趙樹文

(河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071000)

經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施與國家治理能力的提升

趙樹文

(河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071000)

經(jīng)濟(jì)法是國家治理制度體系的重要構(gòu)成部分，它的有效實(shí)施能夠推進(jìn)國家治理主體、治理程序、治理路徑以及治理目標(biāo)的完善。當(dāng)前制約國家治理能力提升的經(jīng)濟(jì)法實(shí)施領(lǐng)域主要體現(xiàn)于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、國有企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營、財政轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境保護(hù)以及弱勢群體社會保障等五個方面。因此，應(yīng)針對上述領(lǐng)域，結(jié)合經(jīng)濟(jì)法實(shí)施中存在的“運(yùn)動式”執(zhí)法，行政執(zhí)法人員素質(zhì)低下，傳統(tǒng)訴訟模式存在缺陷，專門性和獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)司法機(jī)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)法社會化和市場化實(shí)施機(jī)制缺失等問題，對經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施加以完善。具體的完善路徑包括構(gòu)建常態(tài)性執(zhí)法機(jī)制，提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)，建立專門性經(jīng)濟(jì)司法機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)與支持社會化實(shí)施以及強(qiáng)化市場化實(shí)施。

經(jīng)濟(jì)法；實(shí)施；國家治理能力

法治是現(xiàn)代國家治理的核心路徑，它不僅體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理的民主化、程序化與制度化，而且是國家治理最具權(quán)威力的保障，一個國家的文明程度越高、治理機(jī)制越完備、治理能力越強(qiáng)，法治水平就越發(fā)達(dá)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了全面戰(zhàn)略部署，而隨后十八屆四中全會則即時明確了依法治國的基本方略，這決不是偶然的巧合，而是法治與國家治理相互關(guān)系在黨的核心路線方針政策中的鮮明體現(xiàn)，完善的法治是國家治理能力現(xiàn)代化的核心支點(diǎn)。有學(xué)者指出：“依法治國是國家治理體系現(xiàn)代化根本體現(xiàn)。”[1]而經(jīng)濟(jì)法是在“公法私法化”與“私法公法化”過程中產(chǎn)生的第三法域，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之法，“具有突出的現(xiàn)代性，是典型的現(xiàn)代法”[2]，在現(xiàn)代國家法律體系當(dāng)中居于重要地位，在依法治國方略的進(jìn)程中發(fā)揮著重要功能，其必然對國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮重要的推動作用。法的生命在于實(shí)行，因此，必須從經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的維度探尋推進(jìn)國家治理能力提升的路徑。

一、經(jīng)濟(jì)法是現(xiàn)代國家治理制度體系中的重要因素

推進(jìn)國家治理能力的提升，制度建設(shè)是重中之重?！霸趪抑卫淼闹贫润w系中，經(jīng)濟(jì)法不可或缺。”*見張守文著《提升治國能力的經(jīng)濟(jì)法路徑》，《2014年經(jīng)濟(jì)法年會論文集》，第15頁。經(jīng)濟(jì)法關(guān)乎政府與市場的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、國家與社會的關(guān)系，對實(shí)現(xiàn)一國的經(jīng)濟(jì)治理、社會治理，乃至政治治理都發(fā)揮著重要作用。

(一)關(guān)于國家治理的解讀

國家治理的核心在于治理，正是治理與統(tǒng)治在內(nèi)涵上的顯著區(qū)別使治理與國家聯(lián)系在了一起，進(jìn)而用國家治理取代國家統(tǒng)治，以彰顯現(xiàn)代政治文明的進(jìn)步，正如法國著名學(xué)者讓·皮埃爾·戈丹所指出的“治理從源頭起就必須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”[3]。我國著名政治學(xué)家俞可平教授將國家治理界定為：“在一定領(lǐng)土范圍內(nèi)通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，管理和促進(jìn)公共資源的有效配置，從而對國家和社會事務(wù)進(jìn)行整體性控制管理和服務(wù)?！盵4]

因此，筆者認(rèn)為，國家治理就是指政府、社會以及公民等多元權(quán)力主體，以法治為基準(zhǔn)，運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)與制度，以社會公共利益的最大化為中心，規(guī)范國家與社會事務(wù)，最終對社會資源進(jìn)行的協(xié)調(diào)、有序、高效、公平的配置過程。

國家治理具有其自身的顯著特征，這些特征從不同層面反映著國家治理的本質(zhì)。

1.強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性

強(qiáng)調(diào)市場性主體與社會性主體的參與。盡管政府依然是最重要的主體，但是政府權(quán)力的擴(kuò)張將極大地受到抑制，政府的行政職能、自由裁量權(quán)的行使以及個別領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力都將被依法限制，政府的有形之手只能伸展于市場失靈的邊界，與之相對應(yīng)，市場性主體與社會性主體對國家事務(wù)的參與程度、參與領(lǐng)域以及參與方式等等都將大大擴(kuò)展，特別是社會性主體在國家治理中的重要地位將更加彰顯。

2.強(qiáng)調(diào)治理權(quán)力行使的制度化

“在理解國家治理能力問題上，學(xué)者把政治權(quán)力劃分為專斷性權(quán)力與制度性權(quán)力(也稱為基礎(chǔ)性權(quán)力、建制性權(quán)力)?！盵5]國家治理的推進(jìn)需要強(qiáng)有力的政治權(quán)力，但是國家治理根本區(qū)別于國家統(tǒng)治，政治權(quán)力的專斷性將被極大地抑制，而制度性權(quán)力將發(fā)揮著更加主導(dǎo)的作用。專斷性權(quán)力雖然具有先天的效率性，但是這種效率性缺乏程序的保障，可能造成對公平的違反，變成一種治理負(fù)效率，被社會公眾所抵制；而制度性權(quán)力則是強(qiáng)調(diào)國家-市場-社會之間的良性互動機(jī)制，強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使的程序性，從而以程序正義保障實(shí)質(zhì)正義，更容易被社會所接受，因而雖看似緩慢，但卻更具實(shí)質(zhì)效率。

3.強(qiáng)調(diào)治理宗旨的公共利益化

國家統(tǒng)治歸根結(jié)底追求的是統(tǒng)治集團(tuán)的利益，而國家治理應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)社會公共利益最大化，因?yàn)閲抑卫硎巧浦?，而“善治就是使社會利益最大化的過程”[6]。因此，在國家治理的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化各種價值準(zhǔn)則的排序，實(shí)現(xiàn)價值均衡與價值修正。具體而言，應(yīng)當(dāng)更多地強(qiáng)調(diào)社會公平、社會正義、公共福利，或者至少把上述理念與經(jīng)濟(jì)效率、增長發(fā)展以及社會穩(wěn)定等等置于同等重要的地位，實(shí)現(xiàn)價值理念的公共利益化。

(二)經(jīng)濟(jì)法與國家治理的高度契合

經(jīng)濟(jì)法作為典型的“現(xiàn)代法”，也是典型的“治國之法”*見張守文著《提升治國能力的經(jīng)濟(jì)法路徑》，《2014年經(jīng)濟(jì)法年會論文集》，第15頁。。其與國家治理這種現(xiàn)代性的政治方式存在著高度的契合。

1.兩者產(chǎn)生的邏輯基礎(chǔ)相契合

“西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理代替統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了政府的失效?！盵6]根據(jù)政治學(xué)家的解釋，市場失靈與政府失靈是國家治理產(chǎn)生的邏輯基礎(chǔ)，因此治理理論的核心在于通過完善政府管理方式進(jìn)而克服市場失靈，同時為了防止政府失靈，又必須對政府行為加以限制，要由“全能政府”“無限政府”走向“小政府”“有限政府”。國家治理的上述邏輯基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生的邏輯是完全契合的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)法是規(guī)范國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之法，是為了防止政府在干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)運(yùn)行過程中出現(xiàn)失靈而產(chǎn)生的法律部門，“正是市場失靈和政府失靈之雙重困境，蘊(yùn)含了作為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)基本法律形式的經(jīng)濟(jì)法的邏輯起點(diǎn)”[7]。

2.兩者奉行的基本原則相契合

無論是經(jīng)濟(jì)法的制定與實(shí)施還是國家治理的推進(jìn)，都離不開基本原則的指引。經(jīng)濟(jì)法旨在通過國家這只有形之手克服市場這只無形之手的缺失，同時也要防止國家這只有形之手在其干預(yù)市場過程中自身的缺失。簡單地說，經(jīng)濟(jì)法不僅是防止市場失靈，也要防止政府失靈，因此“適度干預(yù)”成為了經(jīng)濟(jì)法的基本原則，意在防止政府這只有形之手的缺位與越位。而國家治理則是更加強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力行使的科學(xué)化與規(guī)范化，強(qiáng)調(diào)政府與社會、市場的互動，強(qiáng)調(diào)社會契約機(jī)制以及社會力量，強(qiáng)調(diào)社會治理。因此，國家治理本身就包含著限制政府權(quán)力，保障政府權(quán)力行使適度的基本內(nèi)涵，兩者奉行的基本原則是相契合的。

3.兩者追求的價值準(zhǔn)則相契合

經(jīng)濟(jì)法是以社會本位為價值追求的法，其強(qiáng)調(diào)的是社會總體效率追求、社會總體公平的實(shí)現(xiàn)，它既不同于民商法的個人本位的價值理念，也不同于行政法所彰顯的國家本位理念，“經(jīng)濟(jì)法以社會利益的維護(hù)為基本價值本位，從社會整體利益出發(fā)，通過對社會利益和個體利益的協(xié)調(diào)，目的在于維護(hù)社會正義、交易公平、宏觀效率，乃至促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展”[8]。國家治理也是以最大限度地實(shí)現(xiàn)社會公共利益為宗旨，“治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益”[9]。因此，經(jīng)濟(jì)法的價值追求與國家治理的基本宗旨也是完全契合的。

二、經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施推進(jìn)國家治理能力的提升

執(zhí)行是制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，執(zhí)行力是制度力量的具體體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施是提升現(xiàn)代國家治理能力的核心要素。

(一)經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施推進(jìn)國家治理主體的多元化

國家治理強(qiáng)調(diào)樹立多元共治的新理念，形成多元共治的善治格局。治理不是政府一家“唱獨(dú)角戲”，而是將政府的“他治”、市場主體的“自治”、社會組織的“互治”結(jié)合起來，共同實(shí)現(xiàn)良好的治理。因此，治理主體的多元化是現(xiàn)代國家治理的重要內(nèi)容，國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者都應(yīng)參與國家治理。

而經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施將促進(jìn)國家治理主體的多元化，例如社會中間層主體的興起。社會中間層主體，是指獨(dú)立于政府與市場主體，為政府干預(yù)市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體，如工商業(yè)者團(tuán)體、消費(fèi)者團(tuán)體、勞動者團(tuán)體、國有資產(chǎn)投資機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、政策性銀行、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、交易中介機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等。社會中間層主體突破了傳統(tǒng)的國家與市場的二元社會主體結(jié)構(gòu)，使社會呈現(xiàn)為國家―社會中間層―市場主體的三元社會結(jié)構(gòu)，而其作為經(jīng)濟(jì)法主體當(dāng)中的重要一極在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中發(fā)揮著重要作用，是聯(lián)系政府與市場主體的橋梁和紐帶，也是緩沖政府與市場主體之間矛盾的中間地帶。

(二)經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施推進(jìn)國家治理程序的規(guī)范化

國家治理要現(xiàn)代化，更加科學(xué)、更加民主，同時也要更加制度化、規(guī)范化、程序化。而經(jīng)濟(jì)法是對市場失靈與政府失靈進(jìn)行規(guī)制之法，政府行為的規(guī)范性是經(jīng)濟(jì)法的重要追求。政府行為是經(jīng)濟(jì)法實(shí)施中的核心架構(gòu)，對政府行為進(jìn)行約束是經(jīng)濟(jì)法的重要任務(wù)，包括對“經(jīng)濟(jì)管理行為主體及行為原則的規(guī)范化；政府經(jīng)濟(jì)行為權(quán)力依據(jù)的規(guī)范化；政府經(jīng)濟(jì)行為權(quán)限及主體權(quán)力配置的規(guī)范化；政府經(jīng)濟(jì)行為方式、手段的規(guī)范化；政府經(jīng)濟(jì)行為程序的規(guī)范化；政府經(jīng)濟(jì)行為作用領(lǐng)域的規(guī)范化；政府違法及不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)行為后果的法律救濟(jì)機(jī)制的規(guī)范化等等”[10]。

(三)經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施推進(jìn)國家治理路徑的科學(xué)化

經(jīng)濟(jì)法強(qiáng)調(diào)市場主體的主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，同時經(jīng)濟(jì)法也著重規(guī)制市場失靈，通過政府的干預(yù)確保社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)法是市場這只無形之手與政府這只有形之手的有效結(jié)合點(diǎn)。通過經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施，可以使更多的社會市場力量進(jìn)入到社會資源的調(diào)配當(dāng)中，使政府行為限定于公共服務(wù)的應(yīng)然領(lǐng)域，從而提升國家治理的效率。例如，引導(dǎo)社會民間機(jī)構(gòu)參與到社會養(yǎng)老體系建設(shè)當(dāng)中來，完善養(yǎng)老體系建設(shè)；在環(huán)境污染案件當(dāng)中確立公益訴訟制度，提升污染治理的制度效率；在國有企業(yè)的經(jīng)營當(dāng)中引入職業(yè)經(jīng)理人，從而避免更多的行政干預(yù)，確保國有企業(yè)的保值、增值等等。

(四)經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施推進(jìn)國家治理目標(biāo)的社會本位化

“它把增進(jìn)公共利益同維護(hù)公共秩序放在了同等重要的地位，實(shí)現(xiàn)這兩個目的的能力是國家治理能力最重要的體現(xiàn)。國家治理體系的目的是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、普遍提高國民生活質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定?！盵11]因此，公共性與社會性是現(xiàn)代國家治理的重要目標(biāo)，要通過國家治理為社會提供更多更好的公共服務(wù)，要維護(hù)社會整體的利益。而經(jīng)濟(jì)法以社會利益為本位，以實(shí)現(xiàn)社會總體利益為其宗旨，經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施必然就是社會整體利益的維護(hù)，因此經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施必然推進(jìn)國家治理目標(biāo)的社會性。

三、當(dāng)前制約國家治理能力提升的主要經(jīng)濟(jì)法實(shí)施領(lǐng)域

為了更好地推進(jìn)國家治理能力的提升，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注那些對國家、社會發(fā)展有重大影響又亟需解決的問題，這些問題往往是國家治理能力提升中的瓶頸問題，經(jīng)濟(jì)法實(shí)施中相關(guān)問題的深入剖析以及具體完善路徑的架構(gòu)都應(yīng)當(dāng)以此為著力點(diǎn)。筆者認(rèn)為，以下五個領(lǐng)域更加值得關(guān)注。

(一)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管問題

產(chǎn)品質(zhì)量問題是關(guān)系國計民生的重大問題，然而產(chǎn)品質(zhì)量事件卻層出不窮，從2004年安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件，到2008年三聚氰胺事件，再到2014年的福喜變質(zhì)肉事件，產(chǎn)品質(zhì)量問題依然嚴(yán)峻。盡管多年來，全國和各地方的食品安全專項(xiàng)整治似乎成為常態(tài)，但是實(shí)際整治效果并不理想?！芭c運(yùn)動式執(zhí)法等相對的是，一些在促進(jìn)各主體自律方面能起到重要作用的來自于社會和市場的法律實(shí)施路徑卻被忽視，或表面上重視，事實(shí)上輕視?！盵12]因此，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管問題依然突出。

(二)國有資產(chǎn)運(yùn)營問題

國有資產(chǎn)的經(jīng)營問題是當(dāng)前國有企業(yè)改革的重點(diǎn)問題，如何完善國有企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制，確保國有企業(yè)的保值、增值，不僅關(guān)系到國有企業(yè)的自身運(yùn)營，而且關(guān)系到整個市場經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程與深度，因?yàn)橹袊膰薪?jīng)濟(jì)依然占據(jù)著主導(dǎo)地位。但是，國有企業(yè)的經(jīng)營效率并不高，并且圍繞著國有企業(yè)而發(fā)生的腐敗行為令人觸目驚心，無論是中國石油集團(tuán)的集體腐敗案，還是華潤集團(tuán)的腐敗案，都表明了國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變的必要性與迫切性。

(三)財政轉(zhuǎn)移支付問題

現(xiàn)代財政制度是國家治理的基石，“深化財稅體制改革不是政策上的修修補(bǔ)補(bǔ)，更不是揚(yáng)湯止沸，而是一場關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)”*參見樓繼偉：“一場關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革——財政部部長樓繼偉詳解深化財稅體制改革總體方案”，新華網(wǎng)http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201407/t20140704_1108534.html。。因此，經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施必須關(guān)注財政問題，而財政轉(zhuǎn)移支付問題則是其核心。財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是國民公共服務(wù)的均等化，為此必須關(guān)注以下內(nèi)容：各級政府的職責(zé)和事權(quán)的明確化，一般性轉(zhuǎn)移支付政策的制定、執(zhí)行、調(diào)整的透明化，轉(zhuǎn)移支付資金的撥付要科學(xué)化、精細(xì)化，轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管的強(qiáng)化等。

(四)環(huán)境保護(hù)問題

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國環(huán)境污染問題愈加突出，全國大范圍的、持續(xù)性的霧霾的產(chǎn)生便是明證，同時2014年影響重大的“內(nèi)蒙騰格里沙漠嚴(yán)重受污事件”，以及“蘭州自來水嚴(yán)重苯超標(biāo)污染事件”，也都為環(huán)境保護(hù)問題敲響了警鐘。如果說霧霾的產(chǎn)生在相當(dāng)程度上是我國工業(yè)化進(jìn)程中的必然結(jié)果，有其產(chǎn)生的一定合理因素，那么大面積的污染物秘密排放則是典型的環(huán)境犯罪，毫無合理性而言。例如“內(nèi)蒙騰格里沙漠嚴(yán)重受污事件”就是進(jìn)駐內(nèi)蒙騰格里工業(yè)園區(qū)的化工企業(yè)秘密排放廢水而產(chǎn)生的重大污染事件，化工園區(qū)將沒有經(jīng)過處理的污水，直接排放到沙漠，嚴(yán)重威脅著地下水的安全，該污染事件甚至引起了習(xí)近平主席的高度關(guān)注。因此，環(huán)境保護(hù)問題依然嚴(yán)峻。

(五)弱勢群體社會保障問題

2010年時任總理溫家寶指出：“總體上看我國社會保障體系還不完善，主要問題是城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不平衡，廣大農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)重滯后，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，基金統(tǒng)籌層次低，保障水平不高。尤其是農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城市無業(yè)人員和城鄉(xiāng)殘疾人等群體的社會保障問題比較突出。”[13]時至今日，上述弱勢群體的社會保障問題并未得到有效解決，農(nóng)民的大病醫(yī)療問題、養(yǎng)老問題，城市無業(yè)人員的就業(yè)培訓(xùn)以及醫(yī)保、養(yǎng)老問題，被征地農(nóng)民的安置與公平補(bǔ)償問題，都是亟需解決的問題。而且除了上述問題之外，失獨(dú)家庭的就醫(yī)、養(yǎng)老問題等等新興社會保障問題也十分突出，亟待合理解決。

四、經(jīng)濟(jì)法在其主要實(shí)施領(lǐng)域中存在的問題

當(dāng)前制約經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面，特別是在前文所述五大重點(diǎn)領(lǐng)域，這些問題更加突出。

(一)“運(yùn)動式”的行政執(zhí)法方式制約著經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施

行政執(zhí)法更多的是“運(yùn)動式”執(zhí)法，當(dāng)重大的經(jīng)濟(jì)法事件發(fā)生之時，相關(guān)部門會迅速介入，并做出相關(guān)處罰，嚴(yán)重者則進(jìn)入司法程序，但是日常的常態(tài)性執(zhí)法效率不高。例如，就產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管而言，都是在事件已經(jīng)發(fā)生，并被媒體廣泛報道之后，相關(guān)部門才迅速進(jìn)行執(zhí)法。盡管伴隨著這些重大食品安全衛(wèi)生事件的產(chǎn)生，“公權(quán)機(jī)關(guān)打擊食品行業(yè)違法行為的決心和力度不斷加強(qiáng)，以及制度不斷加碼”[12]，司法裁判也是及時跟進(jìn)從嚴(yán)懲處，但是并未構(gòu)建一種常態(tài)性的、制度性的持續(xù)執(zhí)法機(jī)制，而這種常態(tài)性執(zhí)法機(jī)制的缺失極易導(dǎo)致類似事件的重復(fù)發(fā)生，上述食品安全事件的不斷發(fā)生便有力地證明了這一點(diǎn)。

(二)行政執(zhí)法人員的素質(zhì)嚴(yán)重制約著執(zhí)法效率[14]

沈家本指出：“有其法猶貴有其人”，“法之善者仍在有用法之人，茍非其人，徒法而已”*見沈家本著《刑法學(xué)·刑志決考·唐》。沈家本(1840-1913年)，清末法學(xué)家。。因此，經(jīng)濟(jì)法實(shí)施人員的素質(zhì)在相當(dāng)程度上決定著經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的效率。當(dāng)前，行政執(zhí)法人員的素質(zhì)嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施效果：一方面是經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法不力，無論是經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法的及時性，還是對經(jīng)濟(jì)法違法行為者追責(zé)的嚴(yán)厲性上都存在著缺失，前者表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)無法及時地發(fā)現(xiàn)問題并適用經(jīng)濟(jì)法解決問題，后者表現(xiàn)為對違法者制裁的力度不夠，不能給予違法者以嚴(yán)厲的制裁，從而增加其經(jīng)濟(jì)違法成本，對其違法行為形成強(qiáng)有力的威懾作用。另一方面是經(jīng)濟(jì)執(zhí)法不當(dāng)，這主要表現(xiàn)在消極行政執(zhí)法、越權(quán)行政執(zhí)法以及濫用行政執(zhí)法權(quán)等方面。

(三)專門、獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法審判機(jī)構(gòu)缺失

經(jīng)濟(jì)法的高效實(shí)施離不開獨(dú)立、專門的經(jīng)濟(jì)法實(shí)施機(jī)構(gòu)，這是保證經(jīng)濟(jì)法高效實(shí)施的必要條件。但是目前我國尚未建立獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法實(shí)施機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的主體機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)，如國家發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)《計劃法》的實(shí)施，商務(wù)部、工商總局等具體負(fù)責(zé)《反壟斷法》的實(shí)施，但是這些機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性都難以徹底實(shí)現(xiàn)。而就經(jīng)濟(jì)司法而言，于1981年初步建立起的經(jīng)濟(jì)審判庭，“此后20年的司法實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)審判庭的工作對于維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，健全經(jīng)濟(jì)法制，保障與促進(jìn)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用”[15]。但是在2000年，最高法院又決定將其撤銷，這無疑制約了經(jīng)濟(jì)法司法裁判的效率。盡管上海自2008年11月開始已經(jīng)設(shè)置了三級金融審判庭，但是這只是在上海這種金融經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的地方，其他地區(qū)并未設(shè)立，同時反不正當(dāng)競爭法庭、產(chǎn)品質(zhì)量法庭等均未設(shè)立。專門、獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法實(shí)施機(jī)構(gòu)的缺失嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施效率。

(四)傳統(tǒng)訴訟模式制約著經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施

傳統(tǒng)訴訟模式的缺陷是制約經(jīng)濟(jì)法實(shí)施效果的重要因素，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)法糾紛最終的解決方式是司法裁決，因此經(jīng)濟(jì)訴訟在經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施當(dāng)中具有重要地位。但是傳統(tǒng)的民事訴訟、行政訴訟以及刑事訴訟并不能有效地應(yīng)對經(jīng)濟(jì)法高效實(shí)施的需要，因?yàn)椤半S著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了一些損害社會整體利益、擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序的行為，由此產(chǎn)生了一些新的經(jīng)濟(jì)糾紛，例如環(huán)境污染糾紛、侵害國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛等。這些糾紛在傳統(tǒng)的訴訟制度框架內(nèi)難以得到及時有效的解決，并因此暴露出傳統(tǒng)訴訟中訴訟主體資格理論在處理違反經(jīng)濟(jì)法案件中的局限性”[16]67。

(五)經(jīng)濟(jì)法的社會化實(shí)施水平低

在經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施當(dāng)中，除了公權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)施經(jīng)濟(jì)法外，市場主體和社會組織也應(yīng)該是不可或缺的實(shí)施法律的力量。但是實(shí)踐當(dāng)中，以市場主體、社會組織為代表的這種經(jīng)濟(jì)法的社會化實(shí)施水平并不高，這將嚴(yán)重制約國家治理能力的提升，因?yàn)椤胺钦块T包括私營部門、第三部門和公民個人，在多中心的治理結(jié)構(gòu)中，它們都擁有一定的治理權(quán)力，承擔(dān)一定的治理責(zé)任”[17]。例如，在國有企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營中，國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人主要來自于行政任命，因而市場化水平不高，這就限制了具有專業(yè)能力的職業(yè)經(jīng)理人的選聘，阻礙著國有企業(yè)資產(chǎn)的運(yùn)營，最終影響國有企業(yè)資產(chǎn)的保值、增值。

(六)經(jīng)濟(jì)法市場化實(shí)施機(jī)制不健全

部分經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施更加依賴于市場化的機(jī)制，這一點(diǎn)在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等相關(guān)法律當(dāng)中有著更加突出的表現(xiàn)。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》實(shí)施的目的在于保障國有企業(yè)資產(chǎn)的保值、增值，因此該法對市場化實(shí)施機(jī)制的依賴也更加明顯，因?yàn)橹挥袕慕?jīng)理人市場當(dāng)中選聘職業(yè)化的經(jīng)理人才能夠真正地推進(jìn)國有企業(yè)的經(jīng)營效率。但是，當(dāng)前“市場化程度不足，在經(jīng)理人資源配置中市場的作用尚未充分發(fā)揮”[18]，主要是由于各級國資管理部門通過行政任命方式選聘國有企業(yè)的經(jīng)營者，國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的市場化機(jī)制不完善。

五、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法有效實(shí)施的相關(guān)路徑

為了更好地推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化，必須完善經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施，具體而言，應(yīng)當(dāng)主要從以下幾個方面著手。

(一)強(qiáng)化常態(tài)性的、制度化的行政執(zhí)法機(jī)制

行政執(zhí)法具有專業(yè)性、及時性等優(yōu)點(diǎn)，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施當(dāng)中居于主導(dǎo)地位，因此我們必須重視行政執(zhí)法機(jī)制的完善。筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法機(jī)制完善的重點(diǎn)在于強(qiáng)化常態(tài)性的、制度化的執(zhí)法機(jī)制，通過強(qiáng)化常態(tài)性的、制度化的執(zhí)法來預(yù)防諸如產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境污染等事件的發(fā)生，而不是等事件發(fā)生之后再通過“運(yùn)動式的執(zhí)法”加以懲治。例如，完善對產(chǎn)品質(zhì)量的抽查制度，將抽查的核心置于食品、藥品領(lǐng)域，主要運(yùn)用突擊抽查方式，重點(diǎn)對問題企業(yè)加強(qiáng)抽查等等。常態(tài)性、制度化的執(zhí)法機(jī)制的強(qiáng)化能夠給相關(guān)潛在違法者以持續(xù)不斷的監(jiān)管，從而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的威懾力，弱化違法者的行為動機(jī)，從而能夠?qū)崿F(xiàn)良好的前端治理，有效預(yù)防經(jīng)濟(jì)違法行為的發(fā)生，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施。

(二)提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)

行政執(zhí)法在經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施當(dāng)中占據(jù)著主導(dǎo)地位，而行政執(zhí)法最終還是要由行政機(jī)關(guān)人員來具體執(zhí)行，行政執(zhí)法人員不僅應(yīng)具備一流的專業(yè)素質(zhì)，還應(yīng)具備良好的政治素質(zhì)與道德品質(zhì)。首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對行政執(zhí)法人員的相關(guān)經(jīng)濟(jì)法培訓(xùn)，提升其執(zhí)法專業(yè)素質(zhì)，如針對《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《稅收征管法》以及《勞動合同法》的專業(yè)培訓(xùn)等等。其次，應(yīng)當(dāng)提升行政執(zhí)法人員的道德素質(zhì)。執(zhí)法人員不僅要有公正執(zhí)法、敢于堅(jiān)持正義、剛正不阿的品德，而且要有高度的責(zé)任心，以對人民負(fù)責(zé)、對法律負(fù)責(zé)、對事實(shí)負(fù)責(zé)的職業(yè)態(tài)度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)執(zhí)法。最后，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化競爭機(jī)制，堅(jiān)持執(zhí)法獎懲考核制度。通過競爭機(jī)制促使執(zhí)法人員不斷提升自身素質(zhì)，促進(jìn)執(zhí)法水平的提升。

(三)設(shè)立各種專門的經(jīng)濟(jì)審判庭

為了經(jīng)濟(jì)審判效率的提高，有必要恢復(fù)經(jīng)濟(jì)審判庭的設(shè)立，并為之配備專門的經(jīng)濟(jì)法學(xué)人員，打造其專業(yè)性，進(jìn)而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法司法裁決的效率?！霸O(shè)立經(jīng)濟(jì)法的審判機(jī)構(gòu)之所以必要，從根本上說，是由于經(jīng)濟(jì)法具有不同于民法、行政法等其他法的部門的調(diào)整對象，是一個獨(dú)立的法的部門，這就決定了違反經(jīng)濟(jì)法的案件同違反民法、行政法等其他法的案件具有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)；同時在實(shí)踐當(dāng)中違反經(jīng)濟(jì)法的案件數(shù)量又很多。”[19]應(yīng)當(dāng)專門設(shè)立金融審判庭、反不正當(dāng)競爭審判庭、產(chǎn)品質(zhì)量審判庭等各類專門經(jīng)濟(jì)法審判機(jī)構(gòu)。

(四)完善公益訴訟

公益訴訟應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)訴訟的拓展模式。公益訴訟最早產(chǎn)生于古羅馬，而現(xiàn)代公益訴訟制度則產(chǎn)生于美國，許多國家都有對公益訴訟的規(guī)定，并且“隨著現(xiàn)代憲政制度的推行，社會民眾的權(quán)利意識逐漸覺醒，公益訴訟的范圍已經(jīng)超出了扶住弱勢群體的最初目的，其觸角延伸到了社會公共生活的諸多領(lǐng)域，開始以維護(hù)公共利益為己任”[16]69。此訴訟模式也在經(jīng)濟(jì)法訴訟當(dāng)中被采用，特別是在反壟斷案件以及環(huán)境污染案件當(dāng)中被廣為使用。對經(jīng)濟(jì)法中公益訴訟模式的推崇已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)法學(xué)界提升經(jīng)濟(jì)法可訴性的重要拓展路徑。

盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)公益訴訟倍受經(jīng)濟(jì)法學(xué)者推崇，最高人民法院在2014年10月13日也發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》，但是其相關(guān)內(nèi)容還需不斷完善，并且還未形成正式立法。要真正使經(jīng)濟(jì)公益訴訟在經(jīng)濟(jì)法訴訟當(dāng)中發(fā)揮確實(shí)的功能，還需要從以下幾個方面做出巨大的努力：經(jīng)濟(jì)公益訴訟的原告資格問題；經(jīng)濟(jì)公益訴訟的受案范圍問題；應(yīng)當(dāng)完善經(jīng)濟(jì)法公益訴訟的配套措施，例如，公益訴訟律師費(fèi)用的支付問題如何解決，公益訴訟中原告的激勵措施如何確定，公益訴訟中舉證責(zé)任該如何配置，如何預(yù)防公益訴訟的濫訴行為等等。

(五)引導(dǎo)、支持經(jīng)濟(jì)法的社會化實(shí)施

經(jīng)濟(jì)法的社會化實(shí)施對于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施效率具有重要作用，特別是在弱勢群體的侵權(quán)救濟(jì)與社會保障等相關(guān)領(lǐng)域，其功能更加明顯。社會組織在保護(hù)弱者、促進(jìn)交易、行業(yè)自律以及違法監(jiān)管等方面發(fā)揮著重要作用，無論是鑒證性的社會組織、中介性的社會組織、調(diào)節(jié)性的社會組織，還是行業(yè)性的社會組織都在經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施當(dāng)中發(fā)揮著重要作用，并且由于其自身的專業(yè)性、行業(yè)性等特點(diǎn)使其具備了相對于政府機(jī)構(gòu)的實(shí)施優(yōu)勢，能夠提升經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的效率。如消費(fèi)者協(xié)會、環(huán)境保護(hù)協(xié)會等等在消費(fèi)者維權(quán)、環(huán)境公益訴訟等方面都發(fā)揮著重要作用。但是，“在實(shí)踐中，政府對社會組織的支持明顯不足。以全國各地的消費(fèi)者組織為例，政府所給予的財政支持極其有限，很多消費(fèi)者組織僅能維持機(jī)構(gòu)的一般運(yùn)轉(zhuǎn)，對開展比較試驗(yàn)等重要工作缺乏資金，其應(yīng)有的功能不能得到充分發(fā)揮”[12]。因此，政府需要從資金、制度與政策等不同層面給予社會組織以支撐。

(六)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的市場化

為了更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施，特別是在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)更多地引入市場化的經(jīng)營機(jī)制。第一，應(yīng)當(dāng)對國有企業(yè)做出明確的類別劃分，將其明確界定為公益性國有企業(yè)或經(jīng)營性國有企業(yè)，這樣就界定了國有企業(yè)的經(jīng)營目的，為進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)營效率的提高奠定了初步基礎(chǔ)。第二，引入職業(yè)經(jīng)理人制度，確立并強(qiáng)化對職業(yè)經(jīng)理人的市場化選聘機(jī)制，通過公開的市場化競爭、市場化的激勵機(jī)制與風(fēng)險機(jī)制，促使國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人在國有企業(yè)資產(chǎn)保值、增值過程當(dāng)中發(fā)揮應(yīng)有作用。

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(責(zé)任編校：白麗娟)

Implementation of Economic Law and Improvement of State Governance Ability

ZHAO Shu-wen

((School of Political Science and Law， Hebei University， Baoding 071000， China)

Economic law is an important component of the system of state governance， and its effective implementation can help to improve the national governance body， governance processes， and governance means and governance objectives. The obstacles to the improvement of state governance ability in economic law are as follows： product quality control， state-owned enterprise asset management， financial transfer payment， environmental protection， social security， and social security of vulnerable groups. Accordingly，implementation of economic law should be improved by dealing with such problems as the campaign style of law enforcement， the low quality of administrative officers，the defects of traditional litigation model，the lack of specialized economically judicial mechanism and marketing implementation mechanism. The approaches to theses problems include the construction of normalized law-enforcement mechanism， the improvement of administrative qualities， the establishment of special economically judicial mechanism， and the guidance and support of the community-oriented mechanism and market-oriented mechanism of economic law.

economic law； implementation； state governance ability

D920.0；D912.29

A

1672-349X(2015)02-0024-06

10.16160/j.cnki.tsxyxb.2015.02.008