許 韜
當前我國社會呈現(xiàn)出社會利益與價值日趨多元、社會結構與認知快速變遷、社會矛盾與沖突不斷凸現(xiàn)、社會管理與規(guī)范愈顯落后等諸般境況。各種社會階層、利益群體不斷成長并彼此互動、相互糾葛,利益格局不斷調(diào)整并此消彼長、相互博弈,其間蘊涵著各種協(xié)調(diào)與不協(xié)調(diào)、穩(wěn)定與不穩(wěn)定、和諧與不和諧的因素,充斥著承繼與創(chuàng)新、借鑒與融合、斗爭與妥協(xié)的糾結。社會轉型之前,國家作為管理社會的唯一主體,藉由各種公共機構行使管控之權能,并與社會公眾形成自上而下的控制關系。進入社會轉型期,隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展,推動了國家與社會的切割與分離,逐漸喚醒并增強了人們的權利、平等意識和自由、法治觀念,民主政治的發(fā)展催生并推進了人權保障與權力制約的活動,從而迫切要求政府及各職能部門進行社會管理創(chuàng)新。這是十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的時代背景,亦是政府行政模式從傳統(tǒng)的“單一中心-服從”的管控模式邁向“多中心-合作”的治理模式的根本原因。
1.治理理論的興起
各國政府在20世紀大都經(jīng)歷了大規(guī)模擴張的歷程,Kerrine等學者甚至幻想國家最終會成為“所有社會服務的唯一提供者”*參見Kerrine Theodore M,Neuhaus Richard John.Mediating Structure:A Paradigm for Democratic Pluralism. In the Annals of the American Academy of Political and Social Science,1979 (446),pp.10-18.。但政府規(guī)模的持續(xù)性擴張導致難以負荷的財政壓力,政府公共服務的供給又無法滿足社會不斷增長的需求,勉力維持的公共壟斷與福利國家就此走向歷史的終結。20世紀后期,隨著全球化浪潮和結社革命所引發(fā)的社會力量全面崛起,各國由此開始了重塑政府的改革運動,通過特許、委托、外包等多種社會化、市場化途徑,拓展渠道吸納和鼓勵社會成員積極參與到公共事務中來,以應對日趨增多的社會問題,實現(xiàn)多中心治理(Polycentric Governance)的格局。
與此相應的是治理理論的興起,“其有機融合了各種競爭性理論,突破‘國家是權力和資源的壟斷者’的既定思維,致力于探索地方力量、民間力量、個體力量崛起,及其引發(fā)的公私領域界線模糊、國家和社會事務組織和運行方式變化,以及因之產(chǎn)生的國家角色和政府職能的更張”*江必新、王紅霞:《社會治理的法治依賴及法治的回應》,《法制與社會發(fā)展》2014年第4期。。概言之,治理理論的興盛是對過去福利國家和全能政府的深刻反思,對結社革命和全球化浪潮的有效回應,對代議民主與傳統(tǒng)管控模式缺陷的理論完善。
2.治理理論的基本內(nèi)涵
1989年世界銀行首次在現(xiàn)代意義上使用治理危機(crisis in governance)一詞描述當時非洲的情形,此后治理便從政治研究領域逐步蔓延開來,“在許多語境中大行其道,以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”*鮑勃·杰索普:《治理的興起及其失敗的風險:以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》,《國際社會科學雜志》1999年第2期。。學界試圖對治理作出概念的厘清,但莫衷一是。比較經(jīng)典的論述來自全球治理委員會于1995年所作的定義,即“治理是各種公共的或私人的機構在管理共同事務時所采用的方式總和,也是在調(diào)和各種沖突和利益矛盾時采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”*參見俞可平:《全球治理引論》,《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。。
對各種治理概念進行梳理,大致可做如下歸納:(1)多元化主體。治理理論旨在建立以政府為主導,其他參與者為主體的多元治理模式,形成“權威的合理化、結構的離異化以及大眾參政化”*塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠華等譯,北京:三聯(lián)書店,1989年,第32頁。的局面。就此,政府與公眾之間不再是一種基于官僚科層的單向的命令服從架構,而是致力于建構一種基于互信平等的雙向的合作伙伴關系。(2)社會化改造。治理強調(diào)政府是公共資源的最大占有者與支配者,卻非大包大攬的壟斷者,倡導政府轉變職能,通過多種市場化、社會化形式,將公益性、自我服務性強的公共事項交由合適的社會成員承擔。由此導致公私領域邊界的日益模糊,以及公共責任由國家、政府向企業(yè)、社會以及公民個人的逐步轉移。(3)善治目標。治理是一個可持續(xù)的發(fā)展過程,最終目標是實現(xiàn)從善政到善治的轉變。善治比善政更強調(diào)民主元素,要求政府必須以民為本(people centered),通過一種公開透明、平等協(xié)商的利益表達渠道與行政行為過程,達到公平正義、和諧美滿、民主法治的理想圖景。(4)治理有效。治理是為彌補國家和市場失靈而提出的一套公共管理新技術。但治理并非是對國家權威和市場配置資源的否定,而是有益補充,旨在借由社會承接政府和市場都“不該做”或者“做不好”的事情,以重構國家、市場、社會之間的關系,使三者在法治基礎上各盡其能、互通有無,達致資源配置的“帕累托最優(yōu)”。(5)以民為本。作為一種民主模式,治理實際上是國家權力向社會回歸、還政于民的過程,以公共利益最大化為價值取向,通過傾聽民聲、吸納民智、回應民意,獲取公眾的自愿合作和對權威的自覺認同,實現(xiàn)善治目標。
1.“國家治理現(xiàn)代化”的提出
任何有價值的觀念、理論都是歷史的產(chǎn)物,是對時代需求的回應。改革開放以來,我國在經(jīng)濟、政治、文化等領域取得巨大成就的同時,眾多社會問題和社會矛盾亦相應而生,成為“成長的煩惱”。諸如利益分配嚴重失衡,城鄉(xiāng)及地區(qū)差距日益擴大,弱勢群體權益訴求缺乏渠道等問題若不能有效解決,各種突發(fā)性、群體性事件也就在意料之內(nèi)、情理之中了?!皩嶋H上,當‘強勢群體’與‘弱勢群體’這樣的區(qū)別第一次出現(xiàn)在中國官方話語(2001年3月的九屆全國人大五次會議《政府工作報告》)和大眾傳媒中時,抽象的‘人民’概念就開始裂變,既有的整體主義國家理論和權力一元化的國家治理結構就開始被重新審視,不同群體的利益如何表達、如何協(xié)調(diào)之類的問題就被提上議事日程?!?季衛(wèi)東:《通往法治之路 社會的多元化與權威體系》,北京:法律出版社,2014年,第3頁。同時,前期市場化改革將社會從一個強大的國家安排中解放出來,但脫離了組織和單位依附的個體,在日趨陌生化、市場化的社會中又顯得無所適從,陷入一種“本體性焦慮”。作為應對,近年來黨和政府一直倡導和推動“公民的有序參與”,形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的治理格局,目的即是通過轉變政府職能,增設或拓寬制度化的利益表達管道和公眾參與機制,以制度定格程序,以程序確保參與,以參與實現(xiàn)權利,將公眾智慧與國家智能結合起來,將個體利益與社會福祉協(xié)調(diào)起來,以破除社會管理的困局。
在此基礎上,黨的十八大第一次明確提出國家治理的命題,黨的十八屆三中全會則進一步提出推進“國家治理現(xiàn)代化”,這是對“怎樣治理社會主義社會這一全新社會形態(tài)”以及“怎樣使得中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型”等重大歷史命題的科學回答,也是對黨領導下的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的總體安排。在此思路指引下,我國行政模式發(fā)展也開始駛向全新的治理型行政模式階段,與傳統(tǒng)行政模式分道揚鑣。
2.治理型行政模式與傳統(tǒng)行政模式的分野
從歷史發(fā)展脈絡看,中國社會大體經(jīng)歷了“統(tǒng)治-管理-治理”的行政模式轉換。*參見許韜:《“治理型”公安行政執(zhí)法新模式的生成與展開》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2014年第6期。統(tǒng)治模式的核心在于“統(tǒng)”,強調(diào)權力專斷,國家統(tǒng)制一切,拒絕來自個人的挑戰(zhàn)。管理模式的核心在于“管”,講求權力主體單一,以自上而下的管控為主,開始部分允許個人挑戰(zhàn)行政權力的合法性。治理模式的核心則在于“治”,推崇權力主體多元,致力于建立在市場、法治、公益和認同基礎上的政民互動、協(xié)作共治。
統(tǒng)治與管理一般可統(tǒng)歸于前治理模式,共有的典型特征便是權力的“任性”。雖然在管理模式下國家專斷色彩較之統(tǒng)治模式有所淡化,開始重視法制建設,承認個人自由與權利,但兩者在權力運行上均體現(xiàn)出主體單一、由上到下、路徑單向和強調(diào)服從等特點。在“單一中心-服從”的前治理模式下,一旦受到來自個人的挑戰(zhàn),國家就會習慣性地對挑戰(zhàn)者進行壓制,而不是稀釋挑戰(zhàn)的力量或者“招安”挑戰(zhàn)者,更不必說通過談判協(xié)商實現(xiàn)一種互利共生。*參見章劍生:《我國行政模式與現(xiàn)代行政法的變遷》,《當代法學》2013年第4期。治理則是對統(tǒng)治和管理的揚棄,表現(xiàn)為“多中心-合作”的行政模式,強調(diào)參與、協(xié)商與自治,“是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側重于交互聯(lián)動再到致力于合作共贏而實現(xiàn)善治的思想革命;是一次政府、市場、社會從配置的結構性變化引發(fā)現(xiàn)實的功能性變化再到民主參與的主體性變化的制度型塑”*江必新:《實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化》,引自人民網(wǎng)http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2013-12/03/nw.D110000renmrb_20131203_1-02.htm,2015年4月5日。。
治理的構成要素應當是基于一種可實現(xiàn)的“效治”,一種符合文明價值的“善治”,一種實現(xiàn)公平正義效果的“法治”,*應松年:《加快法治建設促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,《中國法學》2014年第6期。由此生成一種以“公眾參與、法治思維、程序正義、治理有效”為基本表征的治理型行政模式。
1.公眾參與
治理型行政模式的推行,究其實質就是政府尊重社會力量(無論強大與否,無論來自何方),制度化釋放社會活力,在行政過程中積極引導公眾理性參與、溝通對話,實現(xiàn)民意的“最大公約數(shù)”。在我國,公眾參與具有憲法與法律依據(jù),*如憲法第2條規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務?!币彩巧鐣髁x的本質要求。發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性,必須堅持以人為本,堅持人民主體地位,發(fā)揮人民首創(chuàng)精神,堅持問政于民、問需于民、問計于民,廣泛發(fā)動各類社會主體參與治理或進行自治。
實踐證明,如果缺乏參與,公眾對政府的信任度就會降低,甚至質疑政府行為的意圖,即使真的出于公益,公眾也可能認為“必有隱情”。治理型行政模式通過在行政過程中確保參與權落實這一民主方式,可以有效化解政府與公眾之間的矛盾和誤解,提升合法性。“合法性意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度。這種態(tài)度認為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的”*邁克爾·羅斯金:《政治科學》,林震譯,北京:華夏出版社,2001年,第5頁。。行政合法性來源于社會公眾的內(nèi)心感受與評價,而公眾的參與則從根源上確保了這種合法性,即通過向行政過程注入?yún)f(xié)商溝通、說理申辯、批評建議等民主元素,滿足公眾參與性訴求,從而使行政活動及其結果在此基礎上得以實現(xiàn)“自我合法化”。同時,圍繞民意訴求進行政府與公眾之間以及公眾之間的利益表達、互動、增益,可以實現(xiàn)“公民的期望決定政府政策的設計藍圖,公民的需求決定政府公共產(chǎn)品和服務的供給內(nèi)涵,公民的滿意度決定政府政策執(zhí)行的成效,公民的評價決定政府政策的變遷方向”*吳玉宗:《服務型政府建設之現(xiàn)狀研究》,《行政與法(吉林省行政學院學報)》2004年第11期。的良性循環(huán)。當然,在一個利益日益多元化的轉型社會中,公眾參與本身并非最終目的,而是藉由參與這種形式、手段和過程使國家的管理服務諸功能最大化、最優(yōu)化,以此實現(xiàn)轉型社會的利益整合和秩序維護。
2.法治思維
黨的十八屆三中全會明確指出“堅持依法治理,加強法治保障,運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”??梢姡ㄖ嗡季S是進行社會治理的基本思維方式,其強調(diào)客觀而非主觀,強調(diào)理性而非激情,強調(diào)民主而非專斷,強調(diào)程序而非恣意,強調(diào)穩(wěn)定持續(xù)而非反復無常,強調(diào)制約公權而非權力專橫,強調(diào)可預期性而非不可預測。*參見江必新:《法治現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容》,《行政管理改革》2014年第9期。法治思維克服了人治思維的任意與專斷,強調(diào)憲法法律至上和規(guī)則意識,權力必須有法律的授權與邊界,并按既定的規(guī)則和程序行事。
依法治理,不僅能夠為公眾參與提供管道,還能有效規(guī)范行政權力,為社會提供穩(wěn)定的預期。在此意義上,法治思維與運動式治理格格不入。運動式治理是國家治理的一種非常規(guī)化、非制度化的手段,其畢其功于一役的特點往往忽視了法治價值訴求,破壞其他參與主體的合法預期,導致短時間內(nèi)可能有效,卻僅僅是沉淀社會問題而未真正解決社會矛盾。在社會治理中倡行法治思維,有助于克服政府習慣性的運動式治理思路,超越“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短視和“擺平就是水平”的庸俗化行政,使參與各方能夠在“合法預期”(legitimate expectation)的基礎上采取較為長期的行動,使社會運行更加穩(wěn)定有序。
3.程序正義
公平正義是社會主義的本質要求,也是治理現(xiàn)代化的價值取向。政府必須在行政過程中牢固樹立公平正義的理念,努力將公平正義具體化、實然化。公平正義的實現(xiàn)取決于公平的利益表達過程,作為一種程序性權利的公眾參與,通過程序設計與制度安排把社會利益融入治理之中,提供了實現(xiàn)這一目標的最佳路徑。
依據(jù)耶魯大學泰勒教授關于公正程序的描述*參見Tom R,Tyler.Legitimacy and Criminal Justice:The Benefits of Self-Regulation.Ohio State Journal of Criminal Law Fall:319(2009).,治理型行政模式下的程序至少應包含如下要素:(1)話語(voice),即相對人有權參與整個行政過程,并有充分機會表達觀點、陳述申辯。特別要注意通過制度化的解決方案,讓弱勢群體有意愿、也有能力發(fā)出聲音,改變其在利益表達和實現(xiàn)上的無助狀態(tài),防止一場看似公正的治理盛宴因為弱勢群體的缺席而成為政府或強勢群體的集體狂歡。(2)中立(neutrality),即整個行政過程公開透明、不偏不倚、公正可信。行政機關必須有效保障相對人的知情權,充分告知其作出決定的法律依據(jù)、法定理由以及具體內(nèi)容等。(3)尊重(respect),即行政機關行使權力應當謹慎理性、體現(xiàn)人性溫情。在行政過程中展現(xiàn)可親近性是程序正義的關鍵所在,行政機關要改進簡單粗放的行為方式,尊重相對人的人格和尊嚴,關心相對人的處境并在法律許可范圍內(nèi)盡可能地采取勸說、指導、調(diào)解、和解等柔性手段,努力尋求各方利益的交叉點與平衡點,實現(xiàn)損害最小化、效益最大化的共贏局面。(4)信任(trust),即行政機關在行為過程中不可恣意,應當尊重和保護個人對行政行為所引起的合法期待,嚴格按程序辦事,同樣情形同等處理,唯有如此,才能使人們愿意與行政機關合作,從而展現(xiàn)出行政合法性與權威性。在此意義上,治理模式下的程序正義呈現(xiàn)出工具主義的特征,追求法治的形式正義與實體正義的統(tǒng)一才是其最終歸宿。
4.治理有效
所謂治理有效,簡單說就是治理帶來的好處,包括治理主體設置合理、資源互補,治理過程科學有序、便捷高效,治理結果效益優(yōu)化、惠及各方等要素?!爸卫淼男Ч^是一種系統(tǒng)性、整體性的效果,它是對局部效果與全局影響、短期功效與長遠福祉、整體利益和整體不利之間進行權衡評價的結果?!?江必新、王紅霞:《社會治理的法治依賴及法治的回應》,《法制與社會發(fā)展》2014年第4期。治理理論的興起本身就是為了回應傳統(tǒng)管理模式滯后于現(xiàn)實需求的矛盾,因此治理的核心目標及其正當性基礎必然是治理的有效?!罢且孕Ч麨閷?,使治理擺脫了政府單一主體單一權威的思維束縛,各類社會組織和公民,只要有助于治理效果的達成,都應當納入社會治理中來。正是以效果為導向,使治理跳脫了單向支配命令服從的控制方式,它要求在治理技術和治理方法上不拘一格”*徐勇:《GOVERNANCE:治理的闡釋》,《政治學研究》1997年第1期。。
在公共事務中,政府的積極作為有時并不一定是最有效的,必須與社會公眾密切合作,因為“它們都掌握著某些重要的資源”*Saidel J.Resource Interdependence:The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organization.Public Administration Review.1991,51(6),pp543-553.。資源互補是合作的邏輯前提,公眾參與需要政府的資金與制度支持,而政府的政策制定與執(zhí)行也需要公眾的參與和配合。合作的過程除了簡單的資源交換外,還通過參與主體的優(yōu)勢重組與資源整合,創(chuàng)造出“整體大于各部分之和”*Lasker Roz D,Weiss E S,Miller R.Partnership Synergy:A Practical Framework for Studying and Strengthening the Collaborative Advantage.The Milbank Quarterly, 2001,79(2).的效果。實踐證明,人民群眾中蘊藏著無限的智慧和力量,在行政中如果能夠善聽民意、善借民智、善用民力,就能推動政府良好行政;但如果奉行法治工具主義思路,單純依靠政府權力,排斥社會力量參與,主觀孤立地進行決策和行事,結果很可能造成行政失當。同時,公眾的參與能有效預防或降低行政過程中非理性因素的影響。透過協(xié)商溝通、意見表達,社會成員對行政決定往往具有更高的共識性、更強的包容性,行政運行往往更為順暢、更能夠得到接受與認可。當然,在行政過程中,即便引入民主參與,行政機關與相對人之間也并不總是能夠默契合拍、意見一致;相反,基于各自的利益權衡,行政機關很可能會不采納相對人的意見,相對人也可能不認同行政機關的決定。*參見許韜:《“治理型”公安行政執(zhí)法新模式的生成與展開》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2014年第6期。但是,由于相對人在行政過程中權利得到尊重,意見得到表達,訴求得到回應,故即使會有不同看法,也相對容易遵守與服從該決定。這正是治理型行政模式較之于傳統(tǒng)模式更為有效的表現(xiàn)所在。
1.差別有序,明確各類參與主體的定位
黨中央確定的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的治理方針,已然清晰勾勒出我國治理主體的關系圖譜,即“黨委領導、政府主導”下的多元主體治理格局——黨委、政府、社會、公眾各就其位,差別有序;領導、負責、協(xié)同、參與各司其職,各具功效。政府雖然不再壟斷公共管理與服務,但在黨的領導下承擔著國家治理的核心職責,發(fā)揮著“掌舵”的作用,肩負著執(zhí)行國家法律法規(guī)、履行公共職責、監(jiān)督其他治理主體活動的重要使命。中國與西方不同,并沒有經(jīng)歷過一個長期的社會分化過程,社會自治力量才剛剛萌芽,在能夠真正站立起來與政府平等互動之前,還需要國家長時間的引導、扶持與規(guī)范。歷史與現(xiàn)實決定了我國強勢政府主導下的多中心治理格局。
政府必須高度重視、積極引導社會公眾的參與,特別是組織化參與的方式。在現(xiàn)代社會,公眾有組織的活動主要通過兩種形式開展:以地域為基礎的社區(qū)形式;以共同利益和愛好為基礎的社會組織形式。相較于社區(qū)治理的日趨成熟,我國社會組織的發(fā)展明顯滯后,行政化、營利化、非法化、邊緣化等問題還較為嚴重,遠不能滿足政府轉型和公眾參與的需要。對此,黨和政府需要從封閉轉向開放,從管制轉向培育,從猜疑轉向鼓勵,從審批轉向備案,從微觀干預轉向宏觀指導,加強規(guī)范各類社會組織的制度建設,使其在參與過程中能夠有法可依、有章可循;同時,通過公共財政、稅收優(yōu)惠、政府購買等一系列政策措施來積極培育發(fā)展社會組織,實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會組織良性互動,推進自律自治、形成社會認同、促進多元融合。需要注意的是,政府要充分尊重社會組織的獨立性,使社會組織保持一種嵌入的自主性(embedded autonomy),既與政府合作交融、互相倚靠,又相對獨立、不被吸納。
2.建構機制,確保公眾參與行政的實體有效
通過科學合理的機制設計,使社會公眾有動力和熱情參與治理活動,公眾在參與過程中得到充分的尊重和權利實現(xiàn),公眾批評建議監(jiān)督等憲法性權利能夠得到有效落實,治理效果得到極大提升。主要包括:
第一,激勵機制。在治理型行政模式下,“理想化的圖景應當是:公眾作為權力的本源所屬者和公共資源的享用者,參與既是每個人的權利,也是每個人的責任。但除非法律有明確規(guī)定,否則公眾的參與不是強制性的,即公民有權利去參與行政,也可以放棄或怠于行使,本身都不構成對法律的違反”*參見許韜:《治道變革與公眾參與:轉型時期中國警務革新的法學審視》,北京:中國政法大學出版社,2012年,第200頁。。同時,長期以來,由于受“官本位”等傳統(tǒng)理念束縛,政府往往靠強制手段對社會進行管控,把公眾當做被動的接受者;公眾也因長期以來受政府、所在單位等權力機關的安排,已經(jīng)習慣了接受者的角色分配,缺乏自主性和自治性。因此,行政機關必須轉變觀念,通過多樣化、實效化的激勵機制,培育公眾參與的積極性與主動性,提升公眾參與的能力與水平,形成和諧的參與文化與氛圍,促進公眾參與由動員型向自主型轉變。第二,公開機制。沒有公開,公眾就無法了解何時決策、為何決策、是否決策,也無法對行政活動及其效果進行評價和監(jiān)督,也就不能對行政過程進行實質性參與。所以,治理型行政模式成功與否、深入與否、有效與否的關鍵,即在于政府與社會公眾之間互信的有無與程度大小,而公開則是建立和加深互信的良方。因此必須重視公開機制的安排,依法公開與公眾有利害關系的信息,包括行政依據(jù)、程序、進度、結果等,用公眾看得見的方式消除對行政不法不公的顧慮。第三,責任機制。威廉·沃爾特斯明確指出,建立真正可以妥當處理利益與權力分配及落實究責的機制,是治理成功與否最重要的因素。*參見陳嫈郁:《治理理論與國家職能的辯證:英國觀點》,《政治科學論叢》2012第3期。依法治理必然是一種責任治理,要求行政機關必須權責一致,積極引導公民有序、有效的參與,并承擔起應有的服務、規(guī)范、保障、監(jiān)管等職責。特別是在社會化過程中,應當建立健全可追溯的責任承擔和問責機制,提升監(jiān)管的法治效能,制度化地防范委托機關以社會化為借口放松對受托方的監(jiān)管或推諉逃避自身職責。第四,回應機制。行政機關必須對公眾需求和呼聲進行積極、有效的回應,讓公眾感受到參與的作用與價值,這是避免參與形式化的關鍵所在。為此,行政機關在決策過程中要主動了解社情民意、善于整合信息、分析問題,同時積極與利益相關人溝通、做好解釋與反饋工作,特別是不采納公眾意見時,一定要說明不采納的理由。*參見許韜:《治道變革與公眾參與:轉型時期中國警務革新的法學審視》,北京:中國政法大學出版社,2012年,第222-227頁。只有這樣,治理型行政模式才會真正具有民意基石與強大生命力。
3.依法治理,推動公眾參與行政的全面深化
通過良法的治理,能夠破除現(xiàn)存的制度性瓶頸和缺漏,為公眾參與提供渠道,為治理主體的交互行為提供行為規(guī)則和合法預期,為治理中出現(xiàn)的問題提供解決思路和救濟方案。就公眾參與具體行政過程而言,我國目前的公眾參與基本體現(xiàn)在行政活動具體實施階段,還處于較為初級的層次。有觀點認為,公眾參與機制屬于一種事中控制機制,只作用于行政裁量權的實施過程中。*參見熊文釗、鄭愛林:《行政裁量權的程序控制:以公眾參與機制為中心》,《中國行政法學會2009年年會論文集》,第724頁。事實上,就規(guī)范行政行為的視角來看,公眾參與可以超越事中,實踐于事前或事后。與此相應的程序性制度安排,是在堅持行政公開原則、充分保障公眾參與權的基礎上,做到“居中落實、前后延伸”,具體而言:
一方面,全面落實事中的告知、理由說明及陳述申辯制度。在最大限度內(nèi)賦予公眾更多程序性權益,將國家權力轉化為公眾參與和知情決策的權利。另一方面,建立健全全過程的聽證論證、評估監(jiān)督、集體討論、合法性審查等制度,鼓勵專家和普通公眾參與行政的全過程,消解與防范行政機關恣意任性所造成的危害,確保權力運行合理合法。傳統(tǒng)的行政運作模式依賴經(jīng)驗、習慣甚至是決策者的個人偏好,導致決策失效、失誤、失范等諸多問題。我國政府及各部門應有效借助專家學者、科研院校等社會精英資源,參與對行政全過程的評估、論證與咨詢,推動行政科學化和專業(yè)性水平。同時,普通公眾的參與能夠有效彌補專家理性的不足,提供一種“以社會力量制約國家權力”的途徑,以民主化途徑規(guī)范行政權力的行使,防止執(zhí)法不公、違法行政、濫用權力等情況出現(xiàn),以構建起理性互動的平衡狀態(tài)和制約機制。