李曉慧，王清平

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽合肥，230036）

近年來，我國發(fā)生許多影響巨大的公共安全事件，造成了大量人員傷亡和巨額經(jīng)濟損失。而農(nóng)村作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，面對公共安全事件人員傷亡和社會破壞的概率更大。例如，2003年SARS事件，導(dǎo)致大量人員死亡，并引起全國恐慌，農(nóng)村因醫(yī)療設(shè)施落后，防范意識差，促進了病原體的傳播；2008年中國南部雪災(zāi)，由于農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)較差，導(dǎo)致了近萬間房屋倒塌，1.77億畝農(nóng)作物受災(zāi)；［1］2008年汶川地震中，造成近7萬人死亡，36萬人受傷，其中很多偏遠(yuǎn)村莊被孤立，數(shù)以萬計的群眾無家可歸；［2］2008年06月貴州甕安群體性事件，參與人數(shù)達(dá)上千人，成為近年來中國群體性事件的“標(biāo)本性事件”。農(nóng)村作為脆弱的承載體，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共安全意識薄弱，容易被人利用，公共安全事件中出現(xiàn)傷亡和破壞的概率遠(yuǎn)高于城市。［3］貧富不均和基層權(quán)力的濫用也使得農(nóng)村存在發(fā)生群體性事件的基礎(chǔ)。［4］因此，研究我國農(nóng)村公共安全具有現(xiàn)實的意義。

隨著社會發(fā)展和經(jīng)濟環(huán)境變化，我國農(nóng)村的經(jīng)濟活動和社會參與都出現(xiàn)了前所未有的活躍度，隨之而來的是公共安全事件的發(fā)生越來越頻繁和劇烈。同時，由于農(nóng)村和城市之間的關(guān)聯(lián)度和依賴性日益加強，農(nóng)村的公共安全事件同城市一樣開始變得越來越多，造成的破壞越來越嚴(yán)重，影響力也越來越大。然而，農(nóng)村物資匱乏、教育落后及政府管理觀念陳舊，導(dǎo)致農(nóng)村公共安全事件很難得到有效應(yīng)對。［5］中國的發(fā)展需要穩(wěn)定，安全是穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)，占據(jù)我國大部分人口的農(nóng)村地區(qū)是我國安全與和諧發(fā)展的重中之重，只有保證農(nóng)村的穩(wěn)定，才能促進整個社會和諧發(fā)展。因此，在突發(fā)事件頻發(fā)、農(nóng)村公共安全意識亟待提高的今天，必須客觀分析農(nóng)村公共安全的現(xiàn)狀，了解農(nóng)民公共安全意識的現(xiàn)實，提出符合中國農(nóng)村的法制框架與體系，從而奠定社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的基礎(chǔ)。2014年中國十八屆四中全會，首次以“依法治國”為主題，體現(xiàn)了黨和國家對依法治國的重視。這也為解決農(nóng)村公共安全問題提供了解決的思路和途徑：依靠法制保障農(nóng)村的安全和穩(wěn)定，把法制作為提高農(nóng)村公共安全意識的保障。

一、新時期我國農(nóng)村公共安全現(xiàn)狀

關(guān)于公共安全的管理模式、組織體系、運行機制、法律法規(guī)、社會心理和應(yīng)急處置等領(lǐng)域的相關(guān)研究已經(jīng)逐漸展開，但這些研究主要針對城市，關(guān)于新時期農(nóng)村的公共安全研究較少，特別有針對性地處置農(nóng)村公共安全事件的法制途徑研究更少。

（一）新時期農(nóng)村的生存環(huán)境發(fā)生劇烈變化

農(nóng)村環(huán)境目前已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，由農(nóng)耕的生活方式變成工業(yè)與科技并存的新農(nóng)村發(fā)展時代。2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)時代的到來，農(nóng)村開啟了現(xiàn)代化的步伐。與此同時，威脅農(nóng)村的公共安全事件也開始頻發(fā)，且復(fù)雜多樣。近年來，干旱、洪澇、大雪及冰雹等傳統(tǒng)的自然災(zāi)害沒有減少，地震、海嘯和臺風(fēng)等極端自然災(zāi)害在悄然增多；農(nóng)村經(jīng)濟活動加強以及工業(yè)的興起使得生產(chǎn)安全事故、火災(zāi)及交通事故也逐漸成為農(nóng)村的安全威脅；基層政府為了追求經(jīng)濟效益，引進了很多高污染的企業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境嚴(yán)重惡化；農(nóng)村往往只看重產(chǎn)品的價格，很多不法食品廠家把過期、劣質(zhì)食品銷售到農(nóng)村，帶來一系列食品安全問題。新時期的農(nóng)村，一方面在享受著社會發(fā)展的成果，另一方面也開始面臨更加復(fù)雜、更加嚴(yán)峻、更加極端的公共安全威脅。［6］

（二）新時期農(nóng)村面臨著各種風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁

與城市相比，農(nóng)村的發(fā)展相對落后，不得不承受由城市或發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)嫁來的風(fēng)險。一方面，隨著政府對環(huán)境問題的日益重視，城市的各種污染企業(yè)、高危行業(yè)都面臨著搬遷出去的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了經(jīng)濟發(fā)展，加大招商引資力度，但因缺少談判資本以及法律觀念薄弱，且農(nóng)村往往處于邊緣地位，使得污染企業(yè)和高危行業(yè)，甚至是技術(shù)粗放和技術(shù)落后企業(yè)都轉(zhuǎn)向農(nóng)村。這些實體經(jīng)濟盡管為提高農(nóng)村就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展帶來了動力，但更多的是把城市風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)村。

（三）新時期農(nóng)村對社會的不滿情緒和對政府的不信任度日益強烈

馬斯洛的需求層次理論將人類的需求從低到高分為五種：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。新時期的農(nóng)民正由溫飽等物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向了對安全、成就和尊重等精神需求，以及對農(nóng)業(yè)的綜合效益、實際收入、社會福利以及政府的政策等問題更加關(guān)注。但目前，農(nóng)民法律意識和自我權(quán)益維護意識的高漲與基層政府管理落伍和權(quán)利濫用的矛盾正成為農(nóng)村的主要矛盾。農(nóng)村不穩(wěn)定因素在不斷積蓄，一旦遇到引爆點就可能帶來嚴(yán)重的群體性事件。例如，多起因拆遷導(dǎo)致的惡性群體性事件，因政府信息不透明導(dǎo)致的村民圍攻政府事件。這些都構(gòu)成了農(nóng)村的不穩(wěn)定因素和安全隱患。

（四）新時期農(nóng)村公共安全管理法制建設(shè)滯后

跟城市相比，農(nóng)村的法制建設(shè)，特別是公共安全法制建設(shè)十分滯后。有些法律盡管適用于農(nóng)村，但因農(nóng)村的人才和資源限制，一些法律在農(nóng)村不能合理實施。［7］

一方面，農(nóng)村的公共安全法制建設(shè)十分不完善。大多數(shù)公共安全法律都是針對城市，并不適用于農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。以消防領(lǐng)域為例，目前消防部隊全部設(shè)置在城市，農(nóng)村的火災(zāi)也是由縣級的大隊或中隊負(fù)責(zé)，部分村鎮(zhèn)僅設(shè)置有非專職消防人員，由于農(nóng)村的交通不發(fā)達(dá)、距離遠(yuǎn)，消防隊達(dá)到火場時，往往錯過了最佳時機，難以挽回?fù)p失。同時，對于消防站責(zé)任區(qū)面積的規(guī)定也僅僅適用于城市，并沒有針對農(nóng)村的消防救援力量?？傊?，沒有法制保障，農(nóng)村應(yīng)對公用安全的資源十分匱乏。另一方面，農(nóng)民和村民委員會都缺乏法制意識?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第29條明確規(guī)定村民委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地人民政府的要求開展有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急知識的宣傳普及活動和必要的應(yīng)急演練。第30條也規(guī)定了各級各類學(xué)校應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急知識教育納入教學(xué)內(nèi)容，對學(xué)生進行應(yīng)急知識教育，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識和自救與互救能力。但實際上，村委會和學(xué)校很少執(zhí)行或根本沒有執(zhí)行，更不懂得宣傳安全意識。

二、農(nóng)村公共安全面臨的問題

公共安全既對城市構(gòu)成威脅，也威脅著我國80%的農(nóng)民人口。因此，政府在制定應(yīng)對公共安全的法律法規(guī)和相關(guān)制度時應(yīng)把農(nóng)村的特殊性納入考慮范圍。了解農(nóng)村的公共安全現(xiàn)狀，首先應(yīng)深入了解農(nóng)村所面臨的公共安全問題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》根據(jù)社會危害程度和影響范圍素，把公共安全事件分為四類：事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。我國農(nóng)村地域廣闊，人口眾多，且農(nóng)村政府對該法律的認(rèn)知程度參差不齊，導(dǎo)致農(nóng)村公共安全事件形成了不同于城市的特點。

（一）事故災(zāi)難類公共安全事件

事故災(zāi)難包括交通事故、火災(zāi)、爆炸及礦山事故等。近年來，農(nóng)村事故災(zāi)難呈上升趨勢，類似交通事故、煤礦事故、觸電、火災(zāi)等明顯增加。［8］農(nóng)村事故災(zāi)難類事件面臨的問題主要有：首先，煤礦、水泥、造紙及煙花爆竹等企業(yè)集中在農(nóng)村，而農(nóng)村監(jiān)管不到位，企業(yè)管理者為降低成本減少安全培訓(xùn)及安全設(shè)施投入，同時農(nóng)民工安全意識差，致使死亡事件多有發(fā)生。其次，農(nóng)村缺乏相關(guān)法律法規(guī)約束，農(nóng)村建筑隨意建設(shè)，缺乏消防安全意識，電氣線路亂搭亂接，小作坊存在大量三合一場所，為觸電和火災(zāi)事故埋下隱患。再次，農(nóng)民私家車逐漸增多，農(nóng)村路況復(fù)雜，交通指示標(biāo)志少，駕駛?cè)私煌ò踩庾R差，法制難以監(jiān)管，交通事故頻發(fā)。最后，農(nóng)村留守兒童和老人安全意識差，兒童觸電、溺水及闖馬路等事故頻發(fā)。

（二）自然災(zāi)害類公共安全事件

自然災(zāi)害類包括地震、臺風(fēng)、干旱、洪澇和雪雹等。農(nóng)村自然災(zāi)害具有種類多、影響范圍大、持續(xù)時間長、破壞性大等特點。同樣的自然災(zāi)害發(fā)生在農(nóng)村和城市所造成的后果完全不同。例如，2006年重慶百年一遇的旱災(zāi)，持續(xù)近兩個月，直接經(jīng)濟損失71億元，對城市居民生活影響不大，但農(nóng)作物受旱面積1979.34萬畝，約815萬農(nóng)民飲水困難；農(nóng)村房屋大多不具備抗震功能，且地處偏遠(yuǎn)，交通、通信設(shè)施不完善，一旦發(fā)生災(zāi)難救援十分困難，2008年汶川及2013年雅安地震，大量傷亡出現(xiàn)在農(nóng)村。隨著生活環(huán)境的惡化，環(huán)境污染和過渡開墾，導(dǎo)致了各種極端天氣、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，與城市相比，這些災(zāi)害對農(nóng)民的人身安全以及農(nóng)業(yè)的危害巨大。然而，農(nóng)村面對自然災(zāi)害顯得束手無策，國家出臺相應(yīng)法律給予保障十分必要。

（三）公共衛(wèi)生類公共安全事件

公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全，動物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。農(nóng)村公共衛(wèi)生事具有以下特點：一是衛(wèi)生環(huán)境復(fù)雜，傳染病來源多樣化，易引起人畜共患，相互傳染情況明顯。二是公共衛(wèi)生事件蔓延快速，難以有效控制。農(nóng)村公共衛(wèi)生意識差，缺乏對事件后果的預(yù)見性，一旦發(fā)生具有連帶效應(yīng)和多元化傳播特征。例如，發(fā)生禽流感、手足口病以及非典等傳染病時，很多人意識不到疾病的危害性和傳染性，導(dǎo)致傳染范圍擴大。三是農(nóng)村食品安全問題嚴(yán)峻。農(nóng)民消費水平低，注重食品價格，忽視食品衛(wèi)生。部分農(nóng)村食品企業(yè)缺乏公共意識，沒有法律觀念。食品生產(chǎn)商使用有毒有害物質(zhì)、超量使用食品添加劑、甚至采用假冒偽劣材質(zhì)生產(chǎn)加工食品；加工企業(yè)環(huán)境臟、亂、差，監(jiān)管機制缺乏。四是城市的食品加工企業(yè)將假冒偽劣食品以較低價格銷售到農(nóng)村，又給農(nóng)村帶了更大的食品安全問題。

（四）社會安全類公共安全事件

農(nóng)村社會安全事件呈現(xiàn)出日益嚴(yán)峻、形式多樣及復(fù)雜化等特征。社會安全事件主要包括：群體性事件、恐怖襲擊、經(jīng)濟糾紛、盜竊、搶劫、綁架、騷亂和涉外等。

首先，常規(guī)社會治安類事件在農(nóng)村頻發(fā)。農(nóng)村公安力量薄弱，盜竊、搶劫、賭博與販毒等違法犯罪行為猖獗。農(nóng)民分辨能力差，且農(nóng)村在一定意義上屬于法律監(jiān)管盲區(qū)，傳銷和非法宗教組織在農(nóng)村猖獗，影響人群多，性質(zhì)惡劣，對農(nóng)村社會安全構(gòu)成了威脅。［9］

其次，群體性事件成為農(nóng)村最重要的威脅之一。一方面農(nóng)民維權(quán)意識增強，另一方面基層政府暴力執(zhí)法，農(nóng)民失去信任，都導(dǎo)致了群體性事件增多。例如，拆遷、征地、計劃生育及高污染企業(yè)建廠等都出現(xiàn)過群眾與政府對抗事件。群體性事件影響大、對抗性和破壞性強，再加上群體性事件的敏感性、難處理等特點，亟待出臺相應(yīng)的法制體系保障農(nóng)村的安全和穩(wěn)定。例如，四川達(dá)州事件、貴州甕安事件、湖北石首事件與重慶萬盛事件等，都對當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定造成了極大影響。近年來政府威信提高，得到了老百姓的信任，但農(nóng)民仍然不信任基層政府，農(nóng)村深層次威脅因素不斷積累，一旦引爆，極可能發(fā)生重大群體性事件，基層政府損害群眾利益，有法不依，也是群體性事件頻發(fā)的促進因素。［10-11］

再次，恐怖襲擊、暴恐類事件也開始威脅農(nóng)村。2013年天安門金水橋恐怖襲擊事件、2014年昆明火車站暴力襲擊事件都預(yù)示著我國恐怖襲擊呈現(xiàn)出了從新疆地區(qū)向全國范圍擴大化的趨勢。［12］新疆多起恐怖襲擊都針對鄉(xiāng)村政府，與城市相比，農(nóng)村面臨恐怖襲擊的風(fēng)險更大。同時，農(nóng)村的惡性暴恐事件不斷增加，貧富分化加劇，社會矛盾凸顯，一些無固定收入的人群失去理性，形成反社會、報復(fù)社會的心理，進而襲擊群眾，殘害兒童等。

三、提高農(nóng)村公共安全應(yīng)急處置的法制途徑

公共安全事件不斷演化與異化，無論是政府、應(yīng)急管理部門還是公眾都需要提高公共安全意識，并具備一定的應(yīng)對公共安全能力。提高自身意識的同時，還需要有制度的保障和完善的法制。我國農(nóng)村有其特殊性，針對農(nóng)村公共安全事件的應(yīng)對處置法制建設(shè)目前尚不完善，提高針對我國農(nóng)村公共安全事件的法制建設(shè)可從以下幾個方面入手。

（一）建立健全應(yīng)對農(nóng)村公共安全事件的法制體系

目前我國已經(jīng)針對公共安全領(lǐng)域頒布并實施了一系列法律法規(guī)，比如《防洪法》、《氣象法》、《傳染病防治法》、《防震減災(zāi)法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》及《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等。特別是2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布，標(biāo)志著我國公共安全法制建設(shè)正式進入發(fā)展期。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國應(yīng)對公共安全事件的法制體系仍然不完善，還存在諸多問題。［13］特別是針對農(nóng)村公共安全事件的法律體系幾乎空白，現(xiàn)有的法律體系盡管同時適用于城市和農(nóng)村，但是法律條款主要基于城市的特點來制定，忽視了農(nóng)村的典型特征。

2004年實施的《傳染病防治法》涉及農(nóng)村的有三條，第七條，農(nóng)村基層醫(yī)療機構(gòu)在疾病預(yù)防控制機構(gòu)指導(dǎo)下，應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村基層相應(yīng)的傳染病防治工作；第九條，村民委員會應(yīng)組織村民參與農(nóng)村的傳染病預(yù)防與控制活動；第61條，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)村基層傳染病預(yù)防工作的經(jīng)費?？梢钥闯觯@些規(guī)定比較泛，不具備可操作性，沒有考慮農(nóng)村缺乏先進醫(yī)療設(shè)備和專業(yè)人才，經(jīng)費不足的情況。2009年實施的《消防法》針對農(nóng)村的僅一條：第30條，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)村消防工作的領(lǐng)導(dǎo)，采取措施加強公共消防設(shè)施建設(shè)，組織建立和督促落實消防安全責(zé)任制?，F(xiàn)實問題是很難看到政府引導(dǎo)農(nóng)民如何開展消防工作，農(nóng)村不但沒有專業(yè)消防人員，公共消防設(shè)施更是空談，所在縣級消防部門遠(yuǎn)離農(nóng)村，一旦發(fā)生火災(zāi)很難及時撲救。

針對現(xiàn)狀，充分考慮城鄉(xiāng)差異，加強法律的可操作性與實施性。一方面完善國家總體公共安全法律體系，另一方面制定應(yīng)對農(nóng)村公共安全事件的專門法制。前者主要保障應(yīng)對突發(fā)事件的總體體系建設(shè)；后者強調(diào)把針對農(nóng)村的可操作性的制度措施提升到法律地位，確保農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)對體系更加完善，同時提升基層政府履行法律的意識，使權(quán)利透明化、體系化、有效化。

完善農(nóng)村公共安全事件的應(yīng)對法律體系還應(yīng)充分結(jié)合法律、行政、教育與應(yīng)急管理等多個手段開展。首先，以法制作為強制手段，使公共安全管理具有權(quán)威性。例如，通過法律明確規(guī)定如何有效控制危險因素，明確傳染病的報備程序等。其次，以公共安全管理等行政手段保證應(yīng)對公共安全事件的程序化和體系化。通過行政手段明確基層政府的責(zé)任范圍，告知村民遇到突發(fā)事件的應(yīng)對流程以及降低風(fēng)險的基本措施等。再次，通過激勵措施和教育宣傳手段提高村民參加公共安全管理的積極性和普遍性。形成具有農(nóng)村特色的全方位公共安全事件應(yīng)對法制體系。［14］

（二）農(nóng)村公共安全事件應(yīng)對機制的規(guī)范化和專業(yè)化

突發(fā)公共安全事件具有突發(fā)性、無預(yù)兆性、破壞性、持續(xù)性和影響重大等特征。沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)很難有效預(yù)測和應(yīng)對。例如，火災(zāi)如何逃生，地震如何自救，發(fā)生群體性事件時如何不被別有用心勢力蠱惑等。對于農(nóng)村群眾并沒有得到專業(yè)的指導(dǎo)和教育，為應(yīng)對農(nóng)村公共安全事件埋下了隱患。

應(yīng)對農(nóng)村突發(fā)公共安全事件應(yīng)有規(guī)范化和專業(yè)化的法律制度。一方面，通過法律明確政府開展農(nóng)村突發(fā)事件教育的責(zé)任范疇，針對特定事件，進行教育培訓(xùn)，提高農(nóng)民的安全意識和應(yīng)對技能。另一方面，制定針對農(nóng)村的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及應(yīng)急預(yù)案等，即對農(nóng)村的建筑設(shè)計、街道規(guī)劃、交通設(shè)施、工礦企業(yè)等提供專業(yè)性的指導(dǎo)性文件。例如《農(nóng)村防火規(guī)范》和《農(nóng)村防火改造技術(shù)導(dǎo)則》，就是將法制建設(shè)規(guī)范化和專業(yè)化的很好體現(xiàn)。該規(guī)范和導(dǎo)則的發(fā)布，針對農(nóng)村特點提供了可操作性的消防設(shè)計依據(jù)，研制出了適用于農(nóng)村的消防設(shè)施和技術(shù)，使得農(nóng)村消防規(guī)劃有法可依。為保障應(yīng)對公共安全事件的及時和高效，基層政府針對不同領(lǐng)域出資培訓(xùn)一定數(shù)量的應(yīng)急專業(yè)人員，諸如消防、醫(yī)療及心理等。同時，上級政府為管轄農(nóng)村提供的應(yīng)急裝備、相關(guān)資源以及專業(yè)人才儲備等通過法律明確。

（三）構(gòu)建符合公共安全事件發(fā)展脈絡(luò)的法制框架

范維澄院士提出公共安全的三角形框架：三邊表示突發(fā)事件、承災(zāi)載體和應(yīng)急管理，連接三條邊的節(jié)點稱為災(zāi)害要素。［15］突發(fā)事件具有破壞性和重大影響性，因此，法制建設(shè)應(yīng)從預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生、阻斷突發(fā)事件衍變、減弱突發(fā)事件的破壞力和影響出發(fā)，對突發(fā)事件的全過程提供法制保障。承災(zāi)載體是突發(fā)事件的作用對象，包括人、物和系統(tǒng)。同時，承災(zāi)載體也是公共安全管理的保護對象。承災(zāi)載體的破壞和影響可能衍生出更大的破壞力和影響力。在群體性事件發(fā)生初期如果不能夠依法控制并將其消除在初期階段，就可造成衍生危害。例如，在群體性事件發(fā)生后，如果沒得到有效控制，可能號召更多的人參與，進而出現(xiàn)打砸搶燒等違法行為等。因此，法制建設(shè)應(yīng)考慮承災(zāi)載體的破壞和影響功能不被激活，以及保障已經(jīng)形成的破壞和影響不會繼續(xù)擴大。應(yīng)急管理是應(yīng)對公共安全事件的干預(yù)手段，既可以預(yù)防或降低公共安全事件的破壞和影響，又可以增強承災(zāi)載體的抵御能力。針對應(yīng)急管理，應(yīng)制定一系列法律法規(guī)，明確公共安全管理目標(biāo)、指明應(yīng)急管理的方法和技術(shù)、提供切斷事件發(fā)展的手段和措施。

該三角形模型為制定健全的公共安全事件應(yīng)對法制框架提供了參考和依據(jù)。即針對公共安全事件發(fā)展脈絡(luò)制定相應(yīng)的法制體系。城市已經(jīng)基本形成了應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的全過程法制框架。從預(yù)防公共安全事件，到事中的應(yīng)急處置和協(xié)同救援，以及消除事后的影響，都有了相應(yīng)的法律規(guī)定。但這些并不適用于農(nóng)村，因此應(yīng)結(jié)合農(nóng)村特點提出適合農(nóng)村的法制框架。目前，美國、日本等發(fā)達(dá)國家針對公共安全事件的法律體系已經(jīng)比較完善。［16］我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，并結(jié)合我國農(nóng)村的特殊性開展法制建設(shè)?？梢詫⑺泄舶踩录姆煞ㄒ?guī)依據(jù)事件發(fā)生脈絡(luò)分為：預(yù)防公共安全事件發(fā)生類、應(yīng)急救援類、恢復(fù)重建及消除影響類、以及財政與資源支持類，同時，不同法律還按照功能有明確定位，從而保證公共安全事件發(fā)生時能夠有法可依。通過法制手段明確事件發(fā)生前的教育、預(yù)防、干預(yù)等責(zé)任主體；事件發(fā)生時，完善基層政府信息公開、向上級報備等法律制度；事件發(fā)生后，在法律上明確政府善后、救援以及心理援助等責(zé)任，并依法提供資源保障等。

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