●宋玉軍（寧夏圖書館，銀川750011）

我國公共圖書館法人治理現(xiàn)狀研究

●宋玉軍（寧夏圖書館，銀川750011）

［關(guān)鍵詞］公共文化；法人治理；分析研究

［摘要］公共文化事業(yè)單位法人治理工作，已經(jīng)從國家政策層面向公共服務(wù)單位實(shí)踐操作階段邁進(jìn)。通過對國內(nèi)一些試點(diǎn)單位取得的成功經(jīng)驗(yàn)及暴露出的問題進(jìn)行分析比較，既能反映公共文化事業(yè)單位法人治理在中國的研究與實(shí)踐現(xiàn)狀，又能為推進(jìn)我國公共文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)提供參考借鑒。

以十八屆三中全會(huì)為標(biāo)志，文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)由理論問題變?yōu)閷?shí)踐問題。公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行理事會(huì)制度這一做法，和我國各類社會(huì)組織改革一樣，是一個(gè)從行政型管理朝著社會(huì)型管理轉(zhuǎn)型的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)過程。

1發(fā)展?fàn)顩r

國外許多國家的圖書館是根據(jù)圖書館相關(guān)立法而建立起了圖書館理事會(huì)制度。從國外圖書館理事會(huì)的運(yùn)作來看，制定相關(guān)法律是圖書館理事會(huì)正常運(yùn)作的保障。如，1844年，美國的俄亥俄州就通過了州圖書館成立理事會(huì)的法律；再如，1848年，美國的馬薩諸塞州議會(huì)通過了在波士頓市建立公共圖書館法案，這是美國大城市依法建立最早的公共圖書館，采用理事會(huì)的管理方式來把握辦館方針，頗具現(xiàn)代管理理念。目前全球已有60多個(gè)國家和地區(qū)制定了250多部圖書館法規(guī)，這些有關(guān)圖書館事業(yè)和圖書館活動(dòng)的專門法規(guī)，調(diào)節(jié)政府與圖書館之間、圖書館與其他組織之間、圖書館與讀者之間等一系列在圖書館活動(dòng)中所產(chǎn)生的關(guān)系，保證了圖書館的法律地位和規(guī)范化運(yùn)作，提高了圖書館的服務(wù)水平。［1］

從我國公共圖書館界的現(xiàn)狀來看，圖書館的立法工作未能及時(shí)跟進(jìn)，國家層面的公共圖書館法尚未頒布，現(xiàn)有的9個(gè)地方性公共圖書館條例、章程、管理辦法，不僅法律效力十分有限，也談不上圖書館的法律地位及規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制，更涉及不到圖書館理事會(huì)制度的相關(guān)內(nèi)容。這勢必影響我國圖書館理事會(huì)制度的建立和發(fā)展。從2010年至今，先后有深圳圖書館、廣州圖書館、深圳福田區(qū)圖書館、深圳市寶安區(qū)圖書館、溫州圖書館、無錫市圖書館、成都市成華區(qū)圖書館、南京圖書館、重慶市圖書館、浙江省圖書館等公共圖書館初步建立法人治理結(jié)構(gòu)框架，并根據(jù)各地政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、圖書館現(xiàn)狀，在成立理事會(huì)的定位與職能上都有所不同，催生出決策型理事會(huì)、咨詢型理事會(huì)、決策監(jiān)督型理事會(huì)、議事與決策型理事會(huì)等多種模式。從這些建立了法人治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行理事會(huì)制度的公共圖書館的情況看，通過建立理事會(huì)，在促進(jìn)政事分開、建立制衡機(jī)制、完善監(jiān)管體系等方面取得了初步成效，總結(jié)出了一些經(jīng)驗(yàn)，成為今后進(jìn)一步深化改革可以效仿的范例。

2　定位模式

當(dāng)前成立的公共圖書館理事會(huì)在職能定位上的多種模式，是不是真正符合規(guī)范的理事會(huì)做法，符合國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》（以下簡稱《意見》）中提出的理事會(huì)是一個(gè)決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)呢？通過以下公共圖書館的實(shí)踐運(yùn)作，讓我們能夠明確這一點(diǎn)。⑴無錫市圖書館理事會(huì)的定位為咨詢型理事會(huì)，行使職能是政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)協(xié)調(diào)等。圖書館的法人代表（館長）沒有進(jìn)入理事會(huì)，也沒有決策功能，那么這種模式的理事會(huì)也就不具備決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。⑵深圳圖書館理事會(huì)被定位為議事和決策型理事會(huì)，行使的職能是深圳圖書館重大事項(xiàng)議事權(quán)和決策權(quán)。而這種模式在當(dāng)前眾多的制度不能形成配套，不能轉(zhuǎn)變政府職能的前提下，理事會(huì)在一些問題上有決策權(quán)，而在另一些問題上就僅擁有議事權(quán)，那么和這種議事和決策的定位就產(chǎn)生了距離。深圳福田區(qū)公共圖書館理事會(huì)也是定位為議事和決策型。⑶溫州市圖書館理事會(huì)被定位為決策和監(jiān)督型理事會(huì)，對圖書館的發(fā)展規(guī)劃、重大項(xiàng)目、重要服務(wù)、大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開支、分配薪酬擁有決策權(quán)，如果出現(xiàn)決策失誤時(shí)，還要追究投贊成票理事的相應(yīng)責(zé)任，以此來提高決策正確率。另外，理事會(huì)定期向主管局報(bào)告工作。⑷南京圖書館理事會(huì)和成都市成華區(qū)圖書館理事會(huì)定位為決策型理事會(huì)，他們在成立理事會(huì)的同時(shí)，還成立了監(jiān)事會(huì)。理事會(huì)職責(zé)是戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的審議、年度工作計(jì)劃的審定、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的審議；監(jiān)事會(huì)職責(zé)有監(jiān)督理事會(huì)貫徹法律、法規(guī)和國家政策情況，監(jiān)督理事、管理層人員履職情況，監(jiān)督和維護(hù)職工合法權(quán)益，向館長提出工作質(zhì)詢和改進(jìn)工作的建議。

以上所列舉的諸多模式中，分析比較出決策監(jiān)督型或決策型理事會(huì)最符合建立法人治理結(jié)構(gòu)的初衷?！兑庖姟穼⒗硎聲?huì)定位成事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是要將法人內(nèi)部權(quán)力劃分和配置，形成合理的分權(quán)制衡、相互協(xié)同的關(guān)系，還有利益相關(guān)者來參與共同治理的機(jī)制，其中理事會(huì)所承擔(dān)的是決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。如果僅僅只是咨詢和議事，那只能停留于建言獻(xiàn)策或議而不決的層面上，不可能達(dá)到分權(quán)制衡的目的。

3組成結(jié)構(gòu)

3.1頂層設(shè)計(jì)

眾所周知，我國圖書館屬于事業(yè)單位，隸屬于國家機(jī)關(guān)，是由政府部門督辦。因此，事業(yè)單位的理事會(huì)應(yīng)有政府部門的代表參加，代表政府部門或相關(guān)組織的理事一般由政府部門或相關(guān)組織委派。⑴深圳圖書館理事會(huì)理事長是由市文體旅游局分管副局長擔(dān)任；廣州圖書館理事會(huì)理事長由市文廣新局分管副局長擔(dān)任；成都市成華區(qū)圖書館理事會(huì)理事長由區(qū)文廣新局分管副局長擔(dān)任。這種由政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)出任理事長雖有其合法性，但也有著不能回避的一個(gè)問題。在同一個(gè)地區(qū)的政府主管部門所涉及管理的下屬單位不僅僅是公共圖書館，還有文化館、科技館、博物館、美術(shù)館等文化事業(yè)單位，而這些單位都將建立公共文化法人治理機(jī)構(gòu)，勢必會(huì)出現(xiàn)某個(gè)政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任多個(gè)文化事業(yè)單位理事會(huì)的理事長或理事的現(xiàn)象。那么這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)除了每天的本職工作外，還要兼顧其他多個(gè)理事長（理事）的工作，能否保證其有充足的時(shí)間和精力來認(rèn)真履行所擔(dān)任的理事長（理事）職責(zé)。⑵由圖書館黨委書記或館長出任理事長，像南京圖書館理事會(huì)理事長由本館黨委書記擔(dān)任；深圳市寶安區(qū)圖書館理事會(huì)理事長由本館館長擔(dān)任并兼任執(zhí)行理事；無錫圖書館理事會(huì)理事長由本館副館長擔(dān)任。這實(shí)際上是把理事會(huì)、管理層和黨委會(huì)放到一個(gè)共同的框架下，而這種黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，則是通過參與到理事會(huì)和管理層的黨組織成員間接展現(xiàn)出來，這是另一種探索模式。⑶溫州圖書館理事長由溫州達(dá)得利集團(tuán)有限公司董事長擔(dān)任；深圳福田區(qū)公共圖書館理事長由知名圖書館學(xué)專家擔(dān)任。這種由社會(huì)知名人士、專家學(xué)者擔(dān)任理事長，不僅符合《意見》所要求的要激發(fā)各類社會(huì)主體參與公共文化服務(wù)的積極性，更是在建立文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中的一大創(chuàng)舉，表明了讓公眾參與達(dá)到共同治理的決心。

3.2理事成員的構(gòu)成

《意見》要求“理事會(huì)一般由政府有關(guān)部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對象和其他有關(guān)方面的代表組成。直接關(guān)系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，本單位以外人員擔(dān)任的理事要占多數(shù)?！保?］政府有關(guān)部門代表、服務(wù)對象和其他方面代表為外部理事，事業(yè)單位代表也就是圖書館的代表為內(nèi)部理事。從上述的各個(gè)圖書館理事會(huì)的構(gòu)成來看，外部理事均占理事的大多數(shù)，具體實(shí)例為：無錫市圖書館內(nèi)部理事4名，館外理事9名；深圳圖書館內(nèi)部理事2名，館外理事9名；廣州圖書館內(nèi)部理事5名，館外理事10名；深圳寶安區(qū)圖書館內(nèi)部理事2名，館外理事13名；成都成華區(qū)圖書館內(nèi)部理事2名，館外理事5名；溫州市圖書館內(nèi)部理事2名，館外理事11名；南京圖書館內(nèi)部理事5名，館外理事9名。［3］對于這種結(jié)構(gòu)，有研究者指出“堅(jiān)持理事會(huì)中任何利益方不占優(yōu)的原則，防止任何一方壟斷理事會(huì)的決策權(quán)。”［4］由此看來，較為合理的構(gòu)成應(yīng)是組成代表各為三分之一，才能體現(xiàn)理事會(huì)制度的協(xié)商共治和兼顧多方利益的宗旨。

3.3管理層的專業(yè)影響

公共圖書館是專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)專業(yè)性為其基本特征。綜合目前試點(diǎn)各館的理事會(huì)構(gòu)成看，除內(nèi)部理事外基本是非專業(yè)人員，并且非專業(yè)人員理事所占比例要高于專業(yè)人員理事，這是不是存在一個(gè)外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的體制問題。我們不仿來看看國外的一些做法。美國俄亥俄州圖書館理事會(huì)的理事都來自該州的圖書館界，并且在圖書館界具有一定的影響力，這毫無疑問地增強(qiáng)了圖書館理事會(huì)的專業(yè)管理及決策能力。理事會(huì)秘書由州圖書館館長擔(dān)任，他是從眾多有著專業(yè)學(xué)歷、技能背景及豐富圖書館管理經(jīng)驗(yàn)者中推選產(chǎn)生的。這樣做的目的是要充分發(fā)揮并看重州圖書館館長的專業(yè)敏感性，讓他為理事會(huì)的最終決策、決議出主意、提建議。就當(dāng)前國內(nèi)試點(diǎn)單位情況來說，深圳福田區(qū)公共圖書館理事會(huì)在這方面走在前列，推選知名圖書館學(xué)專家程亞男為理事會(huì)長，聘請兩名海外圖書館專業(yè)人員為理事，一位是美國洛杉磯市西科維納圖書館館長、美國華人圖書館業(yè)界知名專業(yè)人士張文雯，另一位是臺(tái)灣知名閱讀推廣人陳富珍女士，她曾任職于臺(tái)灣誠品書店，擔(dān)任過上海外灘美術(shù)館營運(yùn)及行政總監(jiān)。兩名圖書館學(xué)專家的加盟，有利于福田區(qū)公共圖書館與海外公共圖書館的業(yè)務(wù)交流和學(xué)習(xí)，更開闊了福田區(qū)公共圖書館建設(shè)的國際視野。［5］

4試點(diǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

4.1傳統(tǒng)病垢難以根除

首先是政府對公共圖書館權(quán)力行為的越位；其次是政府對公共圖書館的責(zé)任行為缺失。由館長和其他管理人員組成的圖書館管理層，在人事管理權(quán)上，管理干部的任命均由上級(jí)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，沒有完整的管理層組閣權(quán)；在資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理權(quán)上，因?yàn)楣矆D書館的經(jīng)費(fèi)主要是政府單一投資，政府的財(cái)政體制下對于財(cái)務(wù)的預(yù)決算、財(cái)務(wù)審計(jì)、國有資產(chǎn)管理有著明確規(guī)定，讓理事會(huì)來決策的事項(xiàng)少之又少；業(yè)務(wù)發(fā)展管理權(quán)上，基本也是由其主管部門全權(quán)指導(dǎo)，而且事無巨細(xì)。管理層多處于一種附庸的角色，不能完整地行使權(quán)力，館長負(fù)責(zé)制的法人組織管理運(yùn)行機(jī)制不能真正建立起來。公共圖書館的“去行政化”還有待時(shí)日。

4.2自身命門護(hù)力欠佳

建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，不單要政府轉(zhuǎn)變職能，也需要公共圖書館的管理層轉(zhuǎn)變職能，說嚴(yán)重一點(diǎn)是要革自已的命。管理層的人事提名或?qū)徸h權(quán)，還有一些重大事項(xiàng)的決策權(quán)都要交給理事會(huì)，事業(yè)單位仿佛突然間變身成了企業(yè)，原本管理層內(nèi)部可以拍板定下來的事情，還要由理事會(huì)來審議，其角色更是面臨重大轉(zhuǎn)型。實(shí)質(zhì)上是一次建立新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制的全面深刻的改革，因此在這個(gè)新變革與舊體制的碰撞與磨合期，有可能政府這位“婆婆”還健在的同時(shí)，又迎來理事會(huì)這位“婆婆”，公共圖書館的管理層能不能很好地配合成為懸念。

4.3公眾參與敷衍塞責(zé)

圖書館法人治理應(yīng)在規(guī)范的管理和運(yùn)營中實(shí)現(xiàn)“章程化”，要有年度報(bào)告制度、信息披露制度、財(cái)務(wù)審計(jì)制度、績效評估制度、社會(huì)監(jiān)督制度、黨組織建設(shè)制度等，這些都應(yīng)該盡善盡美。公共圖書館理事會(huì)是政府的委托機(jī)構(gòu)，圖書館的各種重大事項(xiàng)決策權(quán)都交給理事會(huì)，那么理事會(huì)能否全力以赴地?fù)?dān)責(zé)。由于圖書館理事成員聘用的多元化，而且有任期的限定，又是不受薪、沒有任何報(bào)酬的社會(huì)公益職位，那么，不拿工資的理事是不是比拿工資的政府管理人員更負(fù)責(zé)任，成為我們關(guān)注的焦點(diǎn)。

4.4社會(huì)誤解“折殺”成效

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這也說明，中國的治理文化正在起步，但多方參與、多元共治的社會(huì)文化氛圍尚未形成，理事會(huì)制度的推行還存在太多的困難。（1）政府政策及宣傳推動(dòng)雖是主要方面，但理念的轉(zhuǎn)變和社會(huì)整體的認(rèn)知更是不可或缺；（2）廣大民眾甚至一些公共文化事業(yè)單位的工作人員，對理事會(huì)這一制度缺乏了解，沒有太強(qiáng)烈的參與治理愿望，對于推行理事會(huì)的態(tài)度并不積極，在與原有管理體制出現(xiàn)沖突時(shí)，理事們就會(huì)無所適從；（3）社會(huì)價(jià)值沒有得到廣泛宣揚(yáng)，一方面，理事的社會(huì)榮譽(yù)機(jī)制不健全，另一方面對積極參與文化事業(yè)單位理事會(huì)的社會(huì)力量存在誤解。特別是對一些成功的企業(yè)家，認(rèn)為他們已經(jīng)有了雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)后，再擔(dān)這份責(zé)任是想要得到精神層面的政治資本。

以上這些誤解不同程度地影響著公共文化法人治理工作的進(jìn)程。我們認(rèn)為，只要能履行好理事會(huì)的各項(xiàng)職能，對公共圖書館的發(fā)展帶來新變化，并能激發(fā)各種社會(huì)主體參與公共文化事業(yè)的積極性，社會(huì)應(yīng)予以宣傳肯定。

［參考文獻(xiàn)］

［1］張洪彬．?dāng)?shù)字報(bào)南都網(wǎng)試論圖書館理事會(huì)制度及其運(yùn)作機(jī)制［J］．圖書館，2009（3）：31.

［2］百度文庫.關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見［EB/OL］.［2014－11－18］．http://wenku.baidu. com/view/6e360a220722192e4536f622.html.

［3］肖容梅．我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀與分析［J］．國家圖書館學(xué)刊，2014（3）：25.

［4］岳云龍，陳立庚．事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問答［J］．中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2013（1）：42－43．

［5］南都網(wǎng)．福田區(qū)成立公共圖書館理事會(huì)［EB/OL］. ［2014－11－27］．http://paper.oeeee.com/nis/201407/ 10/241102.html.

［收稿日期］2015－01－14［責(zé)任編輯］李金甌

［作者簡介］宋玉軍（1963－），男，寧夏圖書館參考咨詢部，副研究館員，研究方向：文物學(xué)、文獻(xiàn)學(xué)。

［文章編號(hào)］1005－8214（2015）12－0082－03

［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A

［中圖分類號(hào)］G259.21