傅蔚岡

2014年7月30日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]25號(hào)）發(fā)布。意見(jiàn)一經(jīng)發(fā)布，就成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)議題，對(duì)其評(píng)價(jià)也是不盡相同，甚至根本對(duì)立。贊成者如公安部副部長(zhǎng)黃明認(rèn)為此次戶(hù)籍改革所提到的方案“決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實(shí)是以往所沒(méi)有的”。而反對(duì)者則認(rèn)為該意見(jiàn)并沒(méi)有多大的進(jìn)步，尤其是有關(guān)“嚴(yán)格控制特大城市人口數(shù)量”等的規(guī)定，更是與人口流動(dòng)的方向背道而馳。

由戶(hù)籍制度所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)二元，其對(duì)個(gè)人平等的漠視，已經(jīng)被無(wú)數(shù)學(xué)者所討論過(guò)；而戶(hù)籍制度導(dǎo)致的無(wú)效率：無(wú)論是對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割，還是對(duì)交易成本的增加，既被常識(shí)所認(rèn)知，也被研究所證實(shí)。很多投行經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至認(rèn)為，如果2014年開(kāi)始推進(jìn)深入改革，那么2014～2020年戶(hù)籍改革紅利對(duì)GDP增速的拉動(dòng)作用在平均每年1%左右，戶(hù)籍改革紅利對(duì)GDP總體的貢獻(xiàn)率將達(dá)到5%。在中國(guó)這樣一個(gè)注重GDP增速——也就是政績(jī)合法性的國(guó)度，為什么執(zhí)政當(dāng)局會(huì)對(duì)戶(hù)籍這一明顯阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素視而不見(jiàn)？

為此，本文從戶(hù)籍制度的產(chǎn)生開(kāi)始，試圖為其存在找到可能的理由。1980年代早期依賴(lài)戶(hù)籍是因?yàn)槁窂揭蕾?lài)，而近幾年來(lái)重提戶(hù)籍更大的原因可能是因?yàn)槔孀魉睢?/p>

創(chuàng)立戶(hù)籍，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物

1954年，《中華人民共和國(guó)憲法》頒布了第一部憲法，該法第九十條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由?！边@意味著遷徙自由在憲法層面獲得了確認(rèn)。但好景不長(zhǎng)，在憲法通過(guò)4年后的1958年，公民的居住和遷徙自由就被限制了。

1958年1月9日，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，在這個(gè)條例中，公民的居住和遷徙受到嚴(yán)格的限制。該條例確立了一套嚴(yán)格的戶(hù)口管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。

為什么憲法規(guī)定了公民的居住和遷徙自由之后還需要《戶(hù)口登記條例》設(shè)立一整套嚴(yán)格的戶(hù)口管理制度。為此，我們不妨看看時(shí)任公安部部長(zhǎng)羅瑞卿在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)上所作的《關(guān)于中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例草案的說(shuō)明》，為什么要規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶(hù)口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶(hù)口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)”？羅的解釋是：

為什么要這樣辦呢？就當(dāng)前情況來(lái)說(shuō)，因?yàn)榻鼛啄陙?lái)，農(nóng)村人口盲目流入城市的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而有些機(jī)關(guān)、企業(yè)單位，也沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行緊縮城市人口的方針，甚至私自招工，隨便寫(xiě)信向農(nóng)村索要戶(hù)口證明；有些單位對(duì)于從農(nóng)村盲目流入城市沒(méi)有戶(hù)口的人員，不僅不積極協(xié)助政府動(dòng)員還鄉(xiāng)，反而利用機(jī)關(guān)、企業(yè)的某些便利，讓其長(zhǎng)期居住。這樣就更加助長(zhǎng)了這種混亂情形的嚴(yán)重性，給城市的各方面建設(shè)計(jì)劃和正常的生活秩序帶來(lái)了許多困難，使得有些城市的交通、住房、供應(yīng)、就業(yè)、上學(xué)等等問(wèn)題，都出現(xiàn)了一定的緊張局面。同時(shí)，由于農(nóng)村勞動(dòng)力的大量外流，也影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的開(kāi)展，對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不利，也就對(duì)整個(gè)社會(huì)主義建設(shè)不利。

在絕大多數(shù)國(guó)家，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工都會(huì)被視為一種理性的經(jīng)濟(jì)決策，即用腳投票選擇更適合自己生存的地區(qū)。為什么這種行為會(huì)被當(dāng)時(shí)的政府視為是制造了混亂？為此，不得不提的背景是，1953年開(kāi)始的生產(chǎn)資料所有制的社會(huì)主義改造已經(jīng)于1956年結(jié)束，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)雛形已經(jīng)建立，既然“無(wú)論工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都必需按照國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行”，那么“城市和農(nóng)村的勞動(dòng)力，都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要，進(jìn)行統(tǒng)一的有計(jì)劃的安排，既不能讓城市勞動(dòng)力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流?！痹谶@樣的經(jīng)濟(jì)邏輯下，人口的自由流動(dòng)當(dāng)然會(huì)被嚴(yán)格禁止，于是也就有了一整套嚴(yán)格的戶(hù)口登記制度。

這一點(diǎn)，羅瑞卿也毫不諱言，他認(rèn)為擁有了戶(hù)籍就可以“準(zhǔn)確地及時(shí)地掌握全國(guó)人口的分布、增減和變動(dòng)情況，為我國(guó)有計(jì)劃地進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，正確地貫徹統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，統(tǒng)籌安排勞動(dòng)就業(yè)和勞動(dòng)力調(diào)配，以及節(jié)制生育等等重要政策措施，提供人口資料。”

但后來(lái)的經(jīng)驗(yàn)證明，盡管中國(guó)各級(jí)政府掌握著全世界最為周全的人口數(shù)據(jù)，但是這樣的體制并不能夠“正確地貫徹統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”，計(jì)劃體制并不能夠給人民一個(gè)美好的生活。而始自1978年的改革開(kāi)放更是以廢止計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為目的，到1993年的十四屆三中全會(huì)，更是指出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。從這個(gè)意義而言，戶(hù)籍制度的初衷在當(dāng)下社會(huì)已經(jīng)不復(fù)存在。

有意思的是，盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐漸讓位于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但戶(hù)籍制度卻作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的～項(xiàng)重要遺產(chǎn)被繼承下來(lái)，甚至得到了強(qiáng)化。盡管勞動(dòng)力流動(dòng)已經(jīng)非常普遍，但是戶(hù)口遷移卻還是異常困難，甚至違背1958年《戶(hù)口登記條例》的規(guī)定。根據(jù)《戶(hù)口登記條例》第十條的規(guī)定，公民只需要“持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶(hù)口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明”即可向常住地戶(hù)口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。換句話(huà)說(shuō)，公民只需要獲得勞動(dòng)錄用合同，即可辦理遷移戶(hù)口事宜。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，很少有人能夠只憑借勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明即可辦理戶(hù)口遷移，還需要一系列的條件。

以上海為例，要想獲得上海戶(hù)籍必須符合上海市政府規(guī)定的種種條件，除了11類(lèi)引進(jìn)人才可直接申辦本市常住戶(hù)口，其他人員即便擁有勞動(dòng)錄用合同，還需要滿(mǎn)足一系列條件。而持有上海居住證人員如果要獲得上海的戶(hù)籍，根據(jù)《持有（上海市居住證>人員申辦本市常住戶(hù)口試行辦法》的通知（滬府發(fā)[2009]7號(hào)）的規(guī)定，必須同時(shí)符合下列五種條件：“（一）持有《上海市居住證》滿(mǎn)7年；（二）持證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)7年；（三）持證期間依法在本市繳納所得稅；（四）在本市被聘任為中級(jí)及以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師（國(guó)家二級(jí)以上職業(yè)資格證書(shū)）以上職業(yè)資格，且專(zhuān)業(yè)及工種對(duì)應(yīng)；（五）無(wú)違反國(guó)家及本市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。”

為什么《戶(hù)口登記條例》規(guī)定的落戶(hù)條件在現(xiàn)實(shí)生活中不發(fā)揮作用？一個(gè)可能的解釋是，1958年的勞動(dòng)部門(mén)錄用員工均是屬于政府計(jì)劃范圍之內(nèi)，但是現(xiàn)代社會(huì)中城市里的工作崗位并不只是由政府和國(guó)有企業(yè)提供，同時(shí)還有各種類(lèi)型的企業(yè)和組織。于是問(wèn)題就來(lái)了，既然就業(yè)已經(jīng)都是由市場(chǎng)提供不是政府的負(fù)擔(dān)，為何政府卻對(duì)戶(hù)籍?dāng)?shù)量牢牢控制不放松？

從經(jīng)濟(jì)到公共服務(wù)：鑲嵌在戶(hù)籍中的公共服務(wù)

盡管設(shè)立戶(hù)籍制度的初衷主要是著眼于經(jīng)濟(jì)因素，但是一經(jīng)確立，戶(hù)籍的作用就不僅用于調(diào)整勞動(dòng)力流動(dòng)，同時(shí)還被賦予了其他功能。

事實(shí)上，早在戶(hù)籍建立初期，它也被賦予了其他功能。羅瑞卿在向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)的草案說(shuō)明中還指出，《戶(hù)口登記條例》的功能還具有“證明公民的身份，以保護(hù)人民群眾在政治生活和社會(huì)生活中的合法權(quán)利和利益”和“堵塞治安管理中的某些空隙，限制反革命分子和其他壞分子的破壞活動(dòng)，保衛(wèi)國(guó)家建設(shè)和人民生活的安全”的功能。

自此之后，中國(guó)一切的經(jīng)濟(jì)生活都圍繞戶(hù)籍展開(kāi)。無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的購(gòu)買(mǎi)糧布等出具證明，還是像選舉權(quán)或被選舉權(quán)這樣的政治權(quán)利，或者是像今天備受關(guān)注的受教育權(quán)這樣的基本公共服務(wù)，所有這些都是依賴(lài)于戶(hù)籍。為什么要依賴(lài)于戶(hù)籍？路徑依賴(lài)是一個(gè)重要的原因：既然以前已經(jīng)有了一整套甄別公民身份的制度，為什么還要另起爐灶？

也正因如此，今后政府所提供的所有公共服務(wù)幾乎都是從戶(hù)籍地開(kāi)始。1986年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《民法通則》，把公民的“戶(hù)籍地”放在一個(gè)非常重要的位置?！睹穹ㄍ▌t》第十五條規(guī)定“公民以他的戶(hù)籍所在地的居住地為住所”，而在同一次會(huì)議上通過(guò)的《義務(wù)教育法》，盡管沒(méi)有強(qiáng)調(diào)戶(hù)籍，但是“就近入學(xué)”的規(guī)定在很大程度上讓人想當(dāng)然地認(rèn)為只有戶(hù)籍地政府才承擔(dān)責(zé)任。

或許正是如此，2006年修改的《義務(wù)教育法》還特意在第十二條中強(qiáng)調(diào)戶(hù)籍地政府的責(zé)任，規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶(hù)籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，同時(shí)還明確指出了非戶(hù)籍所在地政府的責(zé)任：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶(hù)籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！?/p>

為什么《義務(wù)教育法》在制定初期壓根就沒(méi)有想到“非戶(hù)籍所在地”政府的責(zé)任？一個(gè)很重要的原因是在制定這些法律的時(shí)候，在非戶(hù)籍地求學(xué)可能是一個(gè)小概率事件，而并不是像現(xiàn)在成為普遍性的事實(shí)。上世紀(jì)80年代初期，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)尚未解體，中國(guó)并沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的人口流動(dòng)。因?yàn)楦母镩_(kāi)放初期人口流動(dòng)的特點(diǎn)主要是：農(nóng)業(yè)人口是流動(dòng)人口的主力軍，城市人口的流動(dòng)很少或是極不明顯；流動(dòng)范圍主要由農(nóng)村流向周邊城鎮(zhèn)，遠(yuǎn)距離和跨省流動(dòng)極少。

如果對(duì)比1990年和2000年兩次人口普查結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)，在有流動(dòng)人口的家庭戶(hù)中，戶(hù)主與配偶均為流動(dòng)人口的比例從1990年的7.44%上升到2000年的46.06%。這說(shuō)明，近年來(lái)流動(dòng)人口舉家遷居城市或在城市長(zhǎng)期定居的比重越來(lái)越大，其中相當(dāng)一部分人已經(jīng)成為流入地的“新居民”。人口已經(jīng)不再頻繁流動(dòng)，越來(lái)越多的農(nóng)民逐步脫離農(nóng)業(yè)，融入居住地，成為現(xiàn)居住地常住人口。以上海為例，1980年時(shí)有1152.0萬(wàn)常住人口，而戶(hù)籍人口是1146.52萬(wàn)，換句話(huà)說(shuō)只有不到6萬(wàn)人口為非戶(hù)籍人口。即便是到1 994年，非戶(hù)籍人口也只比戶(hù)籍人口多100萬(wàn)——常住人口為1398萬(wàn)，而戶(hù)籍人口為1298.81萬(wàn)。

既然非戶(hù)籍人口所占的比例偏低，那么在制定公共政策時(shí)不考慮非戶(hù)籍人口也就可以理解。更為重要的是，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)——主要是從改革開(kāi)放初期到1990年代初，盡管對(duì)人口流動(dòng)的政策逐步放松，但由于受“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠(chǎng)不進(jìn)城”的影響，決策層對(duì)于以農(nóng)民工為主力的非戶(hù)籍人口流動(dòng)并未作出一個(gè)全局的規(guī)劃，甚至認(rèn)為這部分群體會(huì)回到原有的故鄉(xiāng)。也正是如此，這部分群體的公共服務(wù)問(wèn)題并未提上議事日程。

直到十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為決策層的選擇之后，流動(dòng)人口才成為一個(gè)受高層關(guān)注的議題。1995年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見(jiàn)》，提出了“因勢(shì)利導(dǎo)，宏觀(guān)調(diào)控，加強(qiáng)管理，興利除弊”的工作方針，明確要求各地區(qū)各部門(mén)切實(shí)掌握人口流動(dòng)情況，控制流動(dòng)規(guī)模，引導(dǎo)有序流動(dòng)，發(fā)揮人口流動(dòng)的積極作用，保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，預(yù)防和打擊其中的違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)治安和管理秩序。

需要指出的是，中央綜治委關(guān)注人口問(wèn)題，最為重要的出發(fā)點(diǎn)是“預(yù)防和打擊違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)治安和管理秩序”，并未將戶(hù)籍所捆綁的福利問(wèn)題提上議事日程。真正重視戶(hù)籍問(wèn)題，還是2002年十六大以后的事，十六大報(bào)告指出，“農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)?！焕诔擎?zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)?！痹搱?bào)告最大的特點(diǎn)就是將原先“限制為主、流動(dòng)為輔”的人口管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐跋焕诔擎?zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙”，要促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)。而在十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中指出，“深化戶(hù)籍制度改革，完善流動(dòng)人口管理，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當(dāng)?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶(hù)籍，并依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)?！?/p>

換句話(huà)說(shuō)，直到十六屆三中全會(huì)，戶(hù)籍制度改革才提到議事日程上來(lái)。但可惜的是，這個(gè)時(shí)候絕大多數(shù)的公共服務(wù)制度已經(jīng)初具雛形，而且都是以戶(hù)籍為載體。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，1991年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，開(kāi)始嘗試性的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的改革實(shí)踐，初步確定了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)和職工三方共同籌資的框架。1995年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，具體確定“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的實(shí)施方案，確定“統(tǒng)賬結(jié)合”是中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向。在實(shí)際運(yùn)行中，形成了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的多種方案并存的破碎局面，全國(guó)產(chǎn)生了上百種改革方案。1997年7月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，為解決此前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度多種方案并存的破碎局面采取了不少措施，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)垂直管理也在2000年前完成。

截至2006年末，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到1 8766萬(wàn)人、1 5732萬(wàn)人、11187萬(wàn)人、1 0268萬(wàn)人和6459萬(wàn)人，有2241萬(wàn)城市居民和1509萬(wàn)農(nóng)民享受最低生活保障，5400萬(wàn)人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。2006年，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入8626億元，總支出6472億元，年底累計(jì)積累8239億元。盡管如此，這個(gè)制度還是以此前的戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)，一個(gè)最為明顯的特征是統(tǒng)籌賬戶(hù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨地域流動(dòng)。更為重要的是，此前積累了大量的資金，使得地方和中央的利益盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，改革舉步維艱：人口流出地政府不愿意為外出民工埋單，而人口流入地政府也不愿意。

戶(hù)籍制度的退出難題

戶(hù)籍設(shè)立之初，政府是想借此來(lái)合理調(diào)配勞動(dòng)力資源。盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)破產(chǎn)，由于各種公共服務(wù)還都是以戶(hù)籍為載體，因此戶(hù)籍并未消失，而隨著公共服務(wù)越來(lái)越多，戶(hù)籍甚至還得到了強(qiáng)化。一個(gè)可供佐證的例子是，傳統(tǒng)上戶(hù)籍只是在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)生作用，但是近年來(lái)，它甚至深入到房產(chǎn)和汽車(chē)等商品領(lǐng)域：在2010年之前，任何人都不會(huì)想象到買(mǎi)房和買(mǎi)車(chē)要以當(dāng)?shù)貞?hù)籍為前提要件。

不得不提及的是，在1 980年代初曾有弱化、甚至取消戶(hù)籍的打算，一個(gè)明顯的舉措就是推行身份證制度。時(shí)任公安部部長(zhǎng)劉復(fù)之于1985年6月8日在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議上作關(guān)于《中華人民共和國(guó)居民身份證條例（草案）》的說(shuō)明時(shí)指出：

使用《戶(hù)口簿》、介紹信證明身份，已不能完全適應(yīng)廣大人民群眾進(jìn)行正常的社會(huì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要，也不利于有關(guān)部門(mén)開(kāi)展工作。為了方便群眾，使公民的合法權(quán)益得到更有效的保障，由國(guó)家統(tǒng)一頒發(fā)具有法律效力的居民身份證很有必要。公民有了這種法定證件，便于隨身攜帶，在辦理需要證明身份的事宜時(shí)，只要出示自己的居民身份證就可以了。不僅方便了人民群眾，有關(guān)部門(mén)在開(kāi)展工作時(shí)也可以簡(jiǎn)化手續(xù)，提高效率。

但沒(méi)有想到的是，身份證制度推行后，戶(hù)口簿并未退出歷史舞臺(tái)，戶(hù)籍更是牢不可破。為什么身份證不可能取代戶(hù)籍？已經(jīng)有無(wú)數(shù)人指出過(guò)，取消戶(hù)籍并不難，難就難在戶(hù)籍背后的各種福利——也就是公共服務(wù)。當(dāng)沒(méi)有戶(hù)籍之后，地方政府靠何種憑證來(lái)確認(rèn)你是我當(dāng)?shù)氐木用瘢窟@可能是對(duì)目前制度的最大挑戰(zhàn)。要解決戶(hù)籍，當(dāng)務(wù)之急是確認(rèn)一種辨別地方居民的憑證。至少?gòu)哪壳皝?lái)看，決策者好像沒(méi)有找到，于是，戶(hù)籍只能一直持續(xù)下去。

但問(wèn)題在于，當(dāng)整個(gè)社會(huì)的人口都已經(jīng)在流動(dòng)，而給社會(huì)提供公共服務(wù)的機(jī)制卻未發(fā)生變更時(shí)，就會(huì)發(fā)生各種各樣的不匹配。而且隨著時(shí)間越發(fā)長(zhǎng)久，這種不匹配會(huì)越發(fā)嚴(yán)重。截至201 3年底，在13.6億總?cè)丝谥腥藨?hù)分離人口為2.89億人，其中流動(dòng)人口為2.45億人。最為驚人的一個(gè)數(shù)據(jù)是，中國(guó)目前有將近6000萬(wàn)留守兒童，而這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于整個(gè)英國(guó)人口。

一方面，戶(hù)籍制度必須改革，因?yàn)橥七t一年就會(huì)影響數(shù)千萬(wàn)人的升學(xué)和就業(yè)；但是另一方面，當(dāng)局又為找不到合適的退出路徑而苦惱，甚至每年還會(huì)產(chǎn)生很多新的依賴(lài)戶(hù)籍的事務(wù)——比如說(shuō)各地競(jìng)相開(kāi)始的上牌搖號(hào)。問(wèn)題在哪里？這是對(duì)公共服務(wù)的考驗(yàn)，同時(shí)也考驗(yàn)著決策者該如何權(quán)衡既得利益的沖突。