張海涵

國際公共健康立法探析

張海涵

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春130000）

摘要：國際公共健康問題近來吸引了全世界的廣泛關(guān)注，這些問題能否得到妥善處理，直接關(guān)系到人類的生存健康和生存質(zhì)量。需要在國際層面上推動(dòng)國際公共健康立法，建立起國際法律框架，發(fā)揮國際法在該領(lǐng)域的作用。該文總結(jié)概括了國際公共健康立法的形成以及發(fā)展歷程。并對(duì)國際公共健康立法的兩大主體框架《國際衛(wèi)生條例》（IHR）和《煙草控制框架公約》進(jìn)行探討。在此基礎(chǔ)上，對(duì)國際公共健康立法在近幾年的新發(fā)展做了分析，從《國際衛(wèi)生條例》（IHR）的修改、國際自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)、干細(xì)胞研究立法探索和部分國家和地區(qū)的新嘗試等領(lǐng)域分別加以闡述。

關(guān)鍵詞：公共健康；立法；國際法

伴隨世界經(jīng)濟(jì)的飛速融合與發(fā)展，因國際貿(mào)易、海外旅游、留學(xué)等因素催生的跨國人員、物品交流日益頻繁。這在給各國帶來巨大經(jīng)濟(jì)便利的同時(shí)，也為國際社會(huì)帶來新挑戰(zhàn)：國際公共健康問題。一方面，國家間愈來愈緊密的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)合作使得人員、物品的跨國流動(dòng)必不可少，為國家防控外源性公共健康隱患帶來巨大挑戰(zhàn)；另一方面，國際社會(huì)對(duì)于國際公共健康治理法律體系及其工作機(jī)制的建立、完善仍在緩慢而艱難的探索過程中。本文旨在從國際法的角度探析國際公共健康立法框架，分析其現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)。

一、國際公共健康立法的發(fā)展歷程

學(xué)界普遍公認(rèn)的國際健康立法最早發(fā)端于歐洲。在歷經(jīng)多次肆虐歐洲大陸的天花、霍亂、鼠疫等烈性傳染性疾病大流行后，1851年11個(gè)歐洲國家及土耳其召開了第一次國際衛(wèi)生會(huì)議，制定了世界第一個(gè)地區(qū)性 《國際衛(wèi)生公約》（International Sanitary Convention），開始了對(duì)傳染病控制的國際合作之路。

此后，隨著社會(huì)及疾病防控實(shí)踐的發(fā)展，《國際衛(wèi)生公約》不斷修改、豐富、充實(shí)。1892年制定了船只同蘇伊士運(yùn)河檢疫辦法；1907年國際公共衛(wèi)生局成立于巴黎；1912年第十二次國際衛(wèi)生會(huì)議將霍亂、鼠疫、黃熱病定為國際檢疫傳染病；1926年，第十三次國際衛(wèi)生會(huì)議，37個(gè)參會(huì)國正式通過 《國際衛(wèi)生公約》，中國為參會(huì)國之一。1938年，最后一次國際衛(wèi)生會(huì)議在巴黎舉行。

二戰(zhàn)后，國際公共健康治理納入到聯(lián)合國框架。1948年6月，世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，簡稱WHO）在日內(nèi)瓦召開第一屆世界衛(wèi)生大會(huì)，并起草了旨在控制傳染性疾病跨國傳播的《國際公共衛(wèi)生條例》（International Sanitary Regulations，簡稱ISR）；1951年該條例由第四屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過。1969年，第二十二屆世界衛(wèi)生大會(huì)對(duì)條例進(jìn)行了修改完善，并改稱 《國際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations，簡稱IHR）。此后，該條例先后經(jīng)歷數(shù)次修訂，最近一次修訂于2005年第五十八屆世界衛(wèi)生大會(huì)。

二、當(dāng)前國際公共健康立法主體框架

（一）傳染病控制方面的《國際衛(wèi)生條例》（IHR）

1951年世界衛(wèi)生組織會(huì)員國通過了《國際公共衛(wèi)生條例》，確立了一整套統(tǒng)一的規(guī)則來避免當(dāng)時(shí)稱為“檢疫傳染病”的擴(kuò)散。1969年召開第22屆世界衛(wèi)生大會(huì)，對(duì)《國際公共衛(wèi)生條例》進(jìn)行了修訂并改名為《國際衛(wèi)生條例》。該條例是目前約束WHO成員國的關(guān)于傳染病的唯一國際衛(wèi)生協(xié)議。

（二）旨在控制煙草消費(fèi)、減輕煙草消費(fèi)危害的《煙草控制框架公約》（WHO FCTC）

國際社會(huì)對(duì)國際公共健康觀念的一次重大突破是認(rèn)識(shí)到煙草對(duì)人類，特別是年輕人、婦女和兒童健康和生命的危害。2003年世界衛(wèi)生大會(huì)上通過的《煙草控制框架公約》是近數(shù)十年來國際公共健康領(lǐng)域最為重大的歷史性進(jìn)步。

目前，據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）估計(jì)，全世界有超過12億的煙民，每年約有490萬人死于吸煙相關(guān)的疾病。這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于每年因艾滋病、毒品、交通事故、謀殺、自殺而死亡的總?cè)藬?shù)。在此背景下，1970年世界衛(wèi)生組織第23屆大會(huì)首次提出了控?zé)焼栴}。此后，世界衛(wèi)生大會(huì)先后出臺(tái)了16項(xiàng)控?zé)煕Q議，開始推動(dòng)全球的煙草控制工作。1995年第48屆世界衛(wèi)生大會(huì)上提出了締結(jié)煙草控制框架公約動(dòng)議，經(jīng)聯(lián)合國秘書長授權(quán)，WHO牽頭組織國際公約的制訂工作。經(jīng)過4年的醞釀，1999年第52屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過了有關(guān)公約制訂的程序和時(shí)間表的決議，并成立了由所有成員國參加的政府間談判機(jī)構(gòu)及框架公約工作組。2003年5月21日，在第56屆世界衛(wèi)生大會(huì)上，世界衛(wèi)生組織的192個(gè)成員國一致通過了 《煙草控制框架公約》。到2005年4月7日，共有168個(gè)國家簽署了該公約，但只有61個(gè)國家正式批準(zhǔn)。

《煙草控制框架公約》是世界衛(wèi)生組織第一個(gè)具有國際法約束力的公約，為全球提供了一個(gè)實(shí)施綜合性煙草和煙草制品控制措施的框架，為各締約方在國家、區(qū)域和全球各層次上實(shí)施煙草控制提供了一個(gè)基本遵循，以便使煙草使用率和煙草煙霧接觸率能夠持續(xù)降低，從而保護(hù)當(dāng)代和后代免受煙草消費(fèi)和接觸煙草煙霧帶來的不利影響。公約要求各成員方應(yīng)“指定和實(shí)行有效的立法、實(shí)施、行政或其他措施，并與其他國家開展國際合作，制定適當(dāng)?shù)恼?，預(yù)防和減少煙草制品的消費(fèi)，預(yù)防和減少煙癮和接觸他人吸煙的煙草煙霧?！?/p>

WHO FCTC關(guān)于煙草控制主要有以下幾項(xiàng)措施：

第一，公約要求各締約方禁止煙草制品的廣告、促銷和贊助。公約要求各國至少應(yīng)該以法律形式禁止誤導(dǎo)性的煙草廣告，禁止和限制煙草商贊助的國際活動(dòng)和煙草促銷活動(dòng)；禁止向未成年人出售香煙，嚴(yán)格限制以脆弱群體為目標(biāo)的一切形式的煙草廣告、促銷和贊助。

第二，公約明確了煙草制品新的包裝和標(biāo)簽。公約中規(guī)定在煙盒上用30%至50%的面積標(biāo)明”吸煙危害健康”的警示，煙草包裝不得使用任何虛假、誤導(dǎo)、或其他欺騙或可能方式對(duì)其特性、健康后果、危害或排放物產(chǎn)生錯(cuò)誤印象的手段推銷煙草制品。

第三，消除煙草制品非法貿(mào)易。各締約方要制定和實(shí)施國家煙草控制戰(zhàn)略和相關(guān)法律，消滅一切形式的煙草制品的非法貿(mào)易，包括走私 、非法制造和假冒。

第四，公約要求各成員方要利用一切交流手段，提高人們對(duì)煙草危害健康的認(rèn)識(shí)，應(yīng)盡力把煙草制品的銷售量減少到最小。

三、國際公共健康立法新發(fā)展

從近年來國際法實(shí)踐來看，國際公共健康立法的調(diào)整范圍已不再局限于 “公共健康緊急事件”，逐漸拓展到國際災(zāi)害應(yīng)對(duì)、生物醫(yī)療、藥品和貿(mào)易法律問題、有關(guān)人類自身的醫(yī)學(xué)研究以及健康和人權(quán)問題等新領(lǐng)域。

（一）國際衛(wèi)生條例（IHR）的修改

在2005年，各國政府就WHO所提出的修改方案進(jìn)行會(huì)談。新《條例》的修改主要集中在以下幾個(gè)方面：

一是《條例》適用范圍擴(kuò)大?！稐l例》突破傳統(tǒng)傳染性疾病的概念，不再規(guī)定檢疫傳染病名錄，用”國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”這一概念來代替具體的傳染性疾病，將任何可能成為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，使得條例不必再因新出現(xiàn)的傳染病而頻繁修改，同時(shí)極大地拓展了入《條例》的適應(yīng)范圍。按照《條例》規(guī)定所有可能成為國際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件都可以按照新《條例》制定的機(jī)制來處置，所有參與方都可以按統(tǒng)一的流程來作出快速反應(yīng)，及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

二是新《條例》宗旨和原則突顯人本思想?，F(xiàn)行《條例》的目的是最大程度地控制疾病在全球傳播，同時(shí)又最小程度地干擾世界交通運(yùn)輸。新《條例》的目的是抵御、預(yù)防和控制疾病在全球傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)舉措，同時(shí)避免對(duì)國際交通和國際貿(mào)易的不必要的干擾，突顯了對(duì)全球經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的重視。新《條例》在執(zhí)行中強(qiáng)調(diào)要充分尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由，強(qiáng)調(diào)在聯(lián)合國憲章和世界衛(wèi)生組織《組織法》的指導(dǎo)之下，以保護(hù)世界上所有人民不受疾病傳播之害為目標(biāo)，主權(quán)國家有權(quán)利根據(jù)其衛(wèi)生政策立法和實(shí)施法規(guī)。

三是新《條例》重視WHO的作用發(fā)揮。主要體現(xiàn)在：一是注重了信息通報(bào)與核實(shí)。要求成員國以最有效的方式通報(bào)公共衛(wèi)生事件，強(qiáng)調(diào)非當(dāng)事國來源的報(bào)告及其情況核實(shí)。WHO有權(quán)向當(dāng)事國之外的成員國或公眾通報(bào)有關(guān)信息。二是直接發(fā)揮指導(dǎo)和幫助作用。WHO可以向發(fā)生國際關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件的當(dāng)事國或受到此事件影響的成員國提供指導(dǎo)和幫助，參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理。三是干預(yù)的手段更加積極主動(dòng)。對(duì)國際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，新《條例》主要是通過提出長期建議和臨時(shí)建議進(jìn)行干預(yù)。WHO對(duì)國際關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)措施包括適宜公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)的臨時(shí)建議，也包括遭遇突發(fā)事件的國家采取的建議措施。臨時(shí)建議是針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)布的，有時(shí)間限定、針對(duì)特定的風(fēng)險(xiǎn)。長期建議是對(duì)正發(fā)生的特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)而例行采取的適宜措施，適用于例行或定期實(shí)施。

四是新《條例》突出了合作和援助機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，各國之間、地區(qū)之人員往來，經(jīng)貿(mào)活動(dòng)日益頻繁，如何提高各國之間以及地區(qū)之間共同加強(qiáng)公共衛(wèi)建設(shè)的積極性，合作抵御、控制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，特別是WHO與成員國、其他國際組織之間以及成員國之間的合作對(duì)于控制疾病全球傳播作用越來越重要。新《條例》在這方面明確增設(shè)了合作和援助條款，要求各國在參與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的合作時(shí)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)與享有的權(quán)益與資源配置，特別是傳染病學(xué)信息與技術(shù)的溝通與共享方面作出了明確的規(guī)范。WHO與締約國之間要加強(qiáng)深度合作，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和職能作用，向締約國提供技術(shù)和后勤支持或給予方便，對(duì)現(xiàn)階段公共衛(wèi)生能力作出恰如其分的評(píng)價(jià)和評(píng)估，促進(jìn)新《條例》的有效執(zhí)行。新《條例》同時(shí)也要求WHO與政府間組織和國際機(jī)構(gòu)合作。

（二）國際自然災(zāi)害處理立法

與應(yīng)對(duì)人為災(zāi)害可以有一定的預(yù)防和控制機(jī)制不同，跨國境影響的技術(shù)性災(zāi)難更加難以預(yù)測(cè)和減輕，往往限于防災(zāi)減災(zāi)工作。2004年印度洋海嘯將缺乏協(xié)調(diào)處理全球性災(zāi)害的國際性框架機(jī)制這一問題暴露出來。因缺乏有效的協(xié)調(diào)配合，受災(zāi)國及援助國陷入溝通不暢、協(xié)調(diào)不良、救災(zāi)效果不理想的困境。建立一個(gè)國際性框架以協(xié)調(diào)處理全球性自然災(zāi)難成為國際社會(huì)的新課題。

2005年1月，世界減災(zāi)大會(huì)在日本兵庫縣神戶市舉行，大會(huì)通過了“兵庫宣言”和“2005－2015兵庫行動(dòng)框架”。

“兵庫宣言”主要內(nèi)容：一是通過團(tuán)結(jié)協(xié)作，共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害。依靠一系列相關(guān)國際承諾和框架，特別是國際商定的發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)21世紀(jì)全球減災(zāi)活動(dòng)。在應(yīng)對(duì)減災(zāi)問題時(shí)，確認(rèn)減災(zāi)、可持續(xù)發(fā)展以及消除貧困的內(nèi)在關(guān)系，需要各國政府、區(qū)域組織和國際組織、包括志愿人員在內(nèi)的民間團(tuán)體、私營部門和科技界的廣泛參與、共同協(xié)作。二是營造減災(zāi)的良好氛圍，倡導(dǎo)正確防災(zāi)減害觀念。自從有了人類，災(zāi)害就與人類相伴。人類在與大自然的斗爭(zhēng)中，培養(yǎng)鍛造了直面災(zāi)害、戰(zhàn)勝災(zāi)害的信心和勇氣，在災(zāi)害面前全社會(huì)的脆弱度降低，抵抗災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平不斷提升，通過加強(qiáng)國家和社會(huì)的減災(zāi)能力，在減災(zāi)大循環(huán)體系中，發(fā)揮高效的綜合減災(zāi)措施。三是承擔(dān)國家責(zé)任，保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)免遭損失。每一個(gè)國家都有保護(hù)本國公民和財(cái)產(chǎn)免遭自然災(zāi)害損失的責(zé)任。在國家政策中，要重視加強(qiáng)社區(qū)抗災(zāi)能力建設(shè)，對(duì)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)做出優(yōu)先安排。要加強(qiáng)雙邊、區(qū)域和國際組織之間的協(xié)作，不斷提高易受災(zāi)國家、特別是發(fā)展中國家的減災(zāi)能力。四是發(fā)揮減災(zāi)戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)作用，共建安全世界。通過國際減災(zāi)戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)間秘書處和組織相關(guān)活動(dòng)，將“兵庫行動(dòng)框架”轉(zhuǎn)化為防災(zāi)減災(zāi)的實(shí)際行動(dòng)，在今后十年內(nèi)，為了后代創(chuàng)建更為安全的世界。

“2005-2015兵庫行動(dòng)框架”是“兵庫宣言”的重要成果，突出強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)國家和社區(qū)抗災(zāi)能力的極端重要性。主要內(nèi)容：第一，自然災(zāi)害的發(fā)生不是單一和孤立的，有時(shí)在某一地區(qū)某一時(shí)刻集中出現(xiàn)，給人類造成的損失也日益嚴(yán)重。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的全球化趨勢(shì)，越來越危及全球經(jīng)濟(jì)、人口的可持續(xù)發(fā)展。因此，努力減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)必須系統(tǒng)地納入可持續(xù)發(fā)展和減貧政策、計(jì)劃和方案中，提升國家各級(jí)組織和機(jī)構(gòu)管理與減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)所必要的能力。第二，在今后10年，在生命以及社區(qū)、國家和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境資產(chǎn)方面大幅度減少災(zāi)害損失。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府以及各個(gè)方面的區(qū)域組織都必須做出充分的承諾和參與，強(qiáng)調(diào)做好備災(zāi)、防災(zāi)、減災(zāi)工作，系統(tǒng)地推動(dòng)抗災(zāi)能力的建設(shè)，系統(tǒng)地做好預(yù)防、控制和減少災(zāi)害影響的應(yīng)急準(zhǔn)備，確保應(yīng)對(duì)和恢復(fù)方案的各項(xiàng)措施落到實(shí)處。第三，確保減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在國家和地方優(yōu)先立項(xiàng)，建立應(yīng)對(duì)災(zāi)害的有效反應(yīng)機(jī)制。實(shí)施評(píng)估和監(jiān)測(cè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制；在全社會(huì)組織開展減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的安全教育，樹立全民減災(zāi)意識(shí)，提高全民應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)能力。

這兩個(gè)文件表明了國際社會(huì)已充分認(rèn)識(shí)到減災(zāi)戰(zhàn)略，特別是在國際法框架之下的減災(zāi)戰(zhàn)略在維持全球的可持續(xù)發(fā)展中的重要性。

（三）關(guān)于干細(xì)胞研究的國際立法探索

克隆技術(shù)包括生殖性克隆和醫(yī)療性克隆兩大部分。生殖性克隆也就是克隆人，醫(yī)療性克隆即克隆胚胎?？寺∪思夹g(shù)強(qiáng)烈沖擊了我們的傳統(tǒng)倫理道德觀點(diǎn)，因此一直遭到各國“封殺”。醫(yī)療性克隆技術(shù)是指提取胚胎和成人干細(xì)胞的技術(shù)，這項(xiàng)技術(shù)對(duì)人類健康具有不可估量的意義，許多人都希望它能給人類嚴(yán)重疾病的治療帶來福音。

2004年11月，經(jīng)過數(shù)年的論戰(zhàn)，聯(lián)合國大會(huì)法律委員會(huì)開始對(duì)關(guān)于人類克隆問題的兩個(gè)絕然不同的提案進(jìn)行審議。一項(xiàng)提案是由哥斯達(dá)黎加提出的。它認(rèn)為應(yīng)該完全禁止任何形式的克隆。這項(xiàng)提案獲得了包括美國在內(nèi)的大約60個(gè)國家的贊同。另一項(xiàng)提案是由比利時(shí)提出的。它認(rèn)為應(yīng)當(dāng)禁止生殖性克隆技術(shù)，而由各國自行決定對(duì)醫(yī)療性克隆的態(tài)度——可以完全禁止、暫時(shí)禁止，或者是其他立法途徑。這種方式獲得了英國、中國、芬蘭等其他國家的贊同。在會(huì)議的最后一天，各方磋商無果的情況下，意大利提交了一份意在中和爭(zhēng)議雙方利益的折中方案。它提出要求與會(huì)各方通過一份無約束力的宣言，鼓勵(lì)各成員方禁止生殖性克隆，并通過立法促進(jìn)人類尊嚴(yán)。宣言的實(shí)質(zhì)是，它至多可以被稱為“建議”，并不能對(duì)各國產(chǎn)生普遍有效的約束力。

四、結(jié)語

國際健康問題直接關(guān)系到人類的生存和可持續(xù)發(fā)展。近來具有全球影響的一系列事件的發(fā)生，已經(jīng)使我們感受到了這些問題的緊迫性與嚴(yán)重性。而此類問題的解決，非一國之力所能為之，必須要通過國際間的通力合作，制定一個(gè)有效分配各國權(quán)利、義務(wù)的國際法律框架，有利于各國在處理國際健康問題時(shí)統(tǒng)一行動(dòng)，從而使國際健康問題的預(yù)防和處理能夠在法律的框架下進(jìn)行，各國要增強(qiáng)處理與國際健康問題的主動(dòng)性和可預(yù)見性，確保采取處置措施的合法性和有效性。

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［5］JonathanTodres，PamelaL.Marcogliese：International Health Law.

（責(zé)任編輯：品風(fēng)）

中圖分類號(hào)：DF9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008—7974（2015）04—0134—04

DOI：10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.07.029

收稿日期：2015-03-01

作者簡介：張海涵，吉林長春人，吉林大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)學(xué)生。

Analysis of International Public Health Legislation

ZHANG Hai-han

（School of Law，Jilin University，Changchun，Jilin 130000，China）

Abstract：International public health problems recently attracted widespread attention around the world，properly handling these problems is directly related to survival health and survival quality of human.Need at the international level to promote the international public health legislation，setup the international legal framework，play the role of the international law in this area.In this paper，the formation and development of the international public health legislation are summarized.And two main framework of the international public health legislation are discussed，namely， International Health Regulations （IHR）and Framework Convention on Tobacco Control.On this basis，the new development of international public health legislation in recent years are analyzed from some aspects of revision of International Health Regulations（IHR），response to international natural disasters，legislation exploration of stem cell research aswell as new attempt of some countries and regions and so on.

Key words：public health；legislation；international law