□ 祝建華 倪克敏 徐丹彤

?

最低生活保障制度救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化研究

□ 祝建華 倪克敏 徐丹彤

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度運(yùn)行至今，其救助標(biāo)準(zhǔn)的制定呈現(xiàn)無序化與隨意化等亂象，并沒有遵循“需要與需要滿足”的政策制定原則。本文從低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定過程中存在的問題出發(fā)，提出救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的路徑，使低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定程序更為統(tǒng)一與規(guī)范，為社會救助制度的法制化奠定基礎(chǔ)。

最低生活保障制度 救助標(biāo)準(zhǔn) 法定化 規(guī)范化

一、問題的提出

城市居民最低生活保障制度自1999年在全國正式實(shí)施以來，已將近15年，而農(nóng)村最低生活保障制度自2007年正式實(shí)施至今也有6年多時間。盡管這項(xiàng)制度最初是從地方政府的試點(diǎn)開始而最后由中央政府以制度化的形式推廣普及到全國，但從政府與公民的關(guān)系層面來看，依然是自上而下的決策模式。在社會福利資源有限的前提下，政府可能更關(guān)注于如何將有限的資源更有效率地惠及到目標(biāo)群體身上，因此，制度實(shí)施過程中可能更為關(guān)注籌資和遞送機(jī)制的效率，而很少關(guān)心“目標(biāo)”人群，很少關(guān)心貧困家庭的多樣性需要，也不評價實(shí)際效果，最后會導(dǎo)致供給與服務(wù)的脫節(jié)?；趯ω毨У牟煌斫夂蛯ω毨蝿莸牟煌袛?，政府所制定的最低生活保障線并非完全依據(jù)貧困群體的需要未能滿足的實(shí)際狀況，而可能受到社會發(fā)展的目標(biāo)、社會資源的多寡、社會再分配的原則、社會各個利益群體對公共資源的分配愿望等因素的影響，從而使得制度的目標(biāo)可能會與現(xiàn)實(shí)狀況產(chǎn)生一定程度的偏離。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，尤其是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于有較為雄厚的地方財(cái)政作為支撐，開始在民生領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新，尤其是在低保標(biāo)準(zhǔn)的制定上，出現(xiàn)了很多新的嘗試，目的就是盡可能地滿足城鄉(xiāng)貧困家庭的更高層次、更多層面的需要。但在另一些地方，尤其是西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方，由于財(cái)政資源有限，其低保標(biāo)準(zhǔn)的制定依然沿襲只重視資源的分配而忽視分析公民需要不能滿足的傳統(tǒng)決策方式，很少關(guān)心貧困家庭的多樣性需要。由此可見，各個地方的實(shí)際操作存在著較大差異，這些差異導(dǎo)致的直接后果就是低保標(biāo)準(zhǔn)制定的不科學(xué)、不規(guī)范。目前，從全國情況看，低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整工作還存在一些需要規(guī)范的問題。

因此，本研究的核心議題即為城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化問題。所謂法定化，就是通過法律加以規(guī)定，使之規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的過程。城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化，是指如何從中央層面，確立一個相對統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)制定方法，制定一個相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，確立低保標(biāo)準(zhǔn)制定的主體，規(guī)范各地低保標(biāo)準(zhǔn)制定的程序，同時賦予低保標(biāo)準(zhǔn)制定的方法、程序、主體一定的法律地位，使得各個地方低保標(biāo)準(zhǔn)的確立走向法定化的軌道。規(guī)范城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整，是本文研究的主要問題。從這個意義上講，法定化首先需要解決的是統(tǒng)一性與規(guī)范性問題，只有確立制定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性，使之在合理性的基礎(chǔ)上逐步具有合法性，才能使低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定得到全面的推廣，并在較長一段時期內(nèi)指導(dǎo)相應(yīng)的制度實(shí)踐。

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的障礙因素

在低保標(biāo)準(zhǔn)的具體制定上，由于經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡，各地區(qū)生活水平差異大，中央政府只能從社會穩(wěn)定、公平收入分配的高度提出原則性要求，具體標(biāo)準(zhǔn)由省級或市級政府有關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、平均工資水平與家庭收入狀況、物價水平和財(cái)政承受能力而定，允許不同地區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)上存在差異。在2011年《民政部等四部委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)出臺之前，各地制定低保標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)的方法與依據(jù)不太一致，各省市的制定保障標(biāo)準(zhǔn)的方法不一，主要有：抽樣調(diào)查型、部門協(xié)商型、參照制定型、主觀判斷型和混合型等。從整體上觀察，從我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況和測量貧困線的可行性來看，根據(jù)恩格爾系數(shù)和維持生活基本需要的費(fèi)用這兩種方法來測算我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障線較為常見。而低保救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整方法主要有幾大類：第一類是按照人均可支配收入調(diào)整；第二類是按照城鄉(xiāng)人均消費(fèi)支出調(diào)整；第三類是參照最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。

在2011年“指導(dǎo)意見”出臺以后，各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時，基本采用基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費(fèi)支出比例法。但也有一些地方繼續(xù)沿用以前的方法來確定與調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)，如浙江省一些城市的低保救助標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)按照最低工資的40%確定，農(nóng)村低保救助標(biāo)準(zhǔn)按照城市標(biāo)準(zhǔn)的60%確定。從十余年的制度實(shí)踐來看，我國各地城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整基本呈現(xiàn)出一個混亂的局面，存在一系列問題需要解決，實(shí)際上已成為低保救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的主要障礙，主要表現(xiàn)如下：

(一)過低的標(biāo)準(zhǔn)無法適應(yīng)制度供給與公民需要相匹配的法定化要求

法定化要求政府提供“需要”來滿足公民的需要，要求公民的“需要”與制度的“需要滿足”之間能夠有效地互相對應(yīng)，實(shí)現(xiàn)制度的可及性與可得性。應(yīng)該講，這是法定化的最基本要求之一，即要求各地有一個能夠有效滿足公民現(xiàn)實(shí)需要的低保救助標(biāo)準(zhǔn)，并能夠根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行有效的動態(tài)調(diào)整。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度在建立之初的確發(fā)揮了巨大的作用，在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)條件下，相對較低的低保救助標(biāo)準(zhǔn)對陷入極端貧困的城鄉(xiāng)家庭起到了非常積極的救助效果。但是在進(jìn)入21世紀(jì)以后，無論是現(xiàn)有的學(xué)術(shù)界的研究，還是實(shí)際工作部門的信息反饋，很大一部分都把矛頭集中在這項(xiàng)制度的救助標(biāo)準(zhǔn)上。認(rèn)為現(xiàn)行制度過低的保障標(biāo)準(zhǔn)已嚴(yán)重影響最低生活保障制度的實(shí)際效果，導(dǎo)致低保制度提供的救助水平與城鄉(xiāng)貧困家庭的實(shí)際需要之間存在差距，制度供給與公民需要滿足之間不匹配，無法達(dá)到法定化的基本要求。

盡管現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)在一定周期內(nèi)都會有動態(tài)調(diào)整，調(diào)整的結(jié)果一般是逐步提高。但需要注意的是，保障標(biāo)準(zhǔn)的提高并不意味著這項(xiàng)制度的目標(biāo)已經(jīng)指向了基本生存需要之外的目標(biāo)。相反，其制度目標(biāo)依然停留在滿足城鄉(xiāng)貧困群體基本生存需要的層面，其提高的動力其實(shí)源于日常價格指數(shù)的上升和居民生活成本的增加。而且保障標(biāo)準(zhǔn)提高的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上價格指數(shù)的上升和通貨膨脹的擴(kuò)大程度。所以許多地方的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上不僅沒有提升，相反卻呈現(xiàn)“相對下降”的趨勢。因此我們經(jīng)常可以看到，那些納入低保救助的家庭可能連基本的生存也無法得以保障。由于標(biāo)準(zhǔn)偏低，許多納入救助的家庭的生活并沒有多大改善。根據(jù)一項(xiàng)對37個城市的調(diào)查顯示，絕大多數(shù)人(83.2%)的低保金不夠用或完全不夠用，與領(lǐng)取保障金前的生活相比，有20%左右的家庭感覺生活沒有變化，甚至還有少部分人(12%)感覺比以前生活更糟。[1]鄭功成等對上海、天津、武漢、蘭州和重慶市的調(diào)查也證實(shí)了這種結(jié)論。[2](PP232-233)

另一方面，過低的保障標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致很大一部分城鄉(xiāng)貧困家庭不能納入救助的范疇，使其保障的對象只能是城鄉(xiāng)貧困人口中特別貧困的部分，人為造成的“入口過緊”，并將大批有勞動能力的在職、失業(yè)、下崗職工排斥在保障之外，形成事實(shí)上的制度排斥。

因此，從以上分析可以看出，公民的“需要”和制度的“需要滿足”之間不能有效地對應(yīng)，低保救助標(biāo)準(zhǔn)過低，實(shí)際救助水平不高，使得低保救助的可及性與可得性不能有效統(tǒng)一起來，從而成為制約低保救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的主要障礙之一。要實(shí)現(xiàn)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化，必須要讓低保救助標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)公民的現(xiàn)實(shí)需要，形成穩(wěn)定的、規(guī)范的低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。

(二)不科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)制定過程與科學(xué)化、規(guī)范化的法定化要求存在差距

法定化要求低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定科學(xué)化、程序化和規(guī)范化。要求低保標(biāo)準(zhǔn)的制定經(jīng)過嚴(yán)格的技術(shù)環(huán)節(jié)和程序，要求有統(tǒng)一的規(guī)范來指導(dǎo)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定。這是法定化的必要條件之一。

但在具體的工作實(shí)踐中，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，造成了各地調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整周期都存在一定的差距。在具體操作過程中，許多地方又沒有進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)論證，隨意性比較大。另外，還有些地方在低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整過程中經(jīng)常要受各種政治因素和主觀人為因素的影響。各地的標(biāo)準(zhǔn)差異懸殊，標(biāo)準(zhǔn)的制定過程比較隨意，最低生活保障線是估算得來的，而不是精確計(jì)算的結(jié)果，保障線缺乏科學(xué)依據(jù)。低保金標(biāo)準(zhǔn)過低帶有很強(qiáng)的地方行政個人意志色彩，往往是從“施舍者”的立場和利益出發(fā)，“量入為出”，“看米下鍋”。在制定城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的時候，依據(jù)的是地方的財(cái)政狀況，而很少考慮貧困者自身的需求。先定經(jīng)費(fèi)后定標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施過程中按財(cái)政承受能力和保障對象人數(shù)來確定標(biāo)準(zhǔn)，沒有進(jìn)行科學(xué)測算，與實(shí)際消費(fèi)水平存在較大差距。地方財(cái)政充裕，在社會救助上的預(yù)算和投入就相對較多，保障標(biāo)準(zhǔn)也會相對較高。地方財(cái)政匱乏，地方政府的工作重心也不在社會救助上，地方行政的個人意志決定了其在城鄉(xiāng)低保上的投入不足。財(cái)政資金限定了地方政府的救助行為，根據(jù)地方財(cái)政來決定低保投入和確定低保標(biāo)準(zhǔn)。這些地方政府行為盡管有其現(xiàn)實(shí)的所謂“合理性”，但是決不能成為指導(dǎo)性原則。

一些地方在制定或調(diào)整低保救助標(biāo)準(zhǔn)時往往采取的是參考周邊地區(qū)的策略。參照周邊城市的低保標(biāo)準(zhǔn)水平，不能太高也不能太低。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與各周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平的排位關(guān)系，自覺地將低保標(biāo)準(zhǔn)水平提到高于經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較低的城市的低保標(biāo)準(zhǔn)水平，或者壓低到低于經(jīng)濟(jì)實(shí)力高于自己的城市的低保標(biāo)準(zhǔn)水平，根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的排位來確定低保標(biāo)準(zhǔn)的總體排位，可以說，這是各地方在制定低保標(biāo)準(zhǔn)水平的一個潛規(guī)則。

一些地方的低保標(biāo)準(zhǔn)是部門之間妥協(xié)的產(chǎn)物。民政局主要負(fù)責(zé)制定低保標(biāo)準(zhǔn)，這個可以決定財(cái)政支出中低保所占份額；財(cái)政局是掌管財(cái)政大權(quán)的部門，他們不會輕易地將財(cái)政預(yù)算給某一個項(xiàng)目，常常會盡可能地限制或打壓上限。所以在一般情況下，當(dāng)民政局所定的低保標(biāo)準(zhǔn)對于財(cái)政局來說太高時，他們不會批準(zhǔn)這個預(yù)算，而且會要求民政局降低預(yù)算。這個時候民政局可能會做一些妥協(xié)，也可能最后財(cái)政局會妥協(xié)。如果雙方都不妥協(xié)，就需要政府行政首長來做最終裁決。很多地方的低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定過程充滿了部門間的利益沖突及主觀決定，從而使最終的結(jié)果偏離了貧困居民的客觀需求。

另外，很多地方的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)一般是參考當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)來確定的，一般為最低工資標(biāo)準(zhǔn)的40%。一些地方在40%的左右有些浮動。這里的問題是，盡管最低工資標(biāo)準(zhǔn)的制定有一定的科學(xué)依據(jù)，是勞動部門參考當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)者及其贍養(yǎng)人口的最低生活費(fèi)用、城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價格指數(shù)、職工平均工資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)狀況等因素的情況下制定的，但是確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為最低工資標(biāo)準(zhǔn)的40%的比例依據(jù)，在很多地方也只是一個大概估算的結(jié)果。整體來講，依據(jù)這種方式來制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是不夠嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)的。

從以上分析可以看出，現(xiàn)在各個地方低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，呈現(xiàn)出各種各樣的形態(tài)，忽略城鄉(xiāng)貧困家庭的實(shí)際需求，缺乏科學(xué)依據(jù)，隨意性較強(qiáng)，主觀色彩濃厚，這與法定化的要求是極不相符合的。因此，為了規(guī)范地方政府的低保救助行為，使各地確定低保標(biāo)準(zhǔn)有一個相對一致的參照，必須研究和制定科學(xué)的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，使其更為科學(xué)和規(guī)范化，從而達(dá)到法定化的要求。

(三)測算方法的局限性是法定化的障礙因素之一

如前所述，法定化要求有一個相對統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)制定方法，一個相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，來確立低保標(biāo)準(zhǔn)制定的主體，規(guī)范化各地低保標(biāo)準(zhǔn)制定的程序，同時賦予低保標(biāo)準(zhǔn)制定的方法、程序、主體一定的法律地位，使得各個地方低保標(biāo)準(zhǔn)的確立走向法定化的軌道。但當(dāng)前很多地方低保救助標(biāo)準(zhǔn)的具體測算方法存在的局限性是法定化的主要障礙因素之一。2011年民政部的指導(dǎo)意見中建議各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時，可采用基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費(fèi)支出比例法。*具體可參見《民政部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，民發(fā)〔2011〕80號文件。

基本生活費(fèi)用支出法的局限性主要集中在三個方面：首先，生活必需品的清單難以確定。這主要有兩個原因，一方面是因?yàn)橐恍＜以谥贫ㄇ鍐螘r可能由于缺乏生活體驗(yàn)而使得清單脫離貧困家庭的實(shí)際，最后導(dǎo)致在實(shí)際的政策執(zhí)行中難以實(shí)施。另外一方面就是對于哪些應(yīng)該納入清單爭議較大，實(shí)際上其涉及到的就是低保制度要保障的目標(biāo)與層次的問題，這是制度設(shè)計(jì)理念層面的問題。從前期的制度實(shí)施來看，一般認(rèn)為只要把那些保障最基本生存需要的物品納入清單即可，但最近的一些研究提出，如果僅僅著眼于反絕對貧困，低保家庭依然會面臨其他層面的社會排斥而導(dǎo)致難以維持有尊嚴(yán)的生活，現(xiàn)代社會政策的理念應(yīng)該有所提升才符合社會現(xiàn)實(shí)的需要。其次，也正是前面所述體現(xiàn)出來的局限，最后選擇納入“必需品”的總是最容易取得一致的項(xiàng)目，而有爭議的項(xiàng)目往往會被擱置起來，所以這種方法制定的標(biāo)準(zhǔn)容易偏低。[3](P14)最后，使用這種方法需要確立必需品清單，就必須進(jìn)行大量的住戶調(diào)查，這對缺乏這方面資料的地方來說是個很大的局限性。

恩格爾系數(shù)法也存在一定的局限性。由于受到價格、地域等因素的影響，在我國恩格爾系數(shù)變化較大，并且所反映的貧困狀況過于絕對。另外，恩格爾系數(shù)法把基本生活消費(fèi)局限為食物消費(fèi)，過于單一，忽略了貧困者生活中其他重要的影響因素，例如衣、住、行以及教育娛樂等方面的需求，因此用該方法測算出的貧困標(biāo)準(zhǔn)往往偏低。

消費(fèi)支出比例法最大的問題在于比例的確定，也就是需要事先按照基本生活費(fèi)用支出法或恩格爾系數(shù)法測算出當(dāng)?shù)氐牡捅＞戎鷺?biāo)準(zhǔn)，然后來計(jì)算這一標(biāo)準(zhǔn)與上年度人均消費(fèi)支出的比例。這一過程也是比較復(fù)雜的過程，需要建立在大量的統(tǒng)計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)之上。一些地方出于成本的考慮往往不采用這種方法。另外，這種方法一般適用于生活形態(tài)較為固定、變化不大的貧困家庭，而一旦這些家庭出現(xiàn)突發(fā)事件或者面臨突發(fā)性的社會風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致其消費(fèi)支出某一項(xiàng)明顯增高，例如重病、重殘等，低保支出的比例明顯出現(xiàn)較大偏差，這種方法就不太適用了。

當(dāng)然，還有其他的一些方法同樣可以用來制定低保救助標(biāo)準(zhǔn)，如馬丁法、擴(kuò)展線性模型等方法，但這些方法涉及到非常復(fù)雜的回歸分析等計(jì)算，一般人很難理解，這直接影響了其應(yīng)用與推廣。一些地方依據(jù)最低工資來制定低保救助標(biāo)準(zhǔn)，看起來比較簡單，但是最低工資的確立過程也是一個復(fù)雜的過程，而且其中是否具有科學(xué)性還有待進(jìn)一步的驗(yàn)證。

三、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)法定化的設(shè)計(jì)

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)法定化設(shè)計(jì)的目標(biāo)，是要破除低保救助標(biāo)準(zhǔn)法定化過程中的障礙因素，確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制定原則，規(guī)范低保標(biāo)準(zhǔn)制定的具體方法，逐步形成科學(xué)的、規(guī)范化的低保標(biāo)準(zhǔn)制定程序，同時有著統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)。只有實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，才能達(dá)到低保救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的要求，才能形成科學(xué)、規(guī)范、有序的低保標(biāo)準(zhǔn)制定方法和調(diào)整機(jī)制。為此，我們對城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)法定化的設(shè)計(jì)如下：

(一)統(tǒng)一“基本生活需要”的界定

要確立低保救助標(biāo)準(zhǔn)，首先就是要確立“基本生活需要”的基本范圍?，F(xiàn)行制度亂象的癥結(jié)之一就在于對“基本生活需要”的理解不一。澳大利亞新南威爾士大學(xué)社會政策研究中心試圖提出“可操作的澳大利亞家庭預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)系列”，提出標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算的測量方法，主要應(yīng)該包括：用一個可操作的個人預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)系列來代表其生活水平；這個預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是由裝入一個特定貨籃中的商品和服務(wù)來表示的；在一個特定的時空條件下，貨籃中的貨品可以被定價；貨籃中貨品的總價格即此人的基本生活支出；基本生活支出可代表其生活水平；其生活水平亦是其基本生活需要。[4](PP288-289)2011年民政部指導(dǎo)意見的三種計(jì)算方法中，必需食品消費(fèi)支出主要是通過市場調(diào)查來確定當(dāng)?shù)厥称繁匦杵废M(fèi)清單(即標(biāo)準(zhǔn)食物清單)，同時根據(jù)中國營養(yǎng)學(xué)會推薦的能量攝入量、相應(yīng)食物攝入量以及食物的市場價格計(jì)算得出。(表1、表2)能量攝入量以及相應(yīng)食物攝入量等都有較為成熟的計(jì)算方法，問題的關(guān)鍵在于如何根據(jù)市場調(diào)查來確定當(dāng)?shù)氐氖称繁匦杵废M(fèi)清單，也就是標(biāo)準(zhǔn)食物清單。

表1 中國居民膳食能量推薦攝入量(千卡/日)

資料來源：中國營養(yǎng)學(xué)會編著的《中國居民膳食營養(yǎng)素參考攝入量》，中國輕工業(yè)出版社2001年版，第18頁。有關(guān)說明：(1)表中所列為18-49歲成年人膳食能量推薦攝入量；(2)綜合考慮輕體力活動男、女膳食能量推薦攝入量，建議以2200千卡作為測算城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時的參考數(shù)據(jù)。

表2 中國居民不同能量水平建議食物攝入量(克/日)

資料來源：中國營養(yǎng)學(xué)會編著的《中國居民膳食指南》，西藏人民出版社2007年版，第176頁。

低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定要貫穿基礎(chǔ)性原則。所謂基礎(chǔ)性原則，是指低保制度所滿足的是貧困群體最基本的生活需要，這是一個前提與基礎(chǔ)。2014年5月1日正式實(shí)施的《社會救助暫行辦法》實(shí)際上對以往的一些界定進(jìn)行了重新梳理，對一些比較模糊的邊界問題進(jìn)行了澄清，明確了“基本生活需要”的內(nèi)涵與外延。1999年的城市低保條例所涉及到的基本標(biāo)準(zhǔn)主要包括衣、食、住，必要的燃?xì)赓M(fèi)用和義務(wù)教育支出，但從新出臺的《社會救助暫行辦法》來看，這一暫行辦法進(jìn)一步明確了“基本生活需要”的標(biāo)準(zhǔn)是保障城鄉(xiāng)貧困家庭的“衣、食”需要，其他的住房、教育、醫(yī)療等方面的需要滿足，全部交給住房救助、教育救助、醫(yī)療救助以及臨時救助等專項(xiàng)救助解決。這進(jìn)一步明確了最低生活保障制度所應(yīng)該保障的范圍，進(jìn)一步明確了制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)該遵循的統(tǒng)一的依據(jù)。

根據(jù)以上分析，結(jié)合我國城市與農(nóng)村居民的消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)及類型，我們嘗試提出“基本生活需要”的測量指標(biāo)。對其“基本生活”的界定可以確立在維持基本生存需要的層面。結(jié)合當(dāng)前一些地方城市的制度創(chuàng)新實(shí)踐，參考中國營養(yǎng)學(xué)會的一些研究成果，本研究認(rèn)為“基本生活需要”的具體指標(biāo)如下：

表3 城鄉(xiāng)貧困家庭基本生活需要測量表

表3所顯示的指標(biāo)在以家庭為分析單位時必須考慮家庭規(guī)模、家庭結(jié)構(gòu)以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)等因素，進(jìn)行相應(yīng)的加權(quán)。另外，不同地方可以根據(jù)實(shí)際情況在這24個指標(biāo)的范圍內(nèi)對其中的具體指標(biāo)進(jìn)行增減，但表中所列基本能夠涵蓋城鄉(xiāng)居民的基本生活需要。只有統(tǒng)一“基本生活需要”的界定，明確統(tǒng)一“基本生活需要”所包含的具體內(nèi)容與指標(biāo)，統(tǒng)一“基本生活需要”的具體計(jì)算方法，才能保障最低生活保障制度的救助標(biāo)準(zhǔn)真正符合法定化的要求。

(二)規(guī)范救助標(biāo)準(zhǔn)的制定模式：“1+X”模式

表3所列出的是城鄉(xiāng)居民的“標(biāo)準(zhǔn)化基本需要”，這是每一個貧困家庭基本生活需要的體現(xiàn)。換句話說，要保障這些貧困家庭的基本生活，表中所列的指標(biāo)必須一一得到滿足。城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化就是要解決制定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化，保證標(biāo)準(zhǔn)的相對統(tǒng)一。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定方法有利于保障各地區(qū)的貧困者享有公平的權(quán)益，同時也有利于對當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫鹊墓芾?，有利于各地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，使得低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整變得相對簡單。因此，這里嘗試提出“1+X”的低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定模式來規(guī)范全國各地低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定。

所謂的“1”，就是表中所列的24項(xiàng)指標(biāo)，允許各地根據(jù)實(shí)際情況有1-2項(xiàng)的增減，例如，南方的城市和農(nóng)村就不存在“冬季供暖”這一需要。這些指標(biāo)部分可以根據(jù)“基本生活消費(fèi)支出法”進(jìn)行計(jì)算，其他部分通過調(diào)查，結(jié)合市場價格折算。將所有指標(biāo)相加可以得出當(dāng)?shù)氐摹盎旧钚枰睒?biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)就是我們所需要的“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”。這就是“1”的部分，所有的城市與農(nóng)村都必須保障這部分的基本需要的滿足。實(shí)際上這也是絕大多數(shù)城市與農(nóng)村的救助標(biāo)準(zhǔn)。每個地方由于經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不均衡導(dǎo)致的差異性主要體現(xiàn)在這里的“1”是有高低之分的，一些指標(biāo)需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及市場消費(fèi)價格來確定。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，“1”在數(shù)值上就高，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，“1”在數(shù)值上就低。但不論是高的標(biāo)準(zhǔn)還是低的標(biāo)準(zhǔn)，其滿足的基本需要都是一樣的，兩者之間并沒有差別。因此，這種設(shè)計(jì)，還是從貧困群體的基本需要出發(fā)，通過低保制度來滿足其基本生活需要，充分體現(xiàn)了需要與需要滿足之間的對應(yīng)性。而通過24個左右的指標(biāo)，可以使得各地低保標(biāo)準(zhǔn)的制定相對統(tǒng)一和有序，不至于出現(xiàn)“量入為出”的現(xiàn)象，對于哪些指標(biāo)應(yīng)該和不應(yīng)該列入“基本生活需要”的范疇都有相對統(tǒng)一的約束，通過這種方式能夠有效地保障各地低保救助對象的基本需要得到切實(shí)滿足。

當(dāng)然，這24個指標(biāo)是具有動態(tài)性的，建議每兩年進(jìn)行一次大規(guī)模的城鄉(xiāng)居民調(diào)查，通過布拉德肖的“標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算法民主化”的方式，結(jié)合專家的研究，確立相對統(tǒng)一的指標(biāo)體系。實(shí)際上現(xiàn)在很多省市都建立了相對固定的貧困家庭生活監(jiān)測點(diǎn)，長期對一些貧困家庭的基本生活和消費(fèi)支出進(jìn)行監(jiān)測，以及時地為低保標(biāo)準(zhǔn)的制定提供動態(tài)的數(shù)據(jù)支持。

為了讓貧困家庭充分分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，一些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)在低保救助之外還可設(shè)置一些附帶福利，只要取得低保救助資格就可以享受這些附帶福利。但這些附帶福利目前沒有完整地納入一些相應(yīng)的專項(xiàng)救助，同時也不是低保制度本身所應(yīng)該包含的內(nèi)容，而且各個地方附帶福利的形式也呈現(xiàn)出多樣性，很多時候是一些地方的“土政策”、“土辦法”。在這種情況下，一方面為體現(xiàn)出地區(qū)差異性，另一方面也為有效規(guī)范低保制度的運(yùn)行，需要對這些附帶福利通過制度化的形式確定下來，使得整個救助體系運(yùn)行起來更為有序和規(guī)范。為此，我們在低保救助標(biāo)準(zhǔn)的“1”之外，還設(shè)立了“X”部分。如果說“1”是所有地區(qū)必須完成的規(guī)定動作的話，那么“X”則具有較大的相對靈活性。

“X”部分如何體現(xiàn)呢？各個地方可以根據(jù)具體的財(cái)政預(yù)算和地方居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)布局和調(diào)整。一種方法是在“1”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高“1”所包含的各項(xiàng)指標(biāo)的對應(yīng)救助標(biāo)準(zhǔn)；一種方法是在“1”的基礎(chǔ)上，額外加上一些類似于表1中所體現(xiàn)出來的其他指標(biāo)和相應(yīng)的救助標(biāo)準(zhǔn)，并轉(zhuǎn)換成貨幣價格的方式體現(xiàn)出來。實(shí)際上從社會融合的角度而言，“X”部分的加入，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方尤其重要，這能夠讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的貧困家庭充分分享當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，在保障基本生存需要和基本生活需要的基礎(chǔ)上，融入當(dāng)?shù)刂髁鞯纳鐣罘绞?。在制度層面，其意義在于能夠體現(xiàn)出城鄉(xiāng)低保制度轉(zhuǎn)型的新動向。換句話說，能夠體現(xiàn)出低保制度由最初的“被動補(bǔ)救型”救助方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃踊貞?yīng)型”救助方式，而這種轉(zhuǎn)變將對整個社會救助體系的建設(shè)產(chǎn)生重要影響。

我們知道，低保標(biāo)準(zhǔn)還要考慮政府和公眾的接受程度。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)屬于社會政策，是要用于實(shí)踐的，所以必須考慮政府和公眾的接受程度。如果低保標(biāo)準(zhǔn)過低，那么對政府財(cái)政的壓力就小，因而也容易獲得相關(guān)政府部門的認(rèn)可。但是，如果該標(biāo)準(zhǔn)過低，就不易受到公眾的認(rèn)可。過高的標(biāo)準(zhǔn)雖不容易引發(fā)公眾的不滿，但會給財(cái)政帶來巨大的壓力。因此，“X”部分也能夠在一定程度上體現(xiàn)出地方政府的自主性以及公眾的接受程度。

“X”部分在低保制度的具體實(shí)踐中，對各個地方不作硬性要求，不列入地方的各項(xiàng)考核，但可以作為地方政府及相關(guān)部門的獎勵加分項(xiàng)目。這樣操作，一方面不會加重各個地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面又能夠充分調(diào)動經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方政府的積極性。而最終真正得到實(shí)惠的是城鄉(xiāng)貧困家庭。同時這種方法也保證了政策的靈活性，允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市在中央制定的救助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上往上浮動一定比例，同時在救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整過程中，只允許地方城市救助標(biāo)準(zhǔn)高于中央調(diào)整幅度，而不得低于中央指定的動態(tài)調(diào)整幅度。通過這種方式來制定救助標(biāo)準(zhǔn)，一方面能夠保證經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的城市貧困家庭享受到正常的低保救助，另一方面又能夠體現(xiàn)政策靈活性，允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)充分發(fā)揮其財(cái)力雄厚的優(yōu)勢，使得這一地區(qū)的城市貧困家庭能更好地分享當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。

需要進(jìn)一步說明的是，“1+X”模式中，“1”的部分制定權(quán)利在民政部，而“X”部分則交給地方政府根據(jù)實(shí)際情況而定。尤其是在后期社會救助制度法制化的過程中，“1”的部分更為相對固定與統(tǒng)一，更有利于社會救助法的貫徹執(zhí)行，而“X”則給予了地方政府進(jìn)一步操作的空間，體現(xiàn)出制度的靈活性。

(三)統(tǒng)一低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)

低保制度強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性，現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)的制定主要在地方政府。當(dāng)初這樣規(guī)定，主要是考慮到我國幅員遼闊，地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的狀況不同，每個地方的貧困特點(diǎn)也不同；同時考慮到各個地方財(cái)政能力的不同，讓地方根據(jù)自己的具體情況來制定低保標(biāo)準(zhǔn)，期望能夠做到因地制宜和因時制宜。但其弊端也非常明顯，會導(dǎo)致地方政府根據(jù)自身財(cái)力來設(shè)定低保標(biāo)準(zhǔn)，“看米下鍋”、“量入為出”，人為縮小“基本需要”的范疇，一些經(jīng)濟(jì)相對欠缺的地方政府，為實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡目己四繕?biāo)，在財(cái)力有限的情況下，只能人為降低低保標(biāo)準(zhǔn)。這樣做的結(jié)果是導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧困家庭的基本需要得不到滿足，貧困家庭的基本需要與政府的需要滿足之間不能對應(yīng)起來。關(guān)于這些弊端，許多學(xué)者和實(shí)務(wù)部門工作者都對之進(jìn)行了討論，這里不再贅述。

實(shí)際上，城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化問題，最重要的就是實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)制定的規(guī)范化，而規(guī)范化的基本要求就是需要有一個統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)。在一定程度上可以這樣認(rèn)為，低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化問題最為關(guān)鍵的不在于一些技術(shù)層面的問題，例如如何確定“基本生活需要”的范疇，如何確定低保救助標(biāo)準(zhǔn)的測定辦法等，而在于中央政府如何收權(quán)，將分散于各地方政府的低保標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)力收回，通過統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來制定低保救助標(biāo)準(zhǔn)。這里會涉及到地方政府與中央政府的利益博弈。近幾年各個地方低保標(biāo)準(zhǔn)制定與調(diào)整的亂象局面也讓中央政府意識到問題的嚴(yán)重性。在社會救助尚未立法，各個地方缺乏強(qiáng)有力的法律約束和制度監(jiān)控的前提下，我們的建議是在中央層面設(shè)立統(tǒng)一的專業(yè)化的低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)。

此外，制定一個相對科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)是一件需要協(xié)調(diào)各個部門的系統(tǒng)、細(xì)致而復(fù)雜的工作，需要調(diào)動很多資源，耗費(fèi)一定的財(cái)力。如果交給地方政府去做，不能排除在實(shí)際的制度操作過程中一些地方可能會采取一些簡化的、投機(jī)取巧的行為和措施，如前文所述的參考周圍城市的情況，簡單的類比其他城市的救助標(biāo)準(zhǔn)而不仔細(xì)地實(shí)際考量自己城市的實(shí)際經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況等等。因此，中央政府應(yīng)該有能力從宏觀上把握各個地方城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，成立專門的機(jī)構(gòu)，組織和協(xié)調(diào)國家各個部門，制定出相對科學(xué)并且符合地方實(shí)際的各個城市的救助標(biāo)準(zhǔn)。在中央層面建立專門的專業(yè)化低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，不僅有利于資源的協(xié)調(diào)與整合，更為重要的是通過這種方式，能夠使得各地的低保標(biāo)準(zhǔn)不用考慮地方財(cái)政能力，真正做到從各地貧困家庭的基本需要出發(fā)，切實(shí)保障每一個貧困家庭得到應(yīng)有的救助，這將是未來社會政策發(fā)展的必由之路。

具體而言，可以在中央層面設(shè)立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定辦公室。這個專業(yè)化的專門機(jī)構(gòu)的核心工作就是負(fù)責(zé)各個地方政府低保標(biāo)準(zhǔn)“1+X”中“1”部分的制定工作?！癤”部分則交給各個地方民政部門，由他們根據(jù)各地的實(shí)際情況確定。一些相關(guān)支撐數(shù)據(jù)可以協(xié)同國家統(tǒng)計(jì)部門獲取。此外，由于“1”部分中有些指標(biāo)需要借助問卷調(diào)查等方式獲取，這些工作可以通過政府購買社會服務(wù)的方式委托給專業(yè)的社會調(diào)查機(jī)構(gòu)。

低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的基本單位仍然要以縣和市作為基本的單位。*截至目前，全國共有287個地級市、13個地區(qū)、30個自治州、3個盟(合計(jì)333個地級行政單位)，883個市轄區(qū)、364個縣級市、1438個縣、117個自治縣、49個旗、3個自治旗、1個特區(qū)、1個林區(qū)(合計(jì)2856個縣級行政單位)。數(shù)據(jù)來源：行政區(qū)劃網(wǎng)，http://www.xzqh.org/html/show/cn/36907.html。近3000個縣級以上行政單位涉及的工作量并不大，完全可以由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。尤其是隨著信息化程度的提升，進(jìn)一步提高了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的可能性。*2014年9月，全國居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)取得重大進(jìn)展。具體見“全國居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對經(jīng)驗(yàn)交流暨信息系統(tǒng)建設(shè)推進(jìn)會在青海召開”，民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201409/20140900694994.shtml。低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的基本單位如果過大，由于我國人口眾多，地域廣闊，不同區(qū)域之間存在著巨大的差異性，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r也不一樣，其生活需要不可能用一個統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)來衡量。如果過小，一方面會增加管理的工作量，導(dǎo)致制度的成本上升，另一方面可能會人為地限定個體的生活區(qū)域，導(dǎo)致由于制度的原因而形成對城市貧困群體社會關(guān)系層面的排斥。

(四)規(guī)范低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的工作程序

現(xiàn)行低保制度的工作程序規(guī)定較為模糊，一般是由市、縣級民政部門牽頭，會同財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價等相關(guān)部門制定并報(bào)批。這樣模糊的規(guī)定給地方政府靈活操作提供了巨大的空間，很多地方政府制定低保標(biāo)準(zhǔn)時過于隨意，過于簡單化，缺乏科學(xué)的論證。確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的操作過程，概括起來大體有如下三步：首先是統(tǒng)計(jì)，即對本市家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城市居民的生活狀況進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查了解，掌握貧困人口數(shù)量、家庭結(jié)構(gòu)、居民最低生活消費(fèi)情況和物價上漲指數(shù)等方面的資料；其次是測算，即根據(jù)生活必需品和當(dāng)?shù)厥袌鰞r格等因素，計(jì)算出人均每月的最低消費(fèi)金額；最后是確定標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)計(jì)算結(jié)果，再結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力和資金來源等情況，規(guī)定一個可行的標(biāo)準(zhǔn)，即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。同時由于人民生活水平逐年提高和物價不斷變動，各個地方還需設(shè)立定期與不定期的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

規(guī)范化的工作程序是法定化的基本要求。為此，我們對低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的工作程序設(shè)定如下：

1.民政部低保標(biāo)準(zhǔn)制定工作辦公室綜合使用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，根據(jù)表3中的基本生活需要測量指標(biāo)清單進(jìn)行各地低保標(biāo)準(zhǔn)的測算。其中，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是指當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門通過調(diào)查所得，并已向社會公布的數(shù)據(jù)，主要包括上年度城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出、上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、城鄉(xiāng)最低收入家庭恩格爾系數(shù)等；監(jiān)測數(shù)據(jù)是指價格主管部門監(jiān)測的基本生活需要清單所涉及的商品市場價格；調(diào)查數(shù)據(jù)是指未納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)和監(jiān)測，需要工作辦公室通過抽樣調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)，當(dāng)然，抽樣調(diào)查可以委托專業(yè)的社會調(diào)查機(jī)構(gòu)完成。

2.綜合各種數(shù)據(jù)，根據(jù)編制的指標(biāo)清單計(jì)算出各地低保標(biāo)準(zhǔn)中的“1”的部分，得到最低保障標(biāo)準(zhǔn)。

3.各個地方根據(jù)民政部所制定的“1”部分的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)“1+X”的低保標(biāo)準(zhǔn)制定公式，對“X”部分根據(jù)地方財(cái)政狀況以及地方消費(fèi)結(jié)構(gòu)等因素來實(shí)際確定，最后確立“1+X”的低保救助標(biāo)準(zhǔn)，其中“X”可以等于零。

4.各地將最后確立的“1+X”標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)報(bào)民政部，民政部進(jìn)行審核，報(bào)中央政府審批并頒布實(shí)施。

5.低保救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整周期為一年，一年調(diào)整一次，調(diào)整時可以采用消費(fèi)支出比例法進(jìn)行調(diào)整。

6.低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整周期內(nèi)如果出現(xiàn)物價大幅度波動，則需要及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，調(diào)整幅度主要依據(jù)城鄉(xiāng)人均消費(fèi)支出、消費(fèi)者物價指數(shù)(CPI)、當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況及資金使用情況等指標(biāo)綜合平衡后得出。此時低保救助標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算公式為：低保標(biāo)準(zhǔn)=1+調(diào)整數(shù)+X

四、基本結(jié)論

城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化實(shí)際上是要解決低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)、制定的方法、制定機(jī)構(gòu)以及制定的程序相對統(tǒng)一與規(guī)范的問題。通過前文的論述，本文主要得出如下基本結(jié)論：

1.需要與需要滿足的對應(yīng)性是低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定的基本出發(fā)點(diǎn)。低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定必須從貧困家庭的“基本需要”出發(fā)。

2. “?；尽笔冀K是城鄉(xiāng)低保制度的制度目標(biāo)。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該且只能保障城鄉(xiāng)貧困家庭的基本生存需要。

3.低保救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化，首先要明確“基本生活需要”的基本范疇。根據(jù)現(xiàn)行《社會救助暫行辦法》的規(guī)定，本研究綜合各種研究以及實(shí)際的宏觀數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上提出了“城鄉(xiāng)低保家庭基本生活需要”測量的24個指標(biāo)。

4.本研究提出“1+X”的低保救助標(biāo)準(zhǔn)制定公式，即：低保標(biāo)準(zhǔn)=1+X。其中“1”是根據(jù)“城鄉(xiāng)低保家庭基本生活需要”測量的24個指標(biāo)計(jì)算得出的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的最基礎(chǔ)和最核心部分。每一個地方政府都必須滿足“1”這一部分的保障標(biāo)準(zhǔn)；“X”部分則是提供給地方政府相對靈活的操作空間，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以在“1”的基礎(chǔ)上有所擴(kuò)充和提高，使得這一地區(qū)的貧困群體得以充分分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。各個地方的低保救助標(biāo)準(zhǔn)就是“1”加上“X”的結(jié)果，其中“X”可以為“0”，也就是說，對絕大多數(shù)地方政府而言，只需要完成規(guī)定的“1”部分的低保救助標(biāo)準(zhǔn)即可；對中央政府而言，只需要確立相對統(tǒng)一的“1”部分的制定依據(jù)即可。中央政府保障基本，地方政府靈活機(jī)動擴(kuò)充，這樣的低保標(biāo)準(zhǔn)制定方法既符合科學(xué)的論證，同時又能夠滿足各級政府的現(xiàn)實(shí)需要以及公眾的需求。

5.法定化不能允許各個地方政府完全根據(jù)自己的需要，確立不同的低保標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)，確立不同的低保標(biāo)準(zhǔn)。必須需要一個相對統(tǒng)一的制定依據(jù)，這也是“1”這部分的意義所在，這是法定化的必然要求。而“X”則主要體現(xiàn)的是政策的靈活性。

6.法定化的難點(diǎn)不在于低保標(biāo)準(zhǔn)測算等技術(shù)環(huán)節(jié)，這些都可以通過各種途徑得以解決。法定化的難點(diǎn)在于如何打破地方政府的利益堡壘，在中央層面確立統(tǒng)一的、專門的、專業(yè)化低保標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，這是低保制度走向法制化的必由之路。

7.低保救助標(biāo)準(zhǔn)一般一年調(diào)整一次，在調(diào)整周期內(nèi)如果出現(xiàn)物價大幅度波動，可以對低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定公式進(jìn)行修正，加入物價波動的因素，根據(jù)地方的CPI數(shù)據(jù)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)與支出、人均收入等數(shù)據(jù)，設(shè)立調(diào)整數(shù)。低保標(biāo)準(zhǔn)的公式變?yōu)椋旱捅＞戎鷺?biāo)準(zhǔn)=1+調(diào)整數(shù)+X。

8.低保標(biāo)準(zhǔn)法定化還要求低保標(biāo)準(zhǔn)的制定過程遵循一套嚴(yán)格、科學(xué)和統(tǒng)一的工作程序。在這個工作程序中，民政部扮演著重要的角色，同時要通過政府購買社會服務(wù)的方式調(diào)動一些社會力量，共同參與完成低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定。

[1]林莉紅、李傲、孔繁華.從憲定權(quán)利到現(xiàn)實(shí)權(quán)利——中國城市居民最低生活保障制度調(diào)查[J].法學(xué)評論，2001(1).

[2]鄭功成等.中國社會保障制度變遷與評估[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[3]劉添鋮.我國城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法的研究——基于浙江、吉林、青海省的測算[D].華北電力大學(xué)2012年度碩士論文.

[4]王征、唐鈞、張時飛.將研究城市居民“基本生活標(biāo)準(zhǔn)”提上議事日程[A].載張時飛、唐鈞.中國社會政策研究十年專題報(bào)告集——中國社會救助體系的實(shí)踐與探索[C].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

(責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn))

教育部社科研究青年基金項(xiàng)目《城市低保家庭貧困代際傳遞及其阻斷政策研究》(10YJC630426)，國家社會科學(xué)基金資助青年項(xiàng)目 《城市居民家庭的貧困脆弱性及其消減研究》(12CSH094)，民政部社會救助司2013年委托研究項(xiàng)目《城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度救助標(biāo)準(zhǔn)的法定化研究》的階段性成果。

C913.7

A

1243(2015)02-0057-09

作者：祝建華，浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向：中國城鄉(xiāng)社會保障制度；倪克敏，浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生；徐丹彤，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。郵編：310023