李嚴昌

（重慶行政學院 公共管理教研部，重慶，400041）

黨的十八大報告指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，要完善協(xié)商民主制度和工作機制。推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！狈e極推進基層協(xié)商民主是我國社會主義協(xié)商民主多層發(fā)展的重要內(nèi)容之一。在這種背景下，浙江省杭州市余杭區(qū)和四川省成都市彭州市幾乎同時在全國率先開展基層協(xié)商民主制度化試驗，積極探索適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的有效的基層協(xié)商民主形式。將兩地的制度創(chuàng)新實踐進行比較分析，對推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和發(fā)展基層協(xié)商民主大有裨益。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展呼喚基層協(xié)商民主

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實際后果是使許多毗鄰城市的農(nóng)村變?yōu)槭袇^(qū)?？梢钥吹剑诮y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程中，剛剛實現(xiàn)城市化的農(nóng)村和正在城市化的農(nóng)村出現(xiàn)了許多問題，而這些問題也開辟了廣大城鄉(xiāng)民眾新的參與領域。

在涉農(nóng)社區(qū)，主要面臨的問題包括：一是集體資產(chǎn)經(jīng)營處置，如一批配套經(jīng)營性設施以成本價轉讓給新型集體經(jīng)濟組織，如何分配、經(jīng)營好這些設施，居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題；二是公共經(jīng)費管理混亂問題；三是公共服務設施不配套，居民難以適應物業(yè)管理服務，出現(xiàn)以各種借口不交物管費、垃圾清運費、停車費，甚至不交水電費的情況，以及破墻開店、亂搭亂建、侵占公共空間、亂扔垃圾、不遵守物業(yè)管理規(guī)定等現(xiàn)象；四是矛盾調處和治安問題，新社區(qū)用于出租的房屋幾乎占全部房屋的近一半，外來人口大量涌入，小區(qū)秩序、治安受到影響［1］。

在農(nóng)村社區(qū)，存在的熱點難點問題主要包括：新農(nóng)村建設以及其他統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的項目如何執(zhí)行，資金如何分配；部分地區(qū)出現(xiàn)的環(huán)境污染、環(huán)境退化問題；農(nóng)村的老齡化和養(yǎng)老問題；在家幼童問題；失地農(nóng)民問題；長期積累下來的債務問題；長期沒有得到解決的上訪案件等。在這些問題中，尤其值得關注的是圍繞新農(nóng)村建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)生的各類問題，因為這既是各級地方政府工作的重點，也是大量資金的投入領域。目前最大的難點是建設用地使用權的流轉。中國所有地方，都在做建設用地流轉，許多地方引發(fā)大量矛盾和農(nóng)民拆遷問題。有調查顯示，與各類補貼、救助、新農(nóng)合等相關的公共資源配置領域正在成為腐敗的新領域，也是農(nóng)村參與的焦點［2］。

這些問題都是涉及多群體的公共事務問題，處理起來十分棘手。以前政府單獨說了算的做法不僅難以解決問題，反而可能激化矛盾和引發(fā)新的糾紛。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中推進基層協(xié)商民主已成為一種必然趨勢。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中的余杭、彭州兩地的基層協(xié)商民主制度化探索

（一）余杭的街道民主協(xié)商議事會議制度

杭州余杭區(qū)探索實行街道民主協(xié)商議事會議制度的最初想法來源于余杭區(qū)委一位主要領導。他有豐富的基層工作經(jīng)驗和理論創(chuàng)新思維。他發(fā)現(xiàn)：在城市化、城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，各地撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)變街道的力度不斷加大，街道成為區(qū)級派出機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級原有的黨代會、人代會已隨之消失，基層黨員群眾參與街道各項事務的途徑和渠道變少，甚至出現(xiàn)“斷層”。但基層黨員群眾民主參與街道各項事務的需求沒有改變，如何保障黨員群眾知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，成為街道面臨的一大難題。

2012年底黨的十八大勝利閉幕后不久，余杭區(qū)積極謀劃在街道層面建立民主協(xié)商會議制度，以彌補街道沒有黨代會和人代會這一制度設計上的缺陷。2013年1月4日，中共杭州市余杭區(qū)委組織部和杭州市余杭區(qū)人大常委會辦公室聯(lián)合發(fā)布《關于試行街道協(xié)商議事會議制度的實施意見》，決定在倉前街道、南苑街道開展試點工作。2013年6月24日，在總結倉前街道等試點經(jīng)驗的基礎上，中共杭州市余杭區(qū)委發(fā)布《關于全面試行街道民主協(xié)商議事會議制度的實施意見》，在全區(qū)范圍內(nèi)推行街道民主協(xié)商議事會議制度，明確民主協(xié)商議事會議代表的構成與職權、會議三大運行規(guī)則和八項基本工作制度［3］。

（二）彭州的鎮(zhèn)社會協(xié)商對話會制度

四川彭州社會協(xié)商對話制度的探索緣起于當?shù)刂饕賳T與學者的共識。他們認識到，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中，尤其是城市近郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落正在迅速走向城市化，廣大基層民眾及各種利益群體，在公共決策與社會治理上有著較為強烈的開展社會協(xié)商對話的要求。

為貫徹黨的十八大關于健全社會主義協(xié)商民主制度的精神，2013年3月20日，在中共彭州市委統(tǒng)戰(zhàn)部積極建言與推動下，《中共彭州市委關于構建社會協(xié)商對話制度意見》（征求意見稿）形成，2013年4月12日，中共彭州市委正式下發(fā)《中共彭州市委關于構建社會協(xié)商對話制度的意見》。4月17日，決定在通濟、九尺、葛仙山等三個鎮(zhèn)和天彭鎮(zhèn)東大街社區(qū)立即開展構建社會協(xié)商對話制度的試點工作，2013年6月底，彭州市社會協(xié)商對話試點工作全面完成。市委統(tǒng)戰(zhàn)部對試點工作進行了全面總結，編制了《彭州市社會協(xié)商對話工作手冊》。2013年9月22日，彭州市委辦公室印發(fā)《構建鎮(zhèn)、村（社區(qū)）社會協(xié)商對話制度的實施方案》的通知，決定在全市鎮(zhèn)、村兩級全面開展構建社會協(xié)商對話制度工作，截至2013年12月底，全市20個鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)社會協(xié)商會并召開了第一次鎮(zhèn)協(xié)商大會［4］。

三、余杭、彭州兩地基層協(xié)商民主制度設計之比較

余杭、彭州兩地在實踐中都創(chuàng)設了一整套比較完整和成熟的制度。

（一）協(xié)商會的機構設置

余杭、彭州兩地都建立了作為對本地協(xié)商民主開展工作實行組織實施和有力保障的領導小組及其下設機構，其實際上同時承擔了類似地方政協(xié)辦公室的協(xié)調與日常辦事職能。而這些機構和成員都是兼職性的，都由分管黨群統(tǒng)戰(zhàn)工作的副書記作為負責人或召集人主抓協(xié)商會工作，都由鎮(zhèn)街黨政辦具體操作。

（二）協(xié)商會的功能定位

余杭、彭州兩地都將鎮(zhèn)街協(xié)商會定位為協(xié)商議事機構，沒有決策權。但在職能范圍和側重上有差異。余杭街道民主協(xié)商議事會實際上代行了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會、人代會類似的聽取審議黨委工作報告和政府工作報告的職能，同時，街道人大工委、政協(xié)聯(lián)絡工委的協(xié)商議事職能也被整合到街道民主協(xié)商議事會議中。而彭州鎮(zhèn)社會協(xié)商對話會側重強調其作為聯(lián)系群眾、溝通社會、凝聚共識的對話平臺與渠道的職能。

（三）協(xié)商會代表比例結構

由于余杭的街道協(xié)商會事實上代行黨代會、人代會職能，整合了政協(xié)聯(lián)絡工委的職能，因此，區(qū)級及以上的“兩代表一委員”在街道協(xié)商會代表中占很大比例。如倉前街道規(guī)定，駐本街道的上級兩代表一委員是街道協(xié)商會當然代表，可不經(jīng)推薦直接確定為議事代表。同時強調代表的中共黨員身份，明確議事代表以黨員為主體，比例不少于70%。還強調議事代表構成的廣泛性和代表性，明確要求轄區(qū)單位、流動黨員、外來人員、婦女、非中共黨員的代表占一定比例。彭州強調代表的民主性和草根性，要求通過群眾推薦方式產(chǎn)生的協(xié)商會代表占多數(shù)（不低于60%），而且其中一般群眾身份的也要占多數(shù)（鎮(zhèn)機關干部不超過2名，村社干部不超過25%），并盡量減少鎮(zhèn)協(xié)商會成員與黨代表、人大代表的交叉。

（四）協(xié)商會代表的產(chǎn)生方式

余杭采用民主推薦與組織審批相結合的方式，即由街道黨工委確定名額分配方案，各基層黨組織和轄區(qū)內(nèi)重點企事業(yè)單位按照名額、條件、結構等要求，根據(jù)多數(shù)黨員群眾的意見，提出議事代表人選，經(jīng)所在黨組織審查同意后，報街道黨工委審查批準。彭州采取個體自薦、群眾推薦、組織推薦三種方式分攤代表比例的辦法。彭州盡管強調群眾推薦方式的優(yōu)先性（群眾推薦產(chǎn)生比例不低于60%），但同時高規(guī)格明確設置鎮(zhèn)協(xié)商會成員資格審查機構（由鎮(zhèn)黨委分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的副書記任組長），事實上強化了鎮(zhèn)黨委政府對代表資格審查的作用。

（五）協(xié)商會代表的權利和義務

余杭賦予議事代表知情權、參與權、建議權和監(jiān)督權四大權利和以下四項義務：（1）按時參加民主協(xié)商議事會議和議事代表各項活動；（2）加強與黨員群眾的聯(lián)系，自覺開展走訪聯(lián)系、調查研究、結對幫扶等工作；（3）及時聽取和收集黨員群眾的意見建議；做好上級政策和街道重大事項的宣傳、解釋工作；（4）認真落實和完成街道民主協(xié)商議事工作領導小組交辦的其它任務。彭州鎮(zhèn)協(xié)商會成員享有建議權，可自由發(fā)表意見建議，但其責任和義務較重，須遵守熱心公益事業(yè)、密切聯(lián)系群眾等八項職責和按時參會等六項紀律。

余杭議事代表的權利義務比較均衡，而彭州似乎更突出強調鎮(zhèn)協(xié)商會成員的責任和義務。這可能與代表來源有重要關系。余杭的議事代表主要是黨員和干部，自覺參與意識和協(xié)商議事能力較強，而彭州的協(xié)商會成員主要是普通群眾代表，參與意識和協(xié)商議事能力都較差。為保證鎮(zhèn)協(xié)商會順利舉行，需加強對協(xié)商會成員的管束。

（六）協(xié)商會的議題范圍

余杭街道協(xié)商會的議題涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會、人代會的議題，主要是討論固定議題：涉及街道黨工委、辦事處、人大工委工作報告的制定和討論；街道發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定和調整；街道重大項目建設和推進；年度民生實事工程的提出和建設情況；街道財政預決算的制定和實施；街道重大事項的辦理公開；街道各級隊伍建設和工作效能情況；議事代表意見建議及群眾關注的重大信訪問題和辦理情況等。而在彭州，鎮(zhèn)協(xié)商會的議題分兩類：一是每次協(xié)商會前審查確定的議題，都是涉及本鎮(zhèn)范圍內(nèi)的群眾切身利益和群眾關心的事項；二是固定議題，主要包括傳達上級黨委政府的決策部署和工作安排和鎮(zhèn)近期工作重點、通報上次會議協(xié)商事項的辦理情況、議題審查小組通報本次議題審查情況三項議題。但固定議題用時不超過會議總時的三分之一。這表明彭州鎮(zhèn)協(xié)商會的主要議題是涉及本鎮(zhèn)范圍內(nèi)的群眾切身利益和群眾關心的具體事項。

（六）協(xié)商議事會的議事程序

余杭、彭州鎮(zhèn)街協(xié)商會每年召開2次。如遇特殊情況或需及時協(xié)商的議題，可適時召開。余杭明確賦予議事代表召開臨時性民主協(xié)商議事會議的權利，五分之一以上議事代表可聯(lián)名提出。

余杭重視發(fā)揮議事代表類似人大代表的職能，設置質詢程序和黨政工作評價監(jiān)督程序。余杭街道議事會推行“代表詢問制”、“代表發(fā)言制”、“開放式監(jiān)督評價”，由議事代表就黨員群眾普遍關心的問題進行現(xiàn)場詢問、主題交流發(fā)言、評價街道工作。彭州的程序偏重于保證協(xié)商會前議題的收集與篩選，以及會中共識的形成。協(xié)商議題可由鎮(zhèn)黨委政府相關辦（所）、村（社區(qū)）黨組織、村（居）委會、鎮(zhèn)協(xié)商會成員提出，也可通過網(wǎng)上收集，同時成立以鎮(zhèn)黨委分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的副書記為組長的議題審查組對議題進行初步審查和篩選。彭州的議題審查程序有利于確保鎮(zhèn)黨委政府在議題設置上的主導權，但也給了鎮(zhèn)黨委政府在確定協(xié)商議題上避重就輕的可能性。為保證協(xié)商會形成共識，彭州設置會議表決機制，以無記名投票表決方式（過三分之二）產(chǎn)生會議結果。

（七）協(xié)商會的結果應用

余杭、彭州兩地都非常重視協(xié)商會的結果運用。但由于議事機制不同，余杭街道協(xié)商會的結果運用重在跟蹤辦理議事代表的相對分散的意見建議，而彭州鎮(zhèn)協(xié)商會的結果運用主要是分類處理協(xié)商會議集體達成的共識。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中發(fā)展基層協(xié)商民主的基本路徑

余杭、彭州兩地的基層協(xié)商民主制度創(chuàng)新盡管時間不長，但都填補了國內(nèi)協(xié)商民主制度的一些空白，取得了較好的制度績效和社會反響，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中發(fā)展基層協(xié)商民主積累了經(jīng)驗。

（一）堅持符合上級要求與適應本地需求相結合

發(fā)展基層協(xié)商民主首先要正確把握和符合中央和上級的有關精神要求。余杭、彭州對中央十八大報告關于發(fā)展協(xié)商民主的信息非常敏感，主要領導認識到位，決定在十八大精神指引下開展地方創(chuàng)新。彭州市領導還結合四川省2013年推進依法行政的工作安排和嚴格依法行政的規(guī)定，將開展社會協(xié)商對話制度構建的探索納入對省上相關規(guī)定具體貫徹落實的范圍，從而確?；鶎訁f(xié)商民主制度創(chuàng)新有充分的上位依據(jù)［4］。

（二）堅持黨政主導和社會自治相結合

在中國現(xiàn)行體制下，發(fā)展基層協(xié)商民主必須堅持黨政主導。但既然協(xié)商是在黨委、政府主導的權力結構下進行，主導方維護其權威性與謀求協(xié)商過程的可控性的動機與行為就很可能危及協(xié)商的真實性。具體表現(xiàn)為協(xié)商過程中刻意安排領導座位高高在上，或拉開領導與群眾的距離；群眾害怕得罪領導或遭遇報復，曲意逢迎；或是主導方偏聽偏信，避重就輕，協(xié)商小問題，回避大問題。某些協(xié)商過程的操縱痕跡明顯，具體表現(xiàn)是內(nèi)定議題或方案，暗中安排提問題的人，事先不發(fā)放材料，壓縮群眾消化信息和參與討論的時間等。這些問題在余杭和彭州的探索實踐中也客觀存在，因為協(xié)商民主的發(fā)展肯定是不平衡的，有些地方搞得好些，有些地方就相對差些。對于這些問題的解決，一要依靠健全制度和程序，二要特別注意培育社會自治，培育協(xié)商主體，利用社會力量來評價監(jiān)督協(xié)商民主的制度績效。只有壯大社會自治力量，培育成熟有力的協(xié)商主體，才能確保協(xié)商民主的真實有效。余杭和彭州在實踐中都比較重視對廣大群眾的宣傳教育、對協(xié)商代表能力的培訓，發(fā)揮他們的監(jiān)督作用。

（三）堅持科學設計制度和提升主體能力相結合

首先，發(fā)展基層協(xié)商民主要科學設計制度。余杭、彭州以試點先行，逐步提高基層協(xié)商民主制度的規(guī)范性，規(guī)范了議題制度、參加人員、協(xié)商程序、監(jiān)督機制等，對協(xié)商人員的條件、產(chǎn)生方式、結構以及協(xié)商的啟動、時間、議程安排、會議機制、結果運用等作了具體規(guī)定。這啟示各地各單位要結合實際情況規(guī)范基層協(xié)商民主的基本原則、基本內(nèi)容、基本形式等，使之為廣大干部群眾所了解和遵守，從而避免把協(xié)商民主作為一項臨時性的應變措施。其次，要注重提升協(xié)商主體能力。由于受封建專制思想傳統(tǒng)、計劃經(jīng)濟時代形成的管制型政府體制影響以及現(xiàn)行政協(xié)體制在基層缺失等原因，我國基層民主協(xié)商主體發(fā)育先天不足。因此要積極培育基層民主協(xié)商主體，從制度上確保有一批固定數(shù)量的基層協(xié)商人員長期或專門從事基層社會重大事情的民主協(xié)商。

［1］中共成都市委黨校金?？蒲谢卣n題組.城市涉農(nóng)社區(qū)管理面臨的問題與對策——以成都市金牛區(qū)為調研樣本［J］.成都行政學院學報，2007，（6）.

［2］楊雪冬，陳雪蓮.構建與公共參與擴大相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制［J］.劉鐸.當代世界與社會主義，2010，（4）.

［3］高路.余杭倉前試點街道民主協(xié)商議事會議全國首例［EB/OL］. （2013-7-13）.http：//www.hangzhou.com.cn/hzwtv/tvhzsh/2013-07/19/content＿4815948.htm.

［4］黃國華.關于彭州市創(chuàng)新探索基層協(xié)商民主制度與渠道的調研報告［EB/OL］. （2013-10-30）.http：//www.sczx.gov.cn/system/20131030/000051031.htm.