王學(xué)琴陳 雅（.東南大學(xué)圖書館 南京 89；.南京大學(xué)信息管理學(xué)院 南京 0093）

公共文化服務(wù)績效評估基本理論辨析*

王學(xué)琴1陳 雅2
（1.東南大學(xué)圖書館 南京 211189；2.南京大學(xué)信息管理學(xué)院 南京 210093）

〔摘 要〕公共文化服務(wù)績效評估工作是推動公共文化服務(wù)發(fā)展的重要支撐。文章從公共文化服務(wù)、績效評估的相關(guān)概念入手，探討了對公共文化服務(wù)進行績效評估的原因，以及評估與運作過程等相關(guān)理論，試圖為公共文化服務(wù)績效評估工作提供一定的借鑒。

〔關(guān)鍵詞〕公共文化服務(wù) 績效評估 概念 基本理論

1 引言

2006年，《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首次明確提出“公共文化服務(wù)”這一概念?！肮参幕?wù)體系”已經(jīng)成為我國推動文化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施?！笆晃濉币詠恚幕聵I(yè)費呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢，2007年全國人均文化事業(yè)費為15.06元，2013年已經(jīng)增加到35.86元。“文化事業(yè)費”[1]是指國家用于發(fā)展社會文化事業(yè)的經(jīng)費支出，主要指博物館、公共圖書館、藝術(shù)館、紀(jì)念館、文藝團體以及新聞、通訊、廣播、電視、出版等部門的經(jīng)費撥款。國家不斷加大對于公共文化建設(shè)及服務(wù)過程中的財政、人力投入，其目的是為了構(gòu)建惠及全民的公共文化服務(wù)體系，而如此巨大的投入是否能夠發(fā)揮出預(yù)期的效果與作用，就需要進行評估。2011年，黨的十七屆六中全會在強調(diào)發(fā)展公益性文化事業(yè)的同時，要求制定公共文化服務(wù)的績效評估指標(biāo)體系和考核辦法，從而保障公共文化服務(wù)的發(fā)展。這是從國家政策層面第一次正式提出公共文化服務(wù)績效考核的內(nèi)容。當(dāng)前，國內(nèi)還沒有形成有效的公共文化服務(wù)績效評估模型與體系，因此，對于公共文化服務(wù)績效評估的研究成為迫切任務(wù)。

2 公共文化服務(wù)績效評估概念及內(nèi)容界定

2.1 文化的公共性

公共性依托于“公共領(lǐng)域”這一概念，它相對于私人領(lǐng)域而言，是公眾集體所擁有的部分，公眾在公共領(lǐng)域相互作用、相互影響。對于文化而言，公共性是其本質(zhì)屬性，文化不是私人物品，是在公共領(lǐng)域中傳播與推廣的，這一屬性也決定了文化具有引導(dǎo)社會科學(xué)價值觀的建立、提高精神文明建設(shè)的作用。對于社會文化而言，大致可以分為兩類：一種是公益性文化事業(yè)，一種是經(jīng)營性文化事業(yè)。本文所提到的公共文化是保障人民群眾基本文化權(quán)益的各種公益性文化機構(gòu)和服務(wù)的總和，其主體是政府，由廣大社會公眾參與，目的在于推廣和傳播優(yōu)秀的文化信息和知識、滿足公眾的基本文化需求，是屬于公益性文化事業(yè)性質(zhì)。[2]依托于政府財政撥款的支持，建立覆蓋全社會的公益性文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為公眾提供公益性文化獲取平臺與資源。公共文化主要的特征為公益性、基本性、均等性、便利性。即不以營利為目的，社會各個階層、各個地域的公眾都擁有均等獲取文化資源的機會。數(shù)字圖書館推廣工程、文化信息資源共享、廣播電視村村通、農(nóng)家書屋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、公共電子閱覽室等重點文化惠民工程的建立，公共博物館、文化館、紀(jì)念館、美術(shù)館、圖書館建設(shè)、服務(wù)及免費開放，愛國教育基地的建立、民俗文化活動的開展等都是當(dāng)前公共文化的重要體現(xiàn)。

2.2 公共文化服務(wù)概念

公共服務(wù)是指由政府或公共組織或經(jīng)過公共授權(quán)的組織提供的具有共同消費性質(zhì)的公共物品和服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)等方面，公共文化服務(wù)是公共服務(wù)的組成部分之一。[3]公共文化服務(wù)以社會效益為基礎(chǔ)，非營利性的，為社會提供非競爭性、非排他性的公共文化產(chǎn)品或服務(wù)的資源配置活動。[4]非競爭性是指個人對于公共文化的服務(wù)和消費不會影響到其他人；非排他性是指公共文化服務(wù)一旦存在，就是人人可以享有的，人人可以使用的，例如公共圖書館的文獻閱讀、報告展覽等活動，博物館的免費參觀活動，都是人人可以獲得的文化服務(wù)。從宏觀上來說，公共文化服務(wù)由四個部分構(gòu)成：政府、企業(yè)、公共產(chǎn)品與服務(wù)、公眾。政府是公共基礎(chǔ)設(shè)施和文化服務(wù)點的建設(shè)者，是公共文化服務(wù)的監(jiān)管者，起到主導(dǎo)的作用，與社會、企業(yè)共同生產(chǎn)和推廣公共產(chǎn)品與服務(wù)，向公眾提供公共文化設(shè)施、產(chǎn)品與服務(wù)。這也是公共文化服務(wù)體系建設(shè)中所要求的內(nèi)容。

2.3 公共文化服務(wù)內(nèi)容界定

2007年的《中國公共文化服務(wù)發(fā)展報告》將我國的公共文化服務(wù)大約分為了13個類別，這13個類別可以總結(jié)為基礎(chǔ)設(shè)施、信息服務(wù)、文化與藝術(shù)鑒賞、文化遺產(chǎn)傳承、藝術(shù)教育五大部分。[5]具體如下：基礎(chǔ)設(shè)施指公立博物館、藝術(shù)館、圖書館；信息服務(wù)指公共文化信息服務(wù)；文化與藝術(shù)鑒賞則指重要的高雅藝術(shù)場館、重要藝術(shù)團體、重要藝術(shù)展覽、重大藝術(shù)節(jié)慶、重要對外文化交流；文化遺產(chǎn)傳承指傳統(tǒng)藝術(shù)、文物古跡等文化遺產(chǎn)與傳統(tǒng)節(jié)慶；藝術(shù)教育指中小學(xué)藝術(shù)教育與專業(yè)藝術(shù)教育。還可從服務(wù)方式、內(nèi)容以及地域兩個角度對公共文化服務(wù)進行分類。①從服務(wù)方式和內(nèi)容特點，可以分為線上和線下兩類。線上公共文化服務(wù)，即公益性數(shù)字文化服務(wù)體系，包括數(shù)字圖書館、全國文化信息共享工程、電子閱覽室等三大惠民工程、數(shù)字博物館、數(shù)字檔案館、數(shù)字文化館、數(shù)字廣播電視信息平臺等。線下公共文化服務(wù)，又可以總結(jié)為信息型文化供給、娛樂型文化供給兩個類別。信息型文化供給包括公共圖書館、文化館等公共文化設(shè)施提供的文獻和信息服務(wù)；娛樂文化供給包括公園的免費開放、文化廣場活動的舉辦、劇院、農(nóng)村電視村村通、電影下鄉(xiāng)等。②從地域上可分為省市級公共文化服務(wù)、農(nóng)村公共文化服務(wù)兩類。省市級公共文化服務(wù)主要的服務(wù)場所有博物館、圖書館、文化館、紀(jì)念館、美術(shù)館、群眾藝術(shù)館、工人文化宮、青少年宮、兒童活動中心、文化中心、文化廣場、劇院、公園等。農(nóng)村公共文化服務(wù)的主要服務(wù)場所為廣播電視村村通、農(nóng)家書屋、文化館、文化室等。相比較而言，省市級公共文化服務(wù)場所更為豐富，面向的人群密集、數(shù)量龐大；農(nóng)村公共文化服務(wù)需求則較為單一，側(cè)重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、民俗文化方面。雖然在基礎(chǔ)設(shè)施和公眾需求上存在差異，但是省市級與農(nóng)村公共文化服務(wù)不是相互分割的，而是總分的關(guān)系。服務(wù)內(nèi)容也不是一成不變的，而是處于不斷的變化中，隨著公共文化服務(wù)的發(fā)展，不斷變化發(fā)展。

2.4 績效評估

2.4.1 績效與效率、效果?！翱冃А币辉~起源于管理學(xué)，本文的績效指的是應(yīng)用在公共部門上，用以衡量政府活動的效果，反映公共部門的投入產(chǎn)出情況。效率是指生產(chǎn)資源的最大化利用以及單位時間內(nèi)實際完成的工作量，這是使用在投入過程中的概念。[6]效果是指通過投入而帶來的有效結(jié)果、成果?？冃У扔谛逝c效果之和。

2.4.2 績效評估與績效管理?？冃Ч芾碇竿ㄟ^調(diào)節(jié)員工的行為、工作時間對員工進行績效管理。公共部門的績效管理是指以公共部門為對象，以公眾、社會為導(dǎo)向，制定績效計劃與目標(biāo)，構(gòu)建績效指標(biāo)，對公共產(chǎn)出結(jié)果進行評價。其中，績效評估是績效管理的核心活動。美國“國家績效管理小組”提出績效評估就是衡量組織是否達到既定目標(biāo)的過程。公共部門績效評估就是對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。而公共文化服務(wù)績效評估可以定義為：在一定的時間內(nèi)，以公共文化服務(wù)為對象，運用科學(xué)的方法，建立合理的指標(biāo)體系，測量公共文化服務(wù)的成果（包括基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建、服務(wù)過程、服務(wù)質(zhì)量）與資源投入、目標(biāo)之間的效率關(guān)系。

2.4.3 績效評估與測評、評價。在公共文化服務(wù)績效評估過程中，部分學(xué)者提出了評價、測評的概念，如公共文化服務(wù)評價模型、公共圖書館評價指標(biāo)體系等。公共文化服務(wù)績效評估的核心是研究公共文化服務(wù)投入（活動）與產(chǎn)出（成果）之間的關(guān)系，而“測評”、“評價”更加側(cè)重于對效果及其表現(xiàn)形式的評估，可以說是對產(chǎn)出的評價，不考慮投入狀況。例如《圖書館網(wǎng)站評價體系研究》建立的圖書館網(wǎng)站評價體系中可以看出，其測評體系更加偏向圖書館網(wǎng)站的內(nèi)容、功能，而沒有涉及到網(wǎng)站的資金及人力投入、運營成本等問題。[7]雖然績效評估與評價有所不同，但是在構(gòu)建評價體系以后，在確定指標(biāo)權(quán)重、獲取數(shù)據(jù)和計算方法選擇上，績效評估與測評、評價基本一致。因此，當(dāng)前有很多學(xué)者將績效評估與評價概念通用互換，沒有嚴(yán)格的區(qū)分。

2.5 公共文化服務(wù)管理

我國一直都在探討文化事業(yè)管理的改革，從而促使文化事業(yè)能夠最大范圍地滿足廣大公眾的文化需求。當(dāng)前，從宏觀上來看，我國的公共文化服務(wù)實行的是“垂直化——層層管理體制”，由中央到地方各級政府，由文化主管部門到基層單位，建立了一個由上到下文化行政管理體系。政府負責(zé)發(fā)展目標(biāo)的制定、公共資金的投入、公共文化服務(wù)的管理和運營，其管理呈現(xiàn)出較強的行政化色彩。在公共文化服務(wù)管理的微觀層面上，也就是在具體的公共文化服務(wù)建設(shè)與管理過程中，各種創(chuàng)新的管理方式也不斷出現(xiàn)，針對不同類型的公共服務(wù)，例如社區(qū)公共文化服務(wù)、農(nóng)村公共文化服務(wù)。圖書館、博物館等方面，不同的地域采用不同的管理方法。2012年，江蘇省頒布了《江蘇省農(nóng)村公共文化服務(wù)管理辦法》，對農(nóng)村公共文化服務(wù)的管理對象、管理主體、服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施、績效評估都做了規(guī)定，這是公共文化服務(wù)制度管理的體現(xiàn)。成都市采用的公共文化服務(wù)管理模式“社區(qū)網(wǎng)格化管理”，按照便于公共文化服務(wù)管理、便于資源整合、便于居民自治的原則，以地域性為特征，以認(rèn)同感為紐帶，以街巷、道路為標(biāo)志，實現(xiàn)了社區(qū)公共文化服務(wù)的網(wǎng)格化管理。[8]公共文化服務(wù)的管理對象是圖書館、博物館等公共服務(wù)機構(gòu)，其管理主體主要是各級政府及其文化主管部門、文化服務(wù)單位自身。對于公共文化服務(wù)管理來說，單一的行政化力量難以完成龐大的公共文化服務(wù)體系的管理，需要加強政府以外的力量，加強企業(yè)、民間等力量對公共文化服務(wù)的資金及管理的支持。

3 公共文化服務(wù)績效評估動因分析

公共文化服務(wù)的績效評估是公共文化服務(wù)管理的重要組成部分，也是公共文化服務(wù)科學(xué)和長期有效發(fā)展的基礎(chǔ)，具體來說，公共文化服務(wù)進行績效評估是由以下因素決定的：

3.1 公共文化服務(wù)的公益性要求

公益即公共的、大眾的、集體的利益。公益性是公共文化服務(wù)的基本屬性，是區(qū)別于其他營利性文化事業(yè)的典型特點。要實現(xiàn)公共文化服務(wù)的公益性要求，各類公共文化服務(wù)機構(gòu)起著主導(dǎo)作用，需要為公眾提供更多免費的或較低費用的文化產(chǎn)品、以及參與公共文化活動的機會。需要進行公共文化服務(wù)的績效評估活動，及時驗證服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。在公益性原則中，強調(diào)的是非營利性和社會效益，注重利用的廣泛性而較少考慮成本，在非營利性的過程中，容易造成只看結(jié)果而不看投入的局面，不注重投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，一味的強調(diào)投入或者一味的強調(diào)產(chǎn)出，這容易導(dǎo)致資金的流失和浪費，公共文化服務(wù)也難以達到預(yù)期的效果。大量的政府財政資金、人力及資源投入到公共文化服務(wù)建設(shè)中，最終是否實現(xiàn)了與其投入相對應(yīng)的公共產(chǎn)出，其資金投入是否合理，其公共文化建設(shè)是否有效，這些問題在公益性的前提下容易被忽略。公益性與營利性不同，但是公益性不代表不用關(guān)注投入與產(chǎn)出的合理關(guān)系。公共文化服務(wù)作為一種公益性的服務(wù)形態(tài)，也需要注重成本、注重經(jīng)濟，需要進行績效評估，需要對其投入和產(chǎn)出的結(jié)構(gòu)和有效性進行分析，防止投入產(chǎn)出失衡。

3.2 公共文化服務(wù)的公平性要求

對公共文化服務(wù)進行績效評估是保證、也是檢驗公共文化服務(wù)活動公平性的重要方法。公眾享有公平地獲得公共文化產(chǎn)品、參與公共文化活動的機會，獲取產(chǎn)品或服務(wù)的過程也應(yīng)當(dāng)公平便捷，從而保障服務(wù)的內(nèi)容和資源的質(zhì)量。[9]公共文化服務(wù)的公平性原則要求政府在進行文化發(fā)展戰(zhàn)略的制訂、文化設(shè)施規(guī)劃建設(shè)等重大宏觀決策中，以及提供文化服務(wù)過程中，充分考慮不同社會群體、不同地區(qū)的文化需求，使公眾獲得機會公平、優(yōu)質(zhì)保量的服務(wù)。通過對公共圖書館、博物館、社區(qū)活動中心、等公共文化項目的績效評估，可以得出這些項目的建設(shè)和服務(wù)狀況是否符合標(biāo)準(zhǔn)，是否有效。公平性可以作為公共文化服務(wù)績效評估參考指標(biāo)之一。

3.3 公共文化服務(wù)的文化傳播要求

國家對公共文化服務(wù)的政策投入、資金投入、人力投入等，目的是為了構(gòu)建我國的基本公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)優(yōu)良文化和資源的高效傳播，使廣大公眾無差別地平等公平地獲取和享受公益性文化資源。公共文化服務(wù)的績效評估活動基本作用就在于從數(shù)量上和質(zhì)量上評估公共文化服務(wù)機構(gòu)的職能和服務(wù)效果，豐富機構(gòu)中公共產(chǎn)品的供給，從而促進和推動公共圖書館等公益性服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展?？梢哉f，對公共文化服務(wù)開展績效評估活動是促進文化傳播的有效措施。公共文化服務(wù)的績效評估可以從總體上進行，也可以分成獨立的單元進行，前者操作難度較大，因為公共文化服務(wù)的內(nèi)容范圍較大，性質(zhì)也不一，很難用一個指標(biāo)覆蓋公共文化服務(wù)體系的方方面面，后者將圖書館、博物館等公共文化服務(wù)機構(gòu)作為獨立的單元，通過建立不同的評價指標(biāo)分別評估。不管采用何種方法，都是為了評價公共文化服務(wù)的發(fā)展效果，以及公共文化服務(wù)體系是否能夠有效地進行文化傳播。

3.4 公共文化服務(wù)的管理決策要求

績效評估是公共管理有效的方法和手段之一，從評估結(jié)果中找出當(dāng)前組織或部門存在的問題。公共文化服務(wù)的績效評估具有以下功能：①輔助計劃與決策。一段時間內(nèi)對公共文化服務(wù)部門的績效評估結(jié)果，可以為接下來的投入或管理活動提供決策數(shù)據(jù)支持。②監(jiān)測實施運行工作。公共文化服務(wù)體系進入實施階段后，必須對各項執(zhí)行情況進行嚴(yán)密的監(jiān)測，保障公共文化服務(wù)活動的運行，通過績效評估的方式可以為監(jiān)控提供了一個有效的信息渠道。③預(yù)測判斷及資源優(yōu)化。通過監(jiān)測，可以預(yù)測判斷公共文化服務(wù)未來的發(fā)展?fàn)顩r，及時采取有效的措施加以管理控制；同時，公共文化服務(wù)的績效評估也是科學(xué)配置文化資源的方法。④激勵約束與管理。通過對公共文化服務(wù)設(shè)施的構(gòu)建、服務(wù)和產(chǎn)品的效果等方面的評估，可以判斷其管理的有效性，對于績效評估結(jié)果較好的單元，可以給予獎勵，績效評估效果較差的單元，可以找出問題，提出新的管理方法，加以更正。[10]以公共文化服務(wù)的績效評估結(jié)果為基礎(chǔ)，改進相應(yīng)的激勵機制、競爭機制、監(jiān)督機制、責(zé)任機制，為提高管理效果，指導(dǎo)決策提供科學(xué)有效的思路和工具。

4 公共文化服務(wù)績效評估運作分析

4.1 績效評估準(zhǔn)備階段

確定評估團隊是績效評估準(zhǔn)備階段的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，評估人員的專業(yè)性和對評估內(nèi)容的理解，對績效評估的質(zhì)量影響重大。在組建評估團隊時，既要考慮評估人員對公共文化服務(wù)的使用和了解程度，保證科學(xué)性，又要吸納一部分公共文化服務(wù)的工作人員和管理人員，保證評價的客觀性。評估團隊要與評估主體保持溝通，包括評估內(nèi)容溝通、評估實施方案溝通、評估結(jié)果溝通等。評估團隊需要根據(jù)績效評估的不同目的，確定績效評估的指標(biāo)和評估方法。

4.2 績效評估數(shù)據(jù)采集階段

公共文化服務(wù)評估中的指標(biāo)數(shù)據(jù)采集和評估結(jié)果分析工作是績效評估的中心工作。數(shù)據(jù)質(zhì)量的好壞和評估結(jié)果的分析科學(xué)與否，直接影響著公共文化服務(wù)績效評估活動的水平和效果。績效評估易受評估標(biāo)準(zhǔn)和人員專業(yè)性及被評估對象數(shù)據(jù)的完備性等主客觀因素的影響，因此，在數(shù)據(jù)采集階段，需要保障評估人員的專業(yè)水平，同時，確保被評估對象數(shù)據(jù)的可獲得性和準(zhǔn)確性。對于采集到的數(shù)據(jù)，要進行甄別判斷，篩選明顯的錯誤數(shù)據(jù)和遺漏數(shù)據(jù)，引入科學(xué)的計算方法和工具，對數(shù)據(jù)進行加工。

4.3 績效評估結(jié)果運用階段

對于績效評估主體來說，評估結(jié)果或評估報告的產(chǎn)生意味著評估活動的結(jié)束，其主要方式是：①績效評估主題報告，以主題報告的方式遞交給各級公共文化服務(wù)機構(gòu)或上級主管機構(gòu)，表明評估活動的結(jié)束；②評估信息發(fā)布，通過媒體或網(wǎng)絡(luò)向社會公開公共文化服務(wù)績效評估過程及結(jié)果，或者開展績效評估總結(jié)工作會議公布評估結(jié)果；③評估結(jié)果再利用，根據(jù)評估結(jié)果對公共文化服務(wù)機構(gòu)進行考核和定位，對獲得較好績效評估結(jié)果的公共文化服務(wù)機構(gòu)給予表揚，對差評服務(wù)機構(gòu)進行總結(jié)分析并要求其提出改進方案。將獲取到的評估結(jié)果數(shù)據(jù)反饋到公共文化服務(wù)建設(shè)中，進行資源調(diào)整與修正。

5 結(jié)語

公共文化服務(wù)績效評估工作是一個復(fù)雜的工程，是一個理論結(jié)合實踐的過程。不僅要明確公共文化服務(wù)績效評估的基本概念、評估對象、評估主體和評估動因等，也需要結(jié)合實際選擇最合適的績效評估方法，確立績效評估指標(biāo)，進行績效評估的實際操作，這也是未來的研究重點。

（來稿時間：2015年1月）

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〔分類號〕G250

〔作者簡介〕王學(xué)琴（1990-），女，碩士，東南大學(xué)圖書館助理館員，研究方向：數(shù)字圖書館服務(wù)；陳雅（1965-），女，博士，南京大學(xué)信息管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：數(shù)字圖書館和圖書館法。

* 本文系國家社科基金項目：“我國圖書館大眾化服務(wù)模式定位和建設(shè)策略研究”（項目編號：14BTQ019）成果之一。

Basic Theoretical Analysis of Performance Evaluation of Public Cultural Services

Wang Xueqin Chen Ya
(1. Southeast University Library; 2.College of Information Management of Nanjing University )

〔Abstract〕Performance evaluation of public cultural services can promote the development of public cultural services. This paper presents the concepts of public cultural services and performance assessment, then discusses the reasons for the performance evaluation of public cultural services, as well as the assessment process of public cultural services.

〔Keywords〕Public cultural services Performance evaluation Concepts Basic theory