摘要：作為“重點(diǎn)青少年群體”及“困境兒童”雙重語(yǔ)境下的未成年弱勢(shì)群體之一，服刑人員未成年子女自父母服刑之日起便開始經(jīng)歷著與同齡人不同的生存困難、監(jiān)護(hù)困境和成長(zhǎng)障礙。因國(guó)家親權(quán)所系，在父母服刑而無(wú)法或不愿承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任時(shí)，國(guó)家需緊急介入與干預(yù)未成年人生活。在構(gòu)建服刑人員未成年子女監(jiān)護(hù)時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步鞏固父母監(jiān)護(hù)為主、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充及國(guó)家監(jiān)護(hù)為兜底的“三位一體”監(jiān)護(hù)體系，并將由此衍生的各項(xiàng)干預(yù)落到實(shí)處。

收稿日期：2015-08-15

作者簡(jiǎn)介：張麗君,廣西大學(xué)碩士研究生。

項(xiàng)目基金：本文系中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)資助課題《服刑人員未成年子女救助機(jī)制探索》階段性成果

一、問(wèn)題的提出

未成年人健康成長(zhǎng)茲事體大，對(duì)家庭、社會(huì)及國(guó)家發(fā)展重要性不言而喻。然而無(wú)須諱言，一些身處困境之中的未成年人，受制于一系列不利因素而成長(zhǎng)坎坷。服刑人員未成年子女因其父母服刑這一特殊境遇而使其監(jiān)護(hù)關(guān)系面臨著諸多不堪與窘境。急迫需要多方面監(jiān)護(hù)干預(yù)破局，以改變目前服刑人員未成年子女保護(hù)失衡的問(wèn)題。

針對(duì)在社會(huì)中處于相對(duì)弱勢(shì)的未成年人這一邊緣群體，中央綜治委與民政部通過(guò)大量前期調(diào)研，先后提出“重點(diǎn)青少年群體”及“困境兒童”概念。“重點(diǎn)青少年群體”最早于中央綜治委預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組2006年第一次全體會(huì)議提出。 ①?gòu)?010年起，中央綜治委、團(tuán)中央、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部、司法部、民政部等中央部委共同開展了全國(guó)重點(diǎn)青少年群體服務(wù)管理和預(yù)防犯罪試點(diǎn)工作，將“重點(diǎn)青少年群體”分為有不良行為青少年、閑散青少年、流浪乞討未成年人、服刑在教人員未成年子女、農(nóng)村留守兒童等五類群體。 ②相比之下，“困境兒童”最早于2006年提出。民政部在2013年兒童福利制度試點(diǎn)中將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童等四個(gè)層次，其中困境家庭兒童包括父母長(zhǎng)期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童等。 ①顯然，無(wú)論是“重點(diǎn)青少年群體”還是“困境兒童”都無(wú)例外地將“服刑人員未成年子女”列入重點(diǎn)需要特別幫扶和關(guān)注的弱勢(shì)群體。

按服刑場(chǎng)所不同，服刑人員大體可分為社區(qū)矯正人員與入獄矯正人員，前者是指因罪行輕微、主觀惡性不大而于社區(qū)內(nèi)服刑的罪犯，后者是指被判處死刑緩期兩年執(zhí)行、無(wú)期徒刑、有期徒刑而于監(jiān)所內(nèi)服刑的罪犯。據(jù)司法部預(yù)防犯罪研究所2005年底的抽樣調(diào)查報(bào)告顯示，46萬(wàn)在押服刑人員有未成年子女且子女總數(shù)超過(guò)60萬(wàn)人，監(jiān)護(hù)缺失下的未成年人生存狀況令人堪憂。 ②截至2012年末，我國(guó)在押服刑人員幾近166萬(wàn)人； ③而截至2014年5月,在冊(cè)社區(qū)服刑人員亦達(dá)70.9萬(wàn)人。 ④換言之，200余萬(wàn)服刑人員在監(jiān)獄或社區(qū)服刑，其未成年子女絕對(duì)數(shù)量較2005年調(diào)查可能會(huì)有較大增加。

盡管服刑人員未成年子女?dāng)?shù)字龐大，但目前學(xué)界及實(shí)務(wù)界對(duì)其監(jiān)護(hù)干預(yù)的研究仍然稀缺，以致對(duì)該特殊群體的數(shù)量、年齡分布、心理歷程、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及親子接觸等相關(guān)信息常無(wú)從查起。2014年，我們?cè)鴮?duì)A省B地級(jí)市126名服刑人員未成年子女及103名現(xiàn)任監(jiān)護(hù)人進(jìn)行訪談，其中監(jiān)護(hù)人的基本情況可從幾個(gè)方面予以描述：監(jiān)護(hù)人年齡普遍偏大，監(jiān)護(hù)子女較多、家庭經(jīng)濟(jì)貧困、負(fù)擔(dān)繁重，隔代監(jiān)護(hù)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，且普遍呈現(xiàn)出監(jiān)護(hù)人文化低能化、生活赤貧化的特點(diǎn)。 ⑤以管窺豹，服刑人員未成年子女監(jiān)護(hù)常處于游離狀態(tài)，教養(yǎng)質(zhì)量下降，亟需基于“國(guó)家親權(quán)”理念和“兒童最佳利益”法則對(duì)需要救助和幫扶的未成年人實(shí)施監(jiān)護(hù)干預(yù)，以促其健康成長(zhǎng)。

二、親權(quán)與國(guó)家親權(quán)下的未成年子女監(jiān)護(hù)

在兒童福利與照管上，各法域無(wú)一不視發(fā)展健康、有序的親子關(guān)系（parentage）為構(gòu)建與維系和諧家庭關(guān)系的基石。因身心尚未成熟，未成年人健康成長(zhǎng)離不開父母或其他監(jiān)護(hù)人的有效監(jiān)護(hù)。然而，具體到服刑人員，即便其愿意繼續(xù)承擔(dān)對(duì)其子女的監(jiān)護(hù)義務(wù)，該義務(wù)的現(xiàn)實(shí)履行隨其入獄服刑而變得舉步維艱。即便是社區(qū)服刑人員，因其生活境遇立轉(zhuǎn)而亦可能面臨著不愿或愿意但無(wú)力承擔(dān)監(jiān)護(hù)的窘境。此刻，便凸顯出親權(quán)行使現(xiàn)實(shí)障礙與國(guó)家親權(quán)介入時(shí)機(jī)及力度間的直接沖突與深刻矛盾。

我國(guó)《民法通則》、《婚姻法》、《收養(yǎng)法》及《繼承法》等法律法規(guī)雖涉及親權(quán)規(guī)定，但未明確“親權(quán)”（parental rights）這一專業(yè)術(shù)語(yǔ)。而在大陸法系和英美法系，均將親權(quán)視為親屬法或家庭法中最重要的核心內(nèi)容。對(duì)親權(quán)概念的界定，中外學(xué)界及實(shí)務(wù)界原則性分歧并不大。如依美國(guó)《布萊克法律詞典》解釋，親權(quán)為父母做出有關(guān)子女所有決定的權(quán)利，包括終止子女照管及監(jiān)護(hù)權(quán)、教育及懲戒子女權(quán)以及控制子女收入及財(cái)產(chǎn)權(quán)等。 ⑥親權(quán)一般系指父母有決定有關(guān)孩子事項(xiàng)的權(quán)利，包括決定孩子的照顧與監(jiān)護(hù)、教育與懲戒以及對(duì)子女的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行控制和處分。 ⑦

不同于親權(quán)，國(guó)家親權(quán)概念及理論主要源自英美，特別是美國(guó)普通法。依《布萊克法律詞典》解釋，少年司法語(yǔ)境下的國(guó)家親權(quán)法則主要系指作為主權(quán)者的國(guó)家，應(yīng)作為終極關(guān)愛(ài)者竭盡所能向無(wú)法照顧自身的公民提供保護(hù)。 ①伴隨國(guó)家親權(quán)的深入與踐行，國(guó)家愈來(lái)愈扮演著兒童利益的最終監(jiān)護(hù)者的重要角色。一旦父母無(wú)力或不愿承擔(dān)照管子女義務(wù)時(shí)，國(guó)家應(yīng)援用公權(quán)力剝奪父母、法定監(jiān)護(hù)人或其它監(jiān)護(hù)者的監(jiān)護(hù)權(quán)，強(qiáng)制干預(yù)兒童成長(zhǎng)的過(guò)程，以彌補(bǔ)其生活上、心理上或人格上的缺失。由此，兒童與國(guó)家之間構(gòu)建出類似父母親權(quán)的擬制關(guān)系，而這種由父母親權(quán)移轉(zhuǎn)至國(guó)家的特殊權(quán)利通常被稱為“國(guó)家親權(quán)”。 ②

“國(guó)家親權(quán)”理念為國(guó)家介入和干預(yù)未成年人特別是服刑人員未成年子女的生活提供了法理依據(jù)。國(guó)家親權(quán)不僅關(guān)注對(duì)未成年犯罪人的行為矯正，使其知錯(cuò)悔改、迷途知返，還對(duì)廣義的未成年被害人予以救助，防止因遭受重大家庭變故而深陷困境。“國(guó)家親權(quán)”理念以保護(hù)弱勢(shì)群體為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為未成年人不是其父母的私人財(cái)產(chǎn)而是國(guó)家的未來(lái)資產(chǎn)，當(dāng)未成年人父母無(wú)法保護(hù)其合法利益時(shí)，國(guó)家便有義務(wù)和責(zé)任及時(shí)介入以代位保護(hù)其未來(lái)資產(chǎn)—未成年人。歷史上，基于血緣關(guān)系的親權(quán)曾長(zhǎng)期賦予父母對(duì)子女擁有絕對(duì)的權(quán)力與義務(wù)，繼而認(rèn)為對(duì)子女教育管教乃國(guó)家公權(quán)力所不能染指之“家事”，而將國(guó)家親權(quán)排除在家門之外。然而時(shí)過(guò)境遷，現(xiàn)代“國(guó)家親權(quán)”理念以現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展需要為其孕育與發(fā)展的土壤，與父母親權(quán)針鋒相對(duì)。伴隨家庭權(quán)威日趨漸微，國(guó)家從家庭“攫取”了更多的權(quán)威，這使得兩者之間日益衍變?yōu)閯Π五髲埖囊粓?chǎng)博弈。 ③未成年人的合法權(quán)益隨著國(guó)家親權(quán)理念的傳播與踐行而得到廣泛重視，國(guó)家也逐漸承擔(dān)起未成年人終極監(jiān)護(hù)人的重要角色。

作為我國(guó)民法理論的一項(xiàng)重要制度，監(jiān)護(hù)是指監(jiān)護(hù)人對(duì)無(wú)民事行為能力人與限制民事行為能力人的人身利益、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等其他合法權(quán)益予以照料、管護(hù)與監(jiān)督的制度。作為對(duì)未成年人與精神病人的合法權(quán)益予以照料與管護(hù)的民事法律制度，監(jiān)護(hù)一般可分為人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益。 ④雖然對(duì)監(jiān)護(hù)權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)議由來(lái)已久，主要有權(quán)利說(shuō)、義務(wù)說(shuō)、權(quán)利義務(wù)一體說(shuō)與職責(zé)說(shuō)，但有一點(diǎn)為主流學(xué)說(shuō)所接納，即監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間存在照顧與被照顧、管護(hù)與被管護(hù)的關(guān)系。 ⑤《民法通則》第16條規(guī)定，未成年人父母為其監(jiān)護(hù)人，并詳細(xì)規(guī)定了在父母死亡或者沒(méi)有監(jiān)護(hù)能力的情況下可擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的人與監(jiān)護(hù)順序。可見(jiàn)，父母作為子女首要監(jiān)護(hù)人正是基于親權(quán)乃維系父母與子女照管關(guān)系最為直接與重要的倫理與法理紐帶而來(lái)。在外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)影響及社會(huì)監(jiān)督乏力下，這種以血緣關(guān)系和擬制關(guān)系建構(gòu)起來(lái)的監(jiān)護(hù)范式有時(shí)不堪一擊。如未成年人的父母因犯罪而危及親權(quán)的現(xiàn)實(shí)及有效實(shí)現(xiàn)，其權(quán)利亦因此而較難予以保障。這時(shí)，國(guó)家需要行使擬制親權(quán)對(duì)服刑人員未成年子女進(jìn)行干預(yù)，涵蓋對(duì)服刑人員監(jiān)護(hù)權(quán)及服刑人員與未成年子女間親子互動(dòng)的監(jiān)督干預(yù)。當(dāng)父母或者其他監(jiān)護(hù)人在國(guó)家監(jiān)督狀態(tài)下仍然無(wú)法有效履行親權(quán)與監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，國(guó)家因“國(guó)家親權(quán)”理念應(yīng)挺身而緊急動(dòng)用公權(quán)力指定有關(guān)個(gè)人、組織及職能部門代位履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，實(shí)為國(guó)家監(jiān)護(hù)之兜底保護(hù)。國(guó)家監(jiān)護(hù)是指國(guó)家為保護(hù)未成年人利益，在國(guó)家親權(quán)的理念下由政府主導(dǎo)干涉處于監(jiān)護(hù)缺失狀態(tài)下的未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益的法律制度，主要包括對(duì)失當(dāng)或失依未成年人及其家庭提供生活幫扶、心理諮商、教育輔導(dǎo)、監(jiān)護(hù)隨訪等服務(wù)。 ①將服刑人員未成年子女納入困境未成年人進(jìn)行國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)和救助，使得其權(quán)利受到保障。國(guó)家始終扮演著兒童終極監(jiān)護(hù)人的重要角色，對(duì)其保護(hù)和幫扶的福利延續(xù)至其成年。正是在國(guó)家親權(quán)的理念下，通過(guò)鞏固父母監(jiān)護(hù)、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督及兜底國(guó)家監(jiān)護(hù)等途徑，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)干預(yù)。

與此相對(duì)應(yīng)，家庭干預(yù)、社會(huì)干預(yù)、行政干預(yù)與司法干預(yù)等共同構(gòu)筑了立體化的未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)體系。其中，司法干預(yù)是指包括法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)對(duì)服刑人員未成年子女進(jìn)行幫扶、探視與救助的干預(yù)。行政干預(yù)是指民政部門及其下屬福利機(jī)構(gòu)、教育部門、衛(wèi)生部門、監(jiān)獄等在內(nèi)的職能部門對(duì)其進(jìn)行物質(zhì)救助、心理諮商、教育及醫(yī)療保障等干預(yù)。除此之外，社會(huì)干預(yù)也是援助困境家庭、保護(hù)未成年子女權(quán)益的利器，包括志愿服務(wù)、慈善機(jī)構(gòu)及社會(huì)捐助在內(nèi)的民間幫扶活動(dòng)。

三、服刑人員未成年子女監(jiān)護(hù)干預(yù)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法律規(guī)定實(shí)操性有待顯現(xiàn)

根據(jù)《婚姻法》第21條規(guī)定，“父母對(duì)子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)，當(dāng)父母不履行撫養(yǎng)義務(wù)時(shí)，未成年子女有要求父母給付撫養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利?！贝藶槲覈?guó)現(xiàn)有法律體系中對(duì)親權(quán)概念最為直接的描述?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第53條規(guī)定，“父母或其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益，可依申請(qǐng)請(qǐng)求法院撤銷其監(jiān)護(hù)人的資格?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)民法通則＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《民通意見(jiàn)》）規(guī)定變更監(jiān)護(hù)關(guān)系的應(yīng)按照民事特別程序處理。而《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《四部委意見(jiàn)》）中專設(shè)申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格一節(jié)，并將因服刑而無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)作為可被申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的情形之一，以上法律、文件大體勾勒出監(jiān)護(hù)干預(yù)的主要法律框架。

悉數(shù)國(guó)內(nèi)對(duì)服刑人員未成年子女在救助、教育、管理和保護(hù)等方面具有一定法律效力的規(guī)定，主要散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院和民政部下發(fā)的各項(xiàng)法律文件中。深究發(fā)現(xiàn)對(duì)服刑人員未成年子女的保護(hù)主要是以困境兒童為直接對(duì)象，且多以國(guó)家政策居之。多數(shù)情況下，未成年人父母一方服刑并不意味著親權(quán)監(jiān)護(hù)的缺失，而是面臨單親監(jiān)護(hù)的困境，而這些困境正是法律較難慮及的。《四部委意見(jiàn)》出臺(tái)之前，《民法通則》與《未成年人保護(hù)法》等法律中的監(jiān)護(hù)權(quán)干預(yù)條款因缺乏具體程序的規(guī)定而被戲稱為“僵尸條款”?！端牟课庖?jiàn)》出臺(tái)后，雖然在虐童案件上已經(jīng)邁出了巨大一步，但涉及服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)干預(yù)仍面臨著一定的實(shí)操困境，如是否需要考慮服刑人員服刑種類與刑期長(zhǎng)短、無(wú)障礙一方當(dāng)事人的意愿以及家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）前置性預(yù)警機(jī)制缺位

目前，尚未構(gòu)建有效的前置預(yù)警程序?qū)⒎倘藛T未成年子女納入監(jiān)護(hù)干預(yù)體系。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，約2.5%的服刑人員未成年子女在社會(huì)上流浪、乞討；北京在押未成年犯中父母一方或雙方服刑的占未成年犯總數(shù)的9%。 ①可見(jiàn)，未成年子女在父母服刑時(shí)由于親權(quán)缺失極易出現(xiàn)流浪、乞討、犯罪等情況。提前發(fā)現(xiàn)這些心理壓力巨大、境遇窘困即處于或者已經(jīng)處于困境中的兒童是立法者與實(shí)踐者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮的問(wèn)題。

前置性預(yù)警機(jī)制的缺失只能讓我們處在個(gè)案優(yōu)越中，這與普適性救助和福利國(guó)家建設(shè)不相容。極不利于相關(guān)政府部門及時(shí)掌握服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀，可能致使公權(quán)力無(wú)法及時(shí)介入并予以有效干預(yù)。簡(jiǎn)而概之，對(duì)服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)干預(yù)往往是在其已處于深度困境，甚至食不果腹、流浪街頭，或者誤入歧途走上犯罪道路之后。預(yù)警機(jī)制的缺失，較易導(dǎo)致國(guó)家親權(quán)無(wú)法及時(shí)介入未成年人的成長(zhǎng)以彌補(bǔ)親權(quán)的不足。

（三）監(jiān)護(hù)干預(yù)救助范圍有限

考慮到服刑人員未成年子女心智尚未成熟、生活狀況欠佳、家庭功能結(jié)構(gòu)缺失，易失去自我調(diào)節(jié)功能，產(chǎn)生自卑情緒。家庭的變故使服刑人員未成年子女變得更加敏感，當(dāng)遇到歧視或者冷落時(shí)，極易封閉自我。若得不到及時(shí)的心理疏導(dǎo)，可能會(huì)影響到他們的正常生活、精神狀態(tài)，甚至出現(xiàn)行為偏差、犯罪傾向化意識(shí)。因此，國(guó)家基于生存而施行單一的物質(zhì)救助并不能滿足未成年人成長(zhǎng)所需。尤其在現(xiàn)代福利社會(huì)對(duì)生存和健康的發(fā)展已不局限于解決溫飽和身體免受侵害，還包括基本的社會(huì)保障、在困境中的救濟(jì)，更高意義的建立在心理、精神、心智等需求層次上。 ②

我國(guó)相關(guān)法律雖有提及從未成年人身心健康發(fā)展不同的方面提供救助，但無(wú)專門性規(guī)定予以釋之。根據(jù)《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020）》，兒童保護(hù)應(yīng)符合依法保護(hù)、兒童平等發(fā)展、兒童利益最大化等基本原則。 ③因此，有必要突破國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)范圍，對(duì)其進(jìn)行親職教育、心理諮商和精神安撫。

（四）監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)移配套機(jī)制缺失

服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移通常有兩種方式，一種是依據(jù)法律發(fā)生的監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移，帶有明顯的公權(quán)力特征；另一種是享有監(jiān)護(hù)權(quán)的監(jiān)護(hù)人將部分或全部監(jiān)護(hù)權(quán)委于他人。監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移作為兒童監(jiān)護(hù)干預(yù)保護(hù)的最后一道屏障，慮及家庭是孩子成長(zhǎng)的最佳場(chǎng)所，監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移應(yīng)慎而用之。

現(xiàn)實(shí)情況中，當(dāng)司法者被迫選擇移轉(zhuǎn)監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí)，卻面臨著轉(zhuǎn)移配套機(jī)制不暢的困境，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，父母一方服刑，另一方往往會(huì)離家出走、不知所蹤或者無(wú)能力監(jiān)護(hù)，此時(shí)是否需要轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)權(quán)？規(guī)定是由未成年子女的其他監(jiān)護(hù)人承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，然而現(xiàn)實(shí)會(huì)出現(xiàn)因戶口問(wèn)題無(wú)法為孩子提供醫(yī)療、教育等基本生活保障。如江蘇省連云港市海州區(qū)法院就曾對(duì)父親服刑母親患病的未成年人以司法裁定書的形式進(jìn)行了監(jiān)護(hù)權(quán)的協(xié)商轉(zhuǎn)移。 ④其次，在其他法定監(jiān)護(hù)人均不愿承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何選擇指定監(jiān)護(hù)人。實(shí)踐中，浙江省仙游縣法院在一起虐童案件中，將監(jiān)護(hù)權(quán)最終移轉(zhuǎn)給村民委員會(huì)，是否需要一個(gè)托底機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為立法與實(shí)踐者共同關(guān)心的問(wèn)題。 ①最后，在政府兜底監(jiān)護(hù)的情況下，又如何集中社會(huì)力量共同參與監(jiān)護(hù)機(jī)制建設(shè)。除此之外，監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移的起訴主體是誰(shuí)、舉證責(zé)任如何分配等問(wèn)題依舊如達(dá)摩克利斯之劍高懸于監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制之上。

四、構(gòu)建服刑人員未成年子女監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制

（一）完善社會(huì)調(diào)查報(bào)告制度

服刑人員未成年子女?dāng)?shù)量龐大，作為社會(huì)弱勢(shì)群體理應(yīng)受到關(guān)懷，廣義上的監(jiān)護(hù)干預(yù)實(shí)施有賴于對(duì)這一群體信息的持續(xù)掌握。社會(huì)調(diào)查報(bào)告制度的建立不僅有利于掌握服刑人員未成年子女的基本生活狀況，還為選擇何種干預(yù)措施提供有力的參考依據(jù)。

筆者認(rèn)為社會(huì)調(diào)查報(bào)告制度的建立應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面予以完善：首先，明確實(shí)施主體。共青團(tuán)、婦聯(lián)有維護(hù)婦女和未成年人合法權(quán)益的職責(zé)，通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)，賦予其社會(huì)調(diào)查報(bào)告實(shí)施主體的地位，深入基層了解基本情況。村民委員會(huì)與居民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，應(yīng)當(dāng)配合共青團(tuán)與婦聯(lián)的工作；基層司法所承擔(dān)普法職責(zé)，亦應(yīng)對(duì)共青團(tuán)與婦聯(lián)工作予以協(xié)助。其次，明確調(diào)查范圍。對(duì)服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀的調(diào)查不能停留在形式層面，如是否存在其他監(jiān)護(hù)人及其與被監(jiān)護(hù)人之間的身份關(guān)系?！睹裢ㄒ庖?jiàn)》第11條規(guī)定，“監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力應(yīng)考慮身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件、教育程度及其與被監(jiān)護(hù)人關(guān)系密切程度等因素?！鄙鐣?huì)調(diào)查報(bào)告應(yīng)以此為依據(jù)，必要時(shí)可對(duì)監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人，以及周圍關(guān)系緊密之人、社區(qū)、基層組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。最后，明確社會(huì)調(diào)查報(bào)告的性質(zhì)。當(dāng)確有必要移轉(zhuǎn)監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí)，筆者認(rèn)為從調(diào)查報(bào)告的制作主體以及調(diào)查報(bào)告的具體內(nèi)容來(lái)看，起訴主體可以將社會(huì)調(diào)查報(bào)告作為證據(jù)使用。

（二）擴(kuò)大國(guó)家監(jiān)護(hù)內(nèi)容范圍

國(guó)家對(duì)服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)范圍過(guò)于狹隘，通過(guò)物質(zhì)救助保障其基本生活得以持續(xù)已不符合未成年子女身心發(fā)展的要求。應(yīng)將身體健康的外延擴(kuò)大至情感認(rèn)同、文化交際與社會(huì)認(rèn)知等方面的心理諮商與親職教育。 ②擴(kuò)大監(jiān)護(hù)干預(yù)內(nèi)容宜堅(jiān)持兒童最佳利益原則，《兒童權(quán)利公約》第3條第1款規(guī)定，“關(guān)于兒童的一切行為，不論是由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮。” ③這里的一切行為是指在保證兒童能正常和健康發(fā)展的前提下，即處理有關(guān)兒童事務(wù)的政府性活動(dòng)應(yīng)以兒童最佳利益為首要。

為防止服刑人員未成年子女因家庭問(wèn)題產(chǎn)生反社會(huì)化行為，對(duì)服刑人員未成年子女進(jìn)行監(jiān)護(hù)干預(yù)須慮及其身體、心智和精神等方面，改變傳統(tǒng)的物質(zhì)救助范式，從單一的國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)向綜合性國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)邁進(jìn)。在制定政策、提供福利等方面，優(yōu)先考慮困境兒童的利益和需求并堅(jiān)持根據(jù)不同兒童群體需求特點(diǎn)，提供分類保障，適度普惠。兒童福利是對(duì)兒童進(jìn)行專門的救助、教育與感化的社會(huì)福利，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、收養(yǎng)與反家庭暴力等內(nèi)容，特別包括應(yīng)對(duì)兒童遭受虐待、遺棄與照管不良的社會(huì)福利。 ①尤其針對(duì)服刑人員未成年子女其自身和家庭的特殊性，需要國(guó)家在行使親權(quán)過(guò)程中酌情考慮實(shí)施臨時(shí)照料、教育輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、親職能力培訓(xùn)、幫扶轉(zhuǎn)介等服務(wù)，定期適當(dāng)安排服刑人員未成年子女探視其父母以恢復(fù)可能僵化的親子關(guān)系，這也是兒童福利對(duì)于服刑人員未成年子女國(guó)家干預(yù)的具體踐行。

（三）建立健全信息溝通平臺(tái)

服刑人員未成年子女監(jiān)護(hù)狀況的惡化通常是從其父母犯罪時(shí)開始，特別是監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人案件更是如此。從程序上講，刑事案件從立案到審結(jié)少則需要數(shù)月多則數(shù)年，而其子女的生活與監(jiān)護(hù)狀況是瞬息萬(wàn)變的，稍有不慎就會(huì)產(chǎn)生影響終身的遺憾。2014年，課題組在A省B地級(jí)市調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)不少未成年子女不知道父母是否犯罪與所犯罪名，甚至出現(xiàn)了村民委員會(huì)、居民委員會(huì)負(fù)責(zé)人員不了解所轄區(qū)服刑人員及家庭的基本信息。

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善以下幾個(gè)溝通機(jī)制：首先，在各級(jí)綜治委特別是縣區(qū)級(jí)及地市級(jí)綜治委建立健全司法系統(tǒng)信息交流平臺(tái)，用以收集本轄區(qū)內(nèi)所涉刑事案件中當(dāng)事人是否有未成年子女的基本信息。其次，明確公檢法司等機(jī)關(guān)的具體職責(zé)。處理刑事案件時(shí)，要了解涉罪人員是否有需要撫養(yǎng)的未成年人并記錄在案。公檢法司等機(jī)關(guān)在移送案件、提起訴訟和審判階段須在案件材料中另附未成年子女信息材料，并分別向綜治委匯報(bào)。最后，綜治委將統(tǒng)籌的信息及時(shí)傳達(dá)給未成年子女所在基層社區(qū)組織以及民政部門，以期盡快干預(yù)涉罪人員未成年子女的成長(zhǎng)與監(jiān)護(hù)。同時(shí)，因我國(guó)刑事案件的屬地管轄會(huì)導(dǎo)致涉罪人員案件受理地與其子女居住地不一致的情況，各級(jí)相關(guān)部門還需加強(qiáng)跨區(qū)域信息交流，及時(shí)將案件審理進(jìn)程反饋至涉罪人員未成年子女所在地的綜治委。

（四）完善監(jiān)護(hù)權(quán)移轉(zhuǎn)機(jī)制

在兒童福利與照管上，各法域均將發(fā)展健康、有序的親子關(guān)系作為構(gòu)建與維系和諧家庭關(guān)系的基石。依國(guó)家親權(quán)理念，國(guó)家應(yīng)扮演服刑人員未成年子女終極監(jiān)護(hù)人的角色。當(dāng)監(jiān)護(hù)人履行不力，或者不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，國(guó)家作為監(jiān)護(hù)人就應(yīng)挺身而出對(duì)原監(jiān)護(hù)權(quán)進(jìn)行及時(shí)干預(yù)，保障兒童健康成長(zhǎng)。該理念要求國(guó)家在已有資源下，最大限度的履行義務(wù)。

現(xiàn)有法律機(jī)制下，剝奪監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)看似輕而易舉，實(shí)則因缺少“下家”而變得舉步維艱。筆者認(rèn)為在監(jiān)護(hù)權(quán)的移轉(zhuǎn)過(guò)程中有以下幾點(diǎn)需要明確：首先，長(zhǎng)效干預(yù)機(jī)制優(yōu)先于監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷。家庭是兒童成長(zhǎng)的最小社會(huì)單元，當(dāng)簡(jiǎn)單的救助或者干預(yù)可以起到完善監(jiān)護(hù)的目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能尊重。國(guó)家對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的干預(yù)須慎之又慎，遵循“窮盡規(guī)則”。其次，進(jìn)一步明確監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)移的主體。幫助社會(huì)弱勢(shì)群體、化解社會(huì)矛盾是民政部門的本職要求，《四部委意見(jiàn)》也同樣指出，民政部門可作為兜底部門并由其下屬兒童福利機(jī)構(gòu)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，故而將民政部門作為服刑人員未成年子女的終極監(jiān)護(hù)人于法有據(jù)。再者，完善監(jiān)護(hù)權(quán)移轉(zhuǎn)機(jī)制。國(guó)家親權(quán)理念下的監(jiān)護(hù)救助機(jī)制應(yīng)是多元的，福利性國(guó)家的建設(shè)需要全社會(huì)共同參與，群策群力。

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