李 帥

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。如何優(yōu)化司法預(yù)算管理體制，通過確立司法預(yù)算獨(dú)立來保障法院審判權(quán)行使不受行政權(quán)的干預(yù)是司法改革中無法回避的問題。但在當(dāng)前預(yù)算管理體制下，司法預(yù)算運(yùn)行狀況存在諸多問題，應(yīng)當(dāng)借司法改革之機(jī)，優(yōu)化我國司法預(yù)算運(yùn)行程序，構(gòu)建“央—省”二階分層的獨(dú)立司法預(yù)算。

一、目前我國司法預(yù)算運(yùn)行中的問題

1.司法預(yù)算在預(yù)算科目中的歸類不科學(xué)

根據(jù)我國目前的財(cái)政管理規(guī)則，法院預(yù)算的收入主要包括法院行政事業(yè)性收費(fèi)收入(訴訟費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、資料工本費(fèi)和住宿費(fèi)以及其他繳入國庫的法院行政事業(yè)性收費(fèi))、法院罰沒收入、基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付收入等；而法院的支出被列入國家安全支出項(xiàng)目中，主要科目包括行政運(yùn)行、一般行政管理事務(wù)、機(jī)關(guān)服務(wù)、案件審判、案件執(zhí)行、“兩庭”建設(shè)、事業(yè)運(yùn)行、年終結(jié)余及社會(huì)保險(xiǎn)積極預(yù)算年終結(jié)余等。*參見中華人民共共和國財(cái)政部：《2015政府收支分類科目》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2014年，第40、64、65頁。但這樣的預(yù)算科目設(shè)置將法院的預(yù)算置于行政預(yù)算之內(nèi)，成為了政府預(yù)算的一個(gè)組成部分，這與我國《憲法》對法院與政府的關(guān)系規(guī)定是相悖的。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，各級人民大表大會(huì)選舉產(chǎn)生各級政府、法院和檢察院，也就是說行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)是分立的，而現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算管理科目中，將司法預(yù)算置于政府預(yù)算之中，將法院的收支活動(dòng)都定義在“政府收支分類”中，這在實(shí)際上造成了司法預(yù)算的不獨(dú)立，混淆了司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的定位。在美國，由于歷史上初審法院司法經(jīng)費(fèi)由地方政府負(fù)責(zé)，也導(dǎo)致初審法院在很大程度上是地方政府的一個(gè)組成部分，而不被看作是州司法部門的一個(gè)基本的行政要素，*Tobin，R.W.Creating the Judicial Branch:The Unfinished Reform.Authors Choice Press，2004，p139.及至美國通過司法改革將初審法院的經(jīng)費(fèi)保障由州財(cái)政負(fù)責(zé)，這一現(xiàn)象才有所緩解。但與美國不同的是，我國的司法預(yù)算并不是單獨(dú)編制的，而是嵌入式的內(nèi)生于政府預(yù)算中，將法院的收支認(rèn)定為政府收支的科目設(shè)置，實(shí)際上是從財(cái)政預(yù)算角度認(rèn)為法院隸屬于政府，這與現(xiàn)階段依法治國和司法改革的理念是相沖突的。

2.司法預(yù)算地方化導(dǎo)致地方性司法干預(yù)

目前我國法院的司法預(yù)算主要由同級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，這直接導(dǎo)致法院與地方政府之間存在依附關(guān)聯(lián)。一方面地方政府的財(cái)政收入水平?jīng)Q定了司法預(yù)算的充足程度，法院就更傾向于做出帶有地方保護(hù)性質(zhì)的裁判以保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，各級地方黨委或政府經(jīng)常在會(huì)議或文件中要求或者“建議”法院為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展“保駕護(hù)航”，由此催生了法院“地方化”傾向。特定地方在特定時(shí)間內(nèi)的公共收入是相對固定的，有限的財(cái)政資源在法院與政府之間進(jìn)行的分配實(shí)際上就是一種總量均衡的博弈，法院要想爭取更多的司法經(jīng)費(fèi)，就必須同其他政府部門進(jìn)行款項(xiàng)申請的競爭，這使得地方法院的領(lǐng)導(dǎo)不得不花費(fèi)大量的時(shí)間和精力與政府部門(尤其是財(cái)政部門)的領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系，而在這個(gè)過程中，政府領(lǐng)導(dǎo)甚至一般工作人員就可能利用這種依附關(guān)系對個(gè)案進(jìn)行干預(yù)。

3.司法預(yù)算不獨(dú)立不利于司法公正

由于司法預(yù)算的不獨(dú)立導(dǎo)致前述的地方政府干預(yù)司法現(xiàn)象，直接造成了對司法公正的不利影響，這在行政訴訟案件中表現(xiàn)得尤為突出，即使原告勝訴，在執(zhí)行過程中法院也要多方協(xié)調(diào)，在凍結(jié)行政機(jī)關(guān)銀行賬戶后也不敢輕易劃扣。在民商事案件中，銀行、國企等地方性納稅大戶以及與政府具有千絲萬縷聯(lián)系的當(dāng)事人，都可以通過各種政府部門向法院施加壓力，迫使法院作出對其有利的判決。在刑事案件中，有學(xué)者專門對司法經(jīng)費(fèi)與冤假錯(cuò)案的關(guān)系進(jìn)行了分析，得出了司法經(jīng)費(fèi)的充足程度與冤假錯(cuò)案的發(fā)生概率成反比的結(jié)論。雖然有學(xué)者研究表明，司法經(jīng)費(fèi)的充足程度與法官審判效率相關(guān)性很弱，*王俊、周潤寧：《“法院財(cái)政獨(dú)立”如何入手：基于實(shí)證檢驗(yàn)的政策建議》，《財(cái)貿(mào)研究》2004年第5期。但與司法公正的程度息息相關(guān)。美國學(xué)者上世紀(jì)就開始研究司法預(yù)算的消減對法院運(yùn)行及司法人員薪酬的影響，學(xué)者也多次批評由于政府部門對司法院預(yù)算的“襲擊”所造成的對司法公正的不利影響。*Douglas，J.W.and R.E.Hartley.“The Politics of Court Budgeting in the States:Is Judicial Independence Threatened by the Budgetary Process?” 63 Public Administration Review 441.2003.美國學(xué)者對5826起死刑案件進(jìn)行的研究結(jié)果表明，當(dāng)政府投入的司法保障經(jīng)費(fèi)從最低水平上升至平均水平時(shí)，上訴死刑誤判率就會(huì)下降60%。要防止立法、行政等部門通過控制司法經(jīng)費(fèi)影響法院公正審判，就要保障司法經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。*陳永生：《司法經(jīng)費(fèi)與司法公正》，《中外法學(xué)》2009年第3期。

4.部分地區(qū)司法經(jīng)費(fèi)到位慢，且有擠出效應(yīng)

司法預(yù)算獨(dú)立的前提是必須保障不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度地區(qū)的司法經(jīng)費(fèi)充足，只有在這個(gè)前提之下司法預(yù)算獨(dú)立才是有意義的。由于我國東西地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，許多省份無法保障自身的司法經(jīng)費(fèi)，由省直接管轄法院人財(cái)物之后，司法支出如何保障，是司法改革必須考慮的問題。為解決地方司法經(jīng)費(fèi)不平衡和欠發(fā)達(dá)地區(qū)司法經(jīng)費(fèi)來源，可以從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。有些地區(qū)司法經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一保障，例如英國和我國臺(tái)灣地區(qū)，*唐虎梅：《臺(tái)灣地區(qū)法院經(jīng)費(fèi)體制與管理特點(diǎn)》，《人民法院報(bào)》2014年11月7日，第008版。而有些國家，則在直接撥款之外采用裁量補(bǔ)助、綜合補(bǔ)助、財(cái)政返還、特別基金這些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式來補(bǔ)充地方法院的經(jīng)費(fèi)缺口。

轉(zhuǎn)移支付是我國法院司法經(jīng)費(fèi)的重要來源之一，相對于直接撥款而言，轉(zhuǎn)移支付可以更有效地緩解由于地區(qū)發(fā)展不均衡造成的司法經(jīng)費(fèi)差距。但由于司法預(yù)算的不獨(dú)立，在司法轉(zhuǎn)移支付過程中摻雜了大量的行政意志，造成了資金到位不及時(shí)以及司法經(jīng)費(fèi)的擠出效應(yīng)。首先，從司法轉(zhuǎn)移支付資金到位的時(shí)間來講，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律法規(guī)規(guī)定的時(shí)間。根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定，各省財(cái)政應(yīng)當(dāng)在每年年底前將下年度對政法機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金的50%進(jìn)行預(yù)下達(dá)，且當(dāng)年8月份前應(yīng)當(dāng)將剩余部分下達(dá)完畢。但在現(xiàn)實(shí)中，由于繁瑣的審批手續(xù)和個(gè)別人為的原因，第二期轉(zhuǎn)移支付資金往往要到年底才能到位，有些地區(qū)甚至要到次年才能到位，造成了司法經(jīng)費(fèi)到位率的低下，甚至產(chǎn)生了寅吃卯糧的情況。其次，部分政府將司法轉(zhuǎn)移支付資金擅自“統(tǒng)籌安排”，在司法經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)后就不再繼續(xù)撥款，形成了“中央增加支付，地方減少支出”的擠出效應(yīng)，山西某市對下轄16家法院的財(cái)政支持經(jīng)費(fèi)從2007年至2012年下降了46.2%。*唐虎梅、李學(xué)升、楊陽、郭豐：《人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革情況調(diào)研報(bào)告》，《人民司法》2013年第21期。而部分地方政府由于財(cái)政資金困難，甚至只是部分撥付專項(xiàng)司法轉(zhuǎn)移支付資金，而將剩余部分用于政府其他部分支出，更加劇了司法經(jīng)費(fèi)的緊張。

5.司法預(yù)算不獨(dú)立導(dǎo)致司法服務(wù)的地方化差異

由于司法預(yù)算嵌入式內(nèi)生于政府預(yù)算中，導(dǎo)致法院經(jīng)費(fèi)與地方財(cái)政收入狀況關(guān)聯(lián)度極高，而由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)性的不平衡，法院經(jīng)費(fèi)保障情況也呈現(xiàn)地區(qū)性差異，一些偏遠(yuǎn)、欠發(fā)達(dá)的地區(qū)財(cái)政收入低，無法滿足司法經(jīng)費(fèi)的支出需求，直接導(dǎo)致了司法服務(wù)的地區(qū)性差異。首先，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，法院經(jīng)費(fèi)保障不力，法院不得不采取各種手段來節(jié)約有限的經(jīng)費(fèi)資源，在辦案過程中為降低司法成本盡量采用簡易程序、盡量簡化審判程序、盡量采用不開庭方式審理，這對當(dāng)事人權(quán)利的保障是十分不利的。對于多重管轄權(quán)的案件而言，當(dāng)事人更容易選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、辦案經(jīng)費(fèi)充足的法院來受理自己的案件以保證自身權(quán)利，這就形成了有選擇性的“管轄套利”。其次，許多地區(qū)的司法保障不到位，導(dǎo)致大量的司法工作人員流失，在有些地方“一人庭”“無人庭”已不是個(gè)別現(xiàn)象，*周麗萍：《民革中央提案引來法院經(jīng)費(fèi)“及時(shí)雨”》，《團(tuán)結(jié)》2007年第3期。這更加劇了司法服務(wù)地區(qū)供給的不平衡。

二、司法預(yù)算改革的價(jià)值選擇

要解決目前司法機(jī)關(guān)“腰桿”不硬、不能有效防止地方干預(yù)的問題，必須要建立符合司法內(nèi)在規(guī)律要求的司法預(yù)算管理制度，只有這樣司法的獨(dú)立性才能得到內(nèi)在的保障。優(yōu)化司法預(yù)算的改革必須符合以下幾個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

1.司法預(yù)算應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于行政預(yù)算

司法預(yù)算獨(dú)立是保證法院事權(quán)獨(dú)立的應(yīng)有之義?，F(xiàn)代預(yù)算法理論認(rèn)為，預(yù)算不僅僅是預(yù)算單位的收支計(jì)劃，其本質(zhì)是通過對預(yù)算單位收支行為的規(guī)范來規(guī)范其財(cái)政收支，進(jìn)而通過對財(cái)權(quán)的管理實(shí)現(xiàn)對事權(quán)的管理。也就是說，預(yù)算的本質(zhì)就是通過收支行為來管理事權(quán)，在法院的司法預(yù)算由政府來匯總、編制、執(zhí)行的情況下，這意味著政府可以通過司法預(yù)算來干預(yù)法院的事權(quán)。與行政機(jī)關(guān)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不同，我國目前上下級法院之間是指導(dǎo)的關(guān)系，其目的就是為了充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)，使其權(quán)利在二審終審制度中得到充分保障，由法院內(nèi)部自己建立預(yù)算編制、執(zhí)行程序更符合司法規(guī)律。

從世界各國司法預(yù)算管理考察實(shí)證中可以發(fā)現(xiàn)，司法預(yù)算獨(dú)立是現(xiàn)代民主、法治國家的通行做法，且司法預(yù)算獨(dú)立不僅僅應(yīng)當(dāng)是政治管理角度的問題，更應(yīng)當(dāng)有明確的立法依據(jù)。例如日本的《裁判所法》就規(guī)定“裁判所的經(jīng)費(fèi)是獨(dú)立的，應(yīng)當(dāng)計(jì)入國家預(yù)算內(nèi)”，甚至許多國家將司法預(yù)算獨(dú)立上升到了憲法層面，由憲法加以專門規(guī)定，例如菲律賓、玻利維亞、薩爾瓦多等國。在實(shí)行司法預(yù)算獨(dú)立的國家，行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)司法預(yù)算的編制和審批，即使在預(yù)算編制過程中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)匯總司法預(yù)算形成國家公共預(yù)算，也不得修改司法預(yù)算的內(nèi)容。例如薩爾瓦多憲法規(guī)定行政機(jī)關(guān)將司法預(yù)算納入總預(yù)算時(shí)不得作出任何改動(dòng)，即使國會(huì)認(rèn)為司法機(jī)關(guān)作出的司法預(yù)算有修改的必要時(shí)，也應(yīng)當(dāng)提前征詢最高法院的意見。*周道鸞：《外國法院組織與法官制度》，北京：人民法院出版社，2000年，第1677頁。

2.司法預(yù)算必須充足

法院提供的司法服務(wù)程度受制于其財(cái)力程度，*Dye，T.American Federalism.Lexington, MA:Lexington Books.1990，PP.75-76.當(dāng)然高水平的司法支出并不必然保證造就更好的法院或者對司法人員薪酬的支持，但卻必然增加這種可能性的存在。城市化程度(或曰經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度)與地方對司法預(yù)算的需求相關(guān)。隨著城市化程度的增加，糾紛發(fā)生后進(jìn)行非正式解決的難度也隨之增加，且在城市系統(tǒng)中通過社交人際網(wǎng)絡(luò)來規(guī)制行為的效果會(huì)打折扣；因此美國城鎮(zhèn)化程度更高的州更可能獲得州憲法對法院預(yù)算的保障和供應(yīng)，其中司法人員工資是重要的組成部分。*Bradley S.Chilton and Stephen M.King，“Judicial Integrity and Budget Cuts in the States is the Devil in the Detail”，The Justice System Journal，Vol.34，2013(1)，p.7可見，司法預(yù)算改革過程中，路徑選擇的前提條件就是必須要保證司法預(yù)算的充足，通過直接撥款和轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的方式保證發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)都能得到充分的司法資金的支持。

美國學(xué)者通過研究指出，一般而言，保守者往往只強(qiáng)調(diào)法院的司法抽象角色，而自由主義者更傾向于支持法院司法資金的擴(kuò)張需求。*Chilton，B.S.，and D.C.Nice.“Triggering Federal Court Intervention in State Prison Reform”.73 Prison Journal 30.1993.因此保守主義者對包括司法預(yù)算在內(nèi)的公共服務(wù)資金的增加缺乏支持。*Erikson，Luttbeg，and Tedin，American Public Opinion，4th ed.New York:Macmillan.1991，pp.82-86.為了保證司法預(yù)算的充足，許多國家還規(guī)定了司法預(yù)算與國家財(cái)政收入(或總預(yù)算)的比例，例如秘魯憲法規(guī)定司法支出不得少于中央政府支出的2%，*姜士林等：《世界憲法全書》，青島：青島出版社，1997年，第1432頁。哥斯達(dá)黎加甚至要求司法預(yù)算達(dá)到國家收入的6%以上。為了保證國家不會(huì)縮減司法預(yù)算，還有些國家專門規(guī)定了司法預(yù)算不得低于上一年度的憲法規(guī)定(菲律賓憲法第8章第3條)，甚至立法機(jī)關(guān)也無權(quán)將司法預(yù)算減至低于上一年度的水準(zhǔn)。我國臺(tái)灣地區(qū)法院經(jīng)費(fèi)由“中央”統(tǒng)一保障，且司法預(yù)算獨(dú)立，并規(guī)定了與“中央”政府預(yù)算1%的額度掛鉤。當(dāng)然規(guī)定司法預(yù)算最低比例只是保證司法預(yù)算充足的一種方式，我國在完善司法預(yù)算過程中不一定非要采取這種方式，但必須要達(dá)到保證司法預(yù)算充足的目的。

3.司法預(yù)算應(yīng)當(dāng)有科學(xué)的層級

目前我國法院經(jīng)費(fèi)的保障還與其對應(yīng)層級的政府財(cái)政掛鉤，有幾級法院就有幾級司法預(yù)算。而這樣的做法無疑會(huì)加重行政對司法的干預(yù)程度。世界主要發(fā)達(dá)國家在司法預(yù)算層級上都做到盡量簡化，一般只有中央一級或者“中央—州”二級。以美國為例，其司法預(yù)算并沒有像行政層級那樣設(shè)置聯(lián)邦、州、縣、鄉(xiāng)四級，而是由聯(lián)邦負(fù)責(zé)聯(lián)邦法院預(yù)算，州負(fù)責(zé)州法院預(yù)算，實(shí)際上形成了兩級司法預(yù)算模式，德國也采用了相似的模式。英國有三級政府、四級法院，但是所有的法院司法經(jīng)費(fèi)都由中央負(fù)責(zé)，俄羅斯也是中央司法預(yù)算模式的踐行者，其憲法第124條規(guī)定了法院經(jīng)費(fèi)只能來自聯(lián)邦預(yù)算。其實(shí)，法院預(yù)算到底由中央單獨(dú)保障還是由兩級保障并沒有高下之分，作為現(xiàn)今組織設(shè)計(jì)的主要方法，權(quán)變理論強(qiáng)調(diào)，任何組織形式都不具有等效性，也不存在固定的最佳選項(xiàng)，最好的就是那些與環(huán)境特質(zhì)相適應(yīng)的組織形式。*[美]理查德·斯科特：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)》，黃洋、李霞、申薇、席侃譯，北京：華夏出版社，2002年，第89-90頁。

4.司法預(yù)算應(yīng)保障法官薪金高于行政人員

目前，我國法院系統(tǒng)法官薪金并不走法院賬戶，而是由財(cái)政部門通過公務(wù)員工資支付手續(xù)直接支付，也就是說，法院本身并不直接負(fù)責(zé)法官薪金的支出。從目前來看，法院系統(tǒng)人少案多的矛盾十分突出，但相對于律師、企業(yè)法律顧問等法律從業(yè)人員而言，法官在承擔(dān)更大的辦案壓力的同時(shí)收入?yún)s很少，即使在法院系統(tǒng)內(nèi)部，不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)的法官薪金待遇差距也很大，不同級別、不同地區(qū)法院的法官待遇相差可達(dá)幾倍甚至十幾倍，尤其對于基層法官而言，辦案多、壓力大、待遇低，這極大地挫傷了基層法官的積極性，有些貧困地區(qū)法官的工資甚至不能足額支付，辦案經(jīng)費(fèi)拖欠、墊付現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。*薛江武、張勇玲：《法院經(jīng)費(fèi)保障問題的分析與思考──江西法院經(jīng)費(fèi)保障情況調(diào)查報(bào)告》，《人民司法》2001年第8期。法院目前面臨的人才流失問題也主要?dú)w根于此。

法官高薪制在國際上已經(jīng)不是新鮮事，美國聯(lián)邦最高法院大法官的工資普遍高于內(nèi)閣部長，首席大法官的工資幾乎與副總統(tǒng)持平，*肖揚(yáng)：《當(dāng)代司法體制》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1998年，第54頁。英國亦是如此，但是在我國每當(dāng)提及法官高薪的需求總是有諸多質(zhì)疑之聲。究其原因還是在于司法預(yù)算不獨(dú)立，我國現(xiàn)階段法官的基本工資、津貼補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金、社會(huì)保障繳費(fèi)等待遇都被列入政府財(cái)政收支中的“工資福利支出”科目，由財(cái)政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，這就造成了“同樣是公務(wù)員，法官不能搞特殊化”的觀念，加之政府系統(tǒng)公務(wù)員的攀比心理給財(cái)政部門造成了較大的壓力，因此自下而上式的法官高薪改革困難重重。

三、我國司法預(yù)算的改革路徑

司法預(yù)算的改革必須內(nèi)置于我國司法改革的大背景之下，必須遵循司法審判工作的內(nèi)在規(guī)律，解決司法預(yù)算的獨(dú)立性、層級、經(jīng)費(fèi)保障以及司法財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配問題。具體而言，我國司法預(yù)算應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)。

1.擴(kuò)大《預(yù)算法》中的預(yù)算范疇，由公共預(yù)算概念代替政府預(yù)算

2014年我國新修訂的《預(yù)算法》增加了全口徑預(yù)算管理理念等內(nèi)容，內(nèi)容上有了較大進(jìn)步，但仍不夠完美，其中第一條規(guī)定的“為了規(guī)范政府收支行為”的立法目的表述就存在重大問題。因?yàn)楣彩杖牒椭С龅闹黧w主要是政府但不限于政府，還包括司法機(jī)關(guān)等，若司法機(jī)關(guān)的預(yù)算收支不受《預(yù)算法》規(guī)制是不符合全口徑預(yù)算管理理念的，但要將司法預(yù)算納入到以政府預(yù)算為規(guī)制對象的《預(yù)算法》調(diào)整范圍混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，是由于我國自古以來司法機(jī)關(guān)就與行政機(jī)關(guān)存在高度重合性，近代以來司法機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來，但時(shí)間并不長，且相對于行政權(quán)而言，司法權(quán)仍舊處于弱勢地位。要實(shí)現(xiàn)司法預(yù)算獨(dú)立，首先要對預(yù)算的概念進(jìn)行重新界定，所謂預(yù)算并非僅指政府預(yù)算，一切涉及公共財(cái)政的收支的行為都應(yīng)當(dāng)被納入到預(yù)算管理中，因此預(yù)算在美國又被稱為公共預(yù)算，政府預(yù)算與司法預(yù)算一樣僅僅是預(yù)算(或曰公共預(yù)算)的組成部分之一。

2.確立“央—省”二階司法預(yù)算結(jié)構(gòu)

目前我國《預(yù)算法》第3條規(guī)定的“一級政府一級預(yù)算”的五級預(yù)算管理體系由于適用主體的限制只能適用于政府預(yù)算，司法預(yù)算不能與之對應(yīng)，不能由此類推得出“一級法院一級司法預(yù)算”的結(jié)論。從我國實(shí)際出發(fā)，“央—省”二階司法預(yù)算結(jié)構(gòu)更適合我國國情。

首先，我國地域廣闊，各地情況差別較大，由最高法院統(tǒng)一安排全國各法院的司法預(yù)算，工作量過于巨大，也難以調(diào)動(dòng)各地法院的積極性。其次，我國人口眾多，人口分布廣泛，不像俄羅斯那樣人口集中在特定區(qū)域，因此必須對不同的人口分布地域的特定情況進(jìn)行特定分析，因地制宜地配置司法資源，這要求各省法院根據(jù)本省情況統(tǒng)籌安排司法預(yù)算支出。第三，“央—省”二階司法預(yù)算結(jié)構(gòu)符合全面深化改革的方案，與全面深化改革若干重大問題的決定中做出的由省級法院統(tǒng)一管理人財(cái)物的設(shè)想相契合。

值得注意的是2015年新成立的第一、第二巡回法庭的司法預(yù)算保障情況。由于巡回法庭本身并不常設(shè)于具體的省級行政區(qū)劃內(nèi)，從地域角度來講與省級法院不重合，且作為最高人民法院的新設(shè)機(jī)構(gòu)，巡回法庭的受案范圍包括不服省高院做出的民商、行政一審案件之上訴案件，從案件管轄層級上來講具有最高人民法院的部分職能，因此無論從地域歸屬還是受案職能上看，巡回法庭都不宜由省財(cái)政加以保障，而應(yīng)當(dāng)由中央一級的司法預(yù)算統(tǒng)一管理。

3.司法預(yù)算應(yīng)由法院編制，人大審批和監(jiān)督

在“央—省”二階司法預(yù)算模式下，為了進(jìn)一步確保司法預(yù)算獨(dú)立，防止行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，應(yīng)當(dāng)由最高人民法院和省高級人民法院負(fù)責(zé)司法預(yù)算的編制工作。過去由財(cái)政部門主導(dǎo)的預(yù)算編制中，對于司法轉(zhuǎn)移支付資金的分配多數(shù)采用因素分配法，即根據(jù)法院系統(tǒng)提供的法院工作人員數(shù)量、案件數(shù)量等基本因素進(jìn)行資金分配，但不同因素比重如何、每一因素應(yīng)當(dāng)獲得多少資源支持，并沒有科學(xué)定論，因此司法預(yù)算的編制的科學(xué)性與執(zhí)行的效果就難以保證。從對司法預(yù)算的編制需求角度和理解程度而言，只有法院才是最佳的司法預(yù)算編制主體，由其進(jìn)行司法預(yù)算編制工作更能體現(xiàn)預(yù)算效果。當(dāng)然，目前在以財(cái)政部門為預(yù)算編制主體的現(xiàn)實(shí)語境中，各法院的預(yù)算編制能力過于薄弱，許多法院的財(cái)務(wù)部門僅有2—3名工作人員負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作，且這些人員多數(shù)并非法律或會(huì)計(jì)專業(yè)出身，在由法院負(fù)責(zé)編制司法預(yù)算之后，法院的預(yù)算編制力量需要進(jìn)一步加強(qiáng)。各地方法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)科室力量的配備，做好本級法院收支計(jì)劃并報(bào)上級法院，最高人民法院與省高級法院應(yīng)當(dāng)成立專門的司法預(yù)算編制辦公室。

我國實(shí)行的是人民代表大會(huì)制，人民作為國家的主人對公共財(cái)政的收支計(jì)劃享有最終的決定權(quán)。因此，司法預(yù)算在經(jīng)由最高院或省高院編制完成后，應(yīng)當(dāng)經(jīng)全國人大或省級人大批準(zhǔn)后方能生效，且生效的司法預(yù)算在執(zhí)行過程中需要受到人大的監(jiān)督。也就是說，所謂的司法預(yù)算獨(dú)立，是為了防止行政干預(yù)司法而進(jìn)行的司法預(yù)算與政府預(yù)算分離、司法預(yù)算過程與政府干預(yù)的分離，而非指司法預(yù)算可以獨(dú)立于人大的審查和監(jiān)督之外。我國《憲法》規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，人民也就對司法權(quán)享有天然的監(jiān)督權(quán)。

4.司法預(yù)算應(yīng)當(dāng)向下傾斜，使司法事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配

糾紛解決是法院最主要的職能，因此司法預(yù)算的編制和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)與法院的職能相契合，最大限度地保障司法公正。由于我國長期以來的官本位文化形成了“權(quán)重位尊”的理念，使上級法院在人均司法支出上一直高于下級法院。而在實(shí)踐中，基層法院承擔(dān)了絕大多數(shù)案件的審判、調(diào)解和執(zhí)行工作，是解決司法糾紛的最前沿陣地，承擔(dān)了最多的司法事權(quán)，也應(yīng)當(dāng)是司法預(yù)算予以重點(diǎn)保障的部分。換句話說，司法預(yù)算經(jīng)費(fèi)的配比應(yīng)當(dāng)與法院的工作量相匹配，司法財(cái)權(quán)應(yīng)當(dāng)與司法事權(quán)相匹配，這就要求司法預(yù)算支出配比權(quán)重應(yīng)當(dāng)向下傾斜，向基層法院傾斜。

此外，司法預(yù)算應(yīng)當(dāng)首先強(qiáng)化辦案經(jīng)費(fèi)與司法工作人員的工資保障。*朱大旗、危浪平：《司法預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)以司法公正為基石》，《法學(xué)》2012年第1期。當(dāng)前法院系統(tǒng)的辦案經(jīng)費(fèi)與業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)之間有固定比例的搭配，但由于業(yè)務(wù)裝備的更新需要一定的周期，而案件數(shù)量的攀升導(dǎo)致辦案經(jīng)費(fèi)的需求大幅上升，一刀切地限定辦案經(jīng)費(fèi)與業(yè)務(wù)裝備費(fèi)的比例不十分科學(xué)，因此應(yīng)當(dāng)允許最高院、省高院二級司法預(yù)算部門根據(jù)具體情況合理安排，尤其對于基層法院的辦案經(jīng)費(fèi)要重點(diǎn)保障?；鶎臃ü俟ぷ髁看?、待遇低已是不爭的事實(shí)，而由財(cái)政部門控發(fā)公務(wù)員工資的做法給法官待遇的提升設(shè)置了更多障礙，在“央—省”二階司法預(yù)算模式的構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)收回對法院工作人員工資支出的執(zhí)行權(quán)限，切實(shí)提高法官待遇，尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，不同級別的法官工資差距也不應(yīng)當(dāng)過大。