王仰文

（聊城大學(xué) 法學(xué)院，山東 聊城 252000）

·學(xué)術(shù)熱點(diǎn)·

重大行政決策責(zé)任追究的法治規(guī)制路徑分析

王仰文

（聊城大學(xué) 法學(xué)院，山東 聊城 252000）

建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，既是眾望所歸，也是我國(guó)建設(shè)法治政府的一個(gè)重大舉措。作為一個(gè)需要不斷探索、完善的系統(tǒng)創(chuàng)造性工程，重大行政決策終身責(zé)任追究制度仍然需要完整配套的復(fù)雜設(shè)計(jì)來(lái)支撐，努力建立起一套細(xì)化的責(zé)任追究機(jī)制和常態(tài)化運(yùn)行的督查體系。為此，必須從明確行政決策責(zé)任追究的法定主體、嚴(yán)格界分行政決策責(zé)任追究對(duì)象、理性界定行政決策的合理范圍、科學(xué)界定行政決策責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)等方面做好基礎(chǔ)性工作，嚴(yán)格規(guī)范行政決策責(zé)任追究的權(quán)力運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)“責(zé)任到位”。

重大行政決策；責(zé)任追究；制度困局；制度建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要健全依法決策機(jī)制，對(duì)重大行政決策實(shí)行終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，督促?zèng)Q策者積極行使好決策權(quán)，建立科學(xué)、民主、公開(kāi)的決策機(jī)制。今天的中國(guó)，正經(jīng)歷從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的艱難爬坡轉(zhuǎn)型過(guò)程，在這一前所未有的時(shí)局變換和體制交錯(cuò)格局中，由于社會(huì)利益的分化整合、價(jià)值取向的多元博弈等諸多因素的影響，好大喜功的政績(jī)決策、急功近利的盲目決策、以權(quán)謀私的腐敗決策、剛愎自用的愚昧決策等各種非理性決策行為比比皆是，層出不窮，嚴(yán)重影響了黨和政府的公信力，滋生了貪污腐敗和失職瀆職，破壞了社會(huì)公平價(jià)值觀，造成了社會(huì)公共資源的巨大損失。形勢(shì)逼人，人心思改。我們認(rèn)為，加強(qiáng)行政決策責(zé)任追究制度建設(shè)是一項(xiàng)需要不斷探索、完善的系統(tǒng)創(chuàng)造性工程，也是一項(xiàng)十分復(fù)雜的政治設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)。在相關(guān)配套制度的構(gòu)建中，按照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開(kāi)、客觀公正”的原則，明確行政決策責(zé)任追究的法定主體、嚴(yán)格界分行政決策責(zé)任追究對(duì)象、明確行政決策責(zé)任追究對(duì)象的責(zé)任類型、理性界定行政決策的合理范圍、科學(xué)界定行政決策責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)是最為基礎(chǔ)性的工作。

一、明確行政決策責(zé)任追究的法定主體

行政決策責(zé)任追究制度體系的第一要素是行政決策責(zé)任追究的主體。沒(méi)有完善的行政決策責(zé)任追究主體，就不可能對(duì)行政決策過(guò)程及其失誤進(jìn)行有效的監(jiān)督與追究。由于行政決策責(zé)任追究制度作為新事物尚處于摸索階段，理論研究和實(shí)踐探索才剛剛起步，還有許多理論與實(shí)踐問(wèn)題需要深入分析和探討，尤其是有關(guān)行政決策責(zé)任追究的主體界定與追究方式上，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界都有著較大的觀點(diǎn)分歧和不同的適用方式。

在行政決策責(zé)任追究制度實(shí)踐中，存在一個(gè)較為突出且?guī)в衅毡樾缘膰?yán)重問(wèn)題：行政決策的責(zé)任追究法定主體不具有明確性，執(zhí)政黨、人大機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)的主體定位模糊不清。從行政決策責(zé)任追究的既往案例看，能有效、迅速避免決策失誤負(fù)面影響擴(kuò)大化的主要策略，就是沿襲傳統(tǒng)的行政系統(tǒng)內(nèi)部“自上而下”的責(zé)任追究模式。而且，幾乎所有的重大決策失誤責(zé)任追究程序都是由黨組織或者上級(jí)政府機(jī)關(guān)促成的。整個(gè)過(guò)程相對(duì)封閉，不但很少聽(tīng)到新聞媒體的輿論聲音和社會(huì)公眾的民間話語(yǔ)，甚至作為代議機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人民代表大會(huì)也未能主動(dòng)起到監(jiān)督的作用[1]。當(dāng)然，行政系統(tǒng)內(nèi)部的決策失誤責(zé)任追究，包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)等在內(nèi)，顯然會(huì)更為直接地產(chǎn)生平息民憤、整肅吏治的效果，其立竿見(jiàn)影的反應(yīng)能力對(duì)于維護(hù)政府良好形象，提高政府執(zhí)政力都很有益處。但是，值得反思的問(wèn)題是，這樣具有濃重行政色彩的同體責(zé)任追究模式與人大機(jī)關(guān)的實(shí)際地位有著本不尋常的密切關(guān)聯(lián)。因?yàn)?，接連發(fā)生的對(duì)重大行政決策失誤承擔(dān)責(zé)任的決策者被黨組織或者上級(jí)政府責(zé)令辭職的現(xiàn)象，不僅有違職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的基本原則，也會(huì)導(dǎo)致決策者唯上是從，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)，嚴(yán)重背離了人大與政府之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。甚至，如果考慮到領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的地位鞏固和升遷動(dòng)機(jī)的話，主動(dòng)隱瞞掩蓋、避重就輕、偏袒下屬?zèng)Q策失誤的情況也會(huì)發(fā)生，以致設(shè)計(jì)精巧的行政決策責(zé)任追究制度可能因此而形同虛設(shè)，一紙空文。

同一系統(tǒng)內(nèi)部追究難題的困惑，使人們的目光不約而同的轉(zhuǎn)向了系統(tǒng)之外的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國(guó)家政黨機(jī)關(guān)以及國(guó)家司法機(jī)關(guān)等權(quán)力監(jiān)督主體。首先，人大機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督與責(zé)任追究。理論上，在各類權(quán)力監(jiān)督主體中，人大機(jī)關(guān)應(yīng)是最重要的追究主體。因?yàn)?，與行政系統(tǒng)內(nèi)的上下級(jí)之間的監(jiān)督和追究相比，人大的監(jiān)督和追究的優(yōu)勢(shì)在于它有更高的法理權(quán)威和外在于行政體制的超然地位[2]，因此，這種異體追究顯然是一種更有效、更具有持續(xù)性，也更具公信力、更符合民主政治要求的責(zé)任追究方式。不過(guò)，考慮到人大機(jī)關(guān)在權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究中的政治運(yùn)作地位與實(shí)踐，目前需要盡力做好的就是必須改革完善人民代表大會(huì)制度，完善人大及其常委會(huì)對(duì)行政決策失誤責(zé)任追究的權(quán)限范圍和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人大機(jī)關(guān)對(duì)行政決策責(zé)任追究的規(guī)范化、具體化和可操作化。其次，同人大監(jiān)督一樣，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)是行政決策責(zé)任追究的一支重要力量。司法追究是依法決策的保障，依法行政要求一切行政行為都必須合法，對(duì)于不合法的行政決策行為就應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法程序來(lái)追究其責(zé)任。司法機(jī)關(guān)認(rèn)定和追究行政決策失誤的法律責(zé)任主要是通過(guò)行政訴訟和刑事訴訟進(jìn)行的。第三，對(duì)行政決策失誤的黨內(nèi)追究是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部追究的必要補(bǔ)充。按照權(quán)力監(jiān)督與制約的原理，行政決策失誤的責(zé)任追究也需要政黨力量的介入，甚至從廣義上來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)實(shí)行的是黨管干部原則，對(duì)行政決策失誤責(zé)任追究正是堅(jiān)持黨管干部原則的重要內(nèi)容之一。不可否認(rèn)，地方領(lǐng)導(dǎo)集體中，行政首長(zhǎng)是政府的“一把手”，但重大事項(xiàng)的決策權(quán)往往掌握在黨委書(shū)記手中，黨政不分的問(wèn)題并未完全得到解決。

從行政決策責(zé)任追究的現(xiàn)有立法看，各地都從不同的領(lǐng)域和層面相繼探索建立了責(zé)任追究制度，也積累了一些立法素材和推廣經(jīng)驗(yàn)。行政決策責(zé)任追究制度伴隨著責(zé)任政府理念的深入人心和責(zé)任政治的持續(xù)推行，已經(jīng)從非常時(shí)期的“非常措施”逐步走向常態(tài)化、制度化。但是，從相關(guān)規(guī)定的責(zé)任追究主體角度觀察，已有的行政決策責(zé)任追究制度主要體現(xiàn)在地方性的法規(guī)政策、部門規(guī)章層面，還沒(méi)有上升為法律。而且，各種文本所大致描繪的多元決策責(zé)任追究主體事實(shí)上也未能形成一個(gè)明確的核心，追究責(zé)任的力量缺乏有效的整合，內(nèi)外追究主體各不相屬，責(zé)任追究的合力較弱，給行政決策責(zé)任追究制度的有效實(shí)施和發(fā)揮作用設(shè)置了體制性的障礙。正如密爾所言：“每一種行政職務(wù)，不論高低，應(yīng)該是委派給某個(gè)特定個(gè)人的職責(zé)，這是對(duì)凡是做過(guò)工作并由于過(guò)錯(cuò)而未完成某些工作的人說(shuō)來(lái)應(yīng)該是明顯的。當(dāng)任何人都不知道誰(shuí)應(yīng)該負(fù)責(zé)的時(shí)候責(zé)任就等于零。甚至當(dāng)責(zé)任真正存在時(shí)，如加以分割就會(huì)被削弱。要保持高度的責(zé)任，就必須一個(gè)人承擔(dān)全部的毀譽(yù)褒貶”[3]。因此，構(gòu)建行政決策責(zé)任追究主體體系，最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的問(wèn)題是建立起在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照民主政治條件下權(quán)力監(jiān)督與制約的基本原理，以人民代表大會(huì)及其常委會(huì)為主導(dǎo)，發(fā)揮黨委對(duì)同級(jí)人大、政府、司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，明確黨委、人大、政府、司法等責(zé)任追究主體的職能和責(zé)任，形成多方有序參與、相互配合、共同促進(jìn)的異體責(zé)任追究立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，做到職責(zé)明晰，任務(wù)具體。

二、嚴(yán)格界分行政決策的責(zé)任追究對(duì)象

對(duì)重大行政決策失誤追究責(zé)任，既是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要體現(xiàn)，也是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效制約和監(jiān)督的重要途徑。建立行政決策責(zé)任追究制度，本質(zhì)上是要強(qiáng)化行政決策科學(xué)性和民主性的制度安排。因此，它必須是體系性的。從整個(gè)行政決策運(yùn)行系統(tǒng)來(lái)看，準(zhǔn)確認(rèn)定行政決策責(zé)任追究對(duì)象是一個(gè)復(fù)雜且充滿挑戰(zhàn)的任務(wù)。而責(zé)任權(quán)限劃分不明是行政決策責(zé)任追究過(guò)程中，責(zé)任追究對(duì)象推諉搪塞的主要原因。因此，必須逐步規(guī)范經(jīng)常用到的“有關(guān)責(zé)任人”等模棱兩可的提法，盡可能地把責(zé)任追究對(duì)象予以具體化，使責(zé)任落到實(shí)處。

（一）集體行政決策的責(zé)任追究對(duì)象

行政機(jī)關(guān)的決策者都肩負(fù)著社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)。對(duì)重大行政決策由集體討論決定，是貫徹落實(shí)民主集中制原則的重要體現(xiàn)，是重大行政決策民主化、科學(xué)化和規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)要求，是經(jīng)驗(yàn)證明避免行政決策失誤的有效機(jī)制。但是，集體討論決定不能成為逃脫責(zé)任的避風(fēng)港。在重大決策失誤責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)中，必須遵循“有權(quán)就有責(zé)、違法必追究”的法治思維，創(chuàng)新責(zé)任追究方式。1.由于行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，應(yīng)當(dāng)明確重大行政決策集體討論作出，由行政首長(zhǎng)負(fù)總責(zé)；2.對(duì)于經(jīng)過(guò)集體討論作出的重大行政決策，失誤責(zé)任可以由集體以“集體辭職”的方式承擔(dān)集體責(zé)任；3.重大行政決策，行政首長(zhǎng)一般應(yīng)當(dāng)按多數(shù)人的意見(jiàn)作出決定，同時(shí)也可以根據(jù)少數(shù)人的意見(jiàn)或綜合判斷作出決定，但應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。集體決策違反法定程序?qū)е轮卮笫д`的，參與決策的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部均為直接責(zé)任人，經(jīng)會(huì)議記錄證明決策時(shí)持反對(duì)意見(jiàn)或棄權(quán)的除外。至于重大行政決策的負(fù)責(zé)人及參與人刻意假借集體討論決定的名義，作出的以權(quán)謀私、徇私舞弊的行政決策行為，就更不能逃脫應(yīng)有的責(zé)任追究與懲罰。

（二）上級(jí)干預(yù)行政決策的責(zé)任追究對(duì)象

在政府行政決策過(guò)程中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門干預(yù)下級(jí)行政決策的情況時(shí)有出現(xiàn)，行政決策失誤責(zé)任追究的對(duì)象也就時(shí)常會(huì)處于兩難選擇的困局之中。因?yàn)?，追究下屬比較容易，往上追究較難。尤其是當(dāng)一些垂直管理單位行政決策出現(xiàn)失誤時(shí)，進(jìn)行責(zé)任追究困難更大。對(duì)此，我們認(rèn)為，依據(jù)《公務(wù)員法》第54條規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”如果導(dǎo)致重大失誤的行政決策是在上級(jí)不正當(dāng)干預(yù)下作出，干預(yù)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)負(fù)重大決策失誤的直接責(zé)任；對(duì)于違反法定程序的上級(jí)行政干預(yù)，行政決策的具體承辦人已經(jīng)提出糾正建議，但上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不予采納的，作出具體行政決策的承辦人不承擔(dān)決策失誤的責(zé)任。同時(shí)，如果上級(jí)不正當(dāng)?shù)母深A(yù)了下級(jí)的行政決策而導(dǎo)致行政決策的失誤，也應(yīng)當(dāng)一并追究上級(jí)的連帶責(zé)任。當(dāng)然，對(duì)于連帶責(zé)任追究的具體責(zé)任大小劃分和連帶追究的制度合理性，如何從主體上保證尚需進(jìn)一步研究。

（三）經(jīng)由行政聽(tīng)證決策責(zé)任追究對(duì)象

將公共聽(tīng)證作為重大行政決策的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，使得行政決策的主體問(wèn)題從“誰(shuí)制定行政決策”轉(zhuǎn)移到“誰(shuí)參與到行政決策制定”[4]。它意味著重大行政決策的合法性通過(guò)“公共聽(tīng)證”的方式與社會(huì)公眾的意愿聯(lián)系起來(lái)，而不再是依靠權(quán)力意志自行對(duì)決策的合法性進(jìn)行自我判定，這既表明了政府的開(kāi)明和進(jìn)步，也是政務(wù)公開(kāi)和民主決策逐步走向成熟的一個(gè)重要標(biāo)志。我們認(rèn)為，重大行政決策事項(xiàng)依法應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證而未聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)不得作出該項(xiàng)行政決策。經(jīng)過(guò)公共聽(tīng)證的重大行政決策，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將聽(tīng)證報(bào)告作為行政決策的重要參考。對(duì)于在聽(tīng)證過(guò)程中，各方提出的合理意見(jiàn)和建議，行政機(jī)關(guān)作出決策時(shí)應(yīng)當(dāng)予以充分的考量和吸收，并且對(duì)各方意見(jiàn)和建議的采納情況以及意見(jiàn)和建議不被采納的理由都應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式公之于眾。對(duì)于經(jīng)過(guò)公共聽(tīng)證的重大行政決策，重大行政決策的批準(zhǔn)人同意聽(tīng)證主持人的錯(cuò)誤建議導(dǎo)致行政決策失誤后果發(fā)生的，聽(tīng)證主持人負(fù)行政決策失誤的直接責(zé)任，批準(zhǔn)人承擔(dān)決策失誤的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；批準(zhǔn)人不采納聽(tīng)證主持人的正確建議導(dǎo)致行政過(guò)錯(cuò)后果發(fā)生的，批準(zhǔn)人承擔(dān)決策失誤的直接責(zé)任?？紤]到行政職權(quán)的隸屬性和職務(wù)權(quán)重，作出決策的機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)依然可以成為行政決策責(zé)任追究的對(duì)象[5]。

（四）黨政聯(lián)合行政決策責(zé)任追究對(duì)象

“中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，它對(duì)整個(gè)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面都具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這不僅是人民的選擇、歷史的選擇，也是保持國(guó)家政治整合的現(xiàn)實(shí)必然要求。表現(xiàn)在行政決策上，它是整個(gè)中國(guó)行政決策的中樞結(jié)構(gòu)”[6]。因此，在重大決策實(shí)踐中，黨委處于關(guān)鍵地位，行政機(jī)構(gòu)服從于黨委機(jī)構(gòu)，行政首長(zhǎng)服從于黨委書(shū)記，黨委書(shū)記往往就是行政實(shí)際上的一把手，是最終決策者。這種黨政一體，以黨為主的模式對(duì)行政決策責(zé)任追究制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。比如，當(dāng)行政決策失誤發(fā)生后，由黨的“一把手”承擔(dān)政治責(zé)任并沒(méi)有憲法和法律上的依據(jù)，從而難以真正追究黨的“一把手”和責(zé)任[7]。不僅如此，目前黨政之間、正副職之間的職責(zé)劃分還很不規(guī)范，主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、具體承辦人分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任并不清楚，導(dǎo)致責(zé)任追究時(shí)責(zé)任對(duì)象無(wú)法界定。我們認(rèn)為，必須明確在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的前提下，本著誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任的原則，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)之間、正副職之間、上下級(jí)之間、部門之間、個(gè)人和集體之間的職責(zé)進(jìn)行科學(xué)的劃分，對(duì)于造成重大行政決策失誤的責(zé)任承擔(dān)，應(yīng)以屬地黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；屬地黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)工作部門主要領(lǐng)導(dǎo)是主要責(zé)任人，承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；相關(guān)工作部門分管領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員是直接責(zé)任人，承擔(dān)直接責(zé)任，切實(shí)做到職權(quán)法定，決策主體法定，行政正職負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，副職就分工范圍內(nèi)的具體事項(xiàng)負(fù)直接責(zé)任。

三、理性界定重大行政決策的事項(xiàng)范圍

確定重大行政決策責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍是實(shí)施重大行政決策責(zé)任追究的關(guān)鍵之一，也是實(shí)現(xiàn)重大行政決策責(zé)任追究制度構(gòu)建的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。重大行政決策責(zé)任追究范圍不清，會(huì)致使行政決策責(zé)任追究的效果大打折扣。毫無(wú)疑問(wèn)，這是一個(gè)必然會(huì)引起諸多爭(zhēng)議的領(lǐng)域，我們必須要努力適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，以改革創(chuàng)新的精神，認(rèn)真對(duì)待，慎重選擇重大行政決策范圍的界定思路與界定方式，規(guī)范和調(diào)整重大決策權(quán)力格局，實(shí)現(xiàn)重大行政決策的責(zé)任追究制度法治化。

（一）明確重大行政決策事項(xiàng)范圍的界定方式與思路

重大行政決策事項(xiàng)范圍不是一成不變的，而是隨著各方面情況的發(fā)展變化而不斷變化的，具有動(dòng)態(tài)性、區(qū)域性和模糊性的特點(diǎn)。對(duì)重大行政決策事項(xiàng)的理解和認(rèn)定，大部分情況下取決于行政決策主體的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、感受和直覺(jué)，很難給出一個(gè)量化普適性的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中的列舉也難免掛一漏萬(wàn)。因此，重大行政決策事項(xiàng)范圍的確定，可以由地方縣以上人民政府根據(jù)實(shí)際情況和自身力量，在每年年初具體確定本年度將要研究決定的若干重大事項(xiàng)的計(jì)劃。必要時(shí)，也可將突發(fā)問(wèn)題列為重大行政決策事項(xiàng)范圍。在不斷積累經(jīng)驗(yàn)完善實(shí)體規(guī)定的同時(shí)，還必須借助于重大行政決策過(guò)程的民主程序來(lái)輔助界定重大行政決策事項(xiàng)范圍?！叭绻麤](méi)有程序作保證，公共政策的制定就很有可能演變成隨機(jī)性行為，使個(gè)人或少數(shù)人的意愿凌駕于組織目標(biāo)之上”[8]。這種決策的民主程序可以防止專權(quán)與擅斷，甚至可以說(shuō)，在重大行政決策的實(shí)踐中，程序民主的意義應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)體規(guī)定。

（二）規(guī)范重大行政決策事項(xiàng)范圍界定中的黨政關(guān)系

黨是最廣大人民的根本利益的忠實(shí)代表，是國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者。但是，黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制尚未理順，黨政不分的傳統(tǒng)政治體制還存在較大慣性。黨政不分會(huì)給我國(guó)整個(gè)的決策體制和政策過(guò)程帶來(lái)很多不確定的因素，影響政策過(guò)程的透明性、公開(kāi)性和權(quán)威性，進(jìn)而影響整個(gè)政策程序的規(guī)范性。地方黨委、政府機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立設(shè)置，實(shí)際上形成了兩套領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)體系。地方政府接受黨委領(lǐng)導(dǎo)缺乏法律依據(jù)，不接受黨委領(lǐng)導(dǎo)又不符合組織原則，使得地方政府的重大行政決策工作在接納與排斥黨委決策權(quán)問(wèn)題上頗感為難。我們認(rèn)為，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，自己必須帶頭遵守法律，帶頭維護(hù)法律的權(quán)威”[9]。這要求我們必須以壯士斷腕的勇氣和銳意改革的決心，通過(guò)制度創(chuàng)新和制度變革來(lái)不斷規(guī)范黨政關(guān)系，明確黨的決策范圍，把應(yīng)當(dāng)屬于行政決策的事項(xiàng)讓政府決定，把應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)決策的事項(xiàng)交由人大及其常委會(huì)決定，并使之具體化和制度化。

（三）劃定人大決定權(quán)與政府重大決策權(quán)之間的界限

依照法律規(guī)定，在管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)上，人大具有重大事項(xiàng)的決定權(quán)，人大所決定的事項(xiàng)是本行政區(qū)域內(nèi)的“全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性”問(wèn)題，政府具有執(zhí)行權(quán)和行政管理決定權(quán)。雖然，政府在行政工作中也有大量的決策活動(dòng)，不過(guò)這種決策也是為了有效地執(zhí)行本級(jí)人大的決定和上級(jí)政府的命令而作出的。對(duì)于人大決定的事項(xiàng)范圍，從全國(guó)來(lái)看，全國(guó)人大尚未出臺(tái)關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的專門的法律法規(guī)，憲法和地方組織法對(duì)地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)也僅作了原則性規(guī)定。“從各地實(shí)際看，重大事項(xiàng)的界定不夠具體，對(duì)于什么是重大事項(xiàng)、如何行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，決定的內(nèi)容難以把握，操作困難”[10]。可以說(shuō)，重大事項(xiàng)不明確，同樣也是地方人大及其常委會(huì)遇到的普遍性問(wèn)題。人大決定重大事項(xiàng)的模糊與政府重大決策事項(xiàng)的不明確使得政府重大行政決策事項(xiàng)范圍的界限更為撲朔迷離。我們認(rèn)為，地方各級(jí)人大與政府要根據(jù)憲法、地方組織法和其他法律、法規(guī)的規(guī)定來(lái)盡早明確各自的重大事項(xiàng)的范圍，在各自權(quán)限范圍內(nèi)分別行使決定權(quán)和決策權(quán)。人大不能代行政府的決定權(quán)，政府的決定也不得與人大的決定相抵觸。對(duì)法律有規(guī)定但不具體或者法律沒(méi)有規(guī)定的，必須按照法定職責(zé)范圍來(lái)選擇和確定，做到既積極進(jìn)行探索，又不得與憲法和法律相抵觸。

（四）防止重大行政決策內(nèi)部操作的自利性傾向

建立健全重大行政決策機(jī)制，關(guān)鍵在于有效地監(jiān)督和制約重大行政決策權(quán)力，而這也是監(jiān)督和制約政府重大行政決策的難點(diǎn)所在。如上既已指出，試圖對(duì)重大行政決策事項(xiàng)范圍作出明確具體的規(guī)定，不但目前難以辦到，今后也必然存在困難。這種范圍界定的模糊與實(shí)踐監(jiān)督的艱難，為重大行政決策系統(tǒng)內(nèi)部的惡意操縱和自利傾向提供了可乘之機(jī)。因此，在現(xiàn)實(shí)行政決策的外部環(huán)境下，重大行政決策過(guò)程中，也會(huì)出現(xiàn)由于行政決策系統(tǒng)內(nèi)部的個(gè)人專權(quán)，將政府主體的自利性動(dòng)機(jī)進(jìn)一步得以強(qiáng)化與渲染，將本應(yīng)屬于重大行政決策范圍事項(xiàng)降格為一般行政決策事項(xiàng)，從而避開(kāi)了重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家咨詢論證、合法性審查、聽(tīng)證、公眾參與、集體決策、后評(píng)估以及監(jiān)督檢查制度等一系列的規(guī)范化程序的情形。所以，必須通過(guò)嚴(yán)格的責(zé)任追究和健全的監(jiān)督機(jī)制來(lái)確保重大行政決策事項(xiàng)范圍不致于流于形式，防止重大行政決策事項(xiàng)范圍被人為操控的模糊不清，似有還無(wú)。

四、科學(xué)界定行政決策責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)

行政決策責(zé)任追究是一個(gè)系統(tǒng)的強(qiáng)化責(zé)任、整飾吏治的法治制度。只有將行政決策失誤的責(zé)任追究真正納入規(guī)范化、法治化和程序化的軌道，形成相互配套，彼此銜接的制度體系，行政決策責(zé)任追究制度才可能真正發(fā)生作用。因此，行政決策責(zé)任追究制度在法律文本上，既應(yīng)體現(xiàn)為行政決策責(zé)任追究流程的實(shí)體約束，也必然濃縮重要的行政決策責(zé)任追究程序規(guī)范。程序的科學(xué)合法是責(zé)任追究結(jié)果公正與合法的根本保證。行政決策責(zé)任追究制度的法治化，不僅要求行政決策責(zé)任追究在法律的范圍內(nèi)依據(jù)職權(quán)進(jìn)行，而且也必須遵循法定的步驟、順序和時(shí)限等程序要求。在行政決策領(lǐng)域，民主、公開(kāi)、有效的行政決策責(zé)任追究程序不僅關(guān)涉到責(zé)任追究的實(shí)際效果，也決定了責(zé)任追究嚴(yán)格的法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別[11]。正當(dāng)?shù)呢?zé)任追究的程序設(shè)計(jì)是行政決策責(zé)任追究從權(quán)力追究走向法治追究的根本和關(guān)鍵，它不僅可以有效防范責(zé)任追究陷于人治的誤區(qū)，也有利于促使責(zé)任追究得以客觀公正的實(shí)現(xiàn)。

在我國(guó)，由于行政決策法治建設(shè)起步較晚，尚未有統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法，加上一直以來(lái)“重實(shí)體，輕程序”傳統(tǒng)思想的影響，行政決策責(zé)任追究的程序化程度很低。盡管各地方政府關(guān)于行政決策的程序規(guī)定或者責(zé)任追究制度建設(shè)正在如火如荼的進(jìn)行之中，與此同時(shí)，這些數(shù)量繁多、層級(jí)不一、內(nèi)容復(fù)雜、效力各異的規(guī)范性文件，嚴(yán)重缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和權(quán)威性，對(duì)行政決策責(zé)任追究的啟動(dòng)時(shí)間、啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和裁量基準(zhǔn)普遍沒(méi)有明確加以規(guī)定。如《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》第44條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反重大行政決策程序，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證而未聽(tīng)證、應(yīng)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而未評(píng)估、未經(jīng)合法性審查或者審查不合法、未經(jīng)集體討論作出決策，導(dǎo)致決策錯(cuò)誤的，依法追究行政決策過(guò)錯(cuò)責(zé)任?！薄锻Ｊ姓卮笮姓Q策程序規(guī)定》第47條規(guī)定：“決策機(jī)關(guān)違反本規(guī)定，導(dǎo)致政府重大行政決策失誤的，按照有關(guān)法律法規(guī)和行政問(wèn)責(zé)有關(guān)規(guī)定，追究行政首長(zhǎng)和直接責(zé)任人的責(zé)任。決策事項(xiàng)承辦單位違反本規(guī)定，導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)決策失誤的，按照有關(guān)法律法規(guī)和行政問(wèn)責(zé)有關(guān)規(guī)定，追究行政首長(zhǎng)和其他直接責(zé)任人的責(zé)任。決策執(zhí)行單位違反本規(guī)定，導(dǎo)致政府重大行政決策不能全面、及時(shí)、正確實(shí)施的，按照有關(guān)法律法規(guī)和行政問(wèn)責(zé)有關(guān)規(guī)定，追究行政首長(zhǎng)和其他直接責(zé)任人的責(zé)任。”

由此導(dǎo)致的一個(gè)直接后果就是，行政決策責(zé)任追究程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)依然具有相當(dāng)?shù)碾S意性，在很多時(shí)候行政決策責(zé)任追究的程序啟動(dòng)與否甚至進(jìn)展如何，都與決策失誤的輿論關(guān)注和社會(huì)反響程度密切相連。一旦重大行政決策失誤被曝光，引起社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注之后，來(lái)勢(shì)兇猛的責(zé)任追究風(fēng)暴將會(huì)迅速刮起。與此相應(yīng)的初步結(jié)果是，一大批與行政決策有牽連的官員，不管責(zé)任大小甚至有無(wú)責(zé)任，直接責(zé)任還是間接責(zé)任，均會(huì)迅速遭致免職、責(zé)令辭職甚至撤職的后果。相反，如果決策失誤引致的社會(huì)反響不強(qiáng)烈，就可能大事化小，小事化了，甚至不了了之。同時(shí)，值得反思的問(wèn)題是，行政決策責(zé)任追究的風(fēng)暴之所以可以迅猛刮起，不僅在于說(shuō)明責(zé)任追究的力度和強(qiáng)度勢(shì)不可擋，更驗(yàn)證了當(dāng)前行政決策責(zé)任追究程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)人為操控的隨意性和不徹底性。以現(xiàn)有文件為依據(jù)恣意啟動(dòng)的行政決策責(zé)任追究程序，不但其權(quán)威性與持續(xù)性讓人頗感懷疑，責(zé)任承擔(dān)的具體類型和幅度也不利于制度建設(shè)的社會(huì)政治效能發(fā)揮。

為提高責(zé)任追究程序的透明度，避免責(zé)任追究被幕后操控的可能性，必須盡可能詳盡的明確責(zé)任追究程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，盡早實(shí)現(xiàn)程序啟動(dòng)和追究標(biāo)準(zhǔn)的法定化。我們認(rèn)為，行政決策責(zé)任追究啟動(dòng)程序的建立應(yīng)以不枉不縱，客觀公正為標(biāo)準(zhǔn)。行政決策責(zé)任追究程序的啟動(dòng)時(shí)間，與行政決策失誤的調(diào)查結(jié)果密切相關(guān)，在導(dǎo)致決策失誤事實(shí)認(rèn)定之后，方可以確定責(zé)任分擔(dān)，啟動(dòng)責(zé)任追究程序。具體而言，政治責(zé)任、道德責(zé)任追究的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，可以依據(jù)《公務(wù)員法》第82條：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的規(guī)定，只要行政決策導(dǎo)致重大損失或嚴(yán)重失誤，或者造成惡劣影響的，對(duì)決策者包括機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政治責(zé)任和道德責(zé)任的追究。也就是說(shuō)，導(dǎo)致行政決策失誤應(yīng)予責(zé)任追究的，不以事實(shí)全部查清，責(zé)任完全明確為前提[12]。而對(duì)于法律責(zé)任追究的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，則必須堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》以及其它的相關(guān)黨內(nèi)外法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行追究，切實(shí)做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、寬嚴(yán)相濟(jì)，努力取得政治、社會(huì)和法紀(jì)效果的統(tǒng)一。

重大決策失誤的行政責(zé)任追究程序的啟動(dòng)問(wèn)題，只要重大行政決策遭到公民、法人和其他組織投訴、檢舉、控告；被人大、上級(jí)政府認(rèn)定錯(cuò)誤；被投訴、檢舉、控告；或者新聞媒體披露等，且經(jīng)初步調(diào)查核實(shí)確有明顯決策違規(guī)失當(dāng)情形的，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)行政決策行政責(zé)任追究程序。

在重大決策失誤刑事責(zé)任的追究程序啟動(dòng)中，可以比照現(xiàn)行《刑法》第397條第一款規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑?！毙枰f(shuō)明的是，重大行政決策失誤導(dǎo)致的“重大損失”應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家和人民造成的重大物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性損失和非物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性損失。前者一般是指人身傷亡和公私財(cái)物的重大損失；后者則是指“造成惡劣社會(huì)影響的損害后果”。為保證刑事責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和可操作性，這里的“重大損失”的具體標(biāo)準(zhǔn)可以參照最高人民檢察院公布實(shí)行的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（高檢發(fā)釋字[2006]2號(hào)）認(rèn)定。即：1.造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者重傷1人、輕傷3人以上，或者輕傷5人以上的；2.導(dǎo)致10人以上嚴(yán)重中毒的；3.造成個(gè)人財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失10萬(wàn)元以上，或者直接經(jīng)濟(jì)損失不滿10萬(wàn)元，但間接經(jīng)濟(jì)損失50萬(wàn)元以上的；4.造成公共財(cái)產(chǎn)或者法人、其他組織財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失20萬(wàn)元以上，或者直接經(jīng)濟(jì)損失不滿20萬(wàn)元，但間接經(jīng)濟(jì)損失100萬(wàn)元以上的；5.雖未達(dá)到3、4兩項(xiàng)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但3、4兩項(xiàng)合計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失20萬(wàn)元以上，或者合計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失不滿20萬(wàn)元，但合計(jì)間接經(jīng)濟(jì)損失100萬(wàn)元以上的；6.造成公司、企業(yè)等單位停業(yè)、停產(chǎn)6個(gè)月以上，或者破產(chǎn)的；7.弄虛作假，不報(bào)、緩報(bào)、謊報(bào)或者授意、指使、強(qiáng)令他人不報(bào)、緩報(bào)、謊報(bào)情況，導(dǎo)致重特大事故危害結(jié)果繼續(xù)、擴(kuò)大，或者致使搶救、調(diào)查、處理工作延誤的；8.嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù)，或者造成惡劣社會(huì)影響的；9.其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的情形。

對(duì)于違反法定決策程序的重大決策失誤導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失，一旦事實(shí)調(diào)查清楚，責(zé)任認(rèn)定明確，即應(yīng)由決策者所屬的政府機(jī)關(guān)依據(jù)《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定予以先行賠償。因?yàn)椋姓Q策責(zé)任追究制度的建立目的就是要規(guī)范和約束決策者，起到心理警戒和行為矯正的作用。而實(shí)踐中，對(duì)重大決策失誤造成損失的經(jīng)濟(jì)責(zé)任方式主要是政府救濟(jì)。但是，“這種援助仍然是帶有憐憫性，政府官員也會(huì)帶著恩賜的心理，更嚴(yán)重的是，這種救濟(jì)實(shí)際上具有過(guò)多的不確定性，是不穩(wěn)定的、甚至是隨意的，救濟(jì)的程度多是由政府官員的主觀考慮決定，或受媒體的影響”[13]，受損害的民眾并不能得到合理的足額賠償。同時(shí)，決策失誤責(zé)任者所承擔(dān)的政治責(zé)任、道德責(zé)任甚至刑事責(zé)任對(duì)于經(jīng)濟(jì)損失的受害方而言，則于事無(wú)補(bǔ)，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的意義。當(dāng)然，必須建立“政府先行代賠”的明確規(guī)則，明確不積極追償?shù)呢?zé)任追究辦法，確保懲前毖后，維護(hù)廣大納稅人的合法權(quán)益。

盡管，重大行政決策責(zé)任追究制度的建立與完善不是避免行政決策失誤的靈丹妙藥，杜絕重大行政決策失誤的根本之道還在于適應(yīng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的趨勢(shì)，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化。但目前，中國(guó)社會(huì)尚在體制轉(zhuǎn)型之中，所以重大行政決策責(zé)任追究必不可少，它是促進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的有效保障。建立與完善重大行政決策責(zé)任追究制度至少會(huì)向黨政領(lǐng)導(dǎo)干部釋放一個(gè)信號(hào)：即重大行政決策權(quán)勢(shì)必被關(guān)進(jìn)制度的籠子，而且這個(gè)籠子的根基伴隨著終身責(zé)任追究的建立推行也必然更加嚴(yán)密堅(jiān)固。

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Analysis on the Law Regulating Path of M ajor Adm inistrative Decision-m aking Accountability

WANGYang-wen
（Law School,Liaocheng University,Shandong 252000,China）

The establishmentof lifelong accountability system ofmajor decisionsand duty reversing investigationmechanism notonly enjoys popular confidence,butalso amajor initiative ofour construction of the governmentof the rule of law.As a systematic and creative projectneeded continuously exploring and improving, majoradministrative decisions lifelongaccountability system stillneedsa setofcomplex design to support,and tomake efforts to establish accountabilitymechanisms and a detailed inspection system normalization operation.For this reason,it isnecessary to do the basicwork well,such as clarify the statutory body ofadministrative decision-making accountability,strictly divide the object of accountability for administrative decision making,rationally define the scope ofadministrative decision-making and scientifically define the standards of administrative decision-making accountability in order to strictly regulate the operation of administrative decision-making powersofaccountability,and thusbringout the"responsibility in place".

majoradministrative decision;accountability;institutionaldilemma;system construction

D922.1

A

1674-828X（2015）01-0032-07

（責(zé)任編輯：張 穎）

2014-10-30

山東省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行政決策責(zé)任追究法治化問(wèn)題研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：J09WK12。

王仰文，男，聊城大學(xué)法學(xué)院副教授，蘇州大學(xué)法學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后，主要從事行政法學(xué)和公共政策研究。