馬瑤

(延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安716000)

我國公務(wù)員引咎辭職制度的困境分析及完善

馬瑤

(延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安716000)

我國逐步建立起來的引咎辭職制度是在公務(wù)員失職或行為失當，但沒有觸犯法律法規(guī)，難以追究其法律責(zé)任的一種道德監(jiān)督機制，是公務(wù)員人事制度改革的重要內(nèi)容。然而在公務(wù)員引咎辭職制度發(fā)揮正效應(yīng)的同時也存在有咎不辭、借引咎辭職逃避責(zé)任、明辭職暗復(fù)職等困境。要解除這些困境，需要我們深層次的分析遭遇困境的原因，并提出相應(yīng)的對策。

引咎辭職困境；原因分析；對策

在我國公務(wù)員干部隊伍中逐步推行的引咎辭職制度是解決官員責(zé)任問題的重要保證，對建設(shè)責(zé)任型政府、塑造良好的政府道德形象，以及進一步完善公務(wù)員干部任用制度等方面都具有積極作用。引咎辭職制度作為現(xiàn)行行政監(jiān)控機制的補位制度，較好地解決了長期以來領(lǐng)導(dǎo)干部有過失但又沒有違法違紀而難以追究責(zé)任的問題，解決了公務(wù)員能“上”不能“下”的問題，它使得公務(wù)員隊伍不斷加快更新?lián)Q代，從而保持活力與創(chuàng)新。

一、我國公務(wù)員引咎辭職制度的困境分析

目前，我國公務(wù)員引咎辭職制度化，不是傳統(tǒng)意義上的制度形態(tài)，而是一種新型的道德制度形態(tài)。引咎辭職制度可以豐富我國領(lǐng)導(dǎo)干部的退出制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部對其工作的不負責(zé)任或失職、不稱職，感到內(nèi)疚和自責(zé)而引咎辭職。但實施這一制度并非易事，推行引咎辭職制度過程中還存在潛在的問題和障礙。

（一）引咎不辭，有咎難辭

我國公務(wù)員的引咎辭職制度主要強調(diào)的是公務(wù)人員在道德的基礎(chǔ)上，對自己行為的自覺監(jiān)督。除非受到強大的社會輿論壓力，否則有些官員在思想道德上始終表現(xiàn)出自律意識較低，即使出了事也是欺上瞞下，常常遭遇“引咎不辭”和“有咎難辭”的困境。

近兩年來，嚴重的礦難、食品安全事故等并不少見，一旦被媒體披露后，許多官員只知道向受害人口頭表示道歉，很少有政府官員因失職而主動引咎辭職。2013年11月22日青島黃島輸油管道爆炸事件，慘劇發(fā)生之后，中石化董事長傅成玉向青島市民道歉，其回應(yīng)時的態(tài)度極其誠懇，道歉詞里也表達出自己深深的歉意，并聲稱會“不惜一切代價”彌補損失。然而面對62條逝去的生命，事件相關(guān)責(zé)任人的內(nèi)疚僅僅只是嘴上說說，并沒有因自己工作的失職而愿意放棄官位，始終安穩(wěn)的呆在自己原來的崗位上。

從實踐中看，領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職往往是經(jīng)不住強大的輿論壓力，覺得自己官位不保的情況下迫于無奈的辭職。許多出現(xiàn)問題的公務(wù)人員總是等待被上級強制或責(zé)令而辭職，并不會自愿與主動引咎辭職。他們甚至存在僥幸心理，認為只要不辭職，風(fēng)頭過后，還可以繼續(xù)在原來崗位上任職。但若主動引咎辭職，就可能會喪失職務(wù)或權(quán)力。

（二）借助引咎辭職逃避相關(guān)責(zé)任

引咎辭職制不同于制度責(zé)任、法律責(zé)任，它僅僅是領(lǐng)導(dǎo)干部放棄官位的一種自究行為，在實際運行中可能會出現(xiàn)功能扭曲的情況，從而導(dǎo)致權(quán)力的放縱。[1]

在依法行政尚未建立健全的情況下，有些公務(wù)員會借助引咎辭職之名來逃避自己因失職而應(yīng)承擔的法律責(zé)任。引咎辭職甚至成為一部分違法亂紀的公務(wù)人員逃避應(yīng)有法律責(zé)任的避風(fēng)港，從而造成法律的不公正。引咎辭職者通常應(yīng)該是非直接責(zé)任人，辭職主體并不需要對失職和失當行為負直接民事或刑事責(zé)任，只是根據(jù)自己的責(zé)任、良心譴責(zé)選擇辭職，而直接責(zé)任人應(yīng)受到法律的制裁而非辭職了事。

（三）明辭職暗復(fù)職

公務(wù)員引咎辭職制度是建設(shè)社會主義民主政治和問責(zé)制度的一個重要組成部分，公眾不但關(guān)注有關(guān)公務(wù)員引咎辭職的事件本身，而且更關(guān)注其引咎辭職后的去向問題。[2]

從引咎辭職的具體事例中可以看出，對引咎辭職者不過是“揮淚斬馬謖”，是權(quán)宜之計，這些官員的職級待遇依然保留，等輿論平息了，要么免職時間剛到就可以被重新安排工作，要么是時間未到就迫不及待地易地任職?，F(xiàn)實中總是不乏存在辭職“龜速”與復(fù)職“神速”的現(xiàn)象

二、公務(wù)員引咎辭職制度遭遇困境的原因

（一）“官本位”思想成為障礙

中國兩千多年的封建社會歷史，留下了根深蒂固的“官本位”政治文化傳統(tǒng)。在此傳統(tǒng)影響下，人們的一切思想和行為，均以能夠做官掌權(quán)為最高目的，從而也成為引咎辭職制度實施中的最大障礙。[3]這一官本位思想一直延續(xù)至今，仍未消減?！肮珓?wù)員熱”問題之所以一直延續(xù)，是因為人們熱衷于公務(wù)員工作的穩(wěn)定性、薪酬的優(yōu)厚性、工作條件的優(yōu)越性，甚至貪圖行業(yè)存在的灰色收入。這種官本位思想，已經(jīng)淡化了公務(wù)員的社會責(zé)任感，使得沒人有勇氣放棄官職和權(quán)力，造成引咎不辭，有咎難辭的現(xiàn)象。

（二）法律制度仍未細化

當前我國已經(jīng)出臺了《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范公務(wù)員行為，但這些法律仍不能真正滿足公務(wù)員引咎辭職制度發(fā)展的需要。我國出臺的這些法律中沒有詳細的明確引咎辭職主體的范圍、引咎辭職的具體執(zhí)行標準以及后續(xù)的責(zé)任管理問題等。缺乏清晰可操作的規(guī)定性條文，在具體執(zhí)行這個制度的時候，就容易出現(xiàn)偏差。

（三）引咎辭職官員出路不明確

“問題官員”引咎辭職后的出路不明確。部分官員引咎辭的僅僅是職務(wù)，原先應(yīng)有的待遇并不會因此而受到影響。這樣，引咎辭職就變相成為辭職官員的帶薪休假。他們看似不在某一崗位上任職，但依舊可以享受與該崗位同等的職級待遇；或只是免去目前所擔任職務(wù)，對責(zé)任官員平級調(diào)動、易地任用、明降暗升等現(xiàn)象，由組織上重新安排工作，在引咎辭職后不久又可以復(fù)出重新任用。這些現(xiàn)象無疑使引咎辭職制度形同虛設(shè)，導(dǎo)致制度約束力減弱，使引咎辭職制度失去存在的意義。

三、建立完善引咎辭職制度的對策

（一）增強公務(wù)員道德自律意識

不斷加強引咎辭職制度的宣傳，使領(lǐng)導(dǎo)干部有明確的認識，努力破除“官本位”思想。我國強調(diào)以德治國，這說明了道德在領(lǐng)導(dǎo)干部行政權(quán)力運行中的內(nèi)在約束力。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要做到自重、自省、自警、自勵，這“四自”體現(xiàn)了道德自律意識的各個方面，是當今領(lǐng)導(dǎo)干部思想政治道德修養(yǎng)的基本內(nèi)容。[4]因此，我們首先要提高公務(wù)員的道德修養(yǎng)，尤其是摒棄“官本位”思想。公務(wù)人員應(yīng)該時刻樹立為人民服務(wù)的宗旨，加強自身道德自律和自我反省意識。其次提升公務(wù)員的社會責(zé)任意識和自我激勵意識，使他們在事故面前可以正視問題、勇于擔責(zé)，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的道德良心和羞恥心。通過暢通民眾網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的渠道，保證輿論監(jiān)督的有序性和有效性，及時發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的“咎”，迫使其引咎辭職。

（二）加快實現(xiàn)引咎辭職制度法制化

我國領(lǐng)導(dǎo)干部的自律意識差、官本位思想嚴重，又缺乏公眾與輿論的監(jiān)督和壓力，只有法制化，才能使引咎辭職不致成為一句空話和政治擺設(shè)。[5]我們有必要在《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，進一步完善公務(wù)員引咎辭職制度，解決引咎辭職制度出現(xiàn)的執(zhí)行不能。

2011年修訂的《新環(huán)保法》在8種情況下作出政府官員或部門負責(zé)人應(yīng)引咎辭職的規(guī)定，要求政府的主要負責(zé)人在面對政府的違法行為造成嚴重后果時要引咎辭職。

（三）明確引咎辭職者出路問題

我國目前應(yīng)當對引咎辭職者提供一定的出路，這是因為引咎辭職者不同于一般違法亂紀的直接實施者。

對于處理引咎辭職者的出路問題，應(yīng)當做好以下兩個方面：

一是引咎辭職者待遇職位安排問題。對待領(lǐng)導(dǎo)干部的過失應(yīng)當理性看待，引咎辭職并不等于結(jié)束辭職者政治生涯，而僅僅是辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，他們還有繼續(xù)擔任公務(wù)員工作的權(quán)利。對待引咎辭職者，可以采取降職任用或改任其他非領(lǐng)導(dǎo)職位。領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職后，可以安排擔任同級別的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也可以易地安排擔任下一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但不能易地安排擔任原職級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。[6]只有這樣才不至于使那些有才能的官員因為不可抗力或過小的錯誤而徹底離開公職崗位。

二是針對引咎辭職者恢復(fù)原職問題。如果引咎辭職者只是在道義層面上存在過失，根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》相關(guān)規(guī)定，引咎辭職領(lǐng)導(dǎo)干部在新的崗位工作一年以上，并在新的工作崗位表現(xiàn)出較高的政治素養(yǎng)、能力水平，可以考慮重新恢復(fù)原職。但在重新任用引咎辭職者的程序上應(yīng)更加嚴格、透明公正，引入聽證制度，認真進行監(jiān)督，保證民眾知情權(quán)，尊重民意。

引咎辭職制度的發(fā)展需要不斷地充實和完善，它對于增強公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識具有積極的作用，可以減少其因工作失誤而造成重大事故發(fā)生的概率。我們應(yīng)該根據(jù)我國國情，進一步完善引咎辭職制度,并使其在實踐中發(fā)揮合理的功效，推動我國政治文明建設(shè)的進步。

[1]王能昌,吳昌榮.論作為制度安排的“引咎辭職”[J].南昌大學(xué)學(xué)報(人社版)，2004.6.

[2]梁麗芝,羅媛.我國領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度存在的問題及完善路徑[J].湖湘公共管理研究，2010.6.

[3]顧茜茜,金太軍.公務(wù)員引咎辭職制度面臨的困境及破困之策[J].揚州大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2009.7.

[4]劉素仙.引咎辭職制度的發(fā)展與完善[J].中共山西省委黨校學(xué)報，2011.6.

[5]方巍,戴斌.對領(lǐng)導(dǎo)干部“引咎辭職”法制化的思考[J].福建行政學(xué)院學(xué)報，2008.6.

[6]王化凱.引咎辭職制度:發(fā)展現(xiàn)狀與完善措施[J].襄樊學(xué)院學(xué)報，2008.12.

D 630.3

A

1674-6198（2015）02-0015-02

2015-1-26

馬瑤（1989-），女，陜西延安人，延安大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理2012級研究生，研究方向：行政管理理論與實踐。