□ 吳思紅 陳 琳

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試論村“兩委”書記主任“一肩挑”的權(quán)力監(jiān)督

□ 吳思紅 陳 琳

為了消除村“兩委”分設(shè)模式中的矛盾沖突和村級權(quán)力結(jié)構(gòu)不穩(wěn)問題，當(dāng)前全國多數(shù)省份正在或者已經(jīng)推行村“兩委”書記主任“一肩挑”模式?！耙患缣簟闭呖倲埓濉皟晌睕Q策、執(zhí)行和部分監(jiān)督權(quán)力。在這一高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，由于組織內(nèi)部缺乏權(quán)力運行的制約機制，以及村莊派系、村民“搭便車”、“依持-庇護”等因素對監(jiān)督體系的影響，包括上級監(jiān)督在內(nèi)的村民監(jiān)督委員會和黨員村民問責(zé)回應(yīng)等監(jiān)督能力不足。因此必須建立村“一肩挑”決策過程中外部權(quán)力的嵌入機制，做實村民監(jiān)督委員會，創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展項目監(jiān)督特派小組機制，加強黨員村民的民主素質(zhì)教育，完善村民委員會和農(nóng)村黨支部委員會的選舉制度，進一步提高村“一肩挑”權(quán)力監(jiān)督體系的總體效能。

“一肩挑” 權(quán)力監(jiān)督 制度規(guī)范

當(dāng)前全國多數(shù)省份正在或者已經(jīng)全面推行農(nóng)村黨支部委員會與村民委員會(簡稱村“兩委”)書記主任“一肩挑”(簡稱“一肩挑”)模式。這一模式是在“兩推一選”的基礎(chǔ)上形成的?！皟赏埔贿x”是指黨員和群眾分兩個層次推薦“一肩挑”候選人，然后在村黨組織內(nèi)選舉產(chǎn)生村黨支部書記，接著黨支部書記參與村委會主任競選，經(jīng)選民有效選舉當(dāng)選為“一肩挑”干部?！耙患缣簟闭呖倲埓濉皟晌钡臎Q策、執(zhí)行和部分監(jiān)督權(quán)。在這種權(quán)力高度集中的情況下，由于村“一肩挑”的權(quán)力監(jiān)督體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷和諸如農(nóng)村派系、搭便車行為等外在因素的影響，所以村“一肩挑”權(quán)力監(jiān)督體系的功能不強，“一肩挑”權(quán)力濫用和腐敗問題十分突出。本文試圖對“一肩挑”權(quán)力監(jiān)督體系的基本構(gòu)成、監(jiān)督體系功能弱化的內(nèi)在機理及其相關(guān)影響因素進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出加強“一肩挑”權(quán)力監(jiān)督的對策思路。

一、村“一肩挑”權(quán)力結(jié)構(gòu)與監(jiān)督體系的構(gòu)成

村“一肩挑”模式緣于村“兩委”分設(shè)模式中書記主任的矛盾沖突以及由此引起的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)不穩(wěn)。1998年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法》出臺以后，村民委員會依法選舉產(chǎn)生，并接受農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)，共同管理農(nóng)村事務(wù)。由于村民委員會與農(nóng)村黨支部產(chǎn)生的權(quán)力基礎(chǔ)和組織方式不同，所以在村“兩委”中往往形成兩個權(quán)力中心。特別是在有些村莊，以血緣、姻緣、地緣和業(yè)緣等文化網(wǎng)絡(luò)為紐帶所構(gòu)成的派系組織分屬于村“兩委”時，他們的矛盾沖突更為激烈，進而引起村級權(quán)力結(jié)構(gòu)不穩(wěn)和削弱黨支部對村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)力。針對這一問題，2002年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，提出了“一肩挑”的基本要求和方式，“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員。要注重在優(yōu)秀村民委員會成員和村民小組長、村民代表中吸收發(fā)展黨員，不斷為農(nóng)村基層黨組織注入新生力量”*參見2002年7月14日中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》。。此后，全國各地開始推行村黨支部書記和村委會主任 “一肩挑”及村黨支部和村委會成員交叉任職的模式。在“一肩挑”模式中，“一肩挑”者既掌握了黨自上而下在村莊延伸的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又掌握了村委會的自治權(quán)力，同時掌握了黨對自治組織的監(jiān)督權(quán)，所以在實質(zhì)上總攬了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身。這在很大程度上緩解和消除了村“兩委”分設(shè)模式中由二元權(quán)力中心所造成的書記主任矛盾沖突和權(quán)力結(jié)構(gòu)不穩(wěn)問題。

但是，村“一肩挑”的權(quán)力監(jiān)督體系并沒有因為其高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)而重構(gòu)，而是沿用“兩委”分設(shè)模式的監(jiān)督體系，即由村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、上級監(jiān)督(黨紀(jì)、行政和司法監(jiān)督)、黨員村民問責(zé)回應(yīng)監(jiān)督(罷免選舉、群眾評議等)等組成。

村民監(jiān)督委員會是村“兩委”分設(shè)模式和“一肩挑”模式權(quán)力監(jiān)督的重要主體和“看門人”，其發(fā)端于浙江武義后陳村。2010 年《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂后，村民監(jiān)督委員會寫進了該法之中。它由村民大會或村民代表會議選舉產(chǎn)生，對村民大會或村民代表會議負責(zé)，實際上是村民大會或村民代表會議的一個專門委員會。 它有權(quán)列席村民委員會會議，受村民(代表會議)委托對村級財務(wù)實行全方位的監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會設(shè)立后，在村莊內(nèi)部有了與村民委員會對等、專司對村“兩委”監(jiān)督的機構(gòu)。鑒于中國共產(chǎn)黨村級組織對村民自治的深度介入和成為其不可分割的重要部分，即“領(lǐng)導(dǎo)”村民自治組織的法定地位和掌握自治體財務(wù)的實際狀況， 村務(wù)監(jiān)督委員會事實上也對村級黨組織大部分活動即村民自治范疇內(nèi)的活動進行監(jiān)督，由此在“兩委”分設(shè)模式中形成村級權(quán)力的“三足”，[1]而在村“一肩挑”模式中形成村級權(quán)力的第二足。

作為上級監(jiān)督的紀(jì)檢、行政和司法等主體主要承擔(dān)事后監(jiān)督，一般由縣鄉(xiāng)兩級監(jiān)督組織構(gòu)成，對違反黨紀(jì)黨規(guī)的相關(guān)責(zé)任人給予警告、誡勉等黨紀(jì)、政紀(jì)處分或給予相應(yīng)的組織處理；對未按民主程序，濫用職權(quán)，擅自決策損害村民利益，給村集體經(jīng)濟造成損失的責(zé)任人，要其承擔(dān)連帶責(zé)任或經(jīng)濟賠償責(zé)任；對違紀(jì)違法情節(jié)嚴(yán)重的人員要依法追究法律責(zé)任。特別是有些省份在相關(guān)的法律中明確了基層政權(quán)對村民委員會成員的罷免監(jiān)督權(quán)，比如《湖北省村民委員會選舉辦法》第39條中規(guī)定“委員會成員有下列情形之一的，鄉(xiāng)級人民政府可以向村民委員會提出書面罷免建議：違反法律、法規(guī)，不適合繼續(xù)擔(dān)任村民委員會成員的；失職、瀆職造成村民利益重大損失的；連續(xù)三個月以上無正當(dāng)理由不參加村民委員會工作的”。上級監(jiān)督可以與村務(wù)監(jiān)督委員會構(gòu)成富有效率的上下耦合監(jiān)督，換言之，村務(wù)監(jiān)督委員會可以通過相關(guān)信息的反饋和請求，取得上級監(jiān)督的支持和幫助，從而彌補其監(jiān)督權(quán)威性的不足。所以上級黨紀(jì)、行政和司法等監(jiān)督能力在很大程度上決定了村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督效能。

黨員村民問責(zé)回應(yīng)監(jiān)督是通過罷免選舉、黨員群眾評議和質(zhì)詢等方式對“一肩挑”權(quán)力運行所形成的監(jiān)督過程。黨員群眾評議和質(zhì)詢等方式一般不能對村“一肩挑”干部形成直接的監(jiān)督作用，但可以間接地通過選舉罷免來產(chǎn)生影響，所以黨員村民問責(zé)回應(yīng)監(jiān)督的關(guān)鍵在于罷免和選舉。換言之，如果村“兩委”選舉中的民主競爭性和規(guī)范性不強，廣大黨員村民難以啟動罷免程序?qū)Α耙患缣簟闭哌M行罷免，那么黨員村民問責(zé)回應(yīng)監(jiān)督就會喪失基礎(chǔ)，進而導(dǎo)致黨員群眾評議和質(zhì)詢或者類似這樣的輔助性監(jiān)督失效。同時，黨員村民問責(zé)回應(yīng)監(jiān)督是村務(wù)監(jiān)督委員會產(chǎn)生效能的根本，如果黨員村民回應(yīng)監(jiān)督受阻，那么村務(wù)監(jiān)督委員會的審查監(jiān)督就不能通過村民的罷免選舉等行動作用于“一肩挑”者，所以村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督在本質(zhì)上與黨員村問責(zé)回應(yīng)監(jiān)督是相輔相成和統(tǒng)一的。

由此可見，村“一肩挑”的權(quán)力監(jiān)督體系主要由村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、黨員村民問責(zé)回應(yīng)監(jiān)督和上級監(jiān)督等組成。由于村“兩委”分設(shè)模式中的組織內(nèi)部存在村黨支部書記和村委會主任兩個權(quán)力中心，以及決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分使，所以村“兩委”組織內(nèi)部具有實質(zhì)上的權(quán)力制約關(guān)系，由此構(gòu)成權(quán)力監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。與村“兩委”分設(shè)模式的監(jiān)督體系相比，由于村“一肩挑”的組織內(nèi)部缺乏這樣的權(quán)力制約基礎(chǔ)，“一肩挑”者更容易操縱村務(wù)監(jiān)督委員會和阻止黨員村民問責(zé)回應(yīng)，所以“一肩挑”權(quán)力監(jiān)督應(yīng)該立足于組織內(nèi)部的權(quán)力制約、以村務(wù)監(jiān)督委員會、黨員村民問責(zé)回應(yīng)和上級監(jiān)督等系統(tǒng)的建構(gòu)，由此形成一個有效的監(jiān)督體系。

二、村“一肩挑”權(quán)力監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)功能分析

村“一肩挑”權(quán)力監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)性缺陷主要表現(xiàn)為“一肩挑”組織內(nèi)部缺乏實質(zhì)上的權(quán)力制約、村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)威性不強和功能弱化、黨員村民問責(zé)回應(yīng)存在的障礙和上級監(jiān)督能力受限等。其中影響系統(tǒng)功能的相關(guān)因素有：以血緣、姻緣、地緣和業(yè)緣所構(gòu)成的村莊派系、熟人社會中的面子、“搭便車”和“依持-庇護”等。

“一肩挑”的組織內(nèi)部缺乏實質(zhì)上的權(quán)力制約。在高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“一肩挑”者通過組織活動機制來實現(xiàn)對村“兩委”的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和部分監(jiān)督權(quán)(對“兩委”其他成員的監(jiān)督)的掌控。在日常村務(wù)管理決策中，即使組織內(nèi)部成員有一定的職務(wù)分工，但最終的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)都在“一肩挑”者手中，比如在具有權(quán)威性資源分配的印章管理中，“一肩挑”者直接掌握黨支部委員會印章，文書掌握村委會印章的使用，但“一肩挑”者可以通過最終簽字權(quán)來控制印章管理權(quán)。同樣，在財務(wù)管理上，即使存在財務(wù)管理上的人員分工，比如文書或者會計擔(dān)當(dāng)財務(wù)執(zhí)行工作，但“一肩挑”者仍然可以通過最終簽字權(quán)來確保經(jīng)濟資源的控制。在重大村務(wù)決策中，即使決策機制和程序看起來十分完整，但“一肩挑”者可以利用制度上的某些缺陷和派系成員的操控，最終實現(xiàn)個人的決策目標(biāo)。正因為“一肩挑”者掌握著村莊權(quán)力資源和物質(zhì)資源，所以在村“兩委”組織內(nèi)部和外部建立一種有影響力的依持關(guān)系(patron-client dyadic alliance)。所謂依持關(guān)系是指“恩庇-依隨”二元聯(lián)盟關(guān)系，這種關(guān)系附著于既存政治社會體系中，是一種不平等權(quán)力地位的行動者之間的非正式特殊互惠關(guān)系，通常存在于不對等的權(quán)力與地位的行動者之間，其中恩庇者具有較高的權(quán)力地位，依持者通過對恩庇者的效忠與服從來換取生活所需的資源。但是，依持者通常亦有恩庇者所缺乏的或需要的資源，如此二者間的交換關(guān)系才有可能成立。[2](P7)如果“一肩挑”者是村莊經(jīng)濟精英，那么，那么這種依持關(guān)系更容易建立和變得更強大。在村“一肩挑”的組織內(nèi)部，這種依持關(guān)系不僅可以消除組織內(nèi)部分工的權(quán)力約束，在組織外部可以構(gòu)成派系內(nèi)部的凝聚力，而且可以尋求合謀或者尋求庇護而消解外部力量或正式制度安排的某種約束，所以“一肩挑”組織內(nèi)部缺乏權(quán)力監(jiān)督的制衡基礎(chǔ)，對“一肩挑”權(quán)力監(jiān)督體系的總體效能造成很大的負面影響。

村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督能力不強。由村民會議或者村民代表會議選舉產(chǎn)生的村務(wù)監(jiān)督委員會，雖然獨立平行于村“兩委”，并有權(quán)對“一肩挑”權(quán)力的運作過程及其結(jié)果進行監(jiān)督，但在實際的運行過程中，并沒有產(chǎn)生應(yīng)有的監(jiān)督效果，而是表現(xiàn)出弱監(jiān)和虛監(jiān)。這主要根源于這一組織的強制性權(quán)威不足、“面子”和搭便車、村莊派系等多重因素的影響。

從理論上看，一個監(jiān)督組織的權(quán)威性或者威懾力主要與其監(jiān)督結(jié)果運用效應(yīng)有關(guān)，如果監(jiān)督組織在結(jié)果運用上能夠?qū)Ρ槐O(jiān)客體產(chǎn)生效應(yīng)，換言之，監(jiān)督組織擁有手段和方式能夠?qū)Ρ槐O(jiān)客體進行處罰或者某種程度上的行為調(diào)整，那么這一監(jiān)督組織就會擁有權(quán)威性或威懾力。作為自治組織的構(gòu)成部分，村務(wù)監(jiān)督委員會因缺乏強制性處罰手段和直接的監(jiān)督抓手，其監(jiān)督結(jié)果的運用只有通過黨員村民問責(zé)回應(yīng)，即監(jiān)督結(jié)果的公布和評價，促使廣大黨員和村民了解村“一肩挑”權(quán)力運行中的問題，進而啟動罷免和選舉程序來產(chǎn)生效應(yīng)。但是，由于罷免和選舉程序的民主性要求(法定人數(shù)要求)與“搭便車”因素所導(dǎo)致的制度運用上的高成本形成悖論*你不愿得罪人或者付出某種經(jīng)濟成本而不參與罷免行動，而想坐受他人參與的利益，他也這樣計算而不參與行動，最終導(dǎo)致集體行動的困境。要想解決這一困境，必須采取某種激勵機制，由此引發(fā)了制度成本的增加問題。所以在農(nóng)村的制度安排中，某種看似很完善的制度在實際運行中往往遭遇到搭便車的影響而無效應(yīng)。，所以黨員村民問責(zé)回應(yīng)很難實現(xiàn)，監(jiān)督結(jié)果運用中的監(jiān)督效應(yīng)很低，進而導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)威性和威懾力喪失。

“面子”和“搭便車”因素往往導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會的“公地悲劇”。在農(nóng)村熟人社會中，相互給“面子”成為大家和諧共處的文化生態(tài)，多數(shù)人不愿意為了公事去直接得罪熟人，尤其是同住一個自然村落或者接受了好處的人更是如此。所以在村務(wù)監(jiān)督委員會的成員中容易形成一種較為普遍的“搭便車”心態(tài)，都想他人出頭，我在背后坐受其利，由此在村監(jiān)會的監(jiān)督行動中導(dǎo)致非理性的集體行動困境，最終造成監(jiān)督功能弱化或“公地悲劇”：即使村務(wù)監(jiān)督委員會成員在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)了某些問題，都不愿意站出來直接挑戰(zhàn)具有廣泛人緣的“一肩挑”者。

與此同時，村莊派系也在進一步削弱或者抽空村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督能力。村莊派系是以血緣、姻緣、地緣和業(yè)緣等文化網(wǎng)絡(luò)為紐帶所形成的非正式組織，其基本結(jié)構(gòu)一般呈現(xiàn)出洋蔥頭狀，其橫切面有同心圓差序排列特征，就是由小及大，由內(nèi)及外，一圓套一圓的結(jié)構(gòu)。而組成這一結(jié)構(gòu)的主要成員有派系核心精英、次級精英、一般成員、紐帶、目標(biāo)導(dǎo)向等因素。在這一結(jié)構(gòu)中，一般派系成員處在外層，被次級精英和核心精英所動員；圍繞著核心精英的次級精英處在中間層，受核心精英所動員；核心精英處在中心，是派系的統(tǒng)領(lǐng)人物。利益是派系形成的原動力和激勵因子。村莊派系精英為了實現(xiàn)自己的利益而建構(gòu)一定的勢力范圍，即派系，參與競爭性選舉，并取得村級管理權(quán)力，然后通過村級權(quán)力運作，掌握村莊資源，實現(xiàn)派系利益目標(biāo)。一般而言，村“一肩挑”者之所以能夠在村“兩委”選舉中獲勝，是因為其在黨組織或廣大村民中擁有很大的影響力或者派系操控能力。在村務(wù)監(jiān)督委員會的選舉中，作為派系核心精英的“一肩挑”者不僅在村“兩委”選舉中支持本派系成員參與選舉，從而使村“兩委”由更多的本派成員組成，而且在村務(wù)監(jiān)督委員會的選舉中支持自己派系內(nèi)的成員參與選舉，使村務(wù)監(jiān)督委員會由更多的本派成員組成，由此防止和削弱另一派系成員對自己的監(jiān)督和約束。所以，即使村務(wù)監(jiān)督委員會權(quán)威性很強，村“一肩挑”者也有可能通過安插本派系成員而使村務(wù)監(jiān)督委員會喪失監(jiān)督功能。

黨員村民問責(zé)回應(yīng)能力有限。黨員村民問責(zé)回應(yīng)包括罷免、選舉和民主評議等方式。從理論上看，黨員村民問責(zé)回應(yīng)既是村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督結(jié)果產(chǎn)生效應(yīng)的主要途徑，又是廣大黨員村民對村“一肩挑”權(quán)力進行直接監(jiān)督的根本方式。黨員村民與“一肩挑”者是一種“委托—代理”關(guān)系，即廣大黨員村民通過投票選舉方式產(chǎn)生代理人或受托人，并把相應(yīng)的權(quán)力委托給村“兩委”成員特別是“一肩挑”者，要求他們按照上級黨組織和廣大黨員村民的意愿管理黨務(wù)和村務(wù)。如果他們在管理過程中違反相關(guān)法律制度和黨員村民意愿的話，廣大黨員村民就可以隨時收回自己委托的權(quán)力，即通過啟動罷免程序罷免他們職務(wù)，然后重新選舉代理人或受托人。同時廣大黨員村民還可以通過民主評議方式對代理人的管理工作進行評價，促使他們努力工作和規(guī)范運行。在這樣的權(quán)力構(gòu)架下，一旦這樣的問責(zé)回應(yīng)機制失效，特別是罷免機制失效，包括黨組織在內(nèi)的自我監(jiān)督就會喪失根本途徑和基礎(chǔ)，特別是村務(wù)監(jiān)督委員會組織，就會喪失基本的監(jiān)督功能。

然而在當(dāng)前的實際運行過程中，作為黨員村民問責(zé)回應(yīng)的罷免，往往遭遇到村莊派系和集體行動困境的影響。一般而言，村“一肩挑”者之所以能夠在競爭性選舉中獲勝，是因為其擁有較大的勢力范圍和派系操縱能力。在這種情況下，即使有些人要求啟動罷免程序?qū)Α耙患缣簟闭哌M行罷免，“一肩挑”者也可以通過本派系成員的操縱，通過收買或者干預(yù)促使啟動罷免的人數(shù)不夠法定要求，或者罷免票數(shù)不夠法定的半數(shù)。不僅如此，村民的“搭便車”現(xiàn)象與罷免程序的要求也在影響罷免行動。一方面一些村民只想他人參與罷免行動，自己則不愿得罪人或付出行動而坐受其利；另一方面罷免程序一般有較高的民主要求，比如《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上村民代表聯(lián)名可以提出罷免村民委員會成員的要求。在村民搭便車行為的影響下，法定的罷免提案人數(shù)一般很難達到要求，所以部分黨員村民試圖通過啟動罷免程序?qū)Α耙患缣簟钡臋?quán)力濫用者進行罷免回應(yīng)是很難取得效應(yīng)的。

上級監(jiān)督包含紀(jì)檢、司法和行政監(jiān)察等監(jiān)督，是一種事后監(jiān)督主體，其中縣級紀(jì)檢、司法監(jiān)督具有很強的威懾力和實際效能。上級監(jiān)督能力不足包括兩層意義：一方面縣級紀(jì)檢、司法部門雖然具有很強的威懾力和監(jiān)督效能，但由于其辦案人員和財力不足，所以除了對一些較大且有影響力的村干部違法違紀(jì)案件進行處理外，一般無力承擔(dān)對全縣范圍內(nèi)村干部的權(quán)力監(jiān)督任務(wù)。這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢、司法和行政有關(guān)監(jiān)督部門將承擔(dān)主要的監(jiān)督任務(wù)。另一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作上需要村干部特別是“一肩挑”者的支持和配合，村干部也要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的支持，由此形成“依持-庇護”關(guān)系。村“一肩挑”者依持于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部庇護村干部。當(dāng)村干部的違紀(jì)違法行為被舉報或發(fā)現(xiàn)，并且上級監(jiān)督部門特別是縣級紀(jì)檢監(jiān)督部門進行查處時，村干部就會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部尋求庇護。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部就會根據(jù)村干部違紀(jì)違法的嚴(yán)重程度而決定給予相應(yīng)的庇護。一般而言， 如果村干部的違紀(jì)違法行為較嚴(yán)重且影響大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部不會承擔(dān)風(fēng)險而給予庇護；如果違紀(jì)違法行為較輕且影響不大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部就會做出相應(yīng)的處理(如退還錢物，或黨內(nèi)警告等)而庇護他們。所以，上級監(jiān)督能力特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)檢、行政監(jiān)察等監(jiān)督能力受到很大限制，這種限制不是因為缺乏監(jiān)督威懾力，而是因為庇護因素影響和縣級監(jiān)督機構(gòu)的人力財力不足而造成的。

三、村“兩委”書記主任“一肩挑”的權(quán)力監(jiān)督機制創(chuàng)新

一個有效的村“兩委”書記主任“一肩挑”的權(quán)力監(jiān)督體系，應(yīng)該立足于組織內(nèi)部的權(quán)力制約、有權(quán)威性的村務(wù)監(jiān)督委員會、有效暢通的黨員村民問責(zé)回應(yīng)和強有力的上級監(jiān)督等四個方面的系統(tǒng)構(gòu)建，由此形成互動的統(tǒng)一體。所以要建立和完善“一肩挑”的組織內(nèi)部權(quán)力約束機制，做實村務(wù)監(jiān)督委員會，完善黨員村民問責(zé)回應(yīng)和上級監(jiān)督機制。

1、建立和完善村“兩委”“一肩挑”組織內(nèi)部的權(quán)力制約機制。孟德斯鳩指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。[3](P151)所以在村“兩委”書記主任“一肩挑”的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，必須建立和完善村“一肩挑”組織內(nèi)部的權(quán)力制約體系，為外部監(jiān)督奠定堅實的基礎(chǔ)。村“一肩挑”組織內(nèi)部的權(quán)力制約體系建設(shè)包含組織內(nèi)部的決策權(quán)力與責(zé)任擔(dān)當(dāng)、村“兩委”決策過程中外部權(quán)力嵌入等。

組織內(nèi)部的決策權(quán)力與責(zé)任擔(dān)當(dāng)主要是指“一肩挑”者的權(quán)力運用與責(zé)任約束的統(tǒng)一性。在賦予村“一肩挑”者相應(yīng)的權(quán)力時，應(yīng)該使其擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)“一肩挑”出現(xiàn)重大決策失誤時，就要根據(jù)相應(yīng)的懲罰措施追究其責(zé)任，以此防止“一肩挑”者的權(quán)力濫用。所以在村“一肩挑”的組織建設(shè)和事務(wù)管理中，既要明確村“一肩挑”的組織成員內(nèi)部分工和職責(zé)邊界，并在此基礎(chǔ)上建立和制訂“一肩挑”者的權(quán)力運用的記錄平臺和具體辦法，為“一肩挑”者的責(zé)任追究和外部監(jiān)督奠定基礎(chǔ)；又要制定“一肩挑”權(quán)力運行與責(zé)任追究機制。特別是在村“兩委”書記主任“一肩挑”的印章管理上，要防止“一肩挑”者濫用印章而不負責(zé)任。一是嚴(yán)格實行印章專人保管制度?！耙患缣簟闭卟坏弥苯颖９艽妩h支部和村委會印章，由其提名印章保管人，經(jīng)村民代表會議和村務(wù)監(jiān)督委員會討論決定后,報鎮(zhèn)黨委審批。二是制作《村黨支部公章使用登記表》、《村委會公章使用登記表》，保管人要嚴(yán)格執(zhí)行公章使用登記制度。三是實行“聯(lián)章聯(lián)簽”制度?！奥?lián)章聯(lián)簽”是指凡村級重大事項均由村黨支部和村委會聯(lián)合蓋章或聯(lián)合簽批。“聯(lián)章聯(lián)簽”的范圍主要有：各村超過村“兩委”財務(wù)審批權(quán)限的財務(wù)開支；村級土地的征用和農(nóng)村建房宅基地的審批；計劃生育指標(biāo)的下達；最低生活保障和救災(zāi)救濟款的發(fā)放；村級集體經(jīng)濟組織的建立和發(fā)展變動；村級集體經(jīng)濟項目承包；基建工程的招標(biāo)、投標(biāo)及預(yù)決算情況；兵役義務(wù)費、鄉(xiāng)統(tǒng)籌及村提留等費的收繳；村級發(fā)展規(guī)劃及年度計劃的確定；其他需要聯(lián)章聯(lián)簽的事項。在村“兩委”“一肩挑”的聯(lián)簽過程中參與人要按照權(quán)責(zé)順序簽名，各負其責(zé)。

村“兩委”書記主任“一肩挑”決策過程中外部權(quán)力嵌入包括村民代表會議的最終決策權(quán)力的嵌入和村務(wù)監(jiān)督委員會“雙否決權(quán)”的嵌入。村民代表會議的最終決策權(quán)力的嵌入主要針對村級重大事務(wù)而言，就是把村級重大事務(wù)的決策權(quán)下移到村民代表會議，由此防止村“一肩挑”者及其相關(guān)人員的權(quán)力尋租和濫用。在當(dāng)前的制度設(shè)置中雖然都有這項規(guī)定，但是由于“理性投票人”的影響和“重大”事項的邊界難以確定*參與重大事務(wù)決策的村民代表往往進行理性計算，如果與己利益相關(guān)，并能獲得大于因為參與所付出成本的收益，那么他們就會參與決策，反之，就會放棄行動，這樣容易造成參與決策的人數(shù)不足。，所以村民代表會議的決策往往成為以“一肩挑”者為主的少數(shù)人決策。這就要求進一步完善村民代表會議的決策權(quán)力的嵌入機制，根據(jù)村級經(jīng)濟能力制定相關(guān)的激勵機制(比如誤工補償)，明確“重大”事項的邊界，由此推進村民代表會議的最終決策權(quán)力的有效嵌入和組織內(nèi)部的權(quán)力制約。而村務(wù)監(jiān)督委員會“雙否決終審權(quán)”的嵌入由村務(wù)監(jiān)督委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組等構(gòu)成，這種外部權(quán)力的嵌入既是“一肩挑”組織內(nèi)部權(quán)力制約的根本方式，又是做實村務(wù)監(jiān)督委員會的關(guān)鍵。

2、做實村務(wù)監(jiān)督委員督會。在“一肩挑”的民主管理中，如果村務(wù)監(jiān)督委員會缺乏權(quán)威性和強大的監(jiān)督能力，那么村務(wù)公開、民主理財和民主決策就會因缺乏外部壓力而打折扣。所以做實村務(wù)監(jiān)督委員會，增強和提升其權(quán)威性和監(jiān)督能力，是促進“一肩挑”組織村務(wù)公開、民主理財和民主決策的重要保障。做實村務(wù)監(jiān)督委員會要從組織建設(shè)和權(quán)力建構(gòu)著手。

首先，強化村務(wù)監(jiān)督委員會的組織建設(shè)。一是強化村務(wù)監(jiān)督委員會的組織運行保障，為其提供專門的辦公場所、專項的辦公經(jīng)費和專門的辦公設(shè)備，保障其成員的基本工資待遇。二是建立規(guī)范運行的工作制度，明確其基本職能，實時跟蹤村務(wù)管理，設(shè)立臺賬。三是定期列席本村重大決策和涉及群眾利益的村“兩委”重要會議，對村集體資產(chǎn)、資源、資金的管理實施全過程監(jiān)督并提出建議意見。四是定期評議村“兩委”書記主任“一肩挑”的工作。每半年對村“兩委”工作運行情況進行評議，評議時還要增加村民代表參加，由此強化群眾對“村兩委”的監(jiān)督。五是定期報告工作。每季度向鎮(zhèn)紀(jì)委匯報一次工作，每半年向村民會議或村民代表大會作一次工作報告，同時接受村民評議。[4]

其次，建構(gòu)村“兩委”書記主任“一肩挑”的決策過程中外部權(quán)力的嵌入。為了加強村委監(jiān)督委員會的監(jiān)督權(quán)威和實際效能，在村“兩委”書記主任“一肩挑”的決策過程中導(dǎo)入“雙否決終審機制”，在村務(wù)監(jiān)督委員會與村“兩委”書記主任“一肩挑”組織之間形成一種實質(zhì)上的制約關(guān)系?！半p否決終審機制”創(chuàng)新于山東壽光市，其規(guī)范性程序為：針對村“兩委”提交的村級事項，村務(wù)監(jiān)督委員會召開全體會議研究表決，對過半數(shù)成員持反對意見的事項實行否決，并向村“兩委”提出書面整改意見，確定整改時限。對村“兩委”修改完善后的提議事項，村務(wù)監(jiān)督委員會再次召開全體會員研究表決，過半數(shù)成員仍然認為該事項不符合法律法規(guī)或有損村民利益的，可實行二次否決。二次否決后，村“兩委”不再有異議，可終結(jié)；若村“兩委”仍有異議，須以村“三委”名義將事項提交鎮(zhèn)黨委、政府裁決。由鎮(zhèn)紀(jì)委牽頭成立村級事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組，專題研究村務(wù)監(jiān)督委員會兩次否決的事項，3日內(nèi)出具 《村級事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組終審意見書》，并在村內(nèi)公示，監(jiān)督落實。對于村務(wù)監(jiān)督委員會提交的否決事項，經(jīng)村級事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組審定屬無理否決的，對村務(wù)監(jiān)督委員會主任及成員進行批評教育。在村“兩委”書記主任“一肩挑”的權(quán)力構(gòu)架下，實行“雙否決終審制”既可以通過“一肩挑”者決策權(quán)力的外化來彌補“一肩挑”組織內(nèi)部的制衡缺乏或者制約不足，[5]又可以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級事務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)小組對村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)威性支持和合理或者故意的多重否決行為的監(jiān)督，由此可以對“一肩挑”組織的村務(wù)管理特別是村級財務(wù)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展項目等進行事前、事中和事后的全程監(jiān)督。[6]

3、創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展項目監(jiān)督特派小組機制。當(dāng)前，村“一肩挑”的權(quán)力濫用和腐敗主要出在村級項目運作上，上級黨紀(jì)、行政和司法監(jiān)督組織由于人員、財力上的不足和村“一肩挑”者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“依持-庇護”甚至“合謀”的影響，難以應(yīng)對這方面的權(quán)力濫用和腐敗，所以要專門探索建立農(nóng)村民生和發(fā)展項目監(jiān)督特派小組機制。農(nóng)村發(fā)展項目監(jiān)督特派小組機制可以參照貴州省畢節(jié)市針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委職能作用不強的“短板”問題而創(chuàng)制的民生項目監(jiān)督特派小組模式。其主要做法為：一是由市、縣紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、派出機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)特派小組構(gòu)成“三位一體”的監(jiān)督主體，實現(xiàn)縣級紀(jì)委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的垂直管理，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的監(jiān)督職能，并將監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)從市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸到村組黨政“末梢”。二是確立“以市統(tǒng)領(lǐng)、縣區(qū)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置”的基本構(gòu)架，以民生項目為監(jiān)督對象，整合紀(jì)委、監(jiān)督察局、紀(jì)工委監(jiān)督分局 和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))紀(jì)委的力量，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立若干個民生監(jiān)督特派組，明確為縣紀(jì)委監(jiān)督局管理的正科級常設(shè)機構(gòu)。每個特派小組定編3至6人，主要從縣紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑解決。三是授予其具體的職權(quán)和職責(zé)，包括對黨委政府工作巡查督辦權(quán)；獨立查辦案件權(quán)；直接向上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)報告有關(guān)重大事項權(quán)；隨時調(diào)配、整合監(jiān)督力量的統(tǒng)一權(quán)。監(jiān)督檢查上級重大決策部署特別是民生政策的執(zhí)行情況；監(jiān)督民生建設(shè)項目資金特別是涉農(nóng)資金、物資的分配管理使用情況；受理核實群眾的舉報投訴；糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)；查辦民生項目實施中的違法違紀(jì)案件；開展民生領(lǐng)域預(yù)防腐敗工作；對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委政府的工作進行巡查；向上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)報告有關(guān)重大事項等。[7]在此基礎(chǔ)上擴展監(jiān)督范圍，加強監(jiān)督特派小組與村務(wù)監(jiān)督委員會的對接，消除或減弱“依持-庇護”關(guān)系對上級監(jiān)督的影響，提高村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)威和上級監(jiān)督組織的總體監(jiān)督能力。

4、完善黨員村民問責(zé)回應(yīng)的相關(guān)機制。黨員村民問責(zé)回應(yīng)能力不強，缺乏監(jiān)督效應(yīng)，主要與村民的民主素質(zhì)不高和相關(guān)管理制度不完善有關(guān)。如果廣大黨員村民具有權(quán)利責(zé)任意識和公共精神，那么就不會因為出現(xiàn)村民搭便車行為而影響罷免行動。同樣，如果諸如村級管理、民主選舉和評議等制度完善，那么村莊派系就不能操縱選舉。所以，一方面要加強黨員村民的民主素質(zhì)教育，利用電視、報紙、墻報、圖書屋和網(wǎng)絡(luò)等平臺，宣傳民主選舉的法律法規(guī)和相關(guān)知識，宣傳自由、平等、公正、法治等社會主義核心價值觀，不斷提高廣大黨員村民的法律意識和自我監(jiān)督能力以及公共精神。有條件的村莊還可以組織村莊精英和黨員村民代表集中學(xué)習(xí)、討論和交流，促進彼此的了解和信任，增加寬容、理解、妥協(xié)和合作精神。同時，要通過選舉罷免參與、決策和監(jiān)督等民主實踐來提高他們的理性判斷和選擇能力，逐步消除狹隘小農(nóng)自私思想，從而降低制度的運行成本和提高其運行效能。另一方面從國家層面上進一步完善村民委員會和農(nóng)村黨支部委員會的選舉制度，特別是對村民委員會選舉中村莊派系以賄選操縱選舉罷免的行為，要采取嚴(yán)厲懲罰制度，正如有的學(xué)者所設(shè)想的那樣，在《中華人民共和國村民委員會選舉法》和刑法中分別設(shè)立“破壞村民委員會選舉罪”條文，對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉檔案、虛報選舉票數(shù)、故意損壞選舉設(shè)施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的犯罪行為，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權(quán)利。[8]對農(nóng)村黨支部選舉中對以賄選操縱選舉的黨員干部，一律實行“開除黨籍和撤職”的最高黨紀(jì)處罰。在此基礎(chǔ)上加強對村莊派系以賄選操縱選舉罷免行為的打擊力度，暢通和提高廣大黨員村民的回應(yīng)渠道和能力。

[1]宋健、李勇華.村務(wù)監(jiān)督委員會的價值及其限度[J].中國浦東干部學(xué)院學(xué)報,2014(5).

[2]陳明通.派系政治與臺灣政治變遷[M].臺灣：月旦出版社股份有限公司，1995.轉(zhuǎn)引自Kaufman,Robert R.1979.“Corporatism,Clientelism,and Partisan Conflict:A study of Seven Latin American Countries.”In James M.Malloy,ed.,Authoritar and Corporatism in Latin America.Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1979.pp.109～48

[3]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1961.

[4]丁靜、王貴清.構(gòu)建我國農(nóng)村“村民監(jiān)督委員會”制度的理論與實踐[J].四川大學(xué)學(xué)報, 2009(4).

[5]余茜.村務(wù)監(jiān)督委員會制度的運行機制創(chuàng)新研究[J].山東行政學(xué)院學(xué)報,2013(2).

[6]游國勇、張青青.壽光科學(xué)監(jiān)管村權(quán)運[J].中國監(jiān)察,2012(19).

[7]朱江華.畢節(jié)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生項目監(jiān)督特派組的探索與實踐[J].行政管理改革,2014(10).

[8]胡建.遏制賄選：法律規(guī)制與社會治理[J].湖北社會科學(xué)，2005(3).

(責(zé)任編輯：杜洪梅)

D267.2

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作者：吳思紅，中共杭州市委黨校公共管理教研部主任、教授，主要研究方向：農(nóng)村政治社會管理體制。郵編：310024；陳琳，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院研究生，主要研究方向：政治學(xué)。郵編：430079