吳 濤 楊繼瑞

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)金融業(yè)有了很大發(fā)展。但是，金融業(yè)發(fā)展中客觀存在的金融資源分配不均、金融市場(chǎng)發(fā)育不全等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)金融業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展，也引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中正式提出了“發(fā)展普惠金融”的決定，這被社會(huì)各界視為普惠金融首次正式進(jìn)入國(guó)家決策層的視野。

普惠金融(inclusive finance)是針對(duì)傳統(tǒng)金融存在的缺陷而發(fā)展起來(lái)的一種新理念，其目的在于推進(jìn)金融資源的合理配置，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的差距懸殊現(xiàn)象；其本質(zhì)是讓更多的人口、更廣泛的地區(qū)享受金融業(yè)發(fā)展的成果。普惠金融明確了我國(guó)未來(lái)金融業(yè)的發(fā)展目標(biāo)與方向,也是針對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)金融體系現(xiàn)存弊端而提出的重要解決方案。系統(tǒng)梳理這些弊端及其影響，探討我國(guó)普惠金融的實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)于推動(dòng)當(dāng)前我國(guó)金融業(yè)更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)和整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平再上一個(gè)新的臺(tái)階，具有非常重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、普惠金融的發(fā)展歷程及內(nèi)涵解析

普惠金融源于15世紀(jì)意大利一些修道士為抑制當(dāng)時(shí)盛行的高利貸而推出的公益性信貸業(yè)務(wù)。18世紀(jì)初，愛(ài)爾蘭民間也出現(xiàn)了類(lèi)似的通過(guò)捐贈(zèng)財(cái)物而向貧困農(nóng)戶(hù)提供無(wú)抵押零息小額貸款的“貸款基金組織”。19世紀(jì)20年代，愛(ài)爾蘭政府又對(duì)這些公益性“貸款基金組織”進(jìn)行了規(guī)范和商業(yè)化改造，使其成為能夠持續(xù)為低收入群體發(fā)放貸款的小額信貸機(jī)構(gòu)。此后，歐洲其他國(guó)家也開(kāi)始借助郵政等公用事業(yè)系統(tǒng)擴(kuò)大在農(nóng)村地區(qū)的小額儲(chǔ)蓄和支付服務(wù)，其中最為典型的是德國(guó)的熱菲森(Raiffeisen)信用合作社。20世紀(jì)70年代，孟加拉、巴西等發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始出現(xiàn)了以村社小組成員之間互相承擔(dān)連帶擔(dān)保責(zé)任的小額貸款模式。*參見(jiàn)焦瑾璞：《構(gòu)建普惠金融體系的重要性》，《中國(guó)金融》2010年第10期。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，受?chē)?guó)際減貧運(yùn)動(dòng)的影響，傳統(tǒng)“小額貸款”模式開(kāi)始向?yàn)榈褪杖肴后w提供全面金融服務(wù)的“微型金融”模式過(guò)渡。

2005年，聯(lián)合國(guó)在“國(guó)際小額信貸年”會(huì)議上正式推出普惠金融概念，并動(dòng)員與會(huì)專(zhuān)家起草了《普惠金融體系藍(lán)皮書(shū)》；同時(shí)，又在日內(nèi)瓦舉行了全球關(guān)于普惠金融的啟動(dòng)大會(huì)。此后，普惠金融被聯(lián)合國(guó)和世界銀行在世界范圍內(nèi)大力推行。2006年，中國(guó)小額信貸聯(lián)盟正式將普惠金融概念引進(jìn)國(guó)內(nèi)。2012年6月，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤在墨西哥舉辦的二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上專(zhuān)門(mén)就普惠金融與國(guó)家發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行了全面論述。這是中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第一次在公開(kāi)場(chǎng)合正式使用普惠金融概念。

從普惠金融的發(fā)展歷程來(lái)看，其與幫助創(chuàng)造就業(yè)、增加居民收入的小額信貸和微型金融有著密切關(guān)系。但是，普惠金融又與后兩者有著重要差異。小額信貸主要側(cè)重于向低收入客戶(hù)群體提供貸款；微型金融則是向低收入客戶(hù)群體提供包括借貸、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)以及轉(zhuǎn)賬結(jié)算在內(nèi)的綜合金融服務(wù)。普惠金融則突破了小額信貸、微型金融過(guò)度偏向社會(huì)福利的觀念和行為模式，一方面強(qiáng)調(diào)為廣泛的社會(huì)群體提供融資、投資和保險(xiǎn)在內(nèi)的全面金融服務(wù)；另一方面強(qiáng)調(diào)將金融效率與公平有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)可持續(xù)的營(yíng)利性。因此，普惠金融更符合當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際。

總體來(lái)看，普惠金融的內(nèi)涵特征主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是公平化的金融服務(wù)理念。普惠金融最初是針對(duì)因金融資源分配不均、社會(huì)貧富分化加劇等問(wèn)題而提出的新金融發(fā)展理念。因此，普惠金融關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的包容性。*參見(jiàn)何德旭、苗文龍：《金融排斥、金融包容與中國(guó)普惠金融制度的構(gòu)建》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2015年第3期。具體而言，它要通過(guò)金融資源的合理配置，消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡以及由此產(chǎn)生的社會(huì)貧富兩極分化現(xiàn)象。二是金融服務(wù)對(duì)象的廣泛化。要實(shí)現(xiàn)公平化金融服務(wù)理念,就必須消除金融特權(quán)，讓更加廣泛的人群和更加廣闊的地區(qū)分享金融業(yè)發(fā)展的成果。三是金融供給主體的多元化。面對(duì)廣泛的服務(wù)對(duì)象，普惠金融需要讓多元化的金融供給主體參與到金融服務(wù)中來(lái)。既要突出正規(guī)金融的主體地位，又要兼顧到其他類(lèi)型金融主體的輔助功能；注重發(fā)揮政策性金融與商業(yè)性金融的協(xié)同作用。四是金融產(chǎn)品與服務(wù)內(nèi)容的多樣化。為了滿(mǎn)足廣泛化服務(wù)對(duì)象的金融需求，普惠金融要求多元化的金融供給主體充分利用現(xiàn)代科技，設(shè)計(jì)多樣化的金融產(chǎn)品，既要提供傳統(tǒng)的存貸、結(jié)算等金融服務(wù)，又要不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式。

總之，實(shí)現(xiàn)普惠金融的過(guò)程，是一個(gè)向更加廣泛的人群和更加廣闊的地區(qū)開(kāi)放金融市場(chǎng)、推進(jìn)金融服務(wù)的過(guò)程。然而，這一過(guò)程面臨種種障礙與挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)實(shí)現(xiàn)普惠金融的主要障礙

1.商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的“金融排斥”

普惠金融強(qiáng)調(diào)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，每個(gè)人無(wú)論貧富，都應(yīng)該享有平等的獲得金融服務(wù)的機(jī)會(huì)和權(quán)利。然而，市場(chǎng)化金融體制下，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)往往以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在這一目標(biāo)約束下，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)普遍傾向于高凈值客戶(hù)。低收入社會(huì)群體、交通及通訊設(shè)施落后地區(qū)的居民往往由于缺乏必要的資產(chǎn)抵押和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而被商業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)排除在服務(wù)對(duì)象之外。這就是一種典型的“金融排斥”現(xiàn)象。

“金融排斥”在我國(guó)農(nóng)村金融業(yè)市場(chǎng)化改革過(guò)程中表現(xiàn)得尤為突出。從1998年到2006年，包括農(nóng)行在內(nèi)的我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行就逐步開(kāi)始撤離農(nóng)村市場(chǎng)，這期間共撤并了三萬(wàn)多個(gè)縣及縣以下的分支機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)。*參見(jiàn)中國(guó)人民銀行農(nóng)村金融服務(wù)研究小組：《中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告》，北京：中國(guó)金融出版社，2008年。這是因?yàn)檫@些金融機(jī)構(gòu)都普遍認(rèn)為農(nóng)業(yè)屬典型的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),具有生產(chǎn)周期長(zhǎng)、對(duì)自然條件依賴(lài)性強(qiáng)、抗御災(zāi)害能力弱等特征,而且農(nóng)村信用環(huán)境差,貸款發(fā)放后沒(méi)有安全保障。

“金融排斥”現(xiàn)象直接導(dǎo)致了我國(guó)金融市場(chǎng)金融產(chǎn)品的供給不足，并使眾多具有發(fā)展?jié)摿Φ目蛻?hù)如中小微型企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)戶(hù)等群體被排斥在正規(guī)金融服務(wù)對(duì)象之外，而只能通過(guò)非正規(guī)的金融途徑獲得其需要的金融服務(wù)。然而，非正規(guī)金融服務(wù)存在較高的交易成本和不可持續(xù)性，這就使得我國(guó)金融市場(chǎng)本身的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大，金融排斥現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。

以利率市場(chǎng)化改革為例，我國(guó)政府希望通過(guò)商業(yè)銀行數(shù)量的增加和金融業(yè)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)降低貸款利率，進(jìn)而降低社會(huì)群體獲得金融服務(wù)的門(mén)檻。然而，由于為數(shù)眾多的商業(yè)銀行為了爭(zhēng)奪存款資源，普遍選擇以發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品的形式變相高息攬儲(chǔ)，結(jié)果導(dǎo)致實(shí)力較強(qiáng)的大銀行往往能夠支付較高的利息，從而使社會(huì)資金流向大銀行，最終削弱了做為普惠金融主力的中小銀行的信貸能力；同時(shí)，變相高息攬儲(chǔ)又導(dǎo)致商業(yè)銀行負(fù)債業(yè)務(wù)成本普遍上升，為了彌補(bǔ)高成本的利息支出，商業(yè)銀行又被迫通過(guò)提高貸款利率，即以一種“高進(jìn)高出”的方式來(lái)彌補(bǔ)負(fù)債業(yè)務(wù)成本。這都會(huì)使得廣大企業(yè)和個(gè)人被較高的融資成本排除在普惠金融體系之外；同時(shí)，由于能夠支付較高利率的客戶(hù)往往是高風(fēng)險(xiǎn)的客戶(hù)，這也使得銀行本身面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大。

2.政府監(jiān)管的錯(cuò)位

普惠金融是針對(duì)金融市場(chǎng)化中的“金融排斥”現(xiàn)象而提出的解決方案，而“金融排斥”又是金融市場(chǎng)本身無(wú)效性的重要表現(xiàn)。要消除這種無(wú)效性，需要通過(guò)政府對(duì)于金融市場(chǎng)的適度干預(yù)來(lái)完成。然而，受慣性思維、經(jīng)驗(yàn)不足等多方面因素的影響，政府對(duì)于金融市場(chǎng)的干預(yù)還存在嚴(yán)重的監(jiān)管錯(cuò)位現(xiàn)象。這具體表現(xiàn)為政府對(duì)于金融市場(chǎng)的“監(jiān)管越位”和“監(jiān)管缺位”；就“監(jiān)管越位”而言，主要表現(xiàn)為政府對(duì)于金融市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，這造成金融市場(chǎng)開(kāi)放不足、政企不分等問(wèn)題。比較典型的案例是，我國(guó)的股份制商業(yè)銀行在召開(kāi)股東大會(huì)或董事會(huì)之前，必須通知監(jiān)管機(jī)關(guān)派員列席的制度，*參見(jiàn)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)：《股份制商業(yè)銀行董事會(huì)盡職指引(試行)》第62條，2005年9月12日。這被業(yè)界普遍認(rèn)為是給金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管越位留下了空間。就“監(jiān)管缺位”而言，其主要表現(xiàn)是，由于缺乏健全的法律法規(guī)，政府對(duì)于金融市場(chǎng)主體的違規(guī)違法行為無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)管。比較典型的案例是目前市場(chǎng)關(guān)注度較高的南紡股份造假案，對(duì)于這家連續(xù)5年財(cái)務(wù)造假、連續(xù)6年虧損的上市公司，監(jiān)管機(jī)關(guān)僅僅罰款50萬(wàn)元便結(jié)案。*參見(jiàn)包興安：《財(cái)務(wù)造假頻現(xiàn) 南紡股份案拷問(wèn)懲治機(jī)制》，《證券日?qǐng)?bào)》2014年5月26日A02版。

政府對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管越位和缺位都會(huì)成為普惠金融實(shí)現(xiàn)的重大障礙。監(jiān)管越位將導(dǎo)致我國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)放的空間有限，金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新不足，金融市場(chǎng)的活力受到嚴(yán)重束縛，無(wú)法為異質(zhì)性社會(huì)群體提供差異化、全方位的金融服務(wù)。而監(jiān)管缺位則將使得金融市場(chǎng)缺乏公平的市場(chǎng)交易規(guī)則，交易各方的合法利益無(wú)法得到有效保護(hù)，而這最終又將導(dǎo)致整個(gè)金融市場(chǎng)陷入運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大、環(huán)境惡化、金融市場(chǎng)主體積極性減弱、金融市場(chǎng)缺乏活力的惡性循環(huán)怪圈。

3.社會(huì)信用體系的缺失

金融市場(chǎng)的健康運(yùn)行要求市場(chǎng)交易各方嚴(yán)格按照金融市場(chǎng)的基本交易規(guī)則開(kāi)展交易活動(dòng)，而社會(huì)信用體系是交易規(guī)則的核心要素。普惠金融倚重于社會(huì)信用體系有兩個(gè)原因，首先，傳統(tǒng)金融的質(zhì)抵押增信模式將大量的社會(huì)群體排斥在正規(guī)金融之外，普惠金融要突破這一模式的缺陷，大力推廣信用融資模式，就必須依賴(lài)交易主體對(duì)信用規(guī)則的遵守；其次，普惠金融所服務(wù)的社會(huì)弱勢(shì)群體本身所包含的信用風(fēng)險(xiǎn)較大。普惠金融要在這種環(huán)境下具有可持續(xù)性，就必須完善社會(huì)信用體系。

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，完善的社會(huì)信用體系建設(shè)能夠有效地約束市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下經(jīng)濟(jì)人的“有限理性”，并成為金融產(chǎn)品普及范圍擴(kuò)大、程度提高的基礎(chǔ)。以美國(guó)為例，美國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)至今已有約200多年的時(shí)間，目前已經(jīng)建立了由行業(yè)征信系統(tǒng)、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、信用監(jiān)管以及信用保障與支持體系共同構(gòu)成的一套完整的信用管理體系。目前，美國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)已經(jīng)深入人心，缺乏信用記錄或信用記錄很差的企業(yè)和個(gè)人都很難在社會(huì)生存和發(fā)展。完善的社會(huì)信用體系建設(shè)也推動(dòng)了美國(guó)金融業(yè)的高度發(fā)展。*參見(jiàn)曾小平：《美國(guó)社會(huì)信用體系研究》， 吉林大學(xué)東北亞研究院博士學(xué)位論文，2011年，第55頁(yè)。

受目前我國(guó)金融交易主體信用觀念薄弱、信用文化教育缺乏、信用法律法規(guī)不完善等多種因素影響，我國(guó)金融交易主體信用違約事件發(fā)生的概率還很高，對(duì)金融市場(chǎng)的危害性也較大，并成為我國(guó)普惠金融發(fā)展的重大障礙。據(jù)中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)和中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)的調(diào)查，我國(guó)企業(yè)每年因?yàn)樾庞萌笔Ф鴮?dǎo)致的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6000億元，每年因逃廢債務(wù)而造成的直接損失約為1800億元。*參見(jiàn)陳啟明，秦林杰：《社會(huì)信用的解構(gòu)與整合》，北京：九州出版社，2009年，第172頁(yè)。

由于金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性，即使是局部的信用違約事件，也可能引發(fā)全局性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，并導(dǎo)致金融創(chuàng)新活動(dòng)的不可持續(xù)。以我國(guó)中小企業(yè)債券市場(chǎng)發(fā)展為例，為緩解我國(guó)中小企業(yè)融資難問(wèn)題，推動(dòng)中小企業(yè)直接融資市場(chǎng)的發(fā)展，2012年12月深交所、上交所陸續(xù)推出了中小企業(yè)私募債品種。但是，該產(chǎn)品發(fā)展不到兩年時(shí)間，市場(chǎng)上陸續(xù)出現(xiàn)了“13森源債”“ 13中森債”等多起債券違約付息事件。受這些信用違約事件影響，整個(gè)中小企業(yè)私募債的銷(xiāo)售出現(xiàn)了不同程度的困難局面。據(jù)Wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，與2013年同期相比，2014年深交所、上交所中小企業(yè)私募債備案注冊(cè)數(shù)量銳減約60%。因此，信用體系建設(shè)的滯后使作為我國(guó)普惠金融重要組成部分的中小企業(yè)債券市場(chǎng)陷入了新的發(fā)展困境。

4.金融知識(shí)未能普及

普惠金融要求金融機(jī)構(gòu)面對(duì)日益復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境，能夠有效、全方位地為社會(huì)各階層提供創(chuàng)新的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。而必要的金融知識(shí)儲(chǔ)備既是金融機(jī)構(gòu)提供創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ),也是廣大消費(fèi)者獲得全方位金融服務(wù)的必要條件。然而，目前我國(guó)金融市場(chǎng)交易主體金融知識(shí)的缺乏成了制約普惠金融實(shí)現(xiàn)的重大障礙。由于缺乏基本的金融知識(shí)儲(chǔ)備,廣大金融消費(fèi)者在進(jìn)行金融決策時(shí),難以對(duì)金融產(chǎn)品本身的風(fēng)險(xiǎn)予以識(shí)別，對(duì)金融產(chǎn)品的判斷和選擇能力下降，上當(dāng)受騙現(xiàn)象發(fā)生的概率較高。

導(dǎo)致上述問(wèn)題的主要原因是：首先，目前我國(guó)還缺乏對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行系統(tǒng)的金融知識(shí)培訓(xùn)的體系。金融專(zhuān)業(yè)被視為學(xué)科教育中的“顯學(xué)”，系統(tǒng)化的金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)教育還局限于少數(shù)人群。其次，從金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部來(lái)看，基于自身利益的考慮，為了保證金融產(chǎn)品的銷(xiāo)量，金融機(jī)構(gòu)的銷(xiāo)售人員往往會(huì)在金融產(chǎn)品銷(xiāo)售中做出自利性宣傳，這就使得消費(fèi)者缺乏對(duì)金融知識(shí)的全面了解。最后，目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)是金字塔型的，普遍存在工作人員崗位職責(zé)單一化、金融知識(shí)更新速度慢的現(xiàn)象。

三、實(shí)現(xiàn)普惠金融的主要路徑

1.對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行適度的宏觀調(diào)控

普惠金融的主要任務(wù)是為社會(huì)所有群體特別是被排斥在傳統(tǒng)或正規(guī)金融機(jī)構(gòu)體系之外的廣大中低收入階層提供金融服務(wù)。作為金融市場(chǎng)“守門(mén)人”的政府有責(zé)任與義務(wù)消除金融服務(wù)中的各種歧視和不公平，為人們提供公平的金融服務(wù)機(jī)會(huì)。從成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府應(yīng)主要通過(guò)宏觀金融政策的制定來(lái)引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)持續(xù)地為貧困和低收入群體提供合適的金融產(chǎn)品和服務(wù)。在這一過(guò)程中，政府既要鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，又應(yīng)有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，首先，政府應(yīng)通過(guò)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)用多樣化的監(jiān)管政策工具，實(shí)施戰(zhàn)略導(dǎo)向監(jiān)管和信貸投向監(jiān)管，將商業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供普惠性金融產(chǎn)品和服務(wù)的程度嵌入監(jiān)管體系之中，與其再融資、評(píng)級(jí)考核相掛鉤。如美國(guó)政府就曾經(jīng)制定《社區(qū)再投資法》(CRA)，規(guī)定銀行業(yè)的評(píng)級(jí)考核指標(biāo)之一就是其在低收入社區(qū)及農(nóng)村提供的存貸款服務(wù)，以此來(lái)防止金融機(jī)構(gòu)或部門(mén)在低收入地區(qū)撤并機(jī)構(gòu)*參見(jiàn)柳立：《美國(guó)〈社區(qū)再投資法〉的實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示》，《金融時(shí)報(bào)》2010年5月17日005版。；其次，為防止商業(yè)金融機(jī)構(gòu)惡性競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的金融市場(chǎng)失靈問(wèn)題，政府可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)存貸款利率進(jìn)行適度的上限管制的經(jīng)驗(yàn)，限制商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的惡性競(jìng)爭(zhēng)；最后，政府還應(yīng)積極采用窗口指導(dǎo)、道義勸告、財(cái)政補(bǔ)貼等間接信用控制手段引導(dǎo)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與普惠性金融。

2.提高政策性金融的比例

社會(huì)弱勢(shì)群體無(wú)法有效地通過(guò)市場(chǎng)交易的方式從商業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得金融服務(wù)，這被認(rèn)為是“金融市場(chǎng)失靈”的表現(xiàn)形式之一。針對(duì)金融市場(chǎng)所具有的這種顯著的負(fù)外部性，政府有必要通過(guò)提高政策性金融的比例來(lái)糾正“市場(chǎng)失靈”。政策性金融的主要特征是政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)方式既不同于商業(yè)機(jī)構(gòu)的逐利性，又不同于財(cái)政的無(wú)償撥付，其主要是在政府的財(cái)政補(bǔ)貼或擔(dān)保下，以金融扶持的形式支持落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和弱勢(shì)群體發(fā)展。由于政策性金融所具有的準(zhǔn)公益屬性，其對(duì)于遏制金融排斥現(xiàn)象，彌補(bǔ)金融市場(chǎng)缺陷，健全和優(yōu)化金融體系功能具有重要作用。但是，由于目前我國(guó)政策性金融還存在資金來(lái)源不足、功能定位單一、業(yè)務(wù)范圍狹窄等問(wèn)題，政策性金融對(duì)我國(guó)發(fā)展普惠金融的貢獻(xiàn)還非常有限。因此，政府應(yīng)首先加快政策性金融機(jī)構(gòu)的改革力度，建立一個(gè)能夠有效整合政策性銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等的政策性金融支持系統(tǒng)，使政策性金融機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)，來(lái)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；其次，政府應(yīng)通過(guò)建立金融市場(chǎng)發(fā)展調(diào)節(jié)基金、減免稅收的方式，加大對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的資金扶持力度；最后，政府應(yīng)通過(guò)制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策促進(jìn)和引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在渠道網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)等方面加強(qiáng)與政策性金融機(jī)構(gòu)的合作，以發(fā)揮政策性金融與商業(yè)性金融的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。

3.促進(jìn)多層次金融市場(chǎng)建設(shè)

要有效克服政府在金融市場(chǎng)中的錯(cuò)位現(xiàn)象，就必須發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在我國(guó)金融市場(chǎng)資源配置中的決定性作用。金融市場(chǎng)對(duì)于優(yōu)化金融資源配置、提高資金使用效率、降低交易成本、規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)等具有重要作用。由于普惠金融所具有的服務(wù)對(duì)象的普遍性、差異化以及服務(wù)內(nèi)容的多樣化、全方位化等特征，有必要通過(guò)多層次金融市場(chǎng)體系的建設(shè)來(lái)滿(mǎn)足普惠金融的要求。多層次金融市場(chǎng)體系建設(shè)應(yīng)針對(duì)不同質(zhì)量、規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)程度的融資主體，開(kāi)發(fā)相應(yīng)的金融產(chǎn)品，細(xì)分和完善直接融資與間接融資、貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)與現(xiàn)貨市場(chǎng)、發(fā)行市場(chǎng)與流通市場(chǎng)、全國(guó)性金融市場(chǎng)與區(qū)域金融市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)與國(guó)際金融市場(chǎng)等各類(lèi)金融市場(chǎng)的建設(shè)。目前我國(guó)已經(jīng)初步形成了包括主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板在內(nèi)的多層次資本市場(chǎng)格局。這使處于不同發(fā)展階段的企業(yè)可以獲得融資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估等服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，未來(lái)我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分、開(kāi)放、完善我國(guó)各類(lèi)金融市場(chǎng)，使不同類(lèi)型和規(guī)模的金融市場(chǎng)供給方發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，為不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的投資者提供多種類(lèi)型的金融產(chǎn)品。同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)全國(guó)性和區(qū)域性的中小微企業(yè)債券市場(chǎng)、股權(quán)交易市場(chǎng)、農(nóng)村金融交易市場(chǎng)，使國(guó)有資本、民營(yíng)資本都能逐步在平等的條件下進(jìn)入各類(lèi)金融市場(chǎng)。

4.加快商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新

商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)是重要的微觀金融主體,實(shí)現(xiàn)普惠金融并不排斥商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。但是，它要求商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)加快自身轉(zhuǎn)型，擯棄“金融排斥”做法。要達(dá)到這一目的，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)就必須通過(guò)深入金融市場(chǎng)調(diào)查研究，遵循市場(chǎng)規(guī)律，開(kāi)展金融創(chuàng)新來(lái)予以實(shí)現(xiàn)。首先，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)商業(yè)模式與管理方法的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)普惠金融。如商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)可以通過(guò)入股或者控股小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等創(chuàng)新模式,在貧困地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，來(lái)逐步提高適合低收入群體需求的微型金融產(chǎn)品的比重。其次，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)普惠金融。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)可以積極探索差異化貸款機(jī)制，打破以不動(dòng)產(chǎn)抵押為核心的貸款抵押機(jī)制；應(yīng)創(chuàng)新產(chǎn)品定價(jià)模式，將貼息、保險(xiǎn)等因素納入貸款定價(jià)模型中綜合考慮，逐步降低貸款利率；在貸款金額、期限、擔(dān)保方式、利率等方面進(jìn)行合理化設(shè)計(jì)，將不同類(lèi)型的金融產(chǎn)品進(jìn)行整合，努力為各類(lèi)群體提供綜合性金融服務(wù)。最后，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)科技手段的創(chuàng)新，不斷開(kāi)發(fā)新的金融產(chǎn)品和服務(wù)，來(lái)滿(mǎn)足日益多樣化的金融市場(chǎng)需求。目前，互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展已經(jīng)引起了金融交易模式的深刻變革。未來(lái)一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將成為實(shí)現(xiàn)普惠金融的重要手段和工具。為此，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在有效管控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以及電信運(yùn)營(yíng)商的合作，重視互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在金融產(chǎn)品開(kāi)發(fā)中的運(yùn)用。但在創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)，要注意避免創(chuàng)新對(duì)金融市場(chǎng)秩序的破壞。

5.加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)

完善的社會(huì)信用體系是實(shí)現(xiàn)普惠金融的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，它有助于對(duì)融資者的違約行為形成約束和督促，并逐步提高整個(gè)社會(huì)的信用意識(shí)。社會(huì)信用體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，加快社會(huì)信用體系建設(shè)應(yīng)注重以下幾個(gè)方面的工作：

首先，應(yīng)加快信用法律法規(guī)的制定。完善的信用法律法規(guī)是社會(huì)信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)。信用法律法規(guī)建設(shè)有助于規(guī)范征信活動(dòng)，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，引導(dǎo)、促進(jìn)征信業(yè)健康發(fā)展。2013年3月15日，我國(guó)首部征信業(yè)法規(guī)——《征信業(yè)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)正式開(kāi)始實(shí)施?！稐l例》的出臺(tái)解決了征信業(yè)發(fā)展中無(wú)法可依的問(wèn)題。但是，《條例》在細(xì)化非法獲取、非法提供、非法使用、出售個(gè)人信息等不當(dāng)行為的法律責(zé)任，明確對(duì)涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和國(guó)家安全等特殊信息的保護(hù)措施方面，還需要進(jìn)一步完善。

其次，應(yīng)加快全國(guó)統(tǒng)一完整的企業(yè)和個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)。目前，我國(guó)政府職能部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)從各自的工作出發(fā)，建立了自己的征信數(shù)據(jù)庫(kù)。人民銀行在銀行信貸登記咨詢(xún)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上建立了全國(guó)企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)；2014年，國(guó)家工商總局建立了公示市場(chǎng)主體的登記、備案和監(jiān)管等信息的全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。但是，這些數(shù)據(jù)庫(kù)在數(shù)據(jù)的數(shù)量、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和口徑等方面還存在較大的差異。為適應(yīng)普惠金融的要求，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)應(yīng)在金融機(jī)構(gòu)、政府、行業(yè)協(xié)會(huì)等多個(gè)部門(mén)的協(xié)作推動(dòng)下，按照一定的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)和個(gè)人等信用主體的信用信息進(jìn)行全面采集、核實(shí)、整合，盡快建立以實(shí)現(xiàn)信用信息互聯(lián)互通、全面共享為目標(biāo)的社會(huì)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)。在社會(huì)信用體系建設(shè)中特別應(yīng)將過(guò)去被正規(guī)金融機(jī)構(gòu)排斥在外的階層的信息，如村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等機(jī)構(gòu)的貸款信息納入到全國(guó)統(tǒng)一的征信系統(tǒng)。再次，政府應(yīng)抓緊建立信用服務(wù)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，積極發(fā)展專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)征信機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)征信市場(chǎng)的監(jiān)督管理，適當(dāng)降低設(shè)立征信機(jī)構(gòu)的門(mén)檻，鼓勵(lì)民間資本和私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入征信服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為培育信用服務(wù)行業(yè)提供體制保障。最后，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)信用文化和懲戒機(jī)制建設(shè)。社會(huì)信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)是信用文化和信用觀念的培養(yǎng)。政府、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)借助媒體、金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)等各種渠道，大力宣傳信用交易規(guī)則和誠(chéng)信原則，培養(yǎng)企業(yè)和個(gè)人的信用意識(shí)與信用觀念。為了強(qiáng)化信用主體守信有益、失信受罰的理念，政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)完善對(duì)信用違約主體的懲戒機(jī)制。通過(guò)法律法規(guī)約束信用主體，使其自覺(jué)地堅(jiān)持正確的經(jīng)營(yíng)理念和商業(yè)價(jià)值導(dǎo)向，進(jìn)而保證金融市場(chǎng)交易步入良性循環(huán)軌道，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

6.大力普及金融知識(shí)

對(duì)于廣大的金融消費(fèi)者而言，獲得充分的金融知識(shí)是獲得普惠金融服務(wù)的前提；對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，獲得充分的金融知識(shí)則是提供創(chuàng)新普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國(guó)家金融發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，金融知識(shí)普及對(duì)于提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)金融市場(chǎng)整體生態(tài)環(huán)境優(yōu)化具有重要作用；同時(shí)，也有助于培養(yǎng)社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí),使其更準(zhǔn)確地理解金融政策，并成為金融市場(chǎng)的重要約束力量。金融知識(shí)的普及是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性社會(huì)工程,其對(duì)象的廣泛性和知識(shí)的專(zhuān)業(yè)性決定了推進(jìn)這項(xiàng)工作首先需要金融監(jiān)管部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、新聞媒體、社區(qū)組織等的通力合作。在這一過(guò)程中，金融知識(shí)普及渠道的建設(shè)非常關(guān)鍵。國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)表明，學(xué)校是普及金融知識(shí)、提高金融消費(fèi)者素養(yǎng)的重要渠道。美國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在高中實(shí)施強(qiáng)制性金融教育的州，年輕人的儲(chǔ)蓄水平會(huì)更高、并有更科學(xué)的理財(cái)計(jì)劃。2003年10月，英國(guó)金融管理局成立了“金融能力指導(dǎo)委員會(huì)”,專(zhuān)門(mén)針對(duì)英國(guó)中小學(xué)實(shí)行了“學(xué)習(xí)金融知識(shí)”(Learning Money Matters ) 計(jì)劃,以更有效、更直接地提高未成年人的金融能力。*參見(jiàn)劉丹等：《普及金融教育的國(guó)際比較及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2013 年第26 期。2011年，俄羅斯也制定了金融掃盲國(guó)家戰(zhàn)略，計(jì)劃投入資金1.13億美元用于“金融掃盲5年(2011年7月-2016年6月)計(jì)劃”。該計(jì)劃已經(jīng)制定了學(xué)校兒童和成人的金融核心競(jìng)爭(zhēng)知識(shí)框架，開(kāi)展了關(guān)于15歲年齡段高中學(xué)生的金融知識(shí)水平調(diào)查和國(guó)民金融行為調(diào)查，編寫(xiě)了針對(duì)目標(biāo)人群的培訓(xùn)資料，并培養(yǎng)了一大批培訓(xùn)人才隊(duì)伍。*參見(jiàn)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)合作部課題組：《普惠金融發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒》，《中國(guó)農(nóng)村金融》2014年第1期。除學(xué)校外，金融機(jī)構(gòu)也是普及金融知識(shí)的另一個(gè)重要渠道。由于與具體的金融業(yè)務(wù)聯(lián)系更加緊密，由金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的金融知識(shí)普及會(huì)更加務(wù)實(shí)和有針對(duì)性。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用其網(wǎng)點(diǎn)渠道優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展形式多樣的金融知識(shí)宣傳活動(dòng)，使金融知識(shí)的普及常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化，以擴(kuò)大金融知識(shí)的普及范圍。在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境下,各類(lèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用各種媒體網(wǎng)絡(luò)資源，有目標(biāo)、有組織、有重點(diǎn)地加強(qiáng)對(duì)低收入群體的金融知識(shí)培訓(xùn)與技術(shù)技能培訓(xùn)。政府應(yīng)有效整合各種資源，加強(qiáng)對(duì)金融知識(shí)普及效果的檢查力度，保證金融知識(shí)普及的可持續(xù)性。