行政訴訟司法審查之思考
——談?wù)勑姓徟袡?quán)的設(shè)置與改革

劉小寧
（河南省南陽市臥龍區(qū)法院，河南南陽473000）

行政訴訟對于公民、法人和其他組織等行政相對人來說，是一種不可或缺的司法救濟(jì)制度。在現(xiàn)代國家，行政管理與公民、法人和其他組織的日常活動息息相關(guān)。以國家司法強(qiáng)制力作保障和具有終局裁判效力的行政訴訟制度，是行政管理相對人獲得司法救濟(jì)的最后屏障和惟一途徑。

行政訴訟；行政審判權(quán)；改革；思考

一、案件折射——現(xiàn)行行政訴訟發(fā)揮監(jiān)督職能不足

案例1：原告唐某因工作頭部受傷，經(jīng)勞動能力鑒定委員會鑒定為8級傷殘。1996年與所在國有企業(yè)簽訂了無固定期限的勞動合同。后唐某所在的國有企業(yè)某棉紡織廠進(jìn)行改制，按照所在市人民政府制定的改制政策，對企業(yè)7—10級的工傷人員采取支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和一次性工傷就業(yè)補(bǔ)助金的辦法，讓唐某領(lǐng)取上述費(fèi)用后，終止與企業(yè)的勞動關(guān)系。唐某不同意，提起民事訴訟?！豆ｋU條例》第三十六條第二款規(guī)定經(jīng)工傷職工本人提出，才可以與用人單位解除或者終止勞動關(guān)系……”。

案例2：王某購買了某公司銷售的無線機(jī)頂盒，回家后發(fā)現(xiàn)不能正常收看節(jié)目，于是申訴到某市新聞廣播電視局，該市新聞局對該公司進(jìn)行了處理，王某對局所作的處理不服，認(rèn)為該公司沒有取得經(jīng)營許可便銷售無線機(jī)頂盒，應(yīng)該對其處以非法投資的罰款，而不是限期補(bǔ)辦經(jīng)營許可。

從上述案件中，我們可以從中發(fā)現(xiàn)行政權(quán)在行使中雖然得到了法院的監(jiān)督，但是法院行政審判現(xiàn)有的權(quán)利設(shè)置以及與局限，顯然不足以形成有效的監(jiān)督。

行政訴訟對于公民、法人和其他組織等行政相對人來說，是一種不可或缺的司法救濟(jì)制度。在現(xiàn)代國家，行政管理與公民、法人和其他組織的日?；顒酉⑾⑾嚓P(guān)，在傳統(tǒng)的無限權(quán)力政府管理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)政府邁進(jìn)的過程中，行政管理的影響給予社會生活中的每個公民依然重要，而且有的行政行為涉及公民的切身利益，更加迫切需要監(jiān)督。由于行政權(quán)力具有單方性、命令性、執(zhí)行性和裁量性等特點(diǎn)，具體行政行為一旦違法或不當(dāng)必將會對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害。因此，在行政相對人的合法權(quán)益遭受或可能遭受具體行政行為的不法侵害時，以國家司法強(qiáng)制力作保障和具有終局裁判效力的行政訴訟制度，是行政管理相對人獲得司法救濟(jì)的最后屏障和惟一途徑，其作用是任何其他法律制度所無法取代的。

二、原因分析——行政審判存在的問題倒催改革的進(jìn)行

（一）外部環(huán)境層面

1、法院服從于待議機(jī)關(guān)的意志。行政訴訟中司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是具體行政行為是否合法，與英美法系的司法審查有著根本的不同。法院一般只是根據(jù)代議機(jī)關(guān)指定的法律規(guī)范體系來作為判斷行為的合法性和公民權(quán)利受到侵犯的標(biāo)準(zhǔn)。法院不享有具體案件的法律解釋權(quán)，法院和法官沒有創(chuàng)造性，其作用只是簡單實(shí)用立法規(guī)定，執(zhí)行和落實(shí)法律，從某種程度上抹殺了法院和法官的司法能動性。

2、司法權(quán)不獨(dú)立影響行政訴訟的公正。由于行政部門在地方黨政權(quán)力機(jī)構(gòu)中的強(qiáng)勢地位，地方政府部門對法院人事、財政擁有控制權(quán)并導(dǎo)致對法院獨(dú)立審判的實(shí)際干涉。行政審判中存在著司法機(jī)關(guān)的不獨(dú)立和司法的權(quán)威性嚴(yán)重缺乏，嚴(yán)重阻礙了司法公正的實(shí)現(xiàn)。司法的權(quán)威性不高直接導(dǎo)致法官難以具備足夠的抵御外來的、不正當(dāng)?shù)母深A(yù)的能力。在我國現(xiàn)行的行政審判體制下，司法權(quán)要充分制約行政機(jī)關(guān)、維護(hù)相對人的合法權(quán)益是很困難的。

3、非訴執(zhí)行的審執(zhí)弱化訴訟中立地位。行政庭既承擔(dān)行政訴訟案件的審理，又承擔(dān)非訴行政執(zhí)行案件的審查和執(zhí)行。進(jìn)行非訴執(zhí)行案件的審查、執(zhí)行中需要相應(yīng)的人力、物力，且執(zhí)行看起來似乎是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的“聯(lián)合”執(zhí)行，模糊了司法職能與行政職能的界限，使得法院對行政機(jī)關(guān)的支持功能強(qiáng)化，監(jiān)督功能弱化，弱化了行政審判中立地位，使法院在行政強(qiáng)制執(zhí)行中引起了角色定位的混亂，司法權(quán)的獨(dú)立性受到損害，法院一定程度上成為政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，影響了公眾對司法審判獨(dú)立性的認(rèn)識。

（二）司法審查的局限

1、司法審查標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。我國行政訴訟的司法審查與英美法系的司法審查有所不同，其所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧吐毮懿煌Ｐ姓C(jī)關(guān)不同的行政行為有著不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟中法院對其審查也難以達(dá)到統(tǒng)一，是以行政機(jī)關(guān)固有的要求進(jìn)行司法審查，還是行使司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，在形式上高于行政審查是一直困擾行政審判的難題。由于行政部門在地方黨政權(quán)力機(jī)構(gòu)中的強(qiáng)勢地位和司法體制的地方化，司法機(jī)關(guān)無法排拒來自行政的干預(yù)。審判實(shí)踐中，司法審查絕大多數(shù)尊重了行政審查，基本以行政機(jī)關(guān)所具有的行政權(quán)力作為司法審查時的依據(jù)。

2、無權(quán)審查抽象行政行為。我國的法律制度將立法排除在司法審查范圍之外，法院對行政規(guī)章享有選擇使用權(quán)，但不能宣布相應(yīng)規(guī)章無效和予以撤銷，甚至在判決書中不表述不能使用某一規(guī)章及拒絕適用的理由。當(dāng)面臨地方政府的規(guī)范性文件有與法律、法規(guī)相違背的地方時，也會出于對地方政府利益的考量，而回避對該文件是否有效力的判斷。

3、行政自由裁量權(quán)缺乏監(jiān)督。目前我國行政機(jī)關(guān)已經(jīng)注意到行政裁量的重要性，但是由于立法尚未很好作出規(guī)定，實(shí)踐中的行政裁量作用沒有得到很好的控制，僅國家工商總局發(fā)布關(guān)于正確行使行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見，其他行政機(jī)關(guān)則沒有相關(guān)的規(guī)章出臺。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在其中的“合理行政”部分提出，行政機(jī)關(guān)……行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾……“但由于法律和最高人民法院的司法解釋都沒有相應(yīng)規(guī)定，這一基準(zhǔn)尚未成為控制行政裁量權(quán)的基準(zhǔn)，有待進(jìn)一步立法和司法化。

（三）內(nèi)部隊伍建設(shè)：行政審判人員缺乏穩(wěn)定性和專業(yè)性

行政審判作為三大審判之一，與民事審判、刑事審判的審判方式、審判目的、審判理念有著較大的差別。作為法院的審判法庭之一，人員流動較多，常常是剛熟悉、適應(yīng)行政審判后，內(nèi)部人員調(diào)動又調(diào)動到其他法庭。但是行政訴訟有其獨(dú)特的專業(yè)性，人員頻繁流動無益于行政審判，也不利于案件質(zhì)量的提高。

三、探討——現(xiàn)行行政審判改革的可行路徑

總結(jié)現(xiàn)行行政審判存在的問題，正視需要改革的行政訴訟制度，借鑒參考其他國家的相關(guān)制度經(jīng)驗，提出對我國的行政訴訟進(jìn)行改革的意見如下：

（一）訴訟案件與非訴執(zhí)行案件的分離

我國有學(xué)者認(rèn)為，行政審判的終極目標(biāo)是建立行政法院，但是行政法院尚需要各項制度的配套與機(jī)構(gòu)的建立。從當(dāng)前的行政審判現(xiàn)狀考慮，筆者認(rèn)為，整合現(xiàn)有的行政審判資源，著手建立行政訴訟案件與非訴執(zhí)行案件分離的制度比較可行。訴訟案件在中院管轄范圍內(nèi)以相近的地域設(shè)立一個行政審判機(jī)構(gòu)，集中審理所轄區(qū)域內(nèi)的行政訴訟案件，該行政審判機(jī)構(gòu)的人員從所轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行選撥，以解決行政訴訟案件少、審判人員不穩(wěn)定的狀況，并且集中審理有利于提高行政審判人員隊伍的建設(shè)。非訴執(zhí)行案件的審查與執(zhí)行則交由原有的法院進(jìn)行審查、執(zhí)行。這樣可以做到行政訴訟與非訴執(zhí)行案件審查、執(zhí)行的分離，避免破壞訴訟的中立地位。另外訴訟案件集中的審理，在一定程度上排除了地方政府的干預(yù)。非訴執(zhí)行案件的審查與執(zhí)行仍交由原法院是基于便于執(zhí)行，以及提高行政效率方面的考慮。

（二）增加原告選擇管轄和管轄

行政訴訟法關(guān)于地域管轄中的“原告就被告”的一般標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，直接導(dǎo)致行政訴訟由做出行政行為的被告所在地法院管轄，以及關(guān)于共同管轄、裁定管轄的標(biāo)準(zhǔn)，都不同程度地沿襲了民事訴訟管轄的規(guī)定。在行政訴訟制度建立之初，這些規(guī)定是必要的，而且發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是在不斷發(fā)展過程中，逐漸顯露出與現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)性。行政訴訟與民事訴訟在諸多方面存在著差異，司法不統(tǒng)一、司法不獨(dú)立以及司法行政化、地方化對行政訴訟的影響更大?，F(xiàn)有法院系統(tǒng)與行政區(qū)劃對應(yīng)設(shè)置，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一，顯然更容易受到外力的影響。因此，建議即便是建立行政訴訟案件統(tǒng)一審理的地區(qū)，也允許原告選擇原、被告所在地以外的第三地法院管轄。另外，訴訟案件中，區(qū)域級行政審判機(jī)構(gòu)以審理相應(yīng)級別如科級的行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟案件，處級以上的行政機(jī)關(guān)則由相應(yīng)的中級法院行政庭進(jìn)行審理較為適宜。

（三）將抽象行政行為納入合法性審查

抽象行政行為是行政行為的重要組成部分，國家通過抽象行政行為進(jìn)行行政立法和制定規(guī)范性文件，以此擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。出于上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，抽象行政行為被下級機(jī)關(guān)認(rèn)可與采納，成為具體行政行為作出的依據(jù)。抽象行政行為如果違法，較之具體行政行為更甚，因此有必要對其有所監(jiān)督。目前行政訴訟中對抽象行政行為的不予審查，嚴(yán)重制約了行政訴訟的發(fā)展，也制約了法治社會的建立，妨礙了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。因此，在行政訴訟案件統(tǒng)一協(xié)作區(qū)審理的情況下，應(yīng)當(dāng)賦予其對一定級別的抽象行政行為進(jìn)行審查的權(quán)力，以更好的推進(jìn)依法行政。

（四）增加對行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督

隨著社會對公共服務(wù)需求的不斷增長，以及政府機(jī)關(guān)公共服務(wù)職能的增加，對社會的干預(yù)、行政事項迅速增多，行政權(quán)出現(xiàn)了擴(kuò)大的趨勢。只有權(quán)力之間能夠出現(xiàn)抗衡，才能保證任何一種權(quán)力不被濫用。行政訴訟正是為了防止行政權(quán)無休止地膨脹，通過司法權(quán)對行政權(quán)的制約，使行政機(jī)關(guān)的行政活動能夠依法進(jìn)行，維護(hù)每一個公民和組織的正當(dāng)利益。合理然而控制行政裁量的限度，提高行政裁量的合法性、合理性程度，也是行政訴訟發(fā)展過程中提出的一個重要問題。

結(jié)語

要實(shí)現(xiàn)“中國夢”，法治的建設(shè)是基礎(chǔ)，對法律的遵從與敬畏則是強(qiáng)國的根本。行政訴訟制度作為司法權(quán)對行政權(quán)力的制約，有必要進(jìn)行改革，以充分發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，從而推動法治社會的進(jìn)程。

D 926.12[

]A[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]1674-6198（2015）01-0007-02

2014-11-15

劉小寧（1977—），女，河南南陽人，河南省南陽市臥龍區(qū)法院審判員，行政庭從事行政審判工作，碩士研究生。