蔣 源

一、問(wèn)題的提出

社會(huì)轉(zhuǎn)型期的利益多元化與價(jià)值取向多樣化使得社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜，社會(huì)治理任務(wù)日益艱巨。在社會(huì)變遷的過(guò)程中，結(jié)構(gòu)分化作為主要形式之一，主要通過(guò)兩個(gè)機(jī)制對(duì)現(xiàn)代化產(chǎn)生影響，即社會(huì)分工和專業(yè)化組織對(duì)生產(chǎn)效率的促進(jìn)作用，以及社會(huì)角色多元化對(duì)個(gè)體個(gè)性化塑造的影響。*孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。其結(jié)果就是對(duì)規(guī)范、專業(yè)、高效和優(yōu)質(zhì)化的社會(huì)管理及公共服務(wù)提出了更高的要求。然而，受到“重權(quán)力歸屬、輕權(quán)力運(yùn)作”*趙聚軍：《“重權(quán)力歸屬、輕權(quán)力運(yùn)作”傳統(tǒng)的形成及其對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府發(fā)展的影響》，《重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。的傳統(tǒng)政治文化影響，中國(guó)政府在社會(huì)管理層面仍然過(guò)于粗糙，缺乏“過(guò)程意識(shí)”；雖然工作勤奮，但往往依賴于以往積累的施政經(jīng)驗(yàn)，缺乏規(guī)范性、靈活性、精確性的治理技術(shù)，這導(dǎo)致政府管理活動(dòng)的隨意性過(guò)強(qiáng)，使其工作的連續(xù)性無(wú)法得到有效保障。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注粗放式行政思維對(duì)政府發(fā)展與施政效果帶來(lái)的阻滯作用，并著眼于將源自于企業(yè)管理的精細(xì)化理念引入政府管理之中。其中，大部分學(xué)者的主要關(guān)注點(diǎn)集中于從行政效能的角度闡釋政府精細(xì)化管理的內(nèi)涵，認(rèn)為政府精細(xì)化管理應(yīng)主要包括過(guò)程細(xì)節(jié)化、手段專業(yè)化、效果精益化、成本精算化等方面；在實(shí)施的過(guò)程中具備“精、細(xì)、準(zhǔn)、嚴(yán)”四個(gè)主要特征。*參見(jiàn)溫德誠(chéng)：《政府精細(xì)化管理》，北京：新華出版社，2007年；麻寶斌：《政府社會(huì)管理精細(xì)化初探》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期；劉明君、劉天旭：《細(xì)化管理與基層政府治理創(chuàng)新——以桃園模式為例，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2010年第4期；陸志孟、于立平：《提升社會(huì)治理精細(xì)化水平的目標(biāo)導(dǎo)向與路徑分析》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2014年第13期。但是，這些研究視域大多傾向從管理主義的角度分析政府精細(xì)化管理的特征與實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)社會(huì)管理領(lǐng)域的相關(guān)問(wèn)題沒(méi)有給予足夠的重視。即使有個(gè)別學(xué)者對(duì)社會(huì)管理中的粗放式管理問(wèn)題進(jìn)行了探討，但是仍然沒(méi)有跳出“政府中心論”的思維邏輯，忽視了轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)力量在推動(dòng)地方治理轉(zhuǎn)型方面的能動(dòng)作用。

實(shí)際上，精細(xì)化社會(huì)治理的相關(guān)研究和實(shí)踐大多只觸及了政府管理的工具層面，對(duì)當(dāng)前深化社會(huì)體制改革背景下精細(xì)化治理的發(fā)展定位及建設(shè)導(dǎo)向缺少解析，使得分析往往停留在表面，缺乏深層次的中心議題。因此，在現(xiàn)有研究和改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)精細(xì)化社會(huì)治理的定位、內(nèi)涵進(jìn)行厘清，從中探索社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向,成為深化理論研究和推動(dòng)實(shí)踐改革的必然。

二、精細(xì)化社會(huì)治理的兩層次定位：政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)治理轉(zhuǎn)型

首先需要明確的是，提升社會(huì)治理的精細(xì)化程度，并不意味著政府對(duì)一切社會(huì)事務(wù)事必躬親，而是要在職能轉(zhuǎn)變的前提下，明確政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域和限度，通過(guò)內(nèi)在改進(jìn)和外部協(xié)作的方式，推動(dòng)社會(huì)管理過(guò)程規(guī)范化和服務(wù)效果的精致化。另一方面，以精細(xì)管理服務(wù)的方式深化政府職責(zé)調(diào)整，會(huì)相應(yīng)帶動(dòng)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等多元主體的行為邊界和相互關(guān)系發(fā)生變化，這又為社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和方式調(diào)整創(chuàng)造了新條件。由此可見(jiàn)，社會(huì)精細(xì)化治理的定位是政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理轉(zhuǎn)型兩個(gè)層次的統(tǒng)一。其中，由于政府職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化社會(huì)治理的前提條件，因此屬于核心型定位；而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型則更多是政府職能轉(zhuǎn)變之下的延伸，因此是精細(xì)化社會(huì)治理的延伸型定位。

1.核心型定位：對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)

當(dāng)前，政界和學(xué)界對(duì)現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)形成了共識(shí)，但是對(duì)如何加快政府職能轉(zhuǎn)變還較為缺乏有效的理論研究和實(shí)踐支持。精細(xì)化治理理念為深化政府職責(zé)配置提供了技術(shù)路徑方面的選擇。

首先，精細(xì)化治理是政府職能轉(zhuǎn)變的題中之義。以精細(xì)化理念作為指導(dǎo)，首先要基于深刻理解現(xiàn)代政府職責(zé)配置的基本特征，*于丹：《杭州市精細(xì)化管理調(diào)研報(bào)告》，朱光磊等主編：《中國(guó)政府發(fā)展研究報(bào)告》(2014)，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，第294頁(yè)。了解政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的一般界限，在此基礎(chǔ)之上更具規(guī)范性、更細(xì)致地行使社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)。精細(xì)化社會(huì)治理，并不意味著政府加強(qiáng)對(duì)所有社會(huì)事務(wù)的直接管理。只有從理念上明確了服務(wù)型政府是“有邊界的政府”，才能努力實(shí)現(xiàn)政府行為的收放有度，實(shí)現(xiàn)“有所為”和“有所不為”相結(jié)合。政府也只有在明確自身職責(zé)范圍的前提下，才能將工作做精做細(xì)。反過(guò)來(lái)，精細(xì)化管理理念也可以為深化政府職能轉(zhuǎn)變提供新的路徑。由此可見(jiàn)，精細(xì)化治理理念和政府職能轉(zhuǎn)變?cè)诮ㄔO(shè)方向上具有一致性和互促性。

其次，精細(xì)化治理是對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的理念深化。服務(wù)型政府是現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)導(dǎo)向。在理論研究和地方實(shí)踐中，人們多將關(guān)注點(diǎn)聚焦在服務(wù)型政府建設(shè)的福利性特征方面，而對(duì)其實(shí)現(xiàn)的條件性——現(xiàn)代化的管理基礎(chǔ)*朱光磊等著：《服務(wù)型政府建設(shè)規(guī)律研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013年，第50-55頁(yè)。卻沒(méi)有形成一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)從理念到實(shí)踐的轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)突出現(xiàn)代化管理的基礎(chǔ)性作用。比如，通過(guò)強(qiáng)化電子政務(wù)建設(shè)，一方面倒逼政府調(diào)整部門職責(zé)，優(yōu)化工作運(yùn)行流程；另一方面，以增強(qiáng)便利性的方式提升社會(huì)民眾對(duì)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的“用戶體驗(yàn)”，同時(shí)也為無(wú)縫隙社會(huì)管理創(chuàng)造了條件?？傊?xì)化治理通過(guò)創(chuàng)新管理技術(shù)的方式，彌合了服務(wù)型政府建設(shè)中的“福利”與“便利”兩種功能之間的縫隙，也為政府職能轉(zhuǎn)變從理念向?qū)嵺`的深化提供了技術(shù)路徑。

2.延伸型定位：為社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供新的增長(zhǎng)點(diǎn)

從改革的前提和次序的角度來(lái)看，轉(zhuǎn)變政府職能，合理配置政府職責(zé)，既是精細(xì)化治理的基礎(chǔ)條件，也是改革的核心定位。在此基礎(chǔ)之上，地方政府通過(guò)激活多元社會(huì)主體的力量，在與社會(huì)雙向互動(dòng)中不斷深化、細(xì)化其對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，為社會(huì)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式創(chuàng)新奠定了一定的理念基礎(chǔ)和主體條件。因此，為社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供新的增長(zhǎng)點(diǎn)，成為了精細(xì)化治理的延伸型定位。

首先，精細(xì)化治理是對(duì)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的機(jī)制性創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)，政府改革都習(xí)慣于依靠頂層設(shè)計(jì)，聚焦于體制層面的變革，但對(duì)其運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題始終缺乏必要的關(guān)注。但是，任何宏觀體系框架的變革往往伴隨著巨大的成本，并且受到原有體制慣性的阻滯而難以推進(jìn)。精細(xì)化治理則為社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供了一個(gè)新的突破點(diǎn)。它聚焦于社會(huì)管理和公共服務(wù)的過(guò)程改進(jìn)和質(zhì)量提升，通過(guò)各個(gè)領(lǐng)域工作業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、管理服務(wù)方式轉(zhuǎn)變等機(jī)制創(chuàng)新，提升社會(huì)公眾對(duì)政府管理和服務(wù)行為的滿意度。此外，精細(xì)化治理突出以社會(huì)需要和滿意程度作為改進(jìn)管理流程和服務(wù)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，修正傳統(tǒng)的自上而下的官本位行政思維。通過(guò)這些持續(xù)性的微觀創(chuàng)新，不斷積累有助于體制架構(gòu)調(diào)整的積極因素，最終提升社會(huì)治理的宏觀效益。

其次，精細(xì)化治理是對(duì)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的“工具提升”。隨著政府職能轉(zhuǎn)變步伐加快，地方政府已經(jīng)有意識(shí)地制作自己在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的“權(quán)力清單”，將本該由社會(huì)管理和服務(wù)的事項(xiàng)歸還給社會(huì)。但是，在創(chuàng)新政府與社會(huì)互動(dòng)機(jī)制，搭建雙方互動(dòng)平臺(tái)等方面還滯后于“權(quán)力的劃分”階段。精細(xì)化治理從過(guò)程建設(shè)和科學(xué)管理的層面為增加政府與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)會(huì)提供了可操作的工具。比如，在北京等一些城市開(kāi)展的以“無(wú)縫隙社會(huì)管理”為目標(biāo)的“網(wǎng)格化社區(qū)管理”，在加強(qiáng)社會(huì)控制和提升服務(wù)即時(shí)性的同時(shí)，增加了民眾反饋意見(jiàn)、政府溝通民意的互動(dòng)渠道。此外，在實(shí)踐中，地方政府已經(jīng)將社會(huì)參與納入精細(xì)化治理的程序設(shè)計(jì)中。比如，杭州的“湖濱晴雨”民意采集工作制度，“新三位一體”績(jī)效考評(píng)制度等，都從程序設(shè)計(jì)上對(duì)政府與社會(huì)的共生與共治進(jìn)行了有益探索，通過(guò)在治理環(huán)節(jié)引入社會(huì)參與的形式，倒逼政府改進(jìn)工作方式，提升社會(huì)治理活動(dòng)的規(guī)范化與細(xì)節(jié)化水平。

綜上所述，推動(dòng)社會(huì)治理精細(xì)化的建設(shè)，既回應(yīng)了政府職責(zé)調(diào)整的需要，又為社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提供了新的增長(zhǎng)點(diǎn)。只有從這兩個(gè)層次定位出發(fā)，才能更為深刻和立體地理解精細(xì)化社會(huì)治理的建設(shè)定位。

三、“技術(shù)-服務(wù)”：精細(xì)化社會(huì)治理提升的應(yīng)然導(dǎo)向

精細(xì)化的理念最早由日本企業(yè)在20世紀(jì)50年代提出，之后被推廣到其他國(guó)家的企業(yè)乃至政府管理領(lǐng)域。精細(xì)化管理主要是指通過(guò)規(guī)則的系統(tǒng)化和具體化，運(yùn)用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)作和持續(xù)運(yùn)行的管理方式。*劉明君、劉天旭：《精細(xì)化管理與基層政府治理創(chuàng)新——以桃園模式為例》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。但是，社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性和轉(zhuǎn)型社會(huì)的不確定性，決定了政府進(jìn)行社會(huì)管理無(wú)法像企業(yè)管理一樣，可以僅通過(guò)政府內(nèi)部行政流程優(yōu)化和技術(shù)手段提升等工具層面的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)良性治理目標(biāo)。尤其對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)偏重于經(jīng)濟(jì)改革而忽視社會(huì)建設(shè)的中國(guó)地方政府來(lái)說(shuō)，新型社會(huì)治理體制必須摒棄將效率作為政府的主導(dǎo)行為準(zhǔn)則的觀點(diǎn)，同時(shí)還需改變社會(huì)管理的全能主義模式。*周曉紅：《社會(huì)治理體制改革的路徑創(chuàng)新》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2014年4期。結(jié)合現(xiàn)有對(duì)政府精細(xì)化管理的研究成果，以及前文對(duì)精細(xì)化治理“兩層次目標(biāo)定位”的分析可以得知，現(xiàn)階段中國(guó)地方政府要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的精細(xì)化提升，除了要關(guān)注政府行政流程和管理技術(shù)層面的優(yōu)化之外，還要對(duì)不斷成長(zhǎng)壯大的多元化社會(huì)力量予以重視。

因此，可以從兩個(gè)維度對(duì)精細(xì)化社會(huì)治理進(jìn)行解讀：一方面，要在行政管理的程序與技術(shù)上多做努力，做到以科學(xué)管理促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。另一方面，要在增強(qiáng)社會(huì)訴求回應(yīng)性方面下功夫，增強(qiáng)政府與社會(huì)主體的互動(dòng)，以社會(huì)參與提升地方治理和公共服務(wù)供給的靈敏度和細(xì)致化程度。第一個(gè)維度是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化社會(huì)治理的技術(shù)路徑維度，第二個(gè)維度則體現(xiàn)了精細(xì)化社會(huì)治理的主體維度和“以服務(wù)促管理”的價(jià)值導(dǎo)向。因此，精細(xì)化社會(huì)治理應(yīng)該是“技術(shù)”與“服務(wù)”兩個(gè)維度的統(tǒng)一。

1.技術(shù)維度：變“總體支配”為“技術(shù)治理”

改革以來(lái)的中國(guó)，不再像前30年那樣沿循著某種總體性支配的方式來(lái)組織社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，或者通過(guò)群眾性的規(guī)訓(xùn)、動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)來(lái)調(diào)動(dòng)政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸領(lǐng)域的各種力量。*孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。但是，“總體支配”所包含的“重統(tǒng)治、輕管理”的施政思維仍然映射在當(dāng)前的行政管理和社會(huì)管理之中。主要表現(xiàn)為，一些地方政府官員簡(jiǎn)單地將社會(huì)管理等同于維穩(wěn)，關(guān)注社會(huì)運(yùn)行失序之后的應(yīng)急管理，忽視日常性的、基礎(chǔ)性的管理和服務(wù)工作建設(shè)。再加上政府改革長(zhǎng)期聚焦于職能、機(jī)構(gòu)和組織變化等體制層面的改革設(shè)計(jì)，忽視了行政流程、服務(wù)方式和工作態(tài)度等管理技術(shù)層面的創(chuàng)新和突破。

相比于宏觀層面的“總體性支配”改革思路，“技術(shù)化治理”主要指的是政府通過(guò)流程再造和機(jī)制創(chuàng)新等過(guò)程要素的改進(jìn)，變“經(jīng)驗(yàn)式管理”為“常規(guī)化治理”的理念和行動(dòng)，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型提升。

首先，精細(xì)化社會(huì)治理應(yīng)突出行政流程再造和機(jī)制創(chuàng)新。需要明確的是，社會(huì)治理的精細(xì)化提升更多的是一個(gè)管理的過(guò)程性問(wèn)題，而不是體制層面的問(wèn)題。這就需要改革的設(shè)計(jì)者對(duì)行政流程再造，管理服務(wù)人員態(tài)度改善，管理工具創(chuàng)新等微觀要素的改進(jìn)予以重視，尤其要強(qiáng)調(diào)管理和服務(wù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在精細(xì)化社會(huì)治理中的突出作用。實(shí)現(xiàn)了程序化和規(guī)范化的政府治理事務(wù)，對(duì)于普通民眾而言,意味著他們和政府打交道時(shí)能夠?qū)φ^(guò)程和管理效果建立合理的預(yù)期，并在此基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)對(duì)公共行政的有效監(jiān)督。此外，公共服務(wù)提供環(huán)節(jié)的程序化設(shè)計(jì)，能夠使每一項(xiàng)具體事項(xiàng)都有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)、可操作、可檢查、可測(cè)評(píng)，為各部門、環(huán)節(jié)、成員、工作單元之間分工有序與銜接配合提供了制度依據(jù)，有助于降低各環(huán)節(jié)鏈接的相互損耗。

其次，精細(xì)化社會(huì)治理對(duì)治理工具的專業(yè)化、科學(xué)化提出了新的要求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，社會(huì)分工和組織專業(yè)化程度也日益增進(jìn)，各行業(yè)專業(yè)人才的涌現(xiàn)使得外行指導(dǎo)內(nèi)行的局面被打破。政府社會(huì)管理的各個(gè)系統(tǒng)也只有運(yùn)用專業(yè)化管理隊(duì)伍和采取科學(xué)化的管理手段，才能及時(shí)有效地回應(yīng)民眾日益增長(zhǎng)的品質(zhì)化生活需求。比如，杭州市上城區(qū)的“平安365”社會(huì)服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，可以將群眾反映的需求或建議由“網(wǎng)格”聯(lián)絡(luò)人按照標(biāo)準(zhǔn)化的要求提交網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)的“聯(lián)動(dòng)處置中心”根據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)確定受理部門，確保每一個(gè)要求都有回應(yīng)。天津市濱海新區(qū)“行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)”利用“云計(jì)算”和“虛擬服務(wù)器”技術(shù)，對(duì)街鎮(zhèn)行政執(zhí)法依據(jù)、職權(quán)范圍、執(zhí)法程序等情況進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督，并通過(guò)平臺(tái)向社會(huì)公示。這表明，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的普及既對(duì)政府集成化、信息化的治理提出了新的要求，同時(shí)也為準(zhǔn)確化、可及化、便捷化的全覆蓋式管理服務(wù)創(chuàng)造了條件。

第三，精細(xì)化社會(huì)治理體現(xiàn)了靈活適應(yīng)的價(jià)值導(dǎo)向。從字面意義理解，精細(xì)化本身就是一個(gè)不斷完善、精益求精的過(guò)程。它體現(xiàn)了一種價(jià)值追求，即力求使社會(huì)管理和公共服務(wù)的各單元和各運(yùn)行環(huán)節(jié)在原有基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)、提升和優(yōu)化。在這個(gè)價(jià)值理念的引導(dǎo)下，地方政府應(yīng)當(dāng)警惕盲目照搬其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)和一刀切式的粗放式思維，更加主動(dòng)地開(kāi)拓和積累切合地方文化傳統(tǒng)和發(fā)展水平的“巧實(shí)力”，從而奠定一個(gè)地方獨(dú)特的、可持續(xù)的良性社會(huì)管理模式。

2.服務(wù)維度：變“單向管制”為“雙向互促”

中國(guó)一些先進(jìn)地區(qū)的精細(xì)化社會(huì)治理實(shí)踐表明，社會(huì)管理層面要取得引人注目的創(chuàng)新成果，關(guān)鍵不僅取決于這些地區(qū)的行政規(guī)范化和管理信息化水平，還取決于這些技術(shù)路徑在多大程度上回應(yīng)了基層社會(huì)治理的實(shí)際需要。在多元社會(huì)治理力量并存的條件下，社會(huì)治理已經(jīng)不再是一個(gè)政府“少干預(yù)”和“不代替社會(huì)”去開(kāi)展行動(dòng)的問(wèn)題，而是一個(gè)政府如何去與多元社會(huì)治理主體共同開(kāi)展行動(dòng)的問(wèn)題。*張康之：《論主體多元化條件下的社會(huì)治理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。精細(xì)化社會(huì)治理一方面需要通過(guò)政府—社會(huì)“雙向互動(dòng)”來(lái)提供可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，另一方面可以通過(guò)民眾參與來(lái)豐富社會(huì)管理形式，填補(bǔ)政府“職責(zé)空白”，形成政府與社會(huì)相互補(bǔ)充的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。

首先，在精細(xì)化社會(huì)治理過(guò)程中，技術(shù)的功能是更好地服務(wù)而不單純?yōu)榱斯苤?。社?huì)精細(xì)化治理以民眾的實(shí)際需求和生活體驗(yàn)作為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政流程再造和管理工具創(chuàng)新來(lái)改善政府與社會(huì)之間，社會(huì)成員之間的溝通聯(lián)系。只有圍繞社會(huì)做文章，才能即時(shí)發(fā)現(xiàn)并有針對(duì)性地填補(bǔ)社會(huì)管理中的問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)各種提升社會(huì)治理精細(xì)化水平的技術(shù)化措施與基層社會(huì)治理創(chuàng)新的有機(jī)銜接。在一些地方實(shí)踐中，提升政府社會(huì)管理效能的技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新已經(jīng)形成了有效的對(duì)接機(jī)制。比如，在杭州市的地方社會(huì)治理創(chuàng)新中，無(wú)論是“平安365”平臺(tái)，或是智能城管平臺(tái)，都將民眾的需求體驗(yàn)放在核心位置，體現(xiàn)了“技術(shù)+制度”的創(chuàng)新路徑。此外，那些涉及公共安全、社會(huì)保障等民生事務(wù)的部門尤其要重視將管理服務(wù)工作向基層下移，努力將管理和服務(wù)的觸角延伸至各自領(lǐng)域的最底層，以此提升社會(huì)管理服務(wù)工作的細(xì)致程度。

其次，社會(huì)參與在一定程度上填補(bǔ)了政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中的社會(huì)管理漏洞。政府職能轉(zhuǎn)變將逐漸改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全能型政府，將政府的主要職責(zé)向公共服務(wù)集中。但是，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，必然會(huì)存在相關(guān)社會(huì)管理和公共服務(wù)工作不到位、不細(xì)致的情況。多元化的社會(huì)主體為地方治理提供了創(chuàng)新的思想源泉和人力支持，這為打破僵化的行政體系、提高社會(huì)管理的滿意度以及減少政府管理成本提供了有效途徑。因此，推動(dòng)社會(huì)治理的精細(xì)化，不能僅局限于單一的政府主體，還有必要將社會(huì)性力量考慮進(jìn)來(lái)。一方面，要堅(jiān)持以服務(wù)型政府建設(shè)為主軸，從民眾的實(shí)際需求角度創(chuàng)新與完善社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的具體戰(zhàn)略；另一方面，要著眼于改革的協(xié)同化推進(jìn)，變單向性的政府管制模式，為“雙向互動(dòng)”的社會(huì)共治模式，發(fā)揮社會(huì)主體在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型中的補(bǔ)充功能。

綜上所述，在推進(jìn)社會(huì)精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，技術(shù)和服務(wù)兩個(gè)維度的建設(shè)缺一不可。技術(shù)維度主要是回應(yīng)了過(guò)程和工具層面的轉(zhuǎn)型要求，而服務(wù)維度則適應(yīng)了治理主體和治理方式調(diào)整的目標(biāo)?！耙苑?wù)促管理”是社會(huì)治理精細(xì)化建設(shè)的價(jià)值方向，而“治理工具創(chuàng)新”則是提升服務(wù)效益和實(shí)現(xiàn)成本控制的手段和方法。精細(xì)化社會(huì)治理需要政府和社會(huì)力量在相互支持配合的條件下，更多地做好日常的、基礎(chǔ)性的服務(wù)和管理工作。這需要結(jié)合科學(xué)管理與有效互動(dòng)兩個(gè)維度，樹(shù)立“寓管理于服務(wù)，以服務(wù)促管理”的治理理念。

四、精細(xì)化社會(huì)治理的發(fā)展思路

“技術(shù)-服務(wù)”引導(dǎo)下的社會(huì)治理精細(xì)化建設(shè)，要求我們既要重視探索和建立深化社會(huì)管理體制改革的技術(shù)路徑，又要注重構(gòu)建“技術(shù)”與“社會(huì)復(fù)合治理”的互促機(jī)制，最終服務(wù)于社會(huì)大眾。但是，社會(huì)治理的精細(xì)化轉(zhuǎn)型還受到粗放式行政文化、社會(huì)發(fā)育程度、信息化管理工具成熟度等因素的制約。因此，可以通過(guò)培育社會(huì)治理的“精細(xì)文化”，構(gòu)建“精明行政”體系，構(gòu)筑多元主體治理格局，建立現(xiàn)代信息技術(shù)與基層社會(huì)治理的互促機(jī)制等方式，推動(dòng)粗放式社會(huì)管理向精細(xì)化社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型提升。

1.培育社會(huì)治理的“精細(xì)文化”

理念引導(dǎo)行動(dòng)，“精細(xì)文化”是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化社會(huì)治理的先導(dǎo)條件。一項(xiàng)社會(huì)治理創(chuàng)新方案能夠獲得令人矚目的成效，關(guān)鍵在于有與時(shí)俱進(jìn)的行政文化和切實(shí)可行的指導(dǎo)理念。因此，中國(guó)地方政府實(shí)施精細(xì)化社會(huì)治理的首要前提，是轉(zhuǎn)變粗放的“經(jīng)驗(yàn)式”管理文化，嘗試培育社會(huì)治理的精細(xì)治理理念。

為此，首先要深刻理解現(xiàn)代政府職責(zé)配置的基本特征。從政府發(fā)展的歷史進(jìn)程看，政府的政治統(tǒng)治職能呈現(xiàn)了隱性化的趨勢(shì)，而服務(wù)和管理職能則呈現(xiàn)了擴(kuò)大化的趨勢(shì)。這就意味著政府應(yīng)當(dāng)以“有所為有所不為”的理念引導(dǎo)其職責(zé)調(diào)整，在與市場(chǎng)和社會(huì)主體的持續(xù)性互動(dòng)過(guò)程中，不斷加深對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)職責(zé)邊界的認(rèn)識(shí)，在自己該管的范圍內(nèi)明確好分工，落實(shí)好責(zé)任，進(jìn)行好監(jiān)督。這成為政府細(xì)化和深化社會(huì)管理與公共服務(wù)的基本前提。

其次，警惕照搬經(jīng)驗(yàn)的一刀切式發(fā)展觀。以精細(xì)化理念作為指導(dǎo)，關(guān)鍵在于探索一條既符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，又具有地方特色的發(fā)展道路。因此，地方政府不能盲目照搬傳統(tǒng)或其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，而要以當(dāng)?shù)貧v史文化特色和現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平為基準(zhǔn)，積極主動(dòng)地探索地方特色和普遍規(guī)律相結(jié)合的發(fā)展路徑。

第三，精細(xì)文化的形成離不開(kāi)社會(huì)多元主體的共識(shí)凝聚。一個(gè)地區(qū)的社會(huì)治理文化要想獲得長(zhǎng)久的生命力，離不開(kāi)社會(huì)公眾的智慧貢獻(xiàn)和共識(shí)凝聚。只有合理吸收和反映當(dāng)?shù)囟嘣鐣?huì)主體的價(jià)值理念，才能制定出既“接地氣”又具有適應(yīng)性的社會(huì)發(fā)展思路和戰(zhàn)略。

2.以“精明行政”作為引導(dǎo)

在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，隨著社會(huì)治理復(fù)雜程度的加深，政府需要在相應(yīng)職責(zé)領(lǐng)域投入更多的資源，才能保障行政目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。但是，由于集約型發(fā)展觀念的深入推進(jìn)，人們對(duì)政府財(cái)政收支效益會(huì)予以更多關(guān)注。這就要求政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的需要，構(gòu)建“精明行政”*鄒宗根：《“微創(chuàng)新”：行政改革的路徑探索》，《云南社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。體系來(lái)化解治理目標(biāo)與投入成本之間的矛盾。

“精明行政”意味著政府在社會(huì)管理當(dāng)中，要強(qiáng)調(diào)“過(guò)程控制”與“結(jié)果控制”相結(jié)合。首先，要推動(dòng)行政流程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化是政府社會(huì)管理精細(xì)化的關(guān)鍵問(wèn)題。*麻寶斌：《政府社會(huì)管理精細(xì)化初探》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。在社會(huì)管理和公共服務(wù)過(guò)程中，對(duì)于操作層面的事宜，要盡量在同類管理和服務(wù)中統(tǒng)一作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以精細(xì)化的理念層層落實(shí)服務(wù)目標(biāo)。通過(guò)提升管理工具科學(xué)化和政策執(zhí)行規(guī)范化等方式，盡可能實(shí)現(xiàn)政府治理成本與社會(huì)效益的最優(yōu)匹配。

其次，實(shí)現(xiàn)治理資源的系統(tǒng)性統(tǒng)籌。精細(xì)化社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，強(qiáng)調(diào)不同工作人員和運(yùn)行環(huán)節(jié)之間的有效銜接和協(xié)同運(yùn)作?？梢栽谟嘘P(guān)部門溝通與協(xié)商的前提下，構(gòu)建部門間信息共享平臺(tái)和特定項(xiàng)目的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同管理資源的串聯(lián)式銜接向并聯(lián)式合作轉(zhuǎn)變，提高管理服務(wù)效能。此外，通過(guò)規(guī)劃建設(shè)開(kāi)放式的管理信息系統(tǒng)，充分吸收整合行政系統(tǒng)內(nèi)外力量，全面掌握相關(guān)領(lǐng)域的一手信息和前沿情況，對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)和管理方式進(jìn)行及時(shí)總結(jié)和適應(yīng)性調(diào)整，將模糊性管理轉(zhuǎn)變成精細(xì)的服務(wù)和關(guān)注。

再次，突出政府績(jī)效評(píng)估在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型中的撬動(dòng)作用?？?jī)效評(píng)估是對(duì)政府社會(huì)管理行為進(jìn)行過(guò)程控制和結(jié)果控制的調(diào)節(jié)裝置，也是引導(dǎo)政府管理和服務(wù)方式轉(zhuǎn)型的指揮棒。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)以量化標(biāo)準(zhǔn)為主，以公眾感知和預(yù)期中的社會(huì)管理和公共服務(wù)水平作為參照系，引入第三方專業(yè)測(cè)評(píng)和行政客體滿意度測(cè)評(píng)等方式，開(kāi)展全方位立體化的服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)；通過(guò)建立健全“評(píng)價(jià)-整改-反饋”工作機(jī)制，不斷細(xì)化和完善評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)需求的及時(shí)有效反饋。

3.構(gòu)筑社會(huì)多元治理格局

精細(xì)化社會(huì)治理不是簡(jiǎn)單地在政府與社會(huì)之間做加減法，而是在重新劃分和確定政府與社會(huì)職責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，激發(fā)社會(huì)參與社會(huì)事務(wù)和進(jìn)行自主管理的積極性，促使政府與社會(huì)在“雙向互動(dòng)”下煥發(fā)乘數(shù)效應(yīng)，最大程度地整合社會(huì)治理資源，以此節(jié)約管理成本，實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效的提升。

為激活社會(huì)多元主體在精細(xì)化社會(huì)治理中的積極力量，一方面，應(yīng)當(dāng)不斷縮小政府與社會(huì)之間的距離，探索政府與社會(huì)新型互動(dòng)機(jī)制。在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單邊主義行動(dòng)模式，取而代之在不同治理領(lǐng)域有意識(shí)地吸納不同參與主體，通過(guò)構(gòu)建政府與民眾之間，民眾與民眾之間良好的溝通協(xié)商渠道，將隱藏在復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象中的多元化訴求引入規(guī)范化的表達(dá)通路。為此，可以借助于網(wǎng)格化治理等新手段，建立基于轄區(qū)地理和人口等基本信息條件下的虛擬管理網(wǎng)絡(luò)，以此深化管理觸角，增加政府與社會(huì)民眾的互動(dòng)機(jī)會(huì)。此外，各地基層政府可以根據(jù)自身發(fā)展情況，建立區(qū)、街道、社區(qū)一體化的民意反饋渠道和民生互動(dòng)平臺(tái)，通過(guò)民意收集、民生響應(yīng)、協(xié)作化辦公等機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)政府治理和社會(huì)參與的良性互動(dòng)。

另一方面，培育基層社會(huì)治理的“自治基因”。出于對(duì)政府能力、資源和職責(zé)邊界的限度考慮，精細(xì)化社會(huì)治理并不能完全寄托于政府來(lái)編織事無(wú)巨細(xì)的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，而要有意識(shí)地引導(dǎo)具有自治能力的社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)。而社區(qū)作為基層社會(huì)治理創(chuàng)新的一線陣地，可以成為探索政府管理與居民自治新型關(guān)系的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所。為此，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步界定社區(qū)組織的服務(wù)職責(zé)，明確社區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些行政性事務(wù)，福利性事務(wù)和自治性事務(wù)，探索與建立社區(qū)治理結(jié)構(gòu)分化重組新模式。*王?。骸渡鐓^(qū)治理精細(xì)化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)條件及政策建議》，《學(xué)術(shù)研究》2012年第7期。其次，利用群眾力量做群眾工作，深化“大調(diào)解”體系建設(shè)。在流動(dòng)人員管理，社會(huì)矛盾調(diào)解和社會(huì)治安防治方面等管理工作領(lǐng)域，支持和培育社區(qū)民眾、社會(huì)組織支撐的社會(huì)化服務(wù)力量。

4.探索現(xiàn)代信息技術(shù)與社會(huì)治理創(chuàng)新的互促機(jī)制

精細(xì)化社會(huì)治理的重要途徑是借助于新興網(wǎng)絡(luò)工具和信息化技術(shù)，在促進(jìn)政務(wù)管理信息技術(shù)進(jìn)步的同時(shí)，構(gòu)建廣覆蓋、智能化、即時(shí)性的社會(huì)治理“云服務(wù)”體系。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)已經(jīng)較為廣泛地應(yīng)用于各級(jí)政府的政務(wù)過(guò)程中，尤其是大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，更是加快了政府在管理信息技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新步伐。目前，不少地方政府已經(jīng)從信息技術(shù)提升與社會(huì)治理創(chuàng)新統(tǒng)籌的角度著手，探索現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與政府職能、基層治理、社會(huì)需求的銜接路徑，充分發(fā)揮了網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型提升中的撬動(dòng)作用。結(jié)合當(dāng)前地方治理實(shí)踐成果，可以從以下幾方面探索網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對(duì)精細(xì)化社會(huì)治理創(chuàng)新的促進(jìn)機(jī)制：

首先，創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對(duì)政府職責(zé)調(diào)整的催化機(jī)制。要力促現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)成為深化政府職責(zé)配置的新動(dòng)力，使信息化平臺(tái)成為政府與社會(huì)進(jìn)行溝通互動(dòng)的有效橋梁。為此，可以將建設(shè)要點(diǎn)集中到跨部門的接入標(biāo)準(zhǔn)上，通過(guò)可共享的跨系統(tǒng)電子政務(wù)建設(shè)，為過(guò)去分散的政府職責(zé)提供可協(xié)調(diào)整合的平臺(tái)，利用信息技術(shù)升級(jí)突破政府職責(zé)壁壘和空間障礙。

其次，以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推進(jìn)社會(huì)治理的智能化和便捷化進(jìn)程。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)突破了傳播困境和物理間隔，為即時(shí)反應(yīng)、受理和回饋社會(huì)訴求創(chuàng)造了條件，構(gòu)建了“虛實(shí)相合”的社會(huì)治理新模式。而政府示范性地引入和創(chuàng)新技術(shù)運(yùn)用模式，又會(huì)反過(guò)來(lái)刺激當(dāng)前技術(shù)的更新?lián)Q代，為“智慧型社會(huì)”的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。隨著現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)終端不斷向著便攜化和智能化方向發(fā)展，政府可以從改善行政客體的信息接入方式方面進(jìn)行探索創(chuàng)新，設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)適用于移動(dòng)通信和平板電腦等便攜設(shè)備的應(yīng)用程序。

再次，善于更新和引入前沿理念與技術(shù)。比如，借助于當(dāng)前蓬勃發(fā)展的電子商務(wù)理念，結(jié)合云計(jì)算技術(shù)和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)文化特點(diǎn)，解析出當(dāng)前社會(huì)發(fā)展新趨勢(shì)和不同人群的行為特征，以此開(kāi)展有針對(duì)性的、靈活變化的管理服務(wù)活動(dòng)。此外，政府還可以借助微信、微博、手機(jī)應(yīng)用APP等新媒體形式，逐漸探索和建立豐富多樣、具有地方特色的規(guī)范化社會(huì)參與機(jī)制。