張惠 王冰

摘要：公共價(jià)值應(yīng)當(dāng)是公共管理和公共政策最為核心的概念之一，但由于這一概念的哲學(xué)性和模糊性，目前理論界對(duì)它的理解與研究主要以思辨性探討為主，實(shí)證研究較為缺乏。公共價(jià)值是人們的一種主觀認(rèn)知，政府工作報(bào)告作為政府各項(xiàng)工作及其公共政策的集中體現(xiàn)，其中包含了大量公共價(jià)值。運(yùn)用文本挖掘技術(shù)，選取2000-2013年國(guó)務(wù)院與廣東省政府工作報(bào)告作為研究對(duì)象，分析報(bào)告中的公共價(jià)值關(guān)鍵詞的特征及規(guī)律，論證Jorgensen和Bozeman所提出的公共價(jià)值的多元化、差異性及階梯性。

關(guān)鍵詞：公共價(jià)值；文本挖掘；政府工作報(bào)告

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16721101（2015）01003505

近年來，公共價(jià)值管理被認(rèn)為是一種能夠?qū)补芾砑肮卜?wù)進(jìn)行更全面考量的理論和方法。盡管公共價(jià)值的重要性已經(jīng)受到廣泛重視，但在已有文獻(xiàn)里，對(duì)于這一概念的闡釋仍然處于起步階段。Moore在1995年首次提出了公共價(jià)值這一概念，公共部門管理者應(yīng)主動(dòng)創(chuàng)造公共價(jià)值。他的初衷是為了使公共部門的管理者能夠更深入地理解他們工作中的約束和責(zé)任。他的核心觀點(diǎn)是：像私人企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值一樣，公共資源應(yīng)該被用于創(chuàng)造公共價(jià)值[1]。這種公共價(jià)值超越了物質(zhì)利益的狹隘范疇，包含了使所有公民享受更廣泛和更全面福祉的內(nèi)涵。在Moore的研究基礎(chǔ)上，越來越多的學(xué)者開始尋求利用公共價(jià)值框架來促進(jìn)公共部門的改革。在這些研究中，公共價(jià)值這一概念不斷被重新闡釋，卻未能達(dá)成共識(shí)。無論在概念的闡釋上，還是將其作為一個(gè)整體框架的探索上，實(shí)證研究較為缺乏。不解決實(shí)證研究問題，公共價(jià)值管理很難為公共管理者提供更廣泛和更深入的理論指導(dǎo)。本文試圖找出中央與地方政府在公共價(jià)值創(chuàng)造方面的異同及關(guān)聯(lián)，為政策的制定及調(diào)整提供理論及實(shí)證依據(jù)。

一、文獻(xiàn)回顧

不同的學(xué)者從各種角度對(duì)公共價(jià)值的內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋。我國(guó)學(xué)者胡敏中認(rèn)為，公共價(jià)值是指同一客體或同類客體同時(shí)能滿足不同主體甚至公眾需要所產(chǎn)生的效用和意義[2]。汪輝勇指出，公共價(jià)值的含義包括客體的公共效用，主體的本質(zhì)或尺度的公共表達(dá)及規(guī)范的公益導(dǎo)向三個(gè)方面[3]。Alford和OFlynn認(rèn)為公共價(jià)值是一種“傘概念”——它將紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界中不同的元素和現(xiàn)象集合在一起John Alford and Janine o Flynn者《Public Value： A Stocktake of a Concept》Paper presented at the Twelfth Annual Conference of the International Research Society for Public Management. Available online：http：//www.Public/uploads/literature/alford—and—O—flynn————Public—value—stocktake———irspm—2008.pdf.。Benington認(rèn)為 公共價(jià)值超越了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的范疇，是一個(gè)集合了經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的概念，應(yīng)該包含如下內(nèi)容：經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)和文化價(jià)值、政治價(jià)值和生態(tài)價(jià)值[4]。

雖然以上學(xué)者從各種角度對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行了界定，但目前這一概念仍然模糊不清。概念的模糊性一方面使得一些學(xué)者對(duì)這一概念產(chǎn)生了質(zhì)疑，認(rèn)為公共價(jià)值僅僅只是公共部門獲取更多政府補(bǔ)貼的噱頭[5]；另一方面，由于公共價(jià)值的無形性、復(fù)雜性和相互關(guān)聯(lián)性，難以用傳統(tǒng)方式來衡量其投入產(chǎn)出，因而公共價(jià)值的測(cè)度尤其困難。目前有一些研究者將他們的注意力放在公共價(jià)值產(chǎn)出及其度量上。我國(guó)學(xué)者王冰、董曉松、樊勝岳、彭向剛等人對(duì)政府績(jī)效、生態(tài)建設(shè)、政府采購(gòu)等進(jìn)行了基于公共價(jià)值的實(shí)證研究[6-9]。國(guó)外學(xué)者Sherman對(duì)美國(guó)俄亥俄州奇利科西鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)進(jìn)行了以公共價(jià)值為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估[10]；Moore設(shè)計(jì)了用公共價(jià)值記分卡來衡量非盈利組織的績(jī)效 [11]。這些學(xué)者研究的關(guān)鍵在于將公共價(jià)值視為一種衡量工具，以此來評(píng)價(jià)公共組織及公共管理者是否能夠有效地將已知的公眾偏好轉(zhuǎn)化為體現(xiàn)公共價(jià)值的產(chǎn)品和服務(wù)，是對(duì)公共價(jià)值研究的有益嘗試。

目前對(duì)公共價(jià)值研究最為深入的是Beck Jorgensen和Barry Bozeman的《Public Values：An Inventory》，他們采用文獻(xiàn)分析法，對(duì)有關(guān)公共管理的所有重要文獻(xiàn)進(jìn)行歸納總結(jié)，并對(duì)公共價(jià)值相關(guān)概念進(jìn)行全面的梳理，列出了公共價(jià)值清單[13]。本文正是在公共價(jià)值清單的理論基礎(chǔ)上，深度挖掘中央與地方的政府工作報(bào)告中所蘊(yùn)含的公共價(jià)值，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，試圖證明公共價(jià)值的多元化、差異性及階梯性。

二、研究方法與結(jié)果分析

（一） 研究方法與對(duì)象

文本挖掘法（text-mining）是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，從海量文本數(shù)據(jù)中抽取隱含的、以前未知的、潛在有用的信息的方法。它是一個(gè)通過分析文本數(shù)據(jù)進(jìn)而發(fā)現(xiàn)文本知識(shí)的過程。

本文選取2000-2013年國(guó)務(wù)院和廣東省政府工作報(bào)告作為研究對(duì)象，通過挖掘公共價(jià)值類詞頻來對(duì)報(bào)告進(jìn)行分析。政府工作報(bào)告是各級(jí)政府對(duì)其過去和未來戰(zhàn)略的全面總結(jié)，具體體現(xiàn)了公共政策的結(jié)果與導(dǎo)向，因此我們推測(cè)其中必然包含著各種公共價(jià)值。雖然這種價(jià)值追求未必會(huì)成為現(xiàn)實(shí)，但價(jià)值轉(zhuǎn)型卻是政策轉(zhuǎn)型的前提。政府工作報(bào)告作為一項(xiàng)重要的政策文本，其中任何一個(gè)關(guān)鍵詞的變化，都體現(xiàn)了政府關(guān)注點(diǎn)和價(jià)值導(dǎo)向的改變。廣東省在全國(guó)率先實(shí)行改革開放政策，目前經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的1/8，并超越新加坡、中國(guó)臺(tái)灣和香港，是我國(guó)人口最多，經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大，經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)、文化最開放的省份。因此廣東省極具樣本價(jià)值。國(guó)務(wù)院與廣東省政府工作報(bào)告體例基本一致，都包括上一年工作總結(jié)、形勢(shì)分析、來年工作安排等內(nèi)容，具有極強(qiáng)的可比性。

（二）研究步驟

1.關(guān)鍵詞提取。 根據(jù)Benington將公共價(jià)值分為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)和文化價(jià)值、政治價(jià)值和生態(tài)價(jià)值幾個(gè)維度，以及十八大報(bào)告提出的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)、文化五位一體發(fā)展戰(zhàn)略，參考Beck Jorgensen和Barry Bozeman的公共價(jià)值清單，采用ROST分詞軟件和人工選取的方式對(duì)政府工作報(bào)告中的關(guān)鍵詞進(jìn)行提取，剔除如“提高”“增強(qiáng)”“完善”等無意義詞，再將提取出來的詞分成五類，具有綜合性質(zhì)的詞另外歸為一類，如表1。

2.計(jì)算詞頻 。計(jì)算在2000～2013年中央及廣東政府工作報(bào)告中的詞頻。由于同字重復(fù)，以上詞匯經(jīng)過必要的處理。將某個(gè)關(guān)鍵詞列在某一類中具有一定的主觀性，但如何分類并不從根本上影響本項(xiàng)研究，因?yàn)槲覀兛梢詫⒔裹c(diǎn)匯聚到任一關(guān)鍵詞。表中關(guān)鍵詞未必能夠涵蓋所有領(lǐng)域，但一些詞匯的頻率過低，幾乎可以忽略不計(jì)。高頻詞和重要詞已基本被本表覆蓋。由于篇幅原因未列出統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

3.模型構(gòu)建。對(duì)于表1中的任一關(guān)鍵詞，將年份定義為x，每年政府工作報(bào)告提及該詞的頻次定義為y，這樣就形成14年（2000-2013）的時(shí)間序列數(shù)據(jù)，并可以通過一元線性回歸和最小二乘法得到任一關(guān)鍵詞在14年間的時(shí)間序列趨勢(shì)線。這一趨勢(shì)線的斜率ai反映該詞在14年間的長(zhǎng)期趨勢(shì)，y軸的截距bi反映該詞在基期2000年的回歸詞頻，決定系數(shù)R2反映各年詞頻與回歸詞頻之間的偏差程度，R2趨近于0，意味著各年詞頻圍繞趨勢(shì)線的波動(dòng)程度大，R2趨近于1，則意味著波動(dòng)程度小。表1中每一類關(guān)鍵詞詞頻的加總，可以被定義為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值的程度。這些價(jià)值也同樣具有其趨勢(shì)線，通過簡(jiǎn)單推導(dǎo)可知，該趨勢(shì)線滿足：Y=∑a·X+∑b。這意味著任何一類價(jià)值都可以被線性分解為其各個(gè)組成部分，這樣，就可以方便地增減和匯總關(guān)鍵詞，深入剖析某類價(jià)值的具體構(gòu)成。

（三）研究結(jié)果分析

1.社會(huì)價(jià)值。中央和廣東省社會(huì)價(jià)值詞頻趨勢(shì)線分別為：中央為 y=12.086x+396.14（R2=0.2412）；廣東為 y=2.7758x+555.25 （R2=0.0227）。根據(jù)以上結(jié)果可以看出，在詞頻總量上，除了2007年和2008年兩年之外，廣東省社會(huì)類詞頻的總量均高于中央此類詞頻總量。從趨勢(shì)線公式上看，中央的斜率12.086遠(yuǎn)高于廣東的2.7758，而廣東的截距555.25遠(yuǎn)高于中央截距396.14。進(jìn)一步分析數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)社會(huì)類詞頻貢獻(xiàn)最高的是社會(huì)保障類詞（見圖1）。

其中中央的趨勢(shì)線公式為y=4.1495x+43.022，R2=0.4062，廣東的趨勢(shì)線公式為y=2.6593x+56.912，R2=0.5447。這些數(shù)據(jù)表明，從2000年到2013年，中央社會(huì)價(jià)值增長(zhǎng)速度較快。與中央對(duì)比，廣東在2000年以前已經(jīng)非常重視社會(huì)價(jià)值，如社會(huì)保障、教育投入、醫(yī)療衛(wèi)生、民生幸福等，近14年社會(huì)價(jià)值的增長(zhǎng)速度相對(duì)放緩。推測(cè)其原因可能為：一方面社會(huì)保障及教育等社會(huì)管理職能歸屬于地方政府，因此在政府工作報(bào)告中會(huì)體現(xiàn)出更多的細(xì)節(jié)描述，在詞頻總量上體現(xiàn)為地方政府大于中央；另一方面，由于廣東省經(jīng)濟(jì)處于全國(guó)前列，在國(guó)民收入增長(zhǎng)達(dá)到一定程度的情況下，更早更多地開始強(qiáng)調(diào)社會(huì)價(jià)值，在積累到達(dá)一定程度后，開始表現(xiàn)出增長(zhǎng)放緩的趨勢(shì)。

圖1社會(huì)價(jià)值詞頻折線圖2.經(jīng)濟(jì)價(jià)值（見圖2）。中央和廣東省經(jīng)濟(jì)價(jià)值詞頻趨勢(shì)線分別為：中央為y=7.7824x+607.27（R2=0.1156），廣東為 y=2.444x+676.96（R2=0.0117）。改革開放以來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下，經(jīng)濟(jì)價(jià)值一直被各級(jí)政府放在首位。根據(jù)以上數(shù)據(jù)，可以總結(jié)出經(jīng)濟(jì)價(jià)值詞頻的幾個(gè)特征：第一，詞頻總量最大。與其他四類詞頻相比較，無論是中央還是地方，經(jīng)濟(jì)價(jià)值類詞頻的數(shù)量最多，證明兩級(jí)政府對(duì)此類價(jià)值最為重視；第二，與中央相比，廣東在基期更為重視經(jīng)濟(jì)價(jià)值。廣東截距（676.96）比中央（607.27）略高，表明廣東省在早期已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值極為重視；第三，廣東對(duì)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求速度逐漸放緩。廣東斜率（2.444）低于中央斜率（7.7824），意味著與中央相比，雖然廣東對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值十分重視，但是其重視程度已經(jīng)逐漸趨緩。究其原因，與社會(huì)價(jià)值類似，廣東省作為改革開放的前沿陣地，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期以來處于全國(guó)前列，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸讓位于其他價(jià)值，印證了公共價(jià)值具有階梯性的觀點(diǎn)。 圖2經(jīng)濟(jì)價(jià)值詞頻折線圖

3.政治價(jià)值（見圖3）。中央和廣東省政治價(jià)值詞頻趨勢(shì)線分別為：中央為 y=4.028x+307（R2=0.0466），廣東為 y=3.4879x+224.63 （R2=0.1216）。從折線圖上看，2000～2013年，中央政治價(jià)值詞頻總量始終居于廣東之上，但兩者的走勢(shì)基本一致。從趨勢(shì)線公式上看，中央的政治價(jià)值斜率（4.028）和截距（307）均高于廣東的斜率（3.4879）和截距（224.63）。在政治價(jià)值上，中央處于主導(dǎo)地位，省級(jí)政府緊緊跟隨中央的步伐，這與省級(jí)政府在政府等級(jí)制中處于居中協(xié)調(diào)地位是密不可分的。但這并不意味著廣東在政治價(jià)值上的重視程度低，結(jié)論恰恰相反。與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值相比，廣東在政治價(jià)值上的斜率更高，表現(xiàn)為：政治（3.4879）﹥社會(huì)（2.7758）﹥經(jīng)濟(jì)（2.444），表明廣東對(duì)政治價(jià)值關(guān)注度提升更快。究其原因，應(yīng)是在珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，政府持續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革，而更加重視公共服務(wù)、責(zé)任政府、依法行政等政治理念。

圖3政治價(jià)值詞頻折線圖

4.生態(tài)價(jià)值（見圖4）。中央和廣東省生態(tài)價(jià)值詞頻趨勢(shì)線分別為：中央為y=2.7736x+36.626 （R2=0.2367），廣東為y=4.6549x+50.945 （R2=0.8222）。由以上數(shù)據(jù)可得，中央與廣東省的生態(tài)價(jià)值表現(xiàn)出較大差異。首先，從總量上來看，除了2006和2007兩年外，廣東的生態(tài)價(jià)值詞頻均高于中央。具體到細(xì)節(jié)上，可以看出，在生態(tài)、環(huán)境保護(hù)、碳及污染等多個(gè)詞頻上，廣東的數(shù)量都要高過中央；其次，廣東的斜率（4.6549）大于中央（2.7736），而R2 為0.8222，表明廣東生態(tài)價(jià)值詞頻的增長(zhǎng)不僅迅速而且穩(wěn)定；第三，與其他價(jià)值相比較，廣東生態(tài)價(jià)值的增長(zhǎng)最為迅速。這表明在人均GDP達(dá)到中上等收入水平的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸讓位，生態(tài)價(jià)值的地位日益提升。政府日益改變了原先以經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一指標(biāo)，而意識(shí)到人與自然的和諧相處是重要價(jià)值，越來越重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的平衡發(fā)展。

圖4生態(tài)價(jià)值詞頻折線圖

5.文化價(jià)值（見圖5）。中央和廣東省文化價(jià)值詞頻趨勢(shì)線分別為：中央為y=-0.0593x+52.516 （R2=0.0004），廣東為y=-0.2044x+67.890 （R2=0.0028）。無論是中央還是廣東政府工作報(bào)告，文化價(jià)值關(guān)鍵詞的數(shù)量都在低水平徘徊。推測(cè)是基于幾個(gè)方面的原因：首先，中央和地方對(duì)文化價(jià)值的重視程度確實(shí)還未達(dá)到一定高度；其次，文化價(jià)值相關(guān)關(guān)鍵詞太少，僅為23個(gè)，直接影響了詞頻；再次，文化屬于看不見摸不著的軟實(shí)力，很難通過詞頻有效體現(xiàn)。另外，兩個(gè)趨勢(shì)線方程的R2值都相對(duì)較低，只有0.0004和0.0028，這表明趨勢(shì)線與折線的擬合程度較低，數(shù)據(jù)波動(dòng)較大。因此，在文化價(jià)值層面，趨勢(shì)線方程可能并不能很好地體現(xiàn)詞頻規(guī)律。但是單從詞頻總量上來看，仍然可以發(fā)現(xiàn)一定規(guī)律：除去2007和2008兩年，廣東文化價(jià)值詞頻的數(shù)量總是高于中央，從側(cè)面體現(xiàn)了廣東省政府對(duì)于文化價(jià)值的重視。

圖5文化價(jià)值詞頻折線圖

三、結(jié)論

在不同的發(fā)展階段及不同的地區(qū)，公共價(jià)值具有多元化、差異性及階梯性的特征。首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的情況下，處于不同發(fā)展階段的地區(qū)所重視的公共價(jià)值有差異，公共價(jià)值呈現(xiàn)多元化狀態(tài)，若要求所有地區(qū)按照同一價(jià)值取向制定公共政策，則極有可能遭到消極應(yīng)對(duì)；其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低時(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重視程度最高，當(dāng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展到一定階段，經(jīng)濟(jì)價(jià)值開始讓渡于生態(tài)、政治及社會(huì)等其他價(jià)值。公共政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)能夠明確表達(dá)和體現(xiàn)公共價(jià)值的這些特征。本文的研究基于政府工作報(bào)告，雖然能夠在較大程度上體現(xiàn)政府的公共價(jià)值，但仍具有一定局限性：除了公共價(jià)值外，報(bào)告文本受到如行文風(fēng)格、領(lǐng)導(dǎo)要求等諸多不確定因素的制約，這些因素會(huì)從不同程度影響詞頻的計(jì)量，進(jìn)而影響結(jié)果的科學(xué)性。在后續(xù)研究中，應(yīng)進(jìn)一步探索衡量公共政策中公共價(jià)值的方法。

參考文獻(xiàn)：

[1]Moore M. Creating Public Value： Strategic Management in Government [M]. Cambridge， MA： Harvard University Press， 1995：17-28.

[2]胡敏中.論公共價(jià)值[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008（1）：99.

[3]汪輝勇.公共價(jià)值含義[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2008（5）：56.

[4]Benlington J. From Private Choice to Public Value[M].London： PMPA， 2005：5.

[5]何艷玲. 公共價(jià)值管理——一個(gè)新的公共行政學(xué)范式[J].政治學(xué)研究，2009（6）：68 .

[6]王冰，樊梅.基于公共價(jià)值的政府績(jī)效實(shí)證研究[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2014（3）：52.

[7]董曉松. 公共部門創(chuàng)造市場(chǎng)化公共價(jià)值的實(shí)證研究[J].公共管理學(xué)報(bào)，2009（10）：1-8.

[8]樊勝岳. 基于公共價(jià)值的生態(tài)建設(shè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].行政論壇，2013（4）：34-39.

[9]彭向剛. 基于公共價(jià)值的我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理創(chuàng)新[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2014（4）：85-91.

[10]Sherman H M Weinberg，M. Lewis. Measuring Public Value Creation [M].Athens： OH Voinovich Center for Leadership and Public Affairs， Ohio University，2002.

[11]Moore M. The Public Value Scorecard： a Rejoinder and an Alternative to“Strategic Performance Measurement and Management in Non-Profit Organisations” by Robert Kaplan [M]. Cambridge， MA： Kennedy School of Government， Harvard，2003.

[12]Beck J rgensen， Barry Bozeman. Public Values： An Inventory[J].Administration & Society，2007，39（3）：354-381.

[責(zé)任編輯：吳曉紅]