張曉欽， 韓傳峰

(同濟大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院 上海 200092)

一、 文獻(xiàn)綜述

中國的區(qū)域一體化進(jìn)程，橫向上由地方政府、職能部門主導(dǎo)，縱向上由多級行政體系參與，組織結(jié)構(gòu)較松散、相互依賴性弱，參與主體目標(biāo)沖突，政策工具的制定和執(zhí)行受到不平衡的雙重管理。[1]區(qū)域一體化是由政治、經(jīng)濟、政策、公共治理等多元訴求所引發(fā)的復(fù)雜的重構(gòu)過程，在當(dāng)前全新的經(jīng)濟社會環(huán)境下，區(qū)域的整體可持續(xù)發(fā)展與“行政區(qū)經(jīng)濟”始終存在著不可調(diào)和的矛盾，迫切需要一種全新的治理模式，打破傳統(tǒng)的單邊“行政區(qū)行政”的樊籬，實現(xiàn)區(qū)域治理的范式變革。[2]

區(qū)域一體化是一個長期、復(fù)雜的過程，包括行政、經(jīng)濟、社會、文化等多個子系統(tǒng)的一體化，屬交叉學(xué)科的研究范疇。但現(xiàn)有研究多側(cè)重跨行政區(qū)合作體制機制的優(yōu)化，局限于行政學(xué)、法學(xué)、地理學(xué)等領(lǐng)域，以府際關(guān)系、主體協(xié)同、經(jīng)濟地理等視角，分析地方政府間的合作困境、協(xié)調(diào)機制及合作模式等。[3-5]我國的治國方略已從管理轉(zhuǎn)向治理，治理的理念被廣泛接受，但是，自由市場、有限政府和社會自治的改革正在進(jìn)行且尚未完成，[6]與西方迥異的行政傳統(tǒng)和漸近的改革戰(zhàn)略，決定了我國難以應(yīng)用外部治理的模式解決區(qū)域一體化問題。整體性治理被認(rèn)為是區(qū)域公共管理跨界治理的新路徑，[7]已應(yīng)用于長三角、長株潭等區(qū)域的一體化治理。[8]

作為新型的政府改革治理模式，整體性治理是在公共事務(wù)復(fù)雜化和現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，對傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革過程中所造成的嚴(yán)重“碎片化”問題的戰(zhàn)略性回應(yīng)，為解決跨行政區(qū)劃、跨層級組織、跨部門的社會問題提供了整體主義的思維方式和治理模式。[9]基于對新公共管理理論的反思和修正，整體性治理以協(xié)調(diào)與整合為核心，以責(zé)任和公共服務(wù)供給為導(dǎo)向，旨在重構(gòu)政府與市場、公民社會的關(guān)系。整體性治理的行動邏輯是在傳統(tǒng)科層體制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新組織、流程、技術(shù)和機制等，建立多元利益相關(guān)主體的有效溝通、協(xié)商、談判以及整合機制，達(dá)成組織間的合作共治。[10]整體性治理通過自上而下的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)，以及橫向功能結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，有效整合資源，克服部門主義、各自為政的弊病，協(xié)調(diào)政府與市場、社會的橫向關(guān)系，排除相互沖突的政策情景，構(gòu)建多元主體通力合作、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)，可更好地綜合利用稀缺資源，提高復(fù)雜問題的應(yīng)對能力，為公眾提供無縫隙的服務(wù)。[11,12]

從方法論上講，簡單系統(tǒng)可用“還原論”來解釋處理，復(fù)雜系統(tǒng)則不能。區(qū)域一體化發(fā)展是一個典型的復(fù)雜系統(tǒng)，要求政府跨越合作治理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間連續(xù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢互補，資源利用和環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，制度創(chuàng)新不斷完善，以促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動，提高資源利用效率。[13]行政系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)等子系統(tǒng)間存在著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)耦合關(guān)系，反饋結(jié)構(gòu)復(fù)雜，輸入與輸出呈非線性特征，會出現(xiàn)極限環(huán)甚至混沌現(xiàn)象，保持系統(tǒng)要素的不斷交換，才能實現(xiàn)系統(tǒng)的自組織持續(xù)發(fā)展。整體性治理理論尚不成熟，無法給出明確的實施框架和操作章程來整合政府、市場、公民社會等多元主體，且仍聚焦于府際關(guān)系的研究，[14,15]如何從系統(tǒng)整體考慮，全面解決區(qū)域一體化發(fā)展中存在的轉(zhuǎn)嫁、沖突、重復(fù)、困惑等現(xiàn)象，是迫切需要解決的現(xiàn)實問題。借鑒復(fù)雜系統(tǒng)思維，結(jié)合整體性治理理論，探討區(qū)域一體化發(fā)展的動力邏輯和整體性治理路徑，可揭示區(qū)域一體化發(fā)展的內(nèi)在機理，為區(qū)域一體化實踐提供有力指導(dǎo)。

二、 復(fù)雜系統(tǒng)思維下的整體性治理：區(qū)域一體化的全新理論范式

1. 整體性治理是區(qū)域一體化發(fā)展的時代要求

區(qū)域一體化是政治、經(jīng)濟、社會要素優(yōu)化配置的動態(tài)過程，利益相關(guān)主體的協(xié)同是重要基礎(chǔ)和主要內(nèi)容，涉及區(qū)域經(jīng)濟、區(qū)域安全、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、文化交流等多領(lǐng)域，行政、經(jīng)濟、技術(shù)、文化等的交流合作是重要手段?，F(xiàn)行體制機制下，區(qū)域一體化的地區(qū)本位主義依然嚴(yán)重，協(xié)調(diào)合作機制乏力，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，地區(qū)貿(mào)易保護(hù)和封鎖普遍存在，基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、地區(qū)安全等區(qū)域公共產(chǎn)品供給不足。單主體對“個體理性”的過度追求，導(dǎo)致“集體理性”難以實現(xiàn)，區(qū)域一體化面臨較強的制度約束。[16]經(jīng)濟社會深度轉(zhuǎn)型的時代背景下，必須堅持政府主導(dǎo)的區(qū)域一體化模式，在自上而下的體制之上進(jìn)行自下而上的制度創(chuàng)新。整體性治理模式，需弱化國家或地區(qū)合作區(qū)塊，減少多元治理主體間的沖突，即從碎片化走向整體化。整體性治理不再局限于政府部門的特定功能，而是以提供全域公共服務(wù)為導(dǎo)向，基于專業(yè)化分工，進(jìn)行體制的重構(gòu)和優(yōu)化。通過同一層級政府的部門、不同層級的政府或其他治理網(wǎng)絡(luò)，以及政府、市場與公民社會的通力合作，“重新整合”治理層級和治理功能，實現(xiàn)公共服務(wù)的一站式供給。區(qū)域一體化的整體性治理，要求治理層級上，從傳統(tǒng)的地方與中央擴展到區(qū)域甚至國際層面；治理功能上，從行政擴展到經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面；治理主體上，囊括政府部門、私人部門、非政府機構(gòu)，以及超國家機構(gòu)等多元主體。[17]這要求將政府的政策導(dǎo)向機能與市場調(diào)節(jié)、社會參與的反饋合作功能有機聯(lián)系起來，形成新型的互動、合作和多元認(rèn)同的體制機制，通過各個領(lǐng)域的交互協(xié)作和一體化管理，形成新的協(xié)調(diào)一致的治理秩序，以整體決策、協(xié)同運作的方式整合有形和無形資源，推進(jìn)治理體系的整體性運轉(zhuǎn)。[18]

區(qū)域治理的核心是地方政府合作關(guān)系的新型運轉(zhuǎn)機制與結(jié)構(gòu)化的形成機理，強調(diào)區(qū)域內(nèi)部的互動，促進(jìn)體制機制、歷史、文化和身份等的多元認(rèn)同，“本地優(yōu)先”是關(guān)鍵。[19]因此，立足現(xiàn)有壓力型治理圖式，克服部門割據(jù)、機制割裂等的路徑依賴，將整體性治理本土化，是解決區(qū)域一體化的各種深層次矛盾和問題的根本路徑。具體來說，應(yīng)摒棄行政區(qū)劃的剛性約束，以區(qū)域公共問題的全方位整體治理為目標(biāo)，形成政府、市場、公民社會多元主體共同參與的治理格局，提供全域公共產(chǎn)品。

區(qū)域一體化的整體性治理，不是簡單地將原有模式推倒重來，或?qū)⑿碌闹贫葟娂佑诂F(xiàn)有體制之上，而是納入更高層次和更大范圍的治理對象，重新定位各利益相關(guān)方的角色和權(quán)責(zé)，轉(zhuǎn)變決策制定及經(jīng)濟社會生態(tài)系統(tǒng)的相互作用方式。整體性治理下的區(qū)域一體化，就是要轉(zhuǎn)變政府職能與治理范式，創(chuàng)新運行模式、激勵方式及政策工具，在新的治理理念下重構(gòu)區(qū)域一體化發(fā)展模式，統(tǒng)一歷史經(jīng)驗與現(xiàn)實情景，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的共治和善治。[20]

2. 復(fù)雜系統(tǒng)思維是實現(xiàn)整體性治理的有效圖式

區(qū)域一體化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有整體性、涌現(xiàn)性、演化、反直觀性、變動不敏感性等復(fù)雜系統(tǒng)的典型特征。[21]整體性，指傳統(tǒng)的疊加原理失效，整體不等于部分之和，必須從宏觀角度統(tǒng)籌行政、經(jīng)濟、社會等的一體化。涌現(xiàn)性則反映了宏觀與微觀的有機聯(lián)系，是微觀行為展現(xiàn)出的宏觀效應(yīng)。多元治理主體與環(huán)境交互作用，在整體上演化出與單個主體行為顯著不同的宏觀性質(zhì)。對外界環(huán)境和狀態(tài)的預(yù)期—適應(yīng)—自組織的過程，使得系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能從低級到高級、從簡單到復(fù)雜不斷演化，區(qū)域一體化進(jìn)程趨于完善。反直觀性，表現(xiàn)為復(fù)雜系統(tǒng)的因與果在時空上不連續(xù)，結(jié)果往往不能從經(jīng)驗中估計，前一階段的結(jié)果不一定是后續(xù)階段的原因。變動不敏感性，指復(fù)雜系統(tǒng)具有非線性和多種反饋機制，對某個環(huán)節(jié)或系統(tǒng)參數(shù)的變化，通過系統(tǒng)內(nèi)的多種反饋尤其負(fù)反饋機制，形成“補償性的回饋”作用，使系統(tǒng)呈現(xiàn)“慣性”，對針對期望與現(xiàn)實的差異所采取的政策呈現(xiàn)“抵制性”。[22]可見，基于復(fù)雜系統(tǒng)視角，構(gòu)建無縫隙的治理組織結(jié)構(gòu)與“一站式”服務(wù)供給機制，是解決區(qū)域一體化發(fā)展問題的有效路徑。

基于復(fù)雜系統(tǒng)理論，區(qū)域一體化是經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等方面要素系統(tǒng)集成的涌現(xiàn)，本質(zhì)是生產(chǎn)要素和經(jīng)濟活動主體在特定區(qū)域空間內(nèi)的聚集，而非僅僅關(guān)注行政體制機制的改革。實現(xiàn)區(qū)域一體化的整體性治理，應(yīng)秉承系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性原則，加強對各領(lǐng)域、各層次、各要素的統(tǒng)籌規(guī)劃，深度優(yōu)化系統(tǒng)的自適應(yīng)功能、協(xié)同功能、極化輻射功能和催化功能。

第一，自適應(yīng)功能。自適應(yīng)功能，即系統(tǒng)主體依據(jù)一定的行為規(guī)則，根據(jù)其他主體和發(fā)展環(huán)境的變化，調(diào)整自身狀態(tài)和發(fā)展模式，甚至產(chǎn)生新的行為規(guī)則，從而使得發(fā)展過程在動態(tài)發(fā)展環(huán)境下達(dá)到最優(yōu)或合理水平。(1)以開放帶動發(fā)展。區(qū)域系統(tǒng)雖然是以行政界線劃定的，但并不是封閉孤立的，而是開放型的耗散系統(tǒng)。各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)合作，同時與環(huán)境間存在持續(xù)的物質(zhì)、能量和信息交換，開放型特征和以開放帶動發(fā)展的動力結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。因此，要進(jìn)一步強化以開放帶動發(fā)展的戰(zhàn)略，從開放的角度和視野來看問題，主動融入國際經(jīng)濟循環(huán)，增創(chuàng)參與區(qū)域經(jīng)濟合作與競爭的新優(yōu)勢。(2)為安全和生態(tài)風(fēng)險減壓。系統(tǒng)相悖是兩個或多個(子)系統(tǒng)在進(jìn)行系統(tǒng)耦合時，所發(fā)生的系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)不完善和由此導(dǎo)致的功能的不協(xié)調(diào)。系統(tǒng)塌陷是子系統(tǒng)出現(xiàn)功能散失，引起上一級子系統(tǒng)(父輩系統(tǒng))塌陷，進(jìn)而引起再上一級子系統(tǒng)(祖父輩系統(tǒng))塌陷，逐級向上，最終導(dǎo)致整個系統(tǒng)結(jié)構(gòu)塌陷，使系統(tǒng)功能減弱或消失。從區(qū)域一體化的實踐看，最容易發(fā)生系統(tǒng)相悖和系統(tǒng)塌陷的子系統(tǒng)是安全系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)，因此，無論在經(jīng)濟合作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面，還是在生產(chǎn)生活的合作與管控、公共事務(wù)的協(xié)調(diào)與對接等方面，都要增強系統(tǒng)共生的自覺與擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮安全緩沖區(qū)和生態(tài)屏障的功能作用。

第二，協(xié)同功能。協(xié)同功能，即復(fù)雜開放系統(tǒng)中大量子系統(tǒng)依據(jù)一定的規(guī)則，遵循一定的規(guī)律進(jìn)行自組織調(diào)節(jié)，通過子系統(tǒng)的相互作用，產(chǎn)生序參量運動模式，自發(fā)地出現(xiàn)時間、空間和功能上的有序結(jié)構(gòu)，推動整個系統(tǒng)向更高層次躍遷或演化。區(qū)域發(fā)展是一個遠(yuǎn)離平衡態(tài)的自組織系統(tǒng)，充分發(fā)揮系統(tǒng)的協(xié)同功能，是提升區(qū)域自組織活力的基本路徑。(1)硬聯(lián)通和軟聯(lián)通。從復(fù)雜系統(tǒng)角度來看，區(qū)域生態(tài)子系統(tǒng)遵循自然耦合機制，經(jīng)濟社會子系統(tǒng)遵循能動耦合機制。為更好地促進(jìn)系統(tǒng)相容，既要促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施對接，實現(xiàn)硬聯(lián)通，又要消除溝通障礙，實現(xiàn)軟聯(lián)通。(2)融合產(chǎn)業(yè)價值鏈。協(xié)同理論是系統(tǒng)自組織理論的動力學(xué)方法論。所謂協(xié)同，即子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、合作或同步，通過系統(tǒng)整合、綜合集成，形成超越各自功能總和的新功能。產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)的協(xié)同，是區(qū)域內(nèi)生發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵動力，對區(qū)域一體化至關(guān)重要。既要發(fā)揮資源稟賦互補的優(yōu)勢，加強區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)合作，又要培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，共同向價值鏈高端攀升。通過示范、競爭和關(guān)聯(lián)效應(yīng)，促進(jìn)社會創(chuàng)新、知識擴散、技術(shù)轉(zhuǎn)移和人才培養(yǎng)等，提高勞動生產(chǎn)率，加速地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，協(xié)同增強區(qū)域經(jīng)濟的國際競爭力。

第三，極化輻射功能。任何系統(tǒng)都是特定要素按照一定等級和次序組織起來的，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定著系統(tǒng)功能。要在正反饋中實現(xiàn)系統(tǒng)躍遷，在負(fù)反饋中維持系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)，就必須充分發(fā)揮極化輻射功能。無論極化功能還是輻射功能，都要遵循役使原理，即系統(tǒng)在漲落過程中，都要受到眾多序變量的支配。(1)要素的集散與整合。物流、人流、資金流、信息流等的集聚，關(guān)鍵在于有利于集聚的平臺條件，要主動開放、引進(jìn)資源，以產(chǎn)業(yè)平臺、交易市場、重點城市為依托，推動技術(shù)、資本、信息、人力資源交易市場的發(fā)育，促進(jìn)要素的有序自由流動和資源高效配置。較強的資源配置能力，不僅有助于提高自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，更有助于利用內(nèi)部和外部網(wǎng)絡(luò)，向周邊地區(qū)梯度擴散，服務(wù)和輻射區(qū)域經(jīng)濟，實現(xiàn)整合、互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。(2)綜合功能港的建設(shè)。通過建設(shè)航運、航空、公路、貿(mào)易、金融、信息等功能港，以有效信息牽引海量信息，在基礎(chǔ)設(shè)施、貿(mào)易投資、金融合作和人文交流等方面實現(xiàn)信息共享，集聚人才、技術(shù)、資金等要素，實現(xiàn)與信息要素的跨時空動態(tài)組合。系統(tǒng)要素不斷自復(fù)制、自適應(yīng)和自演化，在超循環(huán)中相互作用并實現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步產(chǎn)生新的競爭力，輻射帶動區(qū)域的良性發(fā)展。

第四，催化功能。系統(tǒng)的漲落既是對平衡態(tài)的破壞，又是維持平衡態(tài)的動力。催化是通過催化劑的作用，加速要素交互并產(chǎn)生新要素的增殖現(xiàn)象。催化循環(huán)是系統(tǒng)內(nèi)部自催化和交叉催化驅(qū)動的循環(huán)。(1)以創(chuàng)新支撐發(fā)展。區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的漲落表現(xiàn)在兩個方面：一是區(qū)域內(nèi)企業(yè)作為重要的創(chuàng)新主體，不斷地保持創(chuàng)新活力，發(fā)現(xiàn)自身缺陷及與先進(jìn)主體的差距，形成創(chuàng)新自覺，以保持競爭優(yōu)勢，應(yīng)對激烈的市場競爭；二是區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)所處的市場環(huán)境、科技環(huán)境、政策環(huán)境等不斷變化，對區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的運行產(chǎn)生沖擊，構(gòu)成另一種形式的漲落。(2)以區(qū)域文化催化發(fā)展。文化是區(qū)域發(fā)展的黏合劑，要使區(qū)域合作更加緊密，不僅要加強利益融合，更要構(gòu)建區(qū)域意識，培育區(qū)域認(rèn)同感，建立命運共同體。

3. 區(qū)域一體化發(fā)展的動力邏輯

區(qū)域一體化發(fā)展的動力是直接推動經(jīng)濟長期持續(xù)增長、促進(jìn)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的決定性力量，具有整體性、動態(tài)性、多元性和有機性等特征，發(fā)展階段不同，主導(dǎo)動力亦不同?；A(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、社會文化和體制機制等領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展的動力要素交互作用，構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展的動力機制。就作用形式來說，開放自覺是驅(qū)動力，設(shè)施聯(lián)通是支撐力，產(chǎn)業(yè)升級是牽引力，要素集聚是助推力，制度創(chuàng)新是永續(xù)力，軟實力增強是形塑力。

第一，開放自覺。區(qū)位優(yōu)勢、規(guī)模市場外部經(jīng)濟及純外部經(jīng)濟(如知識外溢)，是區(qū)域一體化發(fā)展的“向心力”。開放合作能促進(jìn)區(qū)域系統(tǒng)與外部環(huán)境的相互作用，以及資本、人才、技術(shù)、管理等要素的集聚，是區(qū)域發(fā)展的重要驅(qū)動力。

第二，設(shè)施聯(lián)通?；A(chǔ)設(shè)施是區(qū)域經(jīng)濟社會活動的重要載體，基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域環(huán)境決定著區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的容量，是促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要動力因子。經(jīng)濟性、社會性和生態(tài)性基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，是影響區(qū)域投資環(huán)境以及資金、人才、技術(shù)和信息等生產(chǎn)要素集聚和擴散的重要支撐。良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件可以改善生產(chǎn)要素的使用效率，提高生產(chǎn)率。

第三，產(chǎn)業(yè)升級。產(chǎn)業(yè)升級對區(qū)域發(fā)展起著重要的牽引作用。適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的要求，結(jié)合發(fā)展階段及基礎(chǔ)條件，構(gòu)建區(qū)域的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)附加值，有助于提高區(qū)域發(fā)展能級，增強區(qū)域競爭力和帶動力，也是實現(xiàn)區(qū)域一體化的關(guān)鍵。

第四，要素集聚。作為最重要的生產(chǎn)要素之一，人才是區(qū)域發(fā)展的直接推動力。區(qū)域人力資本的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，影響著區(qū)域產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，決定了區(qū)域發(fā)展的水平、質(zhì)量和潛力。人力資本集聚，能進(jìn)一步提高區(qū)域競爭優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域向更高層次演化。資本是融通、聚集資源要素的關(guān)鍵要素，亦是區(qū)域發(fā)展的直接推動力。隨著新一輪技術(shù)革命和工業(yè)革命的深化，現(xiàn)代信息技術(shù)日益成為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力，是經(jīng)濟增長的“倍增器”、發(fā)展方式的“轉(zhuǎn)換器”和產(chǎn)業(yè)升級的“助推器”，是區(qū)域發(fā)展速度的決定性因素。

第五，制度創(chuàng)新。體制機制創(chuàng)新，是區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要動力。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善及區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會的階層結(jié)構(gòu)、運轉(zhuǎn)方式乃至價值觀念發(fā)生了深刻的變遷，政府所面臨的經(jīng)濟社會問題日益復(fù)雜化、多樣化。傳統(tǒng)行政主導(dǎo)的管理體制和管理觀念導(dǎo)致政府職能界定不清，越位、缺位和錯位現(xiàn)象突出，暴露出結(jié)構(gòu)性、制度性缺陷，甚至失效。雖然我國已基本形成多層次的區(qū)域合作治理機制，但區(qū)域治理仍依賴地方政府間的橫向協(xié)作，縱向政府過度介入與介入不足并存，社會組織的力量薄弱，交易成本高，區(qū)域合作陷入困境。[23]體制機制創(chuàng)新就是要改革一切不利于要素自由流動和資源優(yōu)化配置的制度，加快轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，全方位推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[24]繼續(xù)加強政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能，更加重視社會治理和公共服務(wù)職能，改革創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度、金融體制、投融資機制、財政稅收制度、社會保障制度及行政審批制度等，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供長效動力。

第六，軟實力增強。區(qū)域軟實力是政府公信力、社會凝聚力、文化號召力、公眾創(chuàng)造力和要素吸引力等的總和，[25]建立在地域文化、公共服務(wù)、人口素質(zhì)等非物質(zhì)要素上，體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)力、影響力和號召力，是區(qū)域綜合競爭力的重要組分。硬實力是載體，軟實力是靈魂，二者共同驅(qū)動著區(qū)域經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展。區(qū)域軟實力具有協(xié)調(diào)、擴張和倍增效應(yīng)，能全面提升區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)的發(fā)展品質(zhì)，深度形塑區(qū)域形象。[26]作為區(qū)域治理的主體，政府要關(guān)注資本、土地等硬要素，更要關(guān)注軟實力、建設(shè)軟實力、倚重軟實力。

三、 廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)一體化整體性治理的創(chuàng)新實踐

廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)位于中國沿海西南端，毗鄰北部灣，地處華南經(jīng)濟圈、西南經(jīng)濟圈和東盟經(jīng)濟圈的接合部，是西南地區(qū)與華南、東盟聯(lián)系的樞紐，不僅對西南和中南地區(qū)，甚至對全國都具有重要的戰(zhàn)略意義。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)是我國唯一與東盟國家既有海上通道又有陸地接壤的區(qū)域，是中國與東盟兩大復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交換的樞紐，是促進(jìn)我國與東盟各國實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要橋梁，區(qū)位優(yōu)勢突出，戰(zhàn)略地位重要。

設(shè)施聯(lián)通和產(chǎn)業(yè)升級方面，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)同時享受西部大開發(fā)、沿邊地區(qū)開發(fā)開放、少數(shù)民族地區(qū)自治、沿海地區(qū)開放等優(yōu)惠政策，政策疊加優(yōu)勢明顯。2008年1月16日，國務(wù)院批準(zhǔn)實施《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，將廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。2013年，中國人民銀行等11部委批準(zhǔn)廣西建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗區(qū)，賦予南寧、欽州、北海、防城港、崇左等地多項重要任務(wù)。同年底，《國務(wù)院關(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》頒布實施，對加快建設(shè)與發(fā)展泛北部灣國際經(jīng)濟走廊做了戰(zhàn)略部署，提出實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，提升開發(fā)開放合作水平，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，深化周邊合作，建設(shè)和諧穩(wěn)定邊疆，并賦予沿邊地區(qū)財稅、金融、土地、人才、行政與外事管理等優(yōu)惠政策。

2006年3月，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會及其辦公室組建，作為政府的派出機構(gòu)，跨行政區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)項目布局、港口資源整合和岸線資源開發(fā)利用等。此后，各市均設(shè)立廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會辦公室。2014年7月，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會辦公室更名為廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)和東盟開放合作辦公室，作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理和廣西與東盟開放合作事務(wù)的行政機構(gòu)，進(jìn)一步強化廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)與東盟開放合作的聯(lián)動關(guān)系。

制度創(chuàng)新和要素集聚方面，為統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)運營北部灣的港口資源，整合重組欽州港、防城港、北海港三港資源和廣西沿海鐵路等產(chǎn)權(quán)，成立了廣西北部灣國際港務(wù)集團(tuán)有限公司，對外統(tǒng)一使用“廣西北部灣港”名稱，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理。為更加有效地保護(hù)和利用岸線資源，建立了沿海岸線使用聯(lián)合審批機制，由北部灣辦牽頭，自治區(qū)多個部門共同參與，集約、節(jié)約使用岸線資源并引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴。

2013年4月，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)同城化建設(shè)正式啟動。在通信、交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)體系、旅游服務(wù)、金融服務(wù)、教育資源、人力資源社會保障、口岸通關(guān)一體化等領(lǐng)域加快同城化建設(shè)，極大促進(jìn)了要素資源在經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的自由流動。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)是中國第一個按主體功能區(qū)規(guī)劃布局的經(jīng)濟區(qū)，科學(xué)確定各類功能分區(qū)，在優(yōu)化空間布局、創(chuàng)新土地利用方式、規(guī)范開發(fā)秩序、逐步形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)等方面，做了有益探索，積累了許多成功經(jīng)驗。

開放發(fā)展方面，近年來，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)按照建設(shè)中國—東盟開放合作重點區(qū)域、中國西部大開發(fā)的戰(zhàn)略高地和重要國際區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)的要求，努力以開放促改革促發(fā)展，致力于打造沿海經(jīng)濟發(fā)展新一極，與東盟國家的合作風(fēng)生水起，雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益緊密，利益紐帶日趨牢固，與西南、中南、珠三角、港澳臺等區(qū)域合作成果豐碩。2012年，分別與四川、云南兩省簽訂協(xié)議，在北部灣沿海合作建設(shè)臨海產(chǎn)業(yè)園，共同推動出海通道的建設(shè)，“飛地經(jīng)濟”成為廣西服務(wù)后方腹地的重要方式。與香港、澳門分別建立合作機制，并爭取CEPA(Closer Economic Partnership Arrangement，關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排)在廣東先行先試的部分條款延伸到廣西，搭建平臺為港澳深化與東盟的合作提供商機。與臺灣共同舉辦桂臺經(jīng)貿(mào)合作論壇和兩岸經(jīng)貿(mào)文化論壇，建設(shè)海峽兩岸(廣西玉林)農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)，極大促進(jìn)了CAFTA(China-ASEAN Free Trade Area，中國東盟自由貿(mào)易區(qū))與ECFA(Economic Cooperation Framework Agreement，海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議)的有效對接。

四、 中國區(qū)域一體化的整體性治理策略

廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)一體化的創(chuàng)新實踐證明，區(qū)域一體化發(fā)展來源于內(nèi)部體制機制改革與外部開放合作的綜合作用。因此，整合內(nèi)外要素資源和功能，系統(tǒng)集成開放自覺、設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)升級、要素集聚、制度創(chuàng)新、軟實力增強等動力，互嵌互融、自我加強，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)外主體間的分工合作，是實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展整體性治理的基本路徑。

1. 提高區(qū)域互聯(lián)互通水平

互聯(lián)互通的質(zhì)量和轉(zhuǎn)接效率，直接影響著區(qū)域合作和經(jīng)濟增長。高水平互聯(lián)互通是區(qū)域一體化的先行條件。“硬聯(lián)通”方面，完善的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)能夠降低物流和交易成本，提升區(qū)域在國際競爭中的優(yōu)勢和地位。要做強干道，做通樞紐，做暢多式聯(lián)運，實現(xiàn)大能力、高效率的多式聯(lián)運，提升基礎(chǔ)設(shè)施的專業(yè)化和智能化水平。結(jié)合經(jīng)貿(mào)合作尤其是產(chǎn)業(yè)合作規(guī)劃，加快推進(jìn)鐵路、公路、港口、航空、通信、能源等領(lǐng)域的合作。根據(jù)合作對象和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，具體規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，使其適應(yīng)跨域產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建。

“軟聯(lián)通”方面，創(chuàng)新運營機制，提供高效服務(wù)，促進(jìn)人流、物流、資金流、信息流在區(qū)域內(nèi)的集聚放大。流量所派生出的大量新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)、新模式，可以催生新的增值服務(wù)，形成新的產(chǎn)業(yè)集聚，帶來新的經(jīng)濟效益。借鑒互聯(lián)網(wǎng)思維，主動搭建開放平臺，培育做足做大區(qū)域通道經(jīng)濟的流量。構(gòu)建通達(dá)高效的商貿(mào)流通大動脈，形成貨暢其流的市場格局。

2. 構(gòu)建跨域產(chǎn)業(yè)鏈

加快培育跨域產(chǎn)業(yè)鏈，是區(qū)域一體化的重要依托和增長潛力。產(chǎn)業(yè)集群一般指“在某一特定領(lǐng)域內(nèi)互相聯(lián)系、在地理位置上集中的企業(yè)和機構(gòu)的集合”，是一批對區(qū)域競爭力提升起重要作用的產(chǎn)業(yè)和其他實體在空間上的聚集。在貿(mào)易便利化和投資自由化的政策背景下，盡快形成與域外主體關(guān)系密切的特色產(chǎn)業(yè)集群。

積極融入全球價值鏈。抓住世界經(jīng)濟格局深度調(diào)整和中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的戰(zhàn)略機遇，更加積極主動地參與全球分工體系和全球價值鏈，提升本地產(chǎn)業(yè)層次，學(xué)習(xí)資源配置和布局的經(jīng)驗，構(gòu)建跨域產(chǎn)業(yè)價值鏈。優(yōu)化營商環(huán)境，完善與加工貿(mào)易密切相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。與國內(nèi)價值鏈和全球價值鏈相結(jié)合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)在區(qū)域內(nèi)的合理分配，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈中各經(jīng)濟體的良性互動，構(gòu)建合作共贏的區(qū)域價值鏈。具體地，要促進(jìn)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

3. 提高要素資源配置效率

區(qū)域一體化的本質(zhì)特征是要素在區(qū)域內(nèi)的自由流動。依托交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施，加深與域外主體更大范圍、更高層次、更深程度的經(jīng)濟融合，在客觀上對資本、技術(shù)、人才、品牌、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要素資源的集聚與優(yōu)化配置提出了新的要求。人力資本是最重要的經(jīng)濟增長要素，也是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的基本條件。面對勞動力數(shù)量增長趨緩，人口紅利逐步減少甚至消失的態(tài)勢，一方面要加強教育和培訓(xùn)力度，積累人力資本，以“人才紅利”應(yīng)對人口紅利的減少和消失，另一方面要放眼全球，引進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展所需的各類優(yōu)秀人才，形成人才集聚高地。

給定要素總量和結(jié)構(gòu)，要素的使用效率決定了經(jīng)濟社會的發(fā)展水平。全要素生產(chǎn)率可分解為效率提升和技術(shù)進(jìn)步，效率提升意味著對已知技術(shù)和所擁有的生產(chǎn)要素實際運用程度的提高，對經(jīng)濟增長發(fā)揮著決定性作用。我國全要素生產(chǎn)率已逐步由效率提升向技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)變，技術(shù)進(jìn)步對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性日益顯現(xiàn)。宏觀經(jīng)濟運行效率主要取決于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平競爭環(huán)境營造、產(chǎn)品和要素市場發(fā)育等，微觀角度的效率主要取決于知識積累和公司治理機制的改善。從而，效率提升的影響因素可概括為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市場化改革兩個方面。加快建設(shè)區(qū)域性人力資源市場，優(yōu)化人才自由流動和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的條件，健全資本市場，制定規(guī)范、系統(tǒng)、安全的交易體系，提供全方位的專業(yè)服務(wù)。

4. 建設(shè)區(qū)域城市群

城市群是借助現(xiàn)代交通運輸體系和信息網(wǎng)絡(luò)形成的“結(jié)構(gòu)合理、功能互補、聯(lián)系密切、整體優(yōu)化”的城鎮(zhèn)集合體，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要形態(tài)和發(fā)展趨勢。城市群建設(shè)要打破行政壁壘和地方保護(hù)主義，建立一體化運行機制，包括區(qū)域協(xié)調(diào)合作機制、利益分享機制、生態(tài)補償機制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制、統(tǒng)一市場體系建設(shè)機制等。同時，強化發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)和帶動作用，科學(xué)培育和合理布局大中小城市，形成科學(xué)的城鎮(zhèn)空間布局。此外，出臺促進(jìn)資源要素自由流動的法規(guī)和政策，合理分配利益和指標(biāo)，找到各方利益的均衡點。

具體說來，一是推進(jìn)產(chǎn)城融合。城市群的形成與發(fā)展離不開優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的支撐，依托城市的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)分工、合理布局和協(xié)同聯(lián)動，有利于城市群的協(xié)調(diào)集群發(fā)展，增強區(qū)域競爭力和影響力。二是推進(jìn)城鎮(zhèn)體系布局一體化。區(qū)域城市群的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系。通過改革創(chuàng)新戶籍、土地、住房、社保、教育等相關(guān)制度政策，促進(jìn)人才跨層級流動，緩解人口紅利衰減，形成支撐城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的人才紅利，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)、中等城市、大城市的合理布局。三是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理一體化。以保護(hù)自然生態(tài)為前提，以水土資源承載能力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)，進(jìn)行有度有序開發(fā)，走人與自然和諧發(fā)展的道路。建立健全環(huán)境保護(hù)合作機制，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的一體化治理，兼顧產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和城市群環(huán)境保護(hù)，加強產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，解決結(jié)構(gòu)性污染問題，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。四是推進(jìn)公共服務(wù)一體化。公共服務(wù)的一體化是城市群建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容，是經(jīng)濟社會緊密融合的保障。一方面，在跨省區(qū)的城市間有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合理流動，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，確保城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對常住人口全覆蓋，加快縮小區(qū)域間在社會福利方面的差距，創(chuàng)新跨區(qū)域的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。另一方面，推進(jìn)公共服務(wù)的均等化、一體化發(fā)展水平，加強科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化發(fā)展、社會治理、行政執(zhí)法等方面的合作交流與共建共享，促進(jìn)城市間全方位的有機銜接。加強對內(nèi)對外聯(lián)動發(fā)展，整體推進(jìn)開放合作，提升城市群的外向發(fā)展能力。

5. 創(chuàng)新區(qū)域合作治理機制

推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化。強化政府的社會治理與公共服務(wù)職能，改革行政管理體制和綜合配套制度，釋放改革紅利，增強發(fā)展動力。強化合作發(fā)展共識，破除地方保護(hù)主義，優(yōu)化跨行政區(qū)、跨層級的區(qū)域政府協(xié)調(diào)機制。統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策制定，優(yōu)化涉及資源環(huán)境承載力的重大生產(chǎn)力布局，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價體系，促進(jìn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。推動行業(yè)協(xié)會等市場自治組織建設(shè)，實現(xiàn)行業(yè)自律與政府監(jiān)管的有機結(jié)合，促進(jìn)區(qū)域市場的良性競爭和有序開放。秉持治理理念，吸納多元主體參與，形成多層次、多功能的合作機制，謀求區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展，助力區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

重構(gòu)政府行政模式。建立完善有利于市場對資源配置起決定性作用的政府運作模式，優(yōu)化經(jīng)濟政策法規(guī)體系，消除限制資源、人才、資本流動的歧視性政策，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動。建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、收費清單“四張清單”的制約體系，進(jìn)一步清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)，推進(jìn)政府機構(gòu)內(nèi)部優(yōu)化整合，為建設(shè)法治政府提供剛性約束。通過“四張清單”，厘清政府這只“有形的手”發(fā)揮作用的領(lǐng)域，使政府把該管的事管好、管到位，把該放的權(quán)放足、放到位，糾正政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象，防止公權(quán)濫用，最大限度減少權(quán)力尋租空間，用政府權(quán)力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。深化行政審批制度改革，進(jìn)一步取消和下放行政審批事項，全面推進(jìn)政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開，強化市場監(jiān)管，維護(hù)誠信經(jīng)營、公平競爭的市場環(huán)境。

6. 提升區(qū)域軟實力

從功能構(gòu)成看，軟實力是對內(nèi)的支撐力、塑造力和發(fā)展力，對外的標(biāo)準(zhǔn)力、影響力和號召力。從表現(xiàn)形式或資源載體看，軟實力是價值理念、制度規(guī)則、社會文化等方面的非物質(zhì)力量。要凝聚區(qū)域價值共識，探索構(gòu)建制度、產(chǎn)業(yè)、要素、文化等配套完善、相互作用的區(qū)域功能港，增強區(qū)域的自我服務(wù)能力和凝聚力。強化公共服務(wù)意識，優(yōu)化公共服務(wù)制度，建立全方位開放的服務(wù)平臺，構(gòu)建人才港、信息港、創(chuàng)新港。具體來說，完善人才公共服務(wù)體系，加快創(chuàng)新型人才培養(yǎng)，創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)相融合的人才機制，在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營管理、金融信息等領(lǐng)域形成集聚、分工和協(xié)作；推動物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，發(fā)展信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化發(fā)展基于移動互聯(lián)網(wǎng)的平臺經(jīng)濟和基于平臺的流量經(jīng)濟，優(yōu)化建設(shè)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、港航物流、市場交易等信息服務(wù)平臺，為區(qū)域經(jīng)濟合作提供全方位信息服務(wù)；以創(chuàng)新平臺為依托，充分發(fā)揮整合高等院校、科研院所、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等的創(chuàng)新功能，提升科技成果產(chǎn)業(yè)化水平，完善區(qū)域科技創(chuàng)新體系。