朱 緣，王 芳，孫 超

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽合肥，230039）

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)公共服務(wù)供給水平日新月異。公共服務(wù)供給主體和供給方式趨于多元化，供給模式逐漸呈現(xiàn)出社會(huì)參與和政府主導(dǎo)共存、公辦民辦并舉的新態(tài)勢(shì)。但新態(tài)勢(shì)下，公共服務(wù)提供過(guò)程中仍存在著諸多突出問(wèn)題，如公共服務(wù)供給規(guī)模不足、供給質(zhì)量偏低、供給區(qū)域失衡等。面對(duì)公眾對(duì)公共服務(wù)需求日趨多樣化和精細(xì)化，“病態(tài)”下的公共服務(wù)供給無(wú)法滿(mǎn)足公眾需求，這無(wú)疑會(huì)影響政府公信力。有鑒于此，黨的十七大報(bào)告提出了“要加快我國(guó)行政管理體制的改革、努力推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)”。而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是改變公共服務(wù)供給不足、效率低下的治本之策，不但有利于提高我國(guó)公共服務(wù)供給水平和服務(wù)型政府建設(shè)，而且能夠有效促進(jìn)政府從“無(wú)限”到“有限”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而為“小政府、大社會(huì)”政府改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)助力。十八大以來(lái)，關(guān)于進(jìn)一步改善公共服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能，黨中央進(jìn)行了著重部署，明確要求進(jìn)一步加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的力度。

實(shí)踐已然證明，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在提高公共服務(wù)供給水平、刺激社會(huì)需求、增強(qiáng)社會(huì)參與等方面具有非常重要的意義。因此，為了促使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在實(shí)踐中更好地發(fā)展，本文以創(chuàng)新社會(huì)管理思想為指引，試圖從整體上厘清政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題并給予相關(guān)應(yīng)對(duì)措施建議。

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)狀和意義

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)狀

“所謂政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是指政府從社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，采用公開(kāi)招標(biāo)或直接撥款資助的方式，向各類(lèi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)。”［1］從上世紀(jì)六十年代開(kāi)始，西方國(guó)家政府就已經(jīng)開(kāi)始了購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐，對(duì)市場(chǎng)服務(wù)主體和國(guó)家行政管理活動(dòng)產(chǎn)生了重要影響。在我國(guó)，作為政府采購(gòu)的一部分，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展迅速。

1995年，上海浦東新區(qū)“羅山會(huì)館”的建造完畢標(biāo)志著我國(guó)政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的首次嘗試與探索，其打破了政府凡事大包大攬的傳統(tǒng)僵化思維，為政府提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作出了新的路徑選擇。隨后，中央和各地方政府對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索開(kāi)始不斷增多，形式開(kāi)始多樣化，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)領(lǐng)域也涉及到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等方方面面。近幾年，各地方政府在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方面的探索與研究不斷深入和細(xì)化。一些地方政府已經(jīng)把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上升到政策層面，適宜地制定出一系列有關(guān)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的管理辦法、購(gòu)買(mǎi)流程、評(píng)估方法等，為公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)建立了相對(duì)完善的機(jī)制和制度保障。2013年7月，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專(zhuān)題研究政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)事宜，標(biāo)志著公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)已經(jīng)成為中央非常重視并大力推動(dòng)的一項(xiàng)工作。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的意義

1.有利于激發(fā)社會(huì)活力與優(yōu)化資源配置

社會(huì)活力是構(gòu)成社會(huì)有機(jī)體的各個(gè)要素相互作用所生成的自我再造、自我創(chuàng)新的能力。社會(huì)活力作為社會(huì)創(chuàng)新的決定性因素，對(duì)促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要意義。政府角色從公共服務(wù)“提供者”到公共服務(wù)“購(gòu)買(mǎi)者”的轉(zhuǎn)變，可以有效釋放社會(huì)潛能，激發(fā)社會(huì)活力，從而為政府社會(huì)管理創(chuàng)新提供助力。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目標(biāo)是通過(guò)“瘦身”的方式以促進(jìn)公共資源的合理配置與使用，從而達(dá)到為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的最大化。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，政府把公共服務(wù)事項(xiàng)的供給轉(zhuǎn)交給具有相關(guān)資質(zhì)的社會(huì)組織、營(yíng)利或非營(yíng)利組織，以實(shí)現(xiàn)為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府以“管理者”和“監(jiān)督者”的角色對(duì)公共服務(wù)的提供進(jìn)行統(tǒng)籌與規(guī)劃，并對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，以保證購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量以及公共服務(wù)提供對(duì)象的滿(mǎn)意度。對(duì)于政府而言，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不僅實(shí)現(xiàn)了激發(fā)社會(huì)活力的目的，而且優(yōu)化了社會(huì)資源的配置。

2.有利于社會(huì)組織發(fā)展與調(diào)動(dòng)社會(huì)參與

政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，使政府組織、非政府組織（NGO）以及非營(yíng)利組織（NPO）等共贏局面得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府根據(jù)市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律及群眾的公共服務(wù)需求，將一些公共服務(wù)的提供交由具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的社會(huì)專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一切事務(wù)由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的模式，促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展。

“一個(gè)真正具有效率、效能的服務(wù)計(jì)劃需要服務(wù)對(duì)象的主動(dòng)參與，而不是服務(wù)對(duì)象的被動(dòng)接受。”［2］當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)面臨著服務(wù)提供形式單一、多元化提供能力不足的問(wèn)題，而由政府從社會(huì)福利預(yù)算中撥款購(gòu)買(mǎi)相關(guān)社會(huì)組織提供的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，不僅可以增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力，而且有利于民主參與的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，對(duì)社會(huì)民主化的進(jìn)程起著巨大的推動(dòng)作用。

3.有利于政府職能轉(zhuǎn)變與提高行政效率

“由于沒(méi)有轉(zhuǎn)變職能，政府還在管那些管不好、管不了、不該管的事情，使得精簡(jiǎn)下來(lái)的人員又重新回到政府機(jī)關(guān)，撤并了的機(jī)構(gòu)又重新恢復(fù)，沖抵了改革的成效。這就是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)周而復(fù)始惡性膨脹的重要原因之一。”［3］政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)使其職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化進(jìn)程得以加快，能夠更好地定位自己的角色。政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期統(tǒng)攬統(tǒng)包轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧鲑Y向社會(huì)非政府組織或非營(yíng)利性組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y者、招標(biāo)者和監(jiān)督者，這不僅轉(zhuǎn)變和優(yōu)化了政府職能，而且提高了行政效率。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在的主要問(wèn)題及其根源

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)缺乏相應(yīng)的法律制度保障

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在我國(guó)仍然處于初級(jí)探索階段，相應(yīng)的法律法規(guī)和制度尚不完善，至今還沒(méi)有約束政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的專(zhuān)門(mén)法律。雖然“我國(guó)2003年1月開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中規(guī)定的范圍包括貨物、工程和服務(wù)，但對(duì)于服務(wù)的理解僅限于公共服務(wù)中最基本的部分：政府滿(mǎn)足自身運(yùn)作的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、意義更重大的滿(mǎn)足廣大社會(huì)公眾的公共服務(wù)并沒(méi)有被列入”［4］。因此，在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》對(duì)公共服務(wù)做出專(zhuān)門(mén)的規(guī)定之前，制定專(zhuān)門(mén)的法律制度十分必要。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)流程不規(guī)范

“在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，政府扮演著‘購(gòu)買(mǎi)者’、‘監(jiān)督者’以及‘引導(dǎo)者’的角色，為了使購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程順利進(jìn)行，構(gòu)建和諧的整體環(huán)境，政府要履行制定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買(mǎi)規(guī)則、方針政策，執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)以及監(jiān)督管理其他社會(huì)主體提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的職能，在進(jìn)行制度創(chuàng)新、制度供給、制度實(shí)行的同時(shí)要承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任?！保?］政府在選擇社會(huì)組織提供服務(wù)時(shí)沒(méi)有相應(yīng)的原則規(guī)范作為依據(jù)，使得社會(huì)組織服務(wù)的提供者不能在一個(gè)公平的環(huán)境中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)合同不利于社會(huì)組織提供者的現(xiàn)象，如合同過(guò)于簡(jiǎn)單粗糙，使社會(huì)組織者很多時(shí)候會(huì)處于弱勢(shì)的一方。而且，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中容易受傳統(tǒng)“統(tǒng)攬統(tǒng)包模式”的影響，在選擇購(gòu)買(mǎi)方時(shí)會(huì)傾向于選擇政府比較熟悉的企事業(yè)單位，這樣就造成了企事業(yè)單位與社會(huì)組織間競(jìng)爭(zhēng)的不平等。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估體系不完善

評(píng)估作為一種管理工具，其最重要的意義在于為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)加入了成本—效益的考慮，有助于政府組織科學(xué)地設(shè)定公共服務(wù)目標(biāo)并根據(jù)效果來(lái)配置資源，從而減少政府部門(mén)的浪費(fèi)。政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中職責(zé)不清，過(guò)多地作為決策者的角色出現(xiàn)而忽視監(jiān)督者的角色，在決策過(guò)程中因?yàn)闆](méi)有完善的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致不公正。同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施完成后，后續(xù)跟進(jìn)不足導(dǎo)致項(xiàng)目的落實(shí)不到位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，政府明確職責(zé)所在，構(gòu)建起評(píng)估指標(biāo)體系，成立評(píng)估小組后續(xù)跟進(jìn)十分必要。

（四）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)缺乏公共責(zé)任意識(shí)

政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中處于核心的責(zé)任人地位，承擔(dān)著篩選優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供應(yīng)方以及監(jiān)督供應(yīng)方落實(shí)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的責(zé)任。“負(fù)責(zé)任的行政人員必須能夠?yàn)樽约旱男袨榻o他人（如監(jiān)督者、民選官員、法庭以及市民等）造成的影響負(fù)責(zé)?！保?］政府通過(guò)向具有專(zhuān)業(yè)公共服務(wù)能力的社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，將本由政府承擔(dān)的部分職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)。作為引導(dǎo)者與決策者，政府承擔(dān)的責(zé)任更為重大，不但要向供應(yīng)方負(fù)責(zé)，同時(shí)也要向提供給廣大社會(huì)公民的公共服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。然而“政府通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，把部分職能轉(zhuǎn)移給了市場(chǎng)，但是行為責(zé)任卻是由政府承擔(dān)，這種權(quán)利與責(zé)任的脫離，為政府推卸責(zé)任創(chuàng)造了條件”［6］。

三、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的改進(jìn)策略

（一）完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)相應(yīng)法律制度

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在我國(guó)尚處于初級(jí)階段，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，政府權(quán)力的濫用、社會(huì)組織的不良行為時(shí)有發(fā)生。因此，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)政府和社會(huì)組織的行為予以必要的規(guī)范。作為政府提供公共服務(wù)的一種新模式，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必然要求有與之相適應(yīng)的法律制度相約束，這樣才能使社會(huì)組織在更加公平的環(huán)境中參與提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不僅需要制定完善的法律制度，同時(shí)更要使地方政府的規(guī)章制度與之相適應(yīng)，結(jié)合各地實(shí)際，因地制宜。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中對(duì)于服務(wù)做出了解釋?zhuān)珜?duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等更大范圍的解釋尚不完善，因此采購(gòu)法內(nèi)容亟待修訂，地方政府的規(guī)章制度也需要適當(dāng)啟動(dòng)。

（二）規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的最終目的是為了更好地服務(wù)群眾，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程的規(guī)范，不但可以營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使社會(huì)組織能夠在公平的環(huán)境中優(yōu)勝劣汰，同時(shí)可以防止政府工作人員借政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之名，從中謀取私利。

規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程，首先應(yīng)依照相應(yīng)的法律制度與規(guī)章成立專(zhuān)門(mén)的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)小組。其次，通過(guò)政府網(wǎng)站公開(kāi)信息、明確標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)申請(qǐng)?zhí)峁┕卜?wù)的社會(huì)組織建立評(píng)估小組。再次，依據(jù)預(yù)先設(shè)定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從符合標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)對(duì)象中擇優(yōu)錄取，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)的信息化、公開(kāi)化。最后，政府部門(mén)與提供公共服務(wù)的社會(huì)組織簽訂符合法律規(guī)定的合同，保證社會(huì)組織以及政府的合法權(quán)益，營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（三）完善項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)，成立第三方評(píng)估小組

在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，政府作為應(yīng)然提供主體，為保障社會(huì)組織公共服務(wù)的提供質(zhì)量和數(shù)量，應(yīng)完善項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)，成立第三方評(píng)估小組。第三方評(píng)估是對(duì)應(yīng)然提供主體政府和實(shí)然提供主體社會(huì)組織的雙重考核和檢測(cè)，其應(yīng)由群眾代表、政府、社會(huì)組織以及相關(guān)專(zhuān)家組成。同時(shí)建立社會(huì)組織、人民大眾與政府間的網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系，以保證政府、社會(huì)組織、人民大眾之間的無(wú)障礙溝通。評(píng)估小組的作用在于為政府做出選擇時(shí)提供標(biāo)準(zhǔn)，以及在項(xiàng)目完成后提供后續(xù)的跟進(jìn)評(píng)估，使得項(xiàng)目的指標(biāo)得以完成，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)人民的宗旨。

（四）加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的責(zé)任意識(shí)

為了使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐不至于流于形式，必須架構(gòu)起政府、社會(huì)組織與公民共同參與的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的責(zé)任意識(shí)，保證政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)全過(guò)程中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一?！敖?gòu)新型政府問(wèn)責(zé)體系，對(duì)于政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中沒(méi)有做好份內(nèi)之事而引起不利后果的要追究相關(guān)人員，從而加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的責(zé)任意識(shí)?！保?］良好的責(zé)任意識(shí)可以促使政府和提供公共服務(wù)的社會(huì)組織達(dá)成互利共贏的關(guān)系，即政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，達(dá)到為公眾提供公共服務(wù)的目的，而提供公共服務(wù)的社會(huì)組織則實(shí)現(xiàn)營(yíng)利或非營(yíng)利目的。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)源于國(guó)外，在我國(guó)仍處于初級(jí)探索階段，雖然取得了一定的成績(jī)，但困難和問(wèn)題仍不少?！拔覈?guó)政府在借鑒國(guó)外公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要注重將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與我國(guó)的國(guó)情相結(jié)合，做到因地制宜，培植政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的土壤，使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)扎根于有中國(guó)特色的土壤中，真正做到服務(wù)于社會(huì)，服務(wù)于人民?！保?］

［1］ 許蕓.從政府包辦到政府購(gòu)買(mǎi)——中國(guó)社會(huì)福利服務(wù)供給的新路徑［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2009（7）：101.

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［3］ 夏書(shū)章.行政管理學(xué)［M］.廣州：中山大學(xué)出版社，2009：66.

［4］ 邰鵬峰.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度成效、問(wèn)題與反思——基于內(nèi)地公共服務(wù)現(xiàn)狀的實(shí)證研究［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012（9）：76-77.

［5］ 特里·L·庫(kù)珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］.張秀琴，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：6.

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