好職責(zé)就必須努力營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境并盡可能建立為社會(huì)負(fù)責(zé)的文化組織。

五是家庭方面，新建應(yīng)用型本科高校必須把家庭的配合視為學(xué)校辦學(xué)的主要內(nèi)容之一，經(jīng)常與家長(zhǎng)互動(dòng)。一方面，學(xué)校必須把學(xué)生的在校表現(xiàn)及時(shí)反饋給家長(zhǎng)，另一方面，家長(zhǎng)也要把學(xué)生的思想情況及時(shí)向?qū)W校匯報(bào)。只有學(xué)校與家長(zhǎng)互動(dòng)反饋，教育效果才會(huì)更加明顯。

(四)非均衡分配學(xué)?？刂茩?quán)，實(shí)現(xiàn)多元利益主體“共同治理”

瑪格麗特·M·布萊爾認(rèn)為治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上是一系列的規(guī)則，“這一系列規(guī)則的重要性在于，它們決定著每一個(gè)參與者所享有的控制權(quán)、收益權(quán)和所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是否匹配，以及誰(shuí)在什么狀態(tài)下實(shí)施控制，如何控制，風(fēng)險(xiǎn)和收益如何在不同企業(yè)成員間分配等這樣一些問(wèn)題”〔12〕。新建應(yīng)用型本科高校的資產(chǎn)并不屬于學(xué)校所有，它是一定意義上的“公益或互益資產(chǎn)”，屬于社會(huì)〔13〕。學(xué)校應(yīng)該由社會(huì)來(lái)控制，也就是說(shuō)，學(xué)?？刂茩?quán)應(yīng)該掌控在辦學(xué)的各利益相關(guān)者手中，并將這些權(quán)益在利益相關(guān)者之間合理分布。然而，不同的利益相關(guān)者與學(xué)校利益的相關(guān)程度不同，參與學(xué)校治理的意愿和能力也有所區(qū)別。這就意味著與學(xué)校利益關(guān)系密切且參與學(xué)校治理的意愿和能力強(qiáng)的，應(yīng)得到更多的控制權(quán)，相反，應(yīng)得到較少的控制權(quán)。換言之，新建應(yīng)用型本科高校控制權(quán)無(wú)須平均分配，可依利益相關(guān)者與學(xué)校利益關(guān)系的密切程度以及治理學(xué)校的意愿和能力來(lái)定，通過(guò)非均衡分配控制權(quán)協(xié)調(diào)利益相關(guān)者間的利益，從而達(dá)到平衡。由此可見(jiàn)，各利益相關(guān)者根據(jù)他們參與學(xué)校治理的意愿和能力，各得其所，各行其責(zé)，形成多方“共同治理”的結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，這種“共同治理”不可能一蹴而就，只能立足實(shí)際逐步推進(jìn)。

(五)監(jiān)督校長(zhǎng)等高級(jí)管理人員，并給予充分信任

校長(zhǎng)等高級(jí)管理人員是新建應(yīng)用型本科院校的核心利益相關(guān)者，往往具有管家的心態(tài)，對(duì)他們的管理必須采取合適的方式，具體做法為:一是既要加強(qiáng)監(jiān)督又要充分信任。新建應(yīng)用型本科高校為了對(duì)校長(zhǎng)等高級(jí)管理人員進(jìn)行監(jiān)督，設(shè)立了董事會(huì)。與此同時(shí)，考慮到校長(zhǎng)等高級(jí)管理人員具有具有管家而不是機(jī)會(huì)主義者心態(tài)，不能采取嚴(yán)格控制，否則會(huì)適得其反。因此，必須把監(jiān)督和合作、控制和信任有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并因不同發(fā)展階段、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、方式方法等而有所區(qū)別。二是合理遴選校長(zhǎng)等高管人員。組織部門考察校長(zhǎng)等人選時(shí)，除了要考察其“德、能、勤、績(jī)、廉”外，還要依據(jù)管家的甄選標(biāo)準(zhǔn)，即具有高成就需要、重視自我實(shí)現(xiàn)、追求長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的，傾向于使用個(gè)人權(quán)力為基礎(chǔ)影響別人的，接受組織的使命遠(yuǎn)景和目標(biāo)、自覺(jué)將自己視為組織的一員、集體主義意識(shí)強(qiáng)的〔14〕等對(duì)校長(zhǎng)人選進(jìn)行考察。三是堅(jiān)持加強(qiáng)思政教育工作，培養(yǎng)高管人員的管家意識(shí)。

(六)理順委托代理關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)

新建應(yīng)用型本科高校中存在多層委托代理關(guān)系，需要加以理順，明晰產(chǎn)權(quán)。具體做法為:一是以委托代理取代隸屬。在傳統(tǒng)體制下，高校是政府部門的附屬機(jī)構(gòu)，自主權(quán)無(wú)從談起。在現(xiàn)代大學(xué)制度下，國(guó)家將學(xué)校的資產(chǎn)委托給政府職能部門，政府職能部門又將其委托給新建應(yīng)用型本科高校的管理者。政府只通過(guò)政策指導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。新建應(yīng)用型本科高校由于擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和獨(dú)立的法人地位，需要對(duì)學(xué)校的財(cái)產(chǎn)運(yùn)作負(fù)責(zé)，從而達(dá)到產(chǎn)權(quán)明晰，使新建應(yīng)用型本科高校真正確立法人地位，為其自主辦學(xué)奠定基礎(chǔ)。二是以協(xié)調(diào)合作取代專制集權(quán)。在傳統(tǒng)體制下，高校內(nèi)部管理行政色彩濃厚。在現(xiàn)代大學(xué)制度中，新建應(yīng)用型本科高校要以協(xié)調(diào)合作的分權(quán)模式取代專制集權(quán)的科層管理模式。黨委、董事會(huì)和校長(zhǎng)之間要形成委托和被委托、相互制衡和相互約束的法律關(guān)系，從制度上保證學(xué)校的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋形成一個(gè)閉合回路，從而實(shí)現(xiàn)新建應(yīng)用型本科高校決策的權(quán)威性和管理的有效性。

總之，將治理理論引入到新建應(yīng)用型本科高校的治理改革中，是在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》等相關(guān)政策的指引下，新建應(yīng)用型本科高校追求可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要。然而，由于制度的“路徑依賴”以及組織變革對(duì)原有管理秩序的沖擊所引發(fā)的原有體制下形成的利益群體的阻力和障礙，導(dǎo)致新建應(yīng)用型本科高校治理結(jié)構(gòu)的變革過(guò)程必然是長(zhǎng)期的，在這過(guò)程中，治理改革還必須與國(guó)家的社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)體制相符合。

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(責(zé)任編輯:陳艷艷)

The Governance Dilemma and Countermeasures of Newly-built Application-oriented Colleges and Universities

YAO Jia-hui
(Institute of Humanities＆Social Sciences，Xiamen University of Technology，Xiamen 361024，China)

higher education;application-oriented colleges and universities;governance dilemma; countermeasures

The key to rational allocation and balance of powers in the university management is to improve governance．Born at the turn of the century and emerging from vocational schools or teachers colleges，the newly-built application-oriented colleges and universities are characterized by the autocratic management by junior colleges and have such governance problems such as unclear property rights，increased transaction costs，low efficiency，irrational allocation of resources，neglect of emotional communication etc．To solve the above problems，newly-built application-oriented colleges and universities should clearly specify the responsibilities and power of the school principals and agents and the responsibility and rights of all school relevant stakeholders，rationally design school system，asymmetrically allocate school control，supervise principals and other senior management staff in order to rationalize the various school relationships and to achieve optimal treatment of the newly-built applicationoriented colleges and universities．

G521

:A

:1009－4474(2015)02－0089－07

2014-09-01

福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目“我省新建應(yīng)用型本科高校內(nèi)涵式發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新研究”(2014B184);福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目“我省新建本科院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化與創(chuàng)新研究”(2009B100)

姚加惠(1974－)，女，福建龍海人。副研究員，博士，主要從事高等教育管理研究和高校管理實(shí)踐研究。E-mail:jhyao@xmut．edu．cn。