張 力

（教育部教育發(fā)展研究中心主任）

當(dāng)前，中央正在研制京津冀協(xié)同發(fā)展的重大決策，習(xí)近平總書記關(guān)于“七個著力”的重要講話具有非常重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。其中，人力資源（包括人才、勞動力）的一體化市場建設(shè)至關(guān)重要，對其他要素市場的發(fā)育發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。回顧2003年，教育部教育發(fā)展研究中心專題組曾提出關(guān)于創(chuàng)建環(huán)渤海教育協(xié)作區(qū)的設(shè)想，涉及京津冀和遼、魯、晉、蒙共七省市區(qū)，試圖在珠三角、長三角地區(qū)之后打造“第三經(jīng)濟(jì)增長極”，提交京津兩市教委參閱。近十年來，三地教育行政部門及學(xué)校已形成一定的合作和幫扶機(jī)制，也在持續(xù)探索建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，但較為松散，其大的背景是三地行業(yè)結(jié)構(gòu)和支柱產(chǎn)業(yè)的重合度有所弱化，呈現(xiàn)錯位發(fā)展競爭態(tài)勢，教育卻尚未找到有效的協(xié)作結(jié)合點(diǎn)。本文試圖就前期研究和近期數(shù)據(jù)分析，提出以下意見建議。

一、關(guān)于京津冀人口經(jīng)濟(jì)要素基本面的研判

從分省市年度統(tǒng)計(jì)公報來看，2013年京津冀常住人口規(guī)模均有增長，其中人口自然增長率，顯然河北高于京津，人口紅利的利用潛力應(yīng)更大，導(dǎo)致對教育的剛性需求更高。

按常住人口計(jì)，京津人均地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）接近10萬元，天津略高于北京，河北不到4萬元，同年，北京人口僅有河北的28%，但財政預(yù)算支出總量相近。京津的人均財政預(yù)算支出，分別為1.97萬元和1.7萬元，而河北僅為5515元。我認(rèn)為，2020教育規(guī)劃綱要確定2020年“基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會，進(jìn)入人力資源強(qiáng)國行列”的目標(biāo)，而這一目標(biāo)分解落實(shí)到各地，恐怕人均財政支出不超過萬元是難以支持的。人均經(jīng)濟(jì)總量尤其是人均財政支出的狀況，將直接影響公共財政教育經(jīng)費(fèi)水平，由此可以大致感受到三地公共財政支撐教育能力差距。

再看居民可能用于分擔(dān)教育的潛力，城鎮(zhèn)居民可支配收入，天津?yàn)楸本┑?1%，河北為北京的56%；農(nóng)民人均純收入，天津?yàn)楸本┑?4%，河北為北京的50%。一般而言，居民恩格爾系數(shù)如高于50%，則用于教育的支出會極為有限，現(xiàn)在三地雖然降到30%左右，差距不大，但也將影響三地居民分擔(dān)教育成本的能力。其中，河北恩格爾系數(shù)指標(biāo)不高，可能因本地物價和生活支出水平低所致，實(shí)際上用于教育支出的剩余份額并不大。

二、關(guān)于京津冀的學(xué)校教育資源格局的分析

2012年每十萬人口中的各級學(xué)校在校生數(shù)顯示，北京形成高等教育資源的高地，天津也在緊跟，河北略低于全國平均水平，不到京津兩地的一半。在中小學(xué)階段，與高教擁有來自各地生源不同，即使加上外來流動人口就學(xué)，北京顯然處于學(xué)齡人口低谷，天津類似，河北與全國平均水平大體相當(dāng)。

同年，各級學(xué)校生師比數(shù)據(jù)表明，三地普通高校差異似乎不大，北京中職似乎過高，普通中小學(xué)較低，天津亦如此，河北略顯高，與全國平均水平差不多。另有數(shù)據(jù)顯示，河北初中階段66人及以上超大班額的比例（特別是城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)校）一直高于全國平均水平，為百分之十幾，而京津這一指標(biāo)降至千分位以下。

再從2012年京津冀教育經(jīng)費(fèi)基本數(shù)據(jù)看，京津兩地財政教育支出基數(shù)大，邁進(jìn)低速增長階段，而河北開始提速，絕大多數(shù)指標(biāo)相比上年的增幅都高于京津，顯現(xiàn)出一定的追趕態(tài)勢。其中，河北普通高中、普通高校的經(jīng)費(fèi)增幅高于全國同期平均水平。

但是，歷史上形成的公共財政經(jīng)費(fèi)格局短期內(nèi)不易改變。觀察2003～2012年十年間京津冀普通高校、職業(yè)中學(xué)、普通高中、普通初中、普通小學(xué)的生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)，在多數(shù)指標(biāo)上，北京處于全國冠亞軍位置，中間有上海穿插現(xiàn)象，天津緊隨其后，基本上穩(wěn)定在季軍上（特別是普通中小學(xué)），但天津普通高校往往在4～5位上下浮動，河北各項(xiàng)指標(biāo)多在全國第20多位，其中，2012年個別項(xiàng)指標(biāo)出現(xiàn)大的跳動，高校經(jīng)費(fèi)從2011年全國倒數(shù)第2躍至正數(shù)第10，但初中小學(xué)均有下滑，小學(xué)跌至全國倒數(shù)第2。北京往往是同期河北這組數(shù)據(jù)的4～5倍，自然，三地各級教育生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)的格局大體如此。

世界銀行1999年曾發(fā)布一份工作報告，提出“知識為了發(fā)展（Knowledge for Development）”命題，其中一個觀點(diǎn)是，簡單投入教育并非都是有效的，并非所有知識都能夠促進(jìn)發(fā)展，而是只有經(jīng)過市場配置資源機(jī)制發(fā)揮作用，并且整個社會形成良好的自洽結(jié)構(gòu)，涉及教育和外部環(huán)境聯(lián)系，主要的要素有：一是完善的經(jīng)濟(jì)體制和社會公共事業(yè)機(jī)構(gòu)制度，以促進(jìn)對已有知識有效應(yīng)用，以及企業(yè)繁榮；二是受過教育的、創(chuàng)新性和技能型人才；三是信息化基礎(chǔ)；四是有效的國家（地區(qū)）創(chuàng)新體系，當(dāng)環(huán)境條件不同，知識（包括教育）促進(jìn)發(fā)展的路徑和效果也會不同。對此，京津冀三地均可就四項(xiàng)要素自行檢測打分。如前所述，河北同京津發(fā)展水平存在明顯差距或者差異，而區(qū)域產(chǎn)業(yè)生長方式和吸納就業(yè)能力結(jié)構(gòu)，將在一定意義上決定這一地區(qū)教育供需關(guān)系的狀況，縱觀國內(nèi)外情況，既可能存在教育供給不足（under educated）問題，也有可能出現(xiàn)教育過度（overeducated）問題。

總體上看，三地公共財政能力連帶財政教育經(jīng)費(fèi)支出水平，以及居民個人支付能力，北京一直最高，天津緊跟，河北排在末尾，因而在選擇教育服務(wù)的空間譜系上必然從寬到窄，如同土壤養(yǎng)分富足程度與適宜植物生長狀況的關(guān)系。當(dāng)然，河北政府、教育系統(tǒng)和社會各界在財政投入不夠?qū)捲５那闆r下，積極發(fā)揮拼搏合作精神，在提高教育質(zhì)量、促進(jìn)教育公平上進(jìn)行了不懈努力，與全國許多地區(qū)特別是中西部地區(qū)相比，依然具有較強(qiáng)的教育競爭力。

三、從服務(wù)分類角度看京津冀教育協(xié)同發(fā)展前景

黨的十八大和十八屆三中全會對教育改革發(fā)展作出新的重大戰(zhàn)略部署，習(xí)近平總書記在2013年聯(lián)合國“教育第一”全球倡議行動一周年紀(jì)念活動上發(fā)表視頻賀詞：“教育是人類傳承文明和知識、培養(yǎng)年輕一代、創(chuàng)造美好生活的根本途徑……努力發(fā)展全民教育、終身教育，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，努力讓每個孩子享有受教育的機(jī)會，努力讓13億人民享有更好更公平的教育，獲得發(fā)展自身、奉獻(xiàn)社會、造福人民的能力。”也就是說，21世紀(jì)中國人的教育，應(yīng)該是有質(zhì)量、更公平、有用的教育，十八屆三中全會圍繞多方位縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新等作出新的重要部署，為區(qū)域教育改革發(fā)展指明了前進(jìn)方向。

如果考慮教育和人力資源開發(fā)，社會不同階層需求的多樣化決定著服務(wù)供給模式的進(jìn)一步分化，所以，可將服務(wù)首先切分為公共服務(wù)與非公共服務(wù)，然后在公共服務(wù)中，再切分為基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)。國家發(fā)布的“十一五”和“十二五”規(guī)劃，曾先后確認(rèn)兩類公共服務(wù)模式及其相關(guān)政策導(dǎo)向。實(shí)際上，在教育領(lǐng)域中，政府財力和居民支付能力關(guān)系復(fù)雜，上述三類服務(wù)界限并不十分清晰。隨著政府劃定權(quán)力清單，其中最為剛性的責(zé)任，勢必包括基本公共教育服務(wù)均等化；如果條件具備，政府可對非基本公共教育服務(wù)給予更多支持，生均預(yù)算事業(yè)費(fèi)將是個重要標(biāo)志；條件再好一些，政府不僅對非公共教育服務(wù)市場運(yùn)作實(shí)施公平有效的規(guī)則監(jiān)督，而且視情予以補(bǔ)貼或獎勵。相應(yīng)地，不同地區(qū)的學(xué)校教育體系必然面對巨大的創(chuàng)新變革壓力，基于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展需要，在學(xué)科專業(yè)為本位、社會崗位群為本位、個性化需求為本位方面，因地制宜地選擇創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制的有效途徑。

綜觀京津冀三地教育與人力資源開發(fā)，河北顯得基礎(chǔ)較弱，京津兩地基本上呈現(xiàn)各有所長、柔性競爭的態(tài)勢。僅從教育服務(wù)分類角度看，京津冀教育協(xié)同發(fā)展的前景大致如下：

——基本公共教育服務(wù)，主要是在義務(wù)教育高位均衡發(fā)展的框架下，當(dāng)師資、信息、管理等資源的質(zhì)量逐漸提升，應(yīng)抓緊形成分享機(jī)制，比如小學(xué)初中建立校園網(wǎng)的學(xué)校比例，京津城鄉(xiāng)都超過90%，河北僅在30%～60%。在一段時期內(nèi)，不同地區(qū)的對口支援，深入校際層面應(yīng)該可行，而且已有多年實(shí)踐的成熟經(jīng)驗(yàn)做法（如北京和張北地區(qū)），更要拓展三地平等交流與多方合作的空間，也可推進(jìn)骨干教師手拉手行動項(xiàng)目。

以上舉措面臨的主要困難是，此類教育服務(wù)的本地屬性剛性很強(qiáng)，不易展開跨地區(qū)的深度合作，需要京津做好幫扶河北的準(zhǔn)備。

——非基本公共教育服務(wù)，關(guān)鍵是找到各方利益匯合點(diǎn)，可以通過政府創(chuàng)設(shè)有利政策條件、學(xué)校分類尋求協(xié)作伙伴、吸引行業(yè)企業(yè)各方力量參與等多種方式，從易到難，漸進(jìn)式推展。一是職業(yè)教育。可以探索跨地區(qū)同行業(yè)集團(tuán)化辦學(xué)模式，在產(chǎn)教融合、校企合作方面打破地區(qū)界限，在不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)鏈環(huán)上，對有些相同或共性程度大的專業(yè)，形成區(qū)域內(nèi)模塊教學(xué)方式開發(fā)以及實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)環(huán)節(jié)貫通的培養(yǎng)方式。二是高等教育。要積極開展產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，這在政策層面上已不受地域局限，需要重視和加強(qiáng)項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的環(huán)節(jié)銜接，在形成跨地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的制度機(jī)制上增進(jìn)協(xié)商，尋求三地高技術(shù)、低能耗、低污染、收益穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)或生產(chǎn)鏈。如中藥產(chǎn)業(yè)，河北是重要中藥材產(chǎn)地和集散地，北京有全國乃至世界最高水平的中醫(yī)藥高校和科研院所，天津中藥產(chǎn)業(yè)實(shí)力十分厚實(shí)，在建立協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟上頗具潛力。三是終身學(xué)習(xí)。十八屆三中全會要求，“試行普通高校、高職院校、成人高校之間學(xué)分轉(zhuǎn)換，拓寬終身學(xué)習(xí)通道”。參考?xì)W盟十幾國建立學(xué)分累計(jì)轉(zhuǎn)移認(rèn)證體系（ECTS），開發(fā)有利于學(xué)生、教師研究人員區(qū)域內(nèi)流動制度的經(jīng)驗(yàn)，京津冀可針對普通（本科）高校、高職、成人高校的學(xué)分認(rèn)可轉(zhuǎn)換制度先試先行，首先區(qū)域內(nèi)各自設(shè)置本地高校學(xué)分互認(rèn)聯(lián)盟，然后向區(qū)域外其他聯(lián)盟延展，最終形成京津冀的學(xué)分認(rèn)可轉(zhuǎn)換制度框架，為三地主要勞動年齡人口特別是從業(yè)人員創(chuàng)設(shè)終身學(xué)習(xí)發(fā)展的有利條件。

以上舉措面臨的主要困難是，各地財政支持和居民分擔(dān)成本的能力及愿望參差不齊，需要找到合適的切入點(diǎn)，各地學(xué)校的現(xiàn)實(shí)關(guān)切、行業(yè)企業(yè)發(fā)展思路均有所不同，需要基于利益相關(guān)方契約協(xié)議，集小成于大成，分步實(shí)施。

——非公共教育服務(wù)，主體應(yīng)是部分非營利性機(jī)構(gòu)（如民辦學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)）和多數(shù)營利性機(jī)構(gòu)，要摸清三地教育培訓(xùn)態(tài)勢的底數(shù)，整治理順非學(xué)歷教育培訓(xùn)市場，注意用好現(xiàn)代信息技術(shù)手段，整合學(xué)習(xí)者個性化和碎片化的學(xué)習(xí)行為，比如義務(wù)教育均衡發(fā)展政策措施到位后，面向社會上部分高度個性化的選擇性需求，公辦學(xué)校所讓開的空間應(yīng)由民辦學(xué)校填充并形成規(guī)范格局，三地可以聯(lián)手形成教育培訓(xùn)行業(yè)監(jiān)管的基本標(biāo)準(zhǔn)和有效方式，促進(jìn)此類教育服務(wù)的制度規(guī)則公平。

以上舉措面臨的主要困難是，一個區(qū)域內(nèi)不同行政部門還存在多頭管理、職責(zé)不清、相互推諉的現(xiàn)象，有些地區(qū)亂象叢生、久疏治理，教育培訓(xùn)市場秩序無章、誠信缺失，有些問題是政府部門有意繞開承擔(dān)責(zé)任所致，需要在地方各級政府權(quán)力清單中予以厘清，并對非公共服務(wù)供給方施行負(fù)面清單制度，使非公共教育服務(wù)盡快步入法制化軌道。